黃貴英

重慶開(kāi)放大學(xué)

一、《規(guī)劃》頒發(fā)的背景

一直以來(lái)，我國(guó)黨中央和國(guó)務(wù)院都高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，指出要采取有效措施，鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，并且多次強(qiáng)調(diào)，要把確保國(guó)家糧食安全放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，把藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略落到實(shí)處，切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保糧食面積不減少、產(chǎn)能有提高、產(chǎn)量不下降。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)落實(shí)黨中央重大決策部署的具體行動(dòng)?！兑?guī)劃》出臺(tái)是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署的重要舉措，對(duì)于夯實(shí)國(guó)家糧食安全根基具有重要意義。

雖然近幾年，我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效顯著，但仍然存在不少問(wèn)題。一是耕地質(zhì)量普遍不高。我國(guó)耕地?cái)?shù)量龐大、質(zhì)量不一、分布不均，近2/3 耕地土壤肥力較差。加上我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，灌溉條件不均衡、設(shè)施不完善。新增耕地質(zhì)量總體不高，土壤酸化、鹽漬化等問(wèn)題突出。二是工程標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范仍需完善。部分地區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，技術(shù)規(guī)范不健全，投入不足、工程老化等問(wèn)題突出，建設(shè)信息化水平有待提升。三是田塊破碎化現(xiàn)象明顯。我國(guó)耕地細(xì)碎化程度較高、連片程度較低，“小塊并大塊”現(xiàn)象突出；工程措施和農(nóng)藝措施結(jié)合不緊密，影響了工程效益發(fā)揮。此外，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入渠道單一，地方財(cái)政資金壓力較大。四是糧食安全保障水平有待提高。部分地區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力不強(qiáng)、耕地質(zhì)量退化、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題突出；受自然條件影響和過(guò)度開(kāi)發(fā)影響，部分地區(qū)農(nóng)田生態(tài)功能退化；自然災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)對(duì)糧食安全構(gòu)成威脅。

針對(duì)存在的問(wèn)題和面臨的形勢(shì)，《規(guī)劃》明確了“十四五”時(shí)期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)任務(wù)。到2025 年，新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田10 億畝以上，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升；到2030 年，建成10 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的總體目標(biāo)和具體要求已明確。

二、田塊整治的意義

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，出臺(tái)了一系列政策文件，推動(dòng)建立了從中央到地方、從部門(mén)到企業(yè)的政策體系，要將農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施存在明顯的不足，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也不夠完善，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田也與當(dāng)前的糧食生產(chǎn)需求存在較大的差距。為此，積極推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有利于保障糧食安全，同時(shí)也可改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，優(yōu)化當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入水平。在田野整治的過(guò)程中，積極控制土地撂荒的范圍，提高土地利用率和產(chǎn)出率，可以提升耕地質(zhì)量。

（一）推動(dòng)糧食生產(chǎn)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是確保國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵舉措。近年來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量總體穩(wěn)定，但糧食單產(chǎn)水平不高，與世界先進(jìn)水平相比還有較大差距。糧食單產(chǎn)較低，一個(gè)重要原因就是耕地質(zhì)量不高，特別是中低產(chǎn)田比重大。據(jù)測(cè)算，全國(guó)中低產(chǎn)田占比約為60%，其中高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比不到5%。通過(guò)開(kāi)展田塊整治，可以提高耕地質(zhì)量等級(jí)，提高耕地產(chǎn)出能力。同時(shí)加強(qiáng)配套建設(shè)田間道路、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施，可以增加有效灌溉面積、改善灌溉條件。而土地平整、土壤改良等措施，則可以改善耕地土壤物理性狀和肥力狀況。上述舉措能夠增強(qiáng)耕地的生產(chǎn)力，同時(shí)也有利于糧食的穩(wěn)產(chǎn)，保證糧食產(chǎn)量，以此達(dá)到維護(hù)我國(guó)糧食安全的目標(biāo)。

（二）改善生態(tài)環(huán)境

耕地是糧食生產(chǎn)的根基，也是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，能夠改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，保護(hù)耕地資源和生物多樣性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)田內(nèi)道路建設(shè)，改善田間生產(chǎn)條件，提高蓄水能力和灌溉面積?？赏ㄟ^(guò)對(duì)土地進(jìn)行平整，深翻土壤以及土壤改良等措施，提升耕地質(zhì)量。合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)能提高農(nóng)田防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施配套水平，降低農(nóng)田風(fēng)蝕水蝕危害。同時(shí)，在田塊整治及農(nóng)田環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的格局，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。所以，落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)耕地集中連片、設(shè)施完善、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好的目標(biāo)。

三、田塊整治的措施

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，田塊整治尤為重要，其也有利于實(shí)現(xiàn)地藏于糧。《規(guī)劃》指出了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田田塊整治工作中的核心和重點(diǎn)，一是優(yōu)化區(qū)域布局，二是提升建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。從建設(shè)內(nèi)容看，田塊整治工作重點(diǎn)突出、范圍廣、要求高、任務(wù)重。同時(shí)，《規(guī)劃》明確提出要在田塊整治工作中充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，提高群眾參與積極性。

（一）優(yōu)化區(qū)域布局

全方位考量水土、光熱等條件，合理調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的布局。依據(jù)區(qū)域的地形地貌、作物的類(lèi)型和排灌條件等指標(biāo)，對(duì)田塊作合理的劃分及調(diào)整，提升田塊與地塊的適配性，明確田塊耕種的重要參數(shù)，尤其要重視長(zhǎng)度和寬度兩個(gè)參數(shù)?！兑?guī)劃》以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、區(qū)域布局、集中連片、規(guī)模推進(jìn)”的思路，將全國(guó)劃分為東北平原等13 個(gè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)與14 個(gè)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的有序開(kāi)展。此外，要在確定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域布局的基礎(chǔ)上，全方位考量上述區(qū)域的概況，并兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、糧食安全需要等因素，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)向糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)發(fā)展，為統(tǒng)籌高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)創(chuàng)造有利條件。與此同時(shí)，要在全國(guó)各地統(tǒng)籌安排糧食生產(chǎn)功能區(qū)及重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，主要包括東北黑土地保護(hù)利用工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整縣推進(jìn)工程等。《規(guī)劃》明確了我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域布局，是全國(guó)各地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的重要參考依據(jù)。其次，指明了糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的主要任務(wù)。

（二）提升建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

《規(guī)劃》提出了“到2025年，基本建成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，農(nóng)田質(zhì)量明顯提高”的總體要求。這一總體要求是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的努力方向，也是我們必須堅(jiān)持的重要原則。當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)條件持續(xù)改善，但同時(shí)也要看到，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)和勞動(dòng)力、土地等要素成本持續(xù)上升，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式面臨較大壓力，國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給面臨新的挑戰(zhàn)。特別是近年來(lái)我國(guó)人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)升級(jí)趨勢(shì)明顯，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)方面面臨較大壓力。必須立足國(guó)情農(nóng)情，以深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面提升農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

1.集中連片

按照“集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)友好”的要求，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃我國(guó)的農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展融合發(fā)展，將土地整治、中低產(chǎn)田改造、土地流轉(zhuǎn)作統(tǒng)籌處理，全方位展現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展中的價(jià)值。要結(jié)合農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，優(yōu)先在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)集中連片開(kāi)展建設(shè)。重點(diǎn)推進(jìn)“四宜三高”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。在山地丘陵區(qū)因地制宜修筑梯田，增強(qiáng)農(nóng)田保土、保水、保肥能力。積極建設(shè)優(yōu)質(zhì)糧食工程，提升“兩區(qū)”的覆蓋率。以此實(shí)現(xiàn)2025 年，在全國(guó)建設(shè)5000萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的既定目標(biāo)。

2.設(shè)施配套

推進(jìn)農(nóng)田設(shè)施提檔升級(jí)，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和區(qū)域生態(tài)特點(diǎn)，因地制宜開(kāi)展節(jié)水灌溉、旱作節(jié)水、田塊平整、土壤改良等工程措施，提高水資源利用效率；加強(qiáng)田間道路、農(nóng)田林網(wǎng)和灌排工程建設(shè)，配套建設(shè)田間生產(chǎn)道路、溝渠系統(tǒng)和機(jī)耕路，滿足農(nóng)機(jī)作業(yè)需要；合理建設(shè)田間信息采集和傳輸系統(tǒng)，配套建設(shè)田間信息化監(jiān)測(cè)設(shè)施；因地制宜推進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)地方因地制宜開(kāi)展新型節(jié)水灌溉工程建設(shè)，配套安裝噴灌、滴灌、微灌等智能先進(jìn)的現(xiàn)代化灌溉設(shè)備，積極推廣和應(yīng)用旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)和渠道防滲高效節(jié)水技術(shù)，保證灌溉的整體效果，同時(shí)也可減少水資源消耗，保證農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相結(jié)合的措施和工程措施彼此協(xié)作，相互配合，推行農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)。加強(qiáng)農(nóng)田生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。采取填充客土和剝離回填土等措施，保證土地的平整度，對(duì)農(nóng)田地表的坡降作合理調(diào)整，以此保證灌溉排水的質(zhì)量和效率，提升農(nóng)田耕作的質(zhì)量與水平。

3.高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)

高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要目標(biāo)?！兑?guī)劃》提出了“到2025 年，糧食播種面積穩(wěn)定在5.05 億畝以上，產(chǎn)量穩(wěn)定在700億斤以上”的具體目標(biāo)。這一目標(biāo)，既是對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堅(jiān)定信心，也是對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件變化作出的科學(xué)判斷。近年來(lái)，隨著我國(guó)糧食生產(chǎn)由總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾突出，我國(guó)糧食需求的剛性增長(zhǎng)和農(nóng)產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性矛盾并存，對(duì)糧食安全的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。同時(shí)，這一目標(biāo)也是在確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ)上提出的具體要求。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要充分挖掘現(xiàn)有農(nóng)田潛力，通過(guò)增加有效耕地面積、提升土壤肥力和優(yōu)化灌溉排水系統(tǒng)等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三、完善資金渠道

一是加大中央財(cái)政資金投入力度。將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的重要內(nèi)容，中央財(cái)政繼續(xù)統(tǒng)籌相關(guān)資金，重點(diǎn)支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。各地要繼續(xù)加大財(cái)政投入力度，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)納入地方政府預(yù)算，提高建設(shè)資金規(guī)模和比例。二是推動(dòng)建立多元化投資機(jī)制。發(fā)揮好國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、原農(nóng)業(yè)部等部門(mén)的職能作用，做好專項(xiàng)資金的整合工作，鼓勵(lì)社會(huì)資本主動(dòng)參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)活動(dòng)中。同時(shí)也要引導(dǎo)地方政府增設(shè)耕地交易指標(biāo)、豐富土地出讓收益等，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供支持。結(jié)合地方實(shí)際采取財(cái)政補(bǔ)貼和投資補(bǔ)助等多種方式將社會(huì)資本和金融業(yè)資金流入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)之中。三要?jiǎng)?chuàng)建完善的投入保障制度。按照“渠道不變、用途不變、統(tǒng)籌安排、各記其功”的原則，健全農(nóng)田建設(shè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。明確中央財(cái)政資金對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)未來(lái)的發(fā)展方向，做好地方政府投入評(píng)估與考核工作。此外，要在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，采取多項(xiàng)措施，激發(fā)社會(huì)資本及農(nóng)民參與的熱情，使其主動(dòng)參與其中。引導(dǎo)政府及社會(huì)資本通力合作，從而保證社會(huì)資本能夠更好地參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)活動(dòng)之中。

四、小結(jié)

總而言之，《規(guī)劃》始終圍繞確保國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，將土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為基礎(chǔ)，兼顧數(shù)量與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)工程措施與農(nóng)藝措施的深度融合，統(tǒng)籌推進(jìn)田塊整治、土壤改良、灌溉排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等工程措施和植物措施建設(shè)，保證糧食質(zhì)量和產(chǎn)量，為維護(hù)國(guó)家糧食安全奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。《規(guī)劃》中提出了全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的規(guī)劃和要求，對(duì)優(yōu)化區(qū)域布局、提升建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、完善資金渠道等方面具有重要指導(dǎo)意義，力求到2030 年建成10 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，到2035 年建成約16 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。