張錫汪 張奇

內(nèi)容摘要：2023年新修改的《立法法》同時(shí)增加了“全過(guò)程人民民主”條款與“區(qū)域協(xié)同立法”條款，這在規(guī)范化層面將二者抬到了新的高度，從價(jià)值、規(guī)范以及運(yùn)行層面對(duì)民主立法原則的邏輯考察作出反映。但是，區(qū)域協(xié)同立法中的民主立法原則也面臨利益失衡、主體束縛以及基準(zhǔn)欠缺的困境，需要從民主立法原則的實(shí)現(xiàn)路徑加以整飭調(diào)試，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法中民主立法的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)同立法；民主立法原則；全過(guò)程人民民主

黨的二十大指出，發(fā)展全過(guò)程人民民主是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。該本質(zhì)要求以“全過(guò)程”為主要特征勾勒出立體式民主立法愿景藍(lán)圖。2023年新修改的《立法法》第六條進(jìn)一步明確了民主立法原則的基本內(nèi)涵，“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義。立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”。由此可見(jiàn)，民主立法原則的核心要義在于全過(guò)程人民民主立法[1]?！兜胤浇M織法》第十條、第四十九條和《立法法》第八十三條已經(jīng)明確了地方人大及其常委會(huì)可以開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法，同時(shí)《地方組織法》第四條、第四十三條也將全過(guò)程人民民主予以制度化、法律化。由此就區(qū)域協(xié)同立法而言，其以既存事實(shí)和規(guī)范建構(gòu)的制度特征成為當(dāng)前立法工作體系的重要內(nèi)容，對(duì)踐行全過(guò)程人民民主立法實(shí)踐具有十分重要的意義。但是，由于區(qū)域協(xié)同立法正面臨著內(nèi)在局限與外部挑戰(zhàn)而遭受非議和冷遇，以致其推進(jìn)過(guò)程屢屢受阻，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則也受到一定程度波及。為此，有必要對(duì)區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則的邏輯、困境以及實(shí)現(xiàn)予以重新檢視。

一、區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則的邏輯考察

（一）價(jià)值邏輯：全過(guò)程人民民主的價(jià)值意蘊(yùn)

區(qū)域協(xié)同立法場(chǎng)域中的民主立法原則集中反映在全過(guò)程人民民主立法之中。其概觀性價(jià)值從詞義上解析，可由“人民”“民主”“全過(guò)程”這三個(gè)重要理論內(nèi)涵構(gòu)成[2]，其中“人民”體現(xiàn)的是人民立場(chǎng)的政治意義，“民主”體現(xiàn)的是民主制度的法律意義，“全過(guò)程”則體現(xiàn)的是全過(guò)程參與的實(shí)踐意義。

首先，民主立法原則的“人民立場(chǎng)”。全過(guò)程人民民主中的“人民”，蘊(yùn)含著的是一種人民立場(chǎng)。立場(chǎng)是由人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)關(guān)系體系中的地位決定的[3]，而堅(jiān)持人民立場(chǎng)就是堅(jiān)持馬克思主義基本立場(chǎng)。第一，從理論邏輯層面看，權(quán)力來(lái)自人民，切不可由于濫用職權(quán)或玩忽職守而侵犯了人民的根本利益。第二，從歷史維度來(lái)看，近代以來(lái)的歷史充分表明，只有以人民根本利益為依歸，才能在人民意志譜系中真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)這一美好圖景。眾所周知，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是以民主理念所構(gòu)筑的，其立法權(quán)是人民意志通過(guò)立法形式得以固定的一項(xiàng)重要權(quán)力。人民意志的表達(dá)依賴于制度規(guī)范的保障，而制度規(guī)范則又需要通過(guò)立法形式加以詮釋，可見(jiàn)堅(jiān)持人民立場(chǎng)與區(qū)域協(xié)同立法工作之間的緊密聯(lián)系。

其次，民主立法原則的“民主形式”。從語(yǔ)義分析來(lái)看，“全過(guò)程人民民主”以揭示“民主”立法為價(jià)值導(dǎo)引，進(jìn)而將“民主”的“人民”立場(chǎng)和“全過(guò)程”優(yōu)勢(shì)得以深度演繹和詮釋[4]。第一，就民主政治理論而言，中西方的兩種民主形態(tài)各不相同，中國(guó)式民主以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一構(gòu)筑成邏輯自洽、體系自足的有機(jī)整體，這與西方所提倡的民主在本質(zhì)上顯著不同。第二，就立法基本理論而言，立法作為一項(xiàng)創(chuàng)設(shè)規(guī)范的行為，與其說(shuō)是程序嚴(yán)格導(dǎo)致立法規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)性，毋寧說(shuō)是利益分配的不均衡導(dǎo)致了立法范疇的復(fù)雜性。區(qū)域協(xié)同發(fā)展歷程一般呈現(xiàn)出行政區(qū)劃的制度壁壘與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求之間的利益抵牾，這亟待立法民主化加以破解。

最后，民主立法原則的“全過(guò)程參與”。當(dāng)下區(qū)域空間內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面早已離不開(kāi)“全過(guò)程參與”式的區(qū)域協(xié)同立法調(diào)整功能?！叭^(guò)程參與”是“全過(guò)程人民民主”的一項(xiàng)價(jià)值要求，體現(xiàn)在“全鏈條、全方位、全覆蓋”之上。第一，時(shí)間維度上可分為起始階段、中間過(guò)程和終點(diǎn)的“全鏈條”特性[5]。第二，空間維度上可分為公共意志形成、確定、執(zhí)行或者分為公共利益界定、保護(hù)、實(shí)現(xiàn)的“全方位、全覆蓋”的特性[6]。區(qū)域協(xié)同立法中的民主立法原則也需要圍繞“全過(guò)程參與”的立法范式整飭調(diào)試，通過(guò)在立法過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)注入“全過(guò)程”的價(jià)值元素，逐漸打破形式民主與實(shí)質(zhì)民主的價(jià)值割裂難題，從而得以貫徹民主立法的基本精神。

（二）規(guī)范邏輯：“民主”與“立法”的良性互構(gòu)

立法權(quán)的排他性行使固然是傳統(tǒng)權(quán)力分立原則的核心要義，但隨著社會(huì)發(fā)展的需要，立法權(quán)開(kāi)始逐漸從立法機(jī)關(guān)向其他國(guó)家機(jī)關(guān)分化，例如行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)等也開(kāi)始制定具有一定效力的法規(guī)范。

一方面，從立法機(jī)關(guān)開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法工作來(lái)看，《立法法》第八十三條第一款賦予了省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)一定的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限。《地方組織法》第十條第三款以及第四十九條第三款也規(guī)定了與《立法法》并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別的相近條款。以上皆是明確了立法機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限。另一方面，從行政機(jī)關(guān)開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法工作來(lái)看，《立法法》第八十三條第二款以及《地方組織法》第八十條第一款規(guī)定，地方立法中可以建立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。值得注意的是，《立法法》第八十三條第二款在體系解釋之下我們可推知其蘊(yùn)含的應(yīng)當(dāng)是一種“泛指”關(guān)系，即此處既包括人大及其常委會(huì)又包括人民政府。至于其中的“包括人民政府”這一觀點(diǎn)也可在《地方組織法》第八十條中得到印證，因?yàn)椤兜胤浇M織法》第八十條主要以縣級(jí)以上地方人民政府的法定職權(quán)為核心內(nèi)容，地方人民政府的“區(qū)域發(fā)展”職責(zé)必然包括地方立法起草、審議、論證等諸多環(huán)節(jié)，事實(shí)上這就意味著行政機(jī)關(guān)具備參與區(qū)域協(xié)同立法工作的正當(dāng)性與合法性。因此，也可以說(shuō)該處已經(jīng)隱約鋪陳了行政機(jī)關(guān)的區(qū)域協(xié)同立法工作職能。

可以說(shuō)，在“民主”與“立法”相互結(jié)合下，無(wú)論是人大立法還是行政立法都演繹著民主理念的法律化，并且《立法法》第六條第一款中的立法視角以及《地方組織法》第四條中的地方組織建制方面，還明確將“堅(jiān)持以人民為中心”“堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主”從政治理論轉(zhuǎn)化為法律意志，具有重要里程碑意義。其中，《立法法》是在立法原則層面凸顯全過(guò)程人民民主，其著眼點(diǎn)主要側(cè)重于關(guān)注立法工作的原則性條款下的框架設(shè)定，這顯然具有提綱挈領(lǐng)之要。而《地方組織法》則是在立法主體層面對(duì)民主立法原則加以固化，體現(xiàn)的是這些國(guó)家機(jī)關(guān)在履行國(guó)家職能時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值要求，特別是這些國(guó)家機(jī)關(guān)作為立法主體在開(kāi)展立法工作時(shí)必須嚴(yán)格踐行的價(jià)值取向。由此可見(jiàn)，民主與立法在規(guī)范層面已然形成了一種“你中有我”“內(nèi)外一致”的良性互構(gòu)局面。

（三）運(yùn)行邏輯：民主立法原則的制度運(yùn)行

區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則的制度運(yùn)行體現(xiàn)在諸多方面，點(diǎn)綴了“全過(guò)程人民民主”的制度靈魂，也促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，其成效蔚為可觀。

第一，民主立法聯(lián)系制度。《立法法》第七十條和第九十條分別從中央層面和地方層面設(shè)置了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，此外《地方組織法》第六十條第二款也列舉了類似的方式選擇。自2014年10月黨中央提出建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度以來(lái)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為一項(xiàng)吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，是國(guó)家立法的“直通車”，其最重要、最核心之處就在于“聽(tīng)取”人民群眾關(guān)于立法相關(guān)工作的意見(jiàn)。這種收集民意的制度雖然存在層級(jí)關(guān)系雜亂、各地做法各異、輻射能力匱乏等挑戰(zhàn)[7]，但不可否認(rèn)的是，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在區(qū)域協(xié)同立法中的民主立法制度運(yùn)轉(zhuǎn)方面扮演了舉足輕重的角色。為更好發(fā)揮其在民主立法制度運(yùn)轉(zhuǎn)中的“直通車”功能，部分地方還建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)之間的區(qū)域協(xié)同制度，例如廣西三江基層立法聯(lián)系點(diǎn)[8]。

第二，民主立法公開(kāi)制度?！读⒎ǚā返诹鶙l第二款通過(guò)設(shè)定立法公開(kāi)原則來(lái)與“保障人民參與立法的目標(biāo)定位”相對(duì)照。而其中區(qū)域協(xié)同立法的信息公開(kāi)制度通過(guò)將區(qū)域協(xié)同立法工作中所涉及的立法主體、程序、內(nèi)容等信息適當(dāng)公開(kāi)，讓民眾知情并征求其意見(jiàn)、接受其監(jiān)督，這包括區(qū)域協(xié)同立法工作計(jì)劃公開(kāi)、區(qū)域協(xié)同立法草案征求意見(jiàn)公開(kāi)、區(qū)域協(xié)同立法聽(tīng)證會(huì)公開(kāi)等。例如，川渝地區(qū)在《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的創(chuàng)設(shè)過(guò)程中，就離不開(kāi)相關(guān)專家學(xué)者對(duì)其概念推敲、價(jià)值衡量以及漏洞填補(bǔ)等后續(xù)工作，最終有近10條具體建議被采納，成為該法規(guī)的正式條款[9]。由此克服了間接民主的弊端，實(shí)現(xiàn)直接民主與間接民主相結(jié)合。

第三，民主立法審查制度?！读⒎ǚā返谖逭录幸?guī)定了立法后的備案審查制度，備案審查制度事實(shí)上也是實(shí)現(xiàn)民主立法監(jiān)督的重要載體，涉及備案審查工作的啟動(dòng)、審查處理、反饋公開(kāi)及報(bào)告等內(nèi)容?！读⒎ǚā返谝话僖皇畻l第二款以及《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第二十二條都規(guī)定，對(duì)于法規(guī)存在“同憲法或者法律相抵觸的”，公民有權(quán)向備案審查機(jī)關(guān)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議。上述規(guī)定表明，對(duì)于法規(guī)的合憲性和合法性議題存在質(zhì)疑的，公民可以行使監(jiān)督權(quán)，進(jìn)行民主監(jiān)督。尤其是區(qū)域協(xié)同立法中制定的許多法規(guī)都是地方區(qū)域內(nèi)關(guān)乎人民切實(shí)利益的，因此需要予以備案審查。例如，湖州市人大以“聯(lián)審協(xié)審機(jī)制”創(chuàng)新實(shí)踐助推長(zhǎng)三角地區(qū)“備案審查立法協(xié)同”的民主立法監(jiān)督工作[10]。

二、區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則的困境反思

（一）利益分配的失衡

民主立法原則最初是各主體積極參與區(qū)域協(xié)同立法工作的顯性問(wèn)題，同時(shí)也通過(guò)鼓勵(lì)各個(gè)主體積極參與的方式汲取“利益衡量”的核心要素，由此將合理的、正當(dāng)?shù)睦嬖V求導(dǎo)入?yún)^(qū)域協(xié)同立法的規(guī)范秩序，“實(shí)現(xiàn)了過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主與國(guó)家意志相統(tǒng)一”。

但是，考察區(qū)域協(xié)同立法中的利益分配，可知民主立法原則遭遇著利益失衡的困局。無(wú)論是個(gè)體利益、群體利益，還是制度利益、公共利益，抑或是同質(zhì)利益、異質(zhì)利益[11]，都將帶來(lái)失衡的惡化挑戰(zhàn)。究其緣由在于區(qū)域協(xié)同立法作為特定時(shí)代背景下的產(chǎn)物，其明顯不同于在法定行政區(qū)劃范圍內(nèi)進(jìn)行的一般立法模式，前者面臨著跨行政區(qū)劃、多個(gè)主體并存等問(wèn)題，其中的利益協(xié)調(diào)難度大。遺憾的是，對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法情境內(nèi)中央與地方之間的利益捍格以及地方各層級(jí)關(guān)系之間的利益協(xié)調(diào)，都化約成了民主立法原則實(shí)現(xiàn)路徑上的溝壑，制約其制度的活力與功能的創(chuàng)新。

民主立法原則的實(shí)現(xiàn)路徑伴隨著利益分配的失衡也開(kāi)始走向異化，該種異化往往表現(xiàn)為以借由先行簽訂“立法合作框架協(xié)議”的妥協(xié)模式來(lái)驅(qū)動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)作。例如，2020年川渝地區(qū)簽訂的《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》，以及2021年長(zhǎng)三角地區(qū)簽訂的《長(zhǎng)江三角洲三省一市司法廳（局）區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議》。上述協(xié)議的簽訂可以從側(cè)面管窺多元利益沖突是區(qū)域協(xié)同立法重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，其同樣制約著民主立法原則的有效貫徹實(shí)施。此時(shí)更需要以人民根本利益為底線，不得突破、踐踏，特別是在促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展與維護(hù)人民根本利益之間尋找最大公約數(shù)。

（二）主體維度的束縛

作為民主立法原則的重要承載方式之一，區(qū)域協(xié)同立法盡管具備一定合法性與正當(dāng)性的法理優(yōu)勢(shì)，但仍在很多方面呈現(xiàn)出難以彌合的缺陷，而其高度抽象性、概括性的民主立法理念與具象化的區(qū)域協(xié)同立法之間的耦合也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其中最明顯的則是由于區(qū)域協(xié)同立法主體的限縮導(dǎo)致民主立法原則在主體方面遭受束縛的困境。

從規(guī)范內(nèi)容來(lái)看，目前《立法法》和《地方組織法》等立法文本的規(guī)范內(nèi)容決定了區(qū)域協(xié)同立法主體僅僅限于人大及其常委會(huì)，而忽視了人民政府在推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法工作時(shí)也承擔(dān)著一定積極功能。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在立法權(quán)的取得上源于立法機(jī)關(guān)（也即人大及其常委會(huì)），與此同時(shí)建立在分權(quán)原則上的立法、行政、司法等權(quán)力，在法定授權(quán)下“權(quán)力滲透”現(xiàn)象初露端倪，即立法權(quán)能向行政機(jī)關(guān)的體制松動(dòng)。但就區(qū)域協(xié)同立法踐行全過(guò)程人民民主立法理念而言，限縮區(qū)域協(xié)同立法主體的局限性已然成為一項(xiàng)制約因素，造成集體冷漠與失語(yǔ)。

從立法成效來(lái)看，當(dāng)行政機(jī)關(guān)處于區(qū)域協(xié)同立法主體資格的缺失狀態(tài)下，這在一定程度上將會(huì)導(dǎo)致民主立法原則實(shí)現(xiàn)路徑上的動(dòng)員能力明顯式微。一般而言，承擔(dān)國(guó)家行政職能是行政機(jī)關(guān)的主要功能，但事實(shí)上行政機(jī)關(guān)還承載著廣泛的群眾動(dòng)員屬性，而這又不能簡(jiǎn)單歸為行政權(quán)，更多的是一種政治能力。不過(guò)，無(wú)論是何種功能屬性，都無(wú)法否決行政機(jī)關(guān)超強(qiáng)的群眾動(dòng)員能力。從上述角度講，行政機(jī)關(guān)動(dòng)員群眾的能力，就是行政高權(quán)助推公民積極參與民主活動(dòng)，而“以人民為中心”作為民主立法原則的基本立場(chǎng)，無(wú)疑需要行政機(jī)關(guān)的大力支持。

（三）判斷基準(zhǔn)的欠缺

民主立法原則的判斷基準(zhǔn)一直以來(lái)被制度化、體系化所評(píng)價(jià)，而制度化、體系化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更是關(guān)聯(lián)著民主立法原則在區(qū)域協(xié)同立法場(chǎng)域中邏輯自洽和體系完備。然而這并不意味著《立法法》和《地方組織法》等法律規(guī)范已將判斷基準(zhǔn)確立，目前《立法法》與《地方組織法》都是在總則部分對(duì)全過(guò)程人民民主加以規(guī)定，而區(qū)域協(xié)同立法制度則是在總則之外的其他條款中，雖然這反映出民主立法原則對(duì)區(qū)域協(xié)同立法具有“概括功能、指引作用和話語(yǔ)體系”[12]的地位，但也可能為民主立法原則帶來(lái)程序上懸浮化、空轉(zhuǎn)化。

對(duì)于民主立法原則的判斷基準(zhǔn)考量，往往伴隨著諸如“何種程度才是民主立法”“民主立法的外化標(biāo)準(zhǔn)是什么”以及“該種立法結(jié)果到底民主不民主”的發(fā)問(wèn)。事實(shí)上，基準(zhǔn)規(guī)制是控權(quán)理論的重要內(nèi)容，也為民主立法原則的實(shí)現(xiàn)提供量化評(píng)價(jià)。在區(qū)域協(xié)同立法情境中，作為立法權(quán)的限制工具，判斷基準(zhǔn)并非像機(jī)械主義所描述的那樣，對(duì)于民主制度預(yù)設(shè)苛責(zé)、對(duì)于權(quán)利行使的瑕疵量化，相反，判斷基準(zhǔn)理論日趨以公民參與以及相應(yīng)的論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)等程序設(shè)計(jì)進(jìn)行了嗣后回應(yīng)。不過(guò)這仍舊不足以達(dá)到在區(qū)域協(xié)同立法場(chǎng)域中民主立法原則實(shí)現(xiàn)的理性決定要素之要求。

基于此，在區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則要想形成高質(zhì)量的民主立法實(shí)效[13]，回應(yīng)在全景式融入“最廣泛、最真實(shí)、最管用”的民主立法理念的價(jià)值取向，亟待通過(guò)區(qū)域協(xié)同立法規(guī)則糅合成的包括判斷基準(zhǔn)在內(nèi)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展與治理體系。

三、區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則的實(shí)現(xiàn)路徑

區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則的實(shí)現(xiàn)路徑，應(yīng)當(dāng)從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、建立健全區(qū)域協(xié)同立法體制機(jī)制和發(fā)揮民主立法中人大主導(dǎo)作用三個(gè)方面著手。

（一）始終堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位以調(diào)和利益沖突

在區(qū)域協(xié)同立法工作中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是貫徹民主立法原則的必然要求。習(xí)近平總書(shū)記指出，要堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證。立法作為依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)，往往面臨利益沖突的困境，而區(qū)域協(xié)同立法當(dāng)然也不例外，如果沒(méi)有集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)推動(dòng)作用，區(qū)域協(xié)同立法中各類利益博弈和利益位階很難找到最大公約數(shù)，更何況對(duì)此進(jìn)行平衡、消解。除此之外，區(qū)域協(xié)同立法還面臨著是統(tǒng)一立法還是單獨(dú)立法的兩難抉擇以及其他立法層級(jí)關(guān)系困境[14]等。而正是得益于黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，區(qū)域協(xié)同立法工作引領(lǐng)者、參與者、探索者們守正創(chuàng)新、矢志不渝地堅(jiān)持和發(fā)展民主立法原則，堅(jiān)持以人民為中心的基本立場(chǎng)，承認(rèn)多元利益之間的共容共生才得以凝結(jié)了區(qū)域協(xié)同立法中彌足珍貴的探索歷程與工作總結(jié)。

事實(shí)上，我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐已經(jīng)發(fā)展出“內(nèi)容一致型”協(xié)同立法、“部分條款一致型”協(xié)同立法和“復(fù)合型”協(xié)同立法等共治模式，其內(nèi)容涵蓋了發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、市場(chǎng)秩序、社會(huì)服務(wù)、生態(tài)文明保護(hù)等諸多事項(xiàng)[15]。與此同時(shí)，民主立法聽(tīng)證會(huì)的互動(dòng)推廣也反映人民群眾對(duì)利益表達(dá)與分配手段正當(dāng)性的認(rèn)同，培養(yǎng)了廣泛的人民民主精神[16]?？梢哉f(shuō)以區(qū)域協(xié)同立法開(kāi)展的聽(tīng)證會(huì)中，更是一種直接民主與間接民主的統(tǒng)一，牽動(dòng)著“全過(guò)程人民民主”的精神實(shí)質(zhì)。鑒于此，必須加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則的政治建設(shè)，始終堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以消弭民主立法原則在貫徹實(shí)施過(guò)程中可能遭遇的各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

（二）切實(shí)完善區(qū)域協(xié)同立法體制機(jī)制以優(yōu)化主體資格

現(xiàn)階段，除了在《立法法》和《地方組織法》中明確了區(qū)域協(xié)同立法制度外，尚無(wú)專門(mén)的立法對(duì)該制度予以細(xì)化規(guī)定。而且在《立法法》和《地方組織法》中對(duì)區(qū)域協(xié)同立法制度的規(guī)范并不完備，整體上只是賦予了地方人大及其常委會(huì)和地方政府相應(yīng)區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限，而且地方政府的區(qū)域協(xié)同立法權(quán)限尚存爭(zhēng)議。除此之外，并無(wú)其他詳細(xì)規(guī)定，這表明區(qū)域協(xié)同立法工作仍處于實(shí)踐探索的階段，許多地方工作經(jīng)驗(yàn)并沒(méi)有被吸收到法律制度上，例如區(qū)域協(xié)同立法的主體、內(nèi)容和程序等制度供給不足的問(wèn)題早已刻不容緩。

第一，主體的合理確立，即通過(guò)法律規(guī)范塑造地方人民政府的主體資格，當(dāng)然這種主體資格的松動(dòng)也需要同步立法節(jié)制的考量。立法主體作為在區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則實(shí)現(xiàn)的重要?jiǎng)右颍渲匾钥蓮耐苿?dòng)區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)等視角去考察、剖析，但這只能局限于既定法律的建制，不可逾越至法外領(lǐng)域。

第二，內(nèi)容的適當(dāng)擴(kuò)充。目前大多數(shù)設(shè)區(qū)的市級(jí)區(qū)域協(xié)同立法主要是圍繞環(huán)境保護(hù)和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面開(kāi)展立法活動(dòng)，而從《立法法》第八十一條第一款來(lái)看，“設(shè)區(qū)的市級(jí)”地方立法內(nèi)容主要涵蓋四個(gè)方面的重大事項(xiàng)，同理“設(shè)區(qū)的市級(jí)”區(qū)域協(xié)同立法也應(yīng)如是，因此可賦予更大范圍的立法內(nèi)容調(diào)整，防范行政傲慢以及相互推諉的行為。

第三，程序的厘定更新?？此葡鄬?duì)完善的立法程序已有細(xì)微漏洞。類似開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法前的立項(xiàng)、起草等前期工作，進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法中的利益協(xié)調(diào)和審議通過(guò)等中期工作，實(shí)施區(qū)域協(xié)同立法后的執(zhí)法檢查和備案審查等后期工作等，這些都需要在實(shí)踐探索中持續(xù)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)， 建立相關(guān)制度或有效措施，出臺(tái)相應(yīng)的區(qū)域協(xié)同立法條例或工作辦法等。

（三）發(fā)揮民主立法中的人大主導(dǎo)作用以創(chuàng)設(shè)判斷基準(zhǔn)

區(qū)域協(xié)同立法作為一項(xiàng)立法工作始終應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人大為主導(dǎo)、政府為依托的原則，以人大立法為基準(zhǔn)擴(kuò)充至政府立法進(jìn)而優(yōu)化立法事項(xiàng)分配的合理性[17]。以“全過(guò)程人民民主”的視角看，人大的立法優(yōu)位屬性并非局部截取而是貫穿于從法規(guī)立項(xiàng)乃至法規(guī)公布的立法全過(guò)程，適當(dāng)創(chuàng)設(shè)判斷基準(zhǔn)可以強(qiáng)化民主立法原則的立法實(shí)效。例如，立法前對(duì)立法規(guī)劃、年度立法工作計(jì)劃和立法項(xiàng)目的論證評(píng)估、審查批準(zhǔn)，立法中對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行重大利益調(diào)整、提請(qǐng)人大代表們審議通過(guò)，立法后對(duì)法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法檢查和備案審查等工作。

在這里，就人大常委會(huì)權(quán)責(zé)而言，有觀點(diǎn)提出要在人大常委會(huì)中適當(dāng)引入地域代表制，以增強(qiáng)其代表性[18]。對(duì)此，一方面確實(shí)能起到代表功效，不過(guò)另一方面以怎樣合理的比例選舉代表則又是一個(gè)問(wèn)題，本文認(rèn)為地域代表制雖然能解決代表性不足的問(wèn)題，但人大主導(dǎo)立法工作不僅僅涉及地域的問(wèn)題，還涉及各行各業(yè)的問(wèn)題，僅有地域代表制難以有效嵌入人大常委會(huì)換屆任免制度中，應(yīng)當(dāng)冠以其他具有代表性的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)配套實(shí)施，如職業(yè)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。

就人大代表而言，應(yīng)當(dāng)超越形式主義的桎梏而不斷形塑個(gè)體的立法參與能力，人大相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取和吸納人大代表對(duì)區(qū)域協(xié)同立法中民主立法原則落實(shí)的意見(jiàn)，確保民主立法不邁向“走過(guò)場(chǎng)和形式”的遮蔽效應(yīng)。對(duì)人大這一重要載體的功能定位是全過(guò)程人民民主的重要內(nèi)涵之一，同時(shí)人大內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)和人大代表也是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法工作的關(guān)鍵因素，正因如此有必要進(jìn)一步強(qiáng)化人大對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的主導(dǎo)作用，引領(lǐng)民主立法原則在區(qū)域協(xié)同立法的投射空間下得以規(guī)整與詮釋。

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