肖海軍,李 茜

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410082)

外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)是我國(guó)外商投資國(guó)家安全審查制度的核心內(nèi)容,深刻影響著“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體,國(guó)內(nèi)、國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”這一新發(fā)展戰(zhàn)略的有效實(shí)施。自2018年以來(lái),美、德、英、澳等西方發(fā)達(dá)國(guó)家一反“投資自由化”政策,紛紛出臺(tái)新標(biāo)準(zhǔn)以“收緊”外商投資安全審查,由此開啟了外商投資國(guó)家安全審查“泛化”時(shí)代。在此背景之下,為適應(yīng)推動(dòng)形成全面開放新格局并在積極促進(jìn)外商投資的同時(shí)有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn),我國(guó)以《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家安全法》)及新頒布的《中華人民共和國(guó)外商投資法》(以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》)為依據(jù),于2020年12月19日適時(shí)頒布了《外商投資安全審查辦法》,構(gòu)建了以取得“實(shí)際控制權(quán)”為核心要件的安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度,形成了頗具中國(guó)特色的外商投資國(guó)家安全審查制度。然而,從現(xiàn)有研究成果來(lái)看,尚有一些重要問(wèn)題沒(méi)有深入展開探討。譬如,安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度立法指導(dǎo)思想的確立、寬嚴(yán)與否,其與國(guó)際投資規(guī)則協(xié)調(diào)等問(wèn)題還未進(jìn)行深入探討。本文嘗試對(duì)我國(guó)現(xiàn)行外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題及原因加以探討,并對(duì)其進(jìn)行法理分析,在此基礎(chǔ)上提出完善我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的建議。

一 外商投資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的現(xiàn)狀及缺憾

(一)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的現(xiàn)狀

相較于各主要發(fā)達(dá)國(guó)家建立的外商投資國(guó)家安全審查制度,我國(guó)外商投資安全審查制度發(fā)軔較晚?！锻馍掏顿Y法》頒布以前,原“外資三法”中并無(wú)直接針對(duì)外商投資實(shí)施國(guó)家安全審查的條款,其法律框架下的外商投資國(guó)家安全審查機(jī)制,主要是通過(guò)頒布相應(yīng)的行政法規(guī)或行政規(guī)章來(lái)進(jìn)行規(guī)制。直到2003年出臺(tái)《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》才開始關(guān)注外資并購(gòu)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成的影響。2006年8月8日,由商務(wù)部、國(guó)資委等六部門共同修訂發(fā)布了《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),其第12條明確規(guī)定:“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán),涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的,當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)?！贝撕?國(guó)務(wù)院又于2011年發(fā)布了《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》),該通知實(shí)際上以行政法規(guī)形式初步建立起了我國(guó)的外資并購(gòu)安全審查制度。2015年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資安全審查試行辦法》,該辦法將自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商投資安全審查的范圍擴(kuò)大延伸至所有新設(shè)投資。可以說(shuō)原“外資三法”時(shí)代的外資并購(gòu)安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度實(shí)際上是外商投資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的雛形,發(fā)揮著化解外資并購(gòu)引起的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。

經(jīng)過(guò)幾十年的高速發(fā)展,我國(guó)對(duì)外開放的發(fā)展模式已由初期“鼓勵(lì)出口、引進(jìn)外資”為主的政策型對(duì)外開放模式邁入新時(shí)代“全方位、高水平、多層次”的制度型對(duì)外開放模式。為推動(dòng)形成更高水平“制度型”對(duì)外開放格局并防范化解外商投資對(duì)國(guó)家安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的迫切需要,我國(guó)于2019年3月15日頒布了《外商投資法》作為外商投資基礎(chǔ)性法律,該法取代了原“外資三法”的地位,明確規(guī)定國(guó)家建立外商投資安全審查制度。鑒于自2018年以來(lái)各國(guó)關(guān)于外商投資安全審查立法“趨嚴(yán)”形成了“連鎖效應(yīng)”,2020年12月19日,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部適時(shí)聯(lián)合發(fā)布了《外商投資安全審查辦法》,該辦法第4條規(guī)定了外商投資國(guó)家安全審查的范圍,對(duì)安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的完善具有十分積極的意義。盡管如此,從法教義學(xué)的視角看,該審查標(biāo)準(zhǔn)仍然存在過(guò)寬等問(wèn)題。

(二)現(xiàn)行外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的缺憾

1.外商投資安全審查分析框架標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象,缺乏可操作性

從法條文本來(lái)看,安全審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定屬于基礎(chǔ)性、抽象性的規(guī)定?！锻馍掏顿Y法》第35條第1款實(shí)質(zhì)上確立了“影響或可能影響”國(guó)家安全的外商投資安全審查分析框架性標(biāo)準(zhǔn),但并未進(jìn)一步解釋“國(guó)家安全”包含的內(nèi)容,因而仍需進(jìn)一步細(xì)化才具有可操作性。2020年12月19日頒布的《外商投資安全審查辦法》第4條第2款對(duì)“實(shí)際控制權(quán)”的表現(xiàn)情形作出了立法解釋。但是尚有一些重要的審查因素或概念,既沒(méi)有明確加以界定,又沒(méi)有列舉相關(guān)情形。譬如,“重要農(nóng)產(chǎn)品”“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行”“重要基礎(chǔ)設(shè)施”“關(guān)鍵技術(shù)”“其他重要領(lǐng)域”等抽象概念尚未得到進(jìn)一步的界定;其他導(dǎo)致外國(guó)投資者能夠?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、人事、財(cái)務(wù)、技術(shù)等產(chǎn)生重大影響的情形尚需進(jìn)一步加強(qiáng)立法解釋。以上情形,一方面,容易導(dǎo)致審查機(jī)關(guān)在適用安全審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)無(wú)所適從;[1]另一方面也容易使審查機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過(guò)大,容易引發(fā)權(quán)力尋租問(wèn)題。此外,這種審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過(guò)于抽象的做法也容易招致資本輸出國(guó)以我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得不夠透明為由加以批評(píng)。[2]

2.以“控制權(quán)”為核心審查要件難以涵蓋全部可能危害國(guó)家安全的外商投資行為

《外商投資安全審查辦法》第4條對(duì)外商投資確立了“控制權(quán)”審查框架標(biāo)準(zhǔn),形式上已經(jīng)涵蓋了絕對(duì)控股與相對(duì)控股中可能出現(xiàn)的各種“控制”情形。但遺憾的是,由于該審查辦法既沒(méi)有劃定一個(gè)相對(duì)控股的審查比例,又沒(méi)有對(duì)“其他導(dǎo)致外國(guó)投資者能夠?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、人事、財(cái)務(wù)、技術(shù)等產(chǎn)生重大影響的情形”做出進(jìn)一步解釋,這將可能導(dǎo)致安全審查機(jī)關(guān)在審查相對(duì)控股情形時(shí)無(wú)所適從。國(guó)際上通行的外資安全審查控制線基本控制在10%以內(nèi)[3],因而,這容易使審查機(jī)關(guān)在安全審查實(shí)踐中退而以50%的絕對(duì)控股比例為控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行操作,從而忽視對(duì)更多以非股權(quán)方式實(shí)施“控制”的審查,這會(huì)混淆控制權(quán)與控股權(quán)的區(qū)別,不利于“控制”標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。此外,審查機(jī)關(guān)僅僅依據(jù)“控制權(quán)”要件來(lái)抑制危害或可能危害國(guó)家安全的外商投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,一些外國(guó)投資者仍可能通過(guò)轉(zhuǎn)換法律形式來(lái)規(guī)避安全審查。譬如,外商經(jīng)常采用VIE法律協(xié)議架構(gòu)來(lái)規(guī)避《外商投資法》與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中規(guī)定的限制類或禁止類行業(yè)的審查。[4]

3.安全審查標(biāo)準(zhǔn)中參考因素的列舉需改善

總體國(guó)家安全觀要求全方位、全領(lǐng)域、全時(shí)域關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。由于尚有一些審查因素沒(méi)有納入審查標(biāo)準(zhǔn)之中,從而使得我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)存在不足。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,數(shù)據(jù)信息正成為一種關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素。然而,我國(guó)當(dāng)前對(duì)外商利用各種投資方式獲取關(guān)鍵行業(yè)或敏感部門的數(shù)據(jù)信息所造成的安全性影響重視度有所不足,缺乏充分評(píng)估,“數(shù)據(jù)信息安全”也尚未被納入到審查標(biāo)準(zhǔn)體系之中。又如,人工智能是一項(xiàng)關(guān)鍵的新興技術(shù),人工智能領(lǐng)域的外商投資安全問(wèn)題是美西方發(fā)達(dá)國(guó)家特別重視的“國(guó)家安全”審查因素,而我國(guó)卻未對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)人工智能產(chǎn)業(yè)做出應(yīng)有的防范。[5]根據(jù)國(guó)際反壟斷法規(guī)定的警戒線標(biāo)準(zhǔn),外資企業(yè)總體市場(chǎng)占有率的警戒線為20%,一般行業(yè)市場(chǎng)占有率的警戒線為30%,核心關(guān)鍵行業(yè)市場(chǎng)占有率警戒線為10%。截至2018年,高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的外資市場(chǎng)控制率為37%左右,已經(jīng)超過(guò)行業(yè)控制國(guó)際警戒線。[6]中國(guó)一些重要的行業(yè)如通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)設(shè)備、儀器儀表、軟件、信息傳輸、信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、高新技術(shù)行業(yè),均存在外資市場(chǎng)占有率、控制率偏高的問(wèn)題,這會(huì)為國(guó)家安全帶來(lái)潛在的威脅。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國(guó)的外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的參考因素列舉不完備具有相關(guān)性。

4.外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定與產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定存在沖突

產(chǎn)業(yè)政策與外商投資安全審查的目標(biāo)指向并不一致。我國(guó)在利用外資的過(guò)程中存在產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)傾向,容易出現(xiàn)外商投資安全審查讓位于產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)象。我國(guó)對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中限制類、禁止類行業(yè)采實(shí)質(zhì)審查,但應(yīng)當(dāng)注意“國(guó)家安全”的判斷標(biāo)準(zhǔn)比《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的分類標(biāo)準(zhǔn)要更嚴(yán)格,其目錄不僅應(yīng)包括《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的禁止類目錄,也應(yīng)涵蓋部分限制類目錄甚至鼓勵(lì)類目錄、允許類行業(yè)。[7]如,《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2017年修訂)》《中國(guó)外商投資指引(2020版)》將金融業(yè)列為允許進(jìn)入類的產(chǎn)業(yè),容易導(dǎo)致外資深入控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵行業(yè)。如伊藤忠商事和泰國(guó)卜蜂企業(yè)完成對(duì)中信銀行兩成股權(quán)價(jià)值達(dá)85億美元的收購(gòu)。[8]眾所周知,金融行業(yè)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)行業(yè)中的核心部門,歷來(lái)是對(duì)外資進(jìn)入持警惕態(tài)度的敏感行業(yè)部門,也是應(yīng)當(dāng)被納入國(guó)家安全審查的行業(yè)。因此,金融安全應(yīng)當(dāng)作為外資國(guó)家安全審查的重要考量因素,然而遺憾的是金融安全問(wèn)題尚未得到足夠的重視。

5.審查標(biāo)準(zhǔn)的部分規(guī)定與國(guó)際投資法“國(guó)家安全例外”條款存在不協(xié)調(diào)

國(guó)際投資法“國(guó)家安全例外”條款是與國(guó)內(nèi)外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)相近的制度設(shè)計(jì)?！皣?guó)家安全例外”條款為東道國(guó)以國(guó)家安全利益為由抵御承擔(dān)貿(mào)易自由化義務(wù)提供了合法性支撐。[9]盡管上述兩種制度均是出于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全角度考慮而設(shè)計(jì),但由于國(guó)際投資法對(duì)“國(guó)家安全例外”條款中“國(guó)家安全”概念也未做出統(tǒng)一性的解釋,導(dǎo)致各國(guó)在其雙邊投資條約中的“國(guó)家安全例外”條款所闡釋的“國(guó)家安全”概念與外資法中“國(guó)家安全”術(shù)語(yǔ)所涵蓋的范圍有所不同,甚至存在沖突之處。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議組織近年的出版物將“國(guó)家安全例外”的范圍拓展延伸至涵蓋國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全,這實(shí)際上已經(jīng)突破了傳統(tǒng)上將國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易條約中“國(guó)家安全例外”限定解釋為“國(guó)家的國(guó)防安全和國(guó)際和平與安全”的做法。[10]就此而言,外資法上的“國(guó)家安全”與國(guó)際投資法領(lǐng)域的“國(guó)家安全例外”條款在國(guó)家安全利益上所涵蓋的范圍上存在雙重不確定性,顯示出二者之間的協(xié)調(diào)性不足。

二 造成外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度之失的原因解構(gòu)

(一)“外資依賴癥”引發(fā)外資立法指導(dǎo)思想出現(xiàn)偏差

我國(guó)在利用外資的過(guò)程中存在“外資依賴癥”現(xiàn)象,導(dǎo)致利用外資立法指導(dǎo)思想存在偏差。一些地方政府認(rèn)為,外資進(jìn)入能夠幫助解決資金、技術(shù)、管理方面的幾乎所有的難題,外資的作用比內(nèi)資的作用要大得多,外國(guó)投資者的能力就一定高過(guò)本國(guó)投資者的能力。這實(shí)際上是一種“外資依賴癥”的表現(xiàn),導(dǎo)致有些地方政府存在“重外資、輕內(nèi)資”的傾向,將給我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)不利的影響?！巴赓Y依賴”觀念影響了我國(guó)外資立法指導(dǎo)思想,反映在原“外資三法”中突出表現(xiàn)為缺失“維護(hù)國(guó)家安全”之立法目的。在《外商投資法》頒布之前,原“外資三法”不僅在具體條文中缺乏維護(hù)國(guó)家安全條款,而且在其目的條款中也沒(méi)有明確提出“保障國(guó)家安全”這一關(guān)鍵性術(shù)語(yǔ)。以《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》為例,1979年頒布該法,至2016年間,雖歷經(jīng)三次修正,但該法第1條作為目的性條款,也僅規(guī)定了“為了擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流”,始終未提及“維護(hù)國(guó)家安全”這一目的。(1)《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法(2016修正)》第1條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)為了擴(kuò)大國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和技術(shù)交流,允許外國(guó)公司、企業(yè)和其它經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人(以下簡(jiǎn)稱外國(guó)合營(yíng)者),按照平等互利的原則,經(jīng)中國(guó)政府批準(zhǔn),在中華人民共和國(guó)境內(nèi),同中國(guó)的公司、企業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織(以下簡(jiǎn)稱中國(guó)合營(yíng)者)共同舉辦合營(yíng)企業(yè)。”其他原外資法中的目的性條款也與該法中目的性條款類似。因此,長(zhǎng)期以來(lái),在基礎(chǔ)性的外資立法層面,原外資法的立法指導(dǎo)思想一度出現(xiàn)偏差,未對(duì)給予外資過(guò)程中可能出現(xiàn)的國(guó)家安全問(wèn)題引起足夠的重視。直至2015年,我國(guó)商務(wù)部出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《外商投資法(草案征求意見稿)》),該意見稿首次在其目的性條款中納入“規(guī)范外國(guó)投資”與“維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益”等核心術(shù)語(yǔ),(2)《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》第1條規(guī)定:“為擴(kuò)大對(duì)外開放,促進(jìn)和規(guī)范外國(guó)投資,保護(hù)外國(guó)投資者合法權(quán)益,維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,制定本法。”體現(xiàn)出外資立法目的的多元性與協(xié)調(diào)性。遺憾的是,受多種因素所限,該意見稿未能最終上升為正式立法文本。2019年頒布的《外商投資法》,其立法指導(dǎo)思想中指出“確立新時(shí)代外商投資法律制度基本框架,為推動(dòng)高水平對(duì)外開放提供有力法治保障”。(3)關(guān)于《中華人民共和國(guó)外商投資法(草案)》的說(shuō)明中指出,制定外商投資法的指導(dǎo)思想是:“高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟,以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神,適應(yīng)推動(dòng)形成全面開放新格局、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的新形勢(shì)新要求,堅(jiān)持對(duì)外開放基本國(guó)策,堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的改革方向,創(chuàng)新外商投資管理制度,確立新時(shí)代外商投資法律制度基本框架,為推動(dòng)高水平對(duì)外開放提供有力法治保障,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?！庇纱丝芍?該法的總體基調(diào)為“寬”,具體體現(xiàn)在立法目的條款中刪除了2015年《外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》提出的“維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共利益”之立法目的。這也反映到了外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)具體條款的設(shè)置之中,于是就產(chǎn)生了規(guī)定得過(guò)寬、過(guò)于抽象的問(wèn)題。

此外,我國(guó)在外資立法過(guò)程中始終沒(méi)有明白何為“利用外資”,往往錯(cuò)誤認(rèn)為只要“引進(jìn)了外資”便是“利用外資”,殊不知引進(jìn)外資并不一定就是利用外資。若不在外資立法中嵌入維護(hù)國(guó)家安全的相關(guān)條款,對(duì)外資加以監(jiān)管或在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)對(duì)外資加以甄別,反而可能造成被外資利用的后果。判斷利用外資還是被外資利用的標(biāo)準(zhǔn)有三:其一,要看國(guó)內(nèi)的資本是否已被充分利用。改革開放以來(lái)至21世紀(jì)初,我國(guó)引進(jìn)外資的一個(gè)重要目的在于彌補(bǔ)資金短缺、提升技術(shù)水平以及獲取先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。但時(shí)過(guò)境遷,自2018年以來(lái),我國(guó)利用外資的形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展,我國(guó)國(guó)內(nèi)建設(shè)資金已經(jīng)較為充足,應(yīng)在賦予“內(nèi)外資”平等優(yōu)惠待遇并充分利用內(nèi)資的前提下,提高利用外資的質(zhì)量,著重引進(jìn)綠色、高質(zhì)量、高技術(shù)的外資。畢竟,各地方政府在引進(jìn)外資中通常需要給外資提供稅收優(yōu)惠、土地審批程序簡(jiǎn)化等優(yōu)惠條件。若在國(guó)內(nèi)自身建設(shè)資金未被充分利用的前提下而犧牲國(guó)內(nèi)資源不計(jì)成本地引進(jìn)外資,就存在被外資利用的嫌疑。其二,要看引進(jìn)的外資是否對(duì)國(guó)內(nèi)資源的優(yōu)化配置起到促進(jìn)作用。我國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)資源在不同的行業(yè)或地區(qū)處于分布不均的狀態(tài),因而亟需構(gòu)建統(tǒng)一的內(nèi)部大市場(chǎng)。若引進(jìn)的外資能夠協(xié)調(diào)優(yōu)化不同行業(yè)或領(lǐng)域之間的資源,促進(jìn)內(nèi)部統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成,進(jìn)而提高社會(huì)的平均生產(chǎn)率、利潤(rùn)率,那么,我國(guó)就是在利用外資而非被外資利用。其三,要看引進(jìn)的外資能否真正提高技術(shù)創(chuàng)新能力和管理水平。從多年利用外資的實(shí)踐情況來(lái)看,外資所帶來(lái)的技術(shù)大多是在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)落后淘汰的技術(shù),而且有一些技術(shù)的引進(jìn)實(shí)質(zhì)上嚴(yán)重危害了自然環(huán)境和生態(tài)安全,對(duì)我國(guó)“碳中和、碳達(dá)標(biāo)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是不利的。此外,由于外商對(duì)高新技術(shù)通常采取高度保密措施,導(dǎo)致高新技術(shù)的溢出效應(yīng)較弱。這警示我國(guó)不要太過(guò)信奉引進(jìn)外資中的“技術(shù)溢出效應(yīng)”以及“以市場(chǎng)換技術(shù)”理論,應(yīng)奉行激勵(lì)核心技術(shù)自主研發(fā)的立法指導(dǎo)思想。因此,我國(guó)更需要加強(qiáng)對(duì)外商投資的安全審查而不是弱化審批。外商投資安全審查的法治化、現(xiàn)代化的前提是擁有透明而明確的法律規(guī)定,因而需要使外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置偏向于“嚴(yán)而細(xì)”而不是“寬而粗”。

(二)外資安全審查與總體國(guó)家安全觀協(xié)調(diào)性不足

外資安全審查與總體國(guó)家安全觀協(xié)調(diào)性不足,是造成現(xiàn)行外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度存在上述不足的重要原因之一。國(guó)家安全是安邦定國(guó)之基,是國(guó)家生存與發(fā)展的前提及根本利益所在。為有效維護(hù)新時(shí)代的國(guó)家安全,我國(guó)適時(shí)提出了總體國(guó)家安全觀,并不斷豐富和系統(tǒng)化其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵?？傮w國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ),既重視內(nèi)部安全又重視外部安全。其中,經(jīng)濟(jì)安全中的外部安全實(shí)質(zhì)上涵蓋了要對(duì)外商投資強(qiáng)化“全方位、全領(lǐng)域、全時(shí)域”的國(guó)家安全審查。以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)修訂的《國(guó)家安全法》是調(diào)整國(guó)家安全法律關(guān)系的基本法?！秶?guó)家安全法》第3條將“經(jīng)濟(jì)安全”作為總體國(guó)家安全觀“五大要素”中的基礎(chǔ)性要素,并以法律明文規(guī)定的形式加以確立起來(lái)。同時(shí),該法第2條對(duì)“國(guó)家安全”的概念做出了原則性地界定,將“經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”納入了“國(guó)家安全”的范疇。上述兩條規(guī)定實(shí)質(zhì)上彰顯了總體國(guó)家安全觀視野下經(jīng)濟(jì)安全在國(guó)家安全中的重要地位。須知經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全中不可或缺的內(nèi)容,喪失經(jīng)濟(jì)安全將導(dǎo)致其他領(lǐng)域國(guó)家安全缺乏應(yīng)有的物質(zhì)條件保障。譬如,糧食安全作為經(jīng)濟(jì)安全的核心內(nèi)容,對(duì)國(guó)家安全的保障具有重大影響。春秋時(shí)期齊國(guó)相國(guó)管仲不費(fèi)刀兵,僅利用糧食作為武器就擊敗魯、梁兩國(guó)的案例足以令我們警鐘長(zhǎng)鳴?！豆茏印?quán)修》篇中更直接指出“地之守在城,城之守在兵,兵之守在人,人之守在粟”[11]。手中有糧、心中不慌,習(xí)近平總書記也明確提出“要確保國(guó)家糧食安全,把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”[12]。

《外商投資法》中的安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度實(shí)際上是國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度在外資法領(lǐng)域的自然延伸。遺憾的是《外商投資安全審查辦法》下的安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置未充分地貫徹總體國(guó)家安全觀的精髓以及實(shí)質(zhì)要求,導(dǎo)致安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)失之于寬。,由于我國(guó)《外商投資安全審查辦法》在對(duì)外商“投資關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品”的國(guó)家安全審查中實(shí)質(zhì)上采“控制權(quán)”標(biāo)準(zhǔn),可能忽視對(duì)更多以非股權(quán)方式實(shí)施“控制”審查,從而對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)糧食或試圖控制糧食生產(chǎn)全產(chǎn)業(yè)鏈的安全風(fēng)險(xiǎn)防范有所不足。以重要農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的農(nóng)業(yè)行業(yè)為例,《2020年版負(fù)面清單》允許小麥新品種選育和種子生產(chǎn)由外資控股,實(shí)質(zhì)上是過(guò)度開放而貫徹總體國(guó)家安全觀不足的表現(xiàn)。[13]須知糧食品種選育和種子生產(chǎn)直接涉及糧食安全的核心問(wèn)題,依照歷史經(jīng)驗(yàn)看,一旦為外資所控制將可能引發(fā)糧食危機(jī),因此不可不慎重行事。外商投資領(lǐng)域是一個(gè)特殊的領(lǐng)域,需要平衡開放與安全兩方面的利益需要,應(yīng)注意在維護(hù)國(guó)家安全的前提下促進(jìn)高水平引進(jìn)及利用外資?，F(xiàn)行外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的“過(guò)寬”,實(shí)際上是外資安全審查與總體國(guó)家安全觀協(xié)調(diào)性不足的表現(xiàn)。

(三)對(duì)關(guān)鍵性行業(yè)、敏感部門的開放風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足

我國(guó)對(duì)某些關(guān)鍵性行業(yè)的重要性、對(duì)外資完全開放的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估不足,導(dǎo)致外資對(duì)某些關(guān)鍵性行業(yè)的安全影響未被納入審查因素的規(guī)定之中。這些關(guān)鍵性行業(yè)或敏感部門包括金融行業(yè)、能源行業(yè)、電信行業(yè)、數(shù)據(jù)信息行業(yè)等。以金融業(yè)為例,金融業(yè)的對(duì)外開放,雖然能夠在一定程度上倒逼國(guó)內(nèi)銀行業(yè)提質(zhì)增效,但在過(guò)度開放或倉(cāng)促開放的過(guò)程中若防范不足易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。譬如,韓國(guó)于1997年為進(jìn)一步吸引外資而取消了對(duì)外資銀行單一持股與合計(jì)持股比例的限制性要求,導(dǎo)致在2005年時(shí)外資控股銀行資產(chǎn)占韓國(guó)銀行總資產(chǎn)比超過(guò)70%。[14]這給韓國(guó)金融業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)帶來(lái)重大的負(fù)面影響,主要表現(xiàn)在金融業(yè)務(wù)多傾向于個(gè)人消費(fèi)信貸業(yè)務(wù),而較少支持實(shí)體制造行業(yè)發(fā)展,導(dǎo)致韓國(guó)實(shí)體產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)“空心化”嚴(yán)重。此外,絕大部分東歐國(guó)家也出現(xiàn)了與韓國(guó)類似的情形。這警示我國(guó)應(yīng)細(xì)化而充分地做好金融業(yè)全面對(duì)外開放的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2020年4月1日,中國(guó)金融市場(chǎng)中64個(gè)行業(yè)正式對(duì)外資全面開放。然而,目前我國(guó)對(duì)金融業(yè)全面對(duì)外開放的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有所不足,特別是對(duì)金融業(yè)對(duì)外開放中所涉及金融信息流通安全問(wèn)題的監(jiān)管乏力。譬如,金融支付領(lǐng)域的海量金融信息安全問(wèn)題頗為嚴(yán)重,面臨著被外資控制并掌握金融核心數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全存在較大的潛在威脅。2019年9月30日,美國(guó)PayPal公司旗下子公司美銀寶信息技術(shù)(上海)有限公司以絕對(duì)控股方式收購(gòu)了國(guó)付寶70%的股權(quán),得以順利進(jìn)入中國(guó)金融支付領(lǐng)域。[15]在金融業(yè)全面放開的現(xiàn)實(shí)中,現(xiàn)行以外資進(jìn)入行業(yè)和外資控股為主要審查范圍和審查內(nèi)容的國(guó)家安全審查制度與金融全面開放的現(xiàn)實(shí)不匹配,難以保障國(guó)家金融安全。[16]類似地,我國(guó)對(duì)外資進(jìn)入其他關(guān)鍵行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估也有所不足,導(dǎo)致國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的功能效應(yīng)趨弱。

三 總體國(guó)家安全觀視域下安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的價(jià)值取向:“安全優(yōu)先,兼顧效率”

(一)安全價(jià)值優(yōu)先

總體國(guó)家安全觀是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容?？傮w國(guó)家安全觀要求“總體上”要堅(jiān)持系統(tǒng)思維,強(qiáng)調(diào)從基本國(guó)情、發(fā)展階段、綜合實(shí)力水平、大國(guó)博弈關(guān)系“四個(gè)維度”綜合考慮涉及“五大要素”和“五對(duì)關(guān)系”中蘊(yùn)含的國(guó)家安全問(wèn)題。如前所述,“經(jīng)濟(jì)安全”是“五大要素”中的基礎(chǔ)性要素,其重要性可見一斑?！拔鍖?duì)關(guān)系”是指既重視外部安全,又重視內(nèi)部安全;既重視國(guó)土安全,又重視國(guó)民安全;既重視傳統(tǒng)安全,又重視非傳統(tǒng)安全;既重視發(fā)展問(wèn)題,又重視安全問(wèn)題;既重視自身安全,又重視共同安全。因此,總體國(guó)家安全觀是外部安全與內(nèi)部安全、國(guó)土安全與國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自身安全與共同安全等各類型安全要素的有機(jī)統(tǒng)一。[17]總體國(guó)家安全觀還要求堅(jiān)持底線思維,凡事從壞處準(zhǔn)備,努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果。外商投資領(lǐng)域?qū)儆诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域,總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)要及時(shí)防范化解經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)[18],因而在相關(guān)立法中防范化解外商投資領(lǐng)域蘊(yùn)含的重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)就成為應(yīng)有之義。[19]

外商投資國(guó)家安全審查制度是東道國(guó)用以抵御外商投資所引起系列經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的第一道屏障。各國(guó)對(duì)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定各有不同,但也包含著一些共同的條款,譬如對(duì)國(guó)家安全、公共利益、產(chǎn)業(yè)安全、就業(yè)安全、金融安全的影響等條款。這些條款傳遞出的共識(shí)便是各國(guó)需要對(duì)外資加以甄別以保障國(guó)家安全。從各國(guó)外資立法的實(shí)踐來(lái)看,不論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家,都始終未忽視在其外資法中對(duì)外商投資加強(qiáng)安全審查,以維護(hù)國(guó)家安全。從總體國(guó)家安全觀的視角來(lái)看,確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是引進(jìn)和利用外資的前提。因而,外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的設(shè)計(jì)首先就應(yīng)當(dāng)注重考慮維護(hù)國(guó)家安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。外商投資對(duì)東道國(guó)可能產(chǎn)生至少三種不同的威脅:[20]372-373削弱東道國(guó)的供應(yīng)主導(dǎo)權(quán),產(chǎn)生損害東道國(guó)利益的技術(shù)轉(zhuǎn)讓,以及從事破壞或間諜活動(dòng)的可能性。由此可見在外資立法領(lǐng)域,重視安全這一法價(jià)值的重要性。因此,在利用外資時(shí),東道國(guó)尤其是發(fā)展中東道國(guó)有必要在其外商投資立法中規(guī)定國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度來(lái)對(duì)可能帶來(lái)消極影響的外資加以甄別,以保障國(guó)家安全利益的實(shí)現(xiàn)。

(二)兼顧效率價(jià)值

外商投資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的設(shè)計(jì)除應(yīng)貫徹安全價(jià)值要求之外,還應(yīng)貫徹效率價(jià)值的要求,并應(yīng)在安全利益與效率利益之間實(shí)現(xiàn)平衡協(xié)調(diào)。一味地強(qiáng)調(diào)安全價(jià)值,也不完全符合外資立法的目的?！耙粐?guó)本無(wú)義務(wù)讓外資進(jìn)入并給予外資優(yōu)惠待遇”,[21]90但一國(guó)想要發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì),則必須以開放的姿態(tài)主動(dòng)融入世界經(jīng)濟(jì)大潮,因而保持適當(dāng)?shù)耐赓Y引進(jìn)量就成為更優(yōu)之舉。外資立法的一個(gè)重要目的便是吸引并切實(shí)利用外資發(fā)展東道國(guó)的經(jīng)濟(jì),解決東道國(guó)存在的資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)方面的不足,從而提高東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力。所以,對(duì)于符合“三不”標(biāo)準(zhǔn)的外資,東道國(guó)外資法還是應(yīng)當(dāng)加以保護(hù)和鼓勵(lì)。所謂“三不”標(biāo)準(zhǔn)是指不損害東道國(guó)國(guó)家主權(quán)和社會(huì)公共利益,不對(duì)東道國(guó)關(guān)鍵行業(yè)形成壟斷性控制,不減損東道國(guó)國(guó)民的生活環(huán)境和工作環(huán)境的外資。外商投資安全制度審查標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)計(jì)時(shí)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)效率這一價(jià)值追求,以便使引進(jìn)的外資創(chuàng)造出優(yōu)良的效率,從而實(shí)現(xiàn)開放與安全利益的平衡協(xié)調(diào)。

四 我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的完善建議

如前所述,以《通知》、《外商投資法》及其實(shí)施條例、《外商投資安全審查辦法》為基礎(chǔ)建立起來(lái)的外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度仍然存在一定缺陷,亟須改進(jìn)。

(一)樹立正確的外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)立法指導(dǎo)思想

我國(guó)外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的立法指導(dǎo)思想受“外資萬(wàn)能論”的影響,導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置存在過(guò)寬的問(wèn)題。正確的外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的立法指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)是:以總體國(guó)家安全觀為指引,在遵循全方位維護(hù)國(guó)家安全的前提下,進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放,結(jié)合“負(fù)面清單”強(qiáng)化重點(diǎn)、核心、關(guān)鍵領(lǐng)域的國(guó)家安全審查,依據(jù)行業(yè)或領(lǐng)域重要性程度的不同開展差異化的國(guó)家安全審查,從而平衡進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放與維護(hù)國(guó)家安全兩個(gè)方面的利益需求。具言之,我國(guó)應(yīng)遵循“安全優(yōu)先,兼顧效率”價(jià)值取向,對(duì)非重點(diǎn)或非關(guān)鍵行業(yè)的外資并購(gòu)適當(dāng)降低國(guó)家安全審查的強(qiáng)度,同時(shí)對(duì)重點(diǎn)、關(guān)鍵或敏感部門或產(chǎn)業(yè)的外資并購(gòu)全方位地強(qiáng)化事前、事中、事后審查,對(duì)限制和禁止類的產(chǎn)業(yè)也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化而非弱化國(guó)家安全審查,而對(duì)允許和鼓勵(lì)類的產(chǎn)業(yè)可以放開事前審查而采取備案制,僅對(duì)其中可能影響國(guó)家安全的外商投資展開事中、事后審查。

(二)“國(guó)家安全”審查因素實(shí)現(xiàn)具體化與抽象化的統(tǒng)一

盡管目前立法者對(duì)“國(guó)家安全”這一概念難以做到周延的界定,但是“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容不僅應(yīng)當(dāng)盡可能地詳細(xì)列舉,而且應(yīng)當(dāng)對(duì)抽象術(shù)語(yǔ)做適當(dāng)解釋。美國(guó)細(xì)化其外商投資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的立法值得我國(guó)借鑒。美國(guó)于2007年頒布生效的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》雖沒(méi)有明確界定“國(guó)家安全”的含義,但列舉出了對(duì)外資展開國(guó)家安全審查時(shí)所需考慮的因素,包括:國(guó)防需求、外國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制、并購(gòu)交易對(duì)主要能源資產(chǎn)、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、重要能源和重要資源的供給等的影響。[22]此外,美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)的年報(bào)中也列出了可能對(duì)國(guó)家安全造成影響的12項(xiàng)考慮因素,這些審查因素主要是針對(duì)外資控制美國(guó)企業(yè)的性質(zhì)所造成的影響。[23]

為更有效地平衡對(duì)外開放與國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn),美國(guó)還于2020年2月13日修訂了《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》框架下的外商投資國(guó)家安全審查規(guī)定,將“涵蓋交易”擴(kuò)大至包括對(duì)(1)美國(guó)關(guān)鍵技術(shù)或基礎(chǔ)設(shè)施和(2)美國(guó)軍事或其他國(guó)家安全相關(guān)場(chǎng)所附近的房地產(chǎn)的外國(guó)非控股投資。[5]該法案第1702條第(C)款還明確規(guī)定了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)在考量國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮的因素包括:(1)涵蓋交易是否涉及下述的特別關(guān)注國(guó)家:其已顯示或宣布該國(guó)以獲取某種關(guān)鍵技術(shù)或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施為戰(zhàn)略目標(biāo),這將影響美國(guó)在國(guó)家安全相關(guān)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位;(2)下述因素造成的國(guó)家安全相關(guān)影響:外國(guó)政府或外國(guó)人對(duì)任何一種關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、能源資產(chǎn)、關(guān)鍵材料或關(guān)鍵技術(shù)的累積控制,或外國(guó)政府或外國(guó)人進(jìn)行的涉及此類事項(xiàng)的近期交易的模式;(3)與美國(guó)企業(yè)進(jìn)行涵蓋交易的外國(guó)人此前是否遵守美國(guó)法律和法規(guī);(4)外國(guó)人對(duì)美國(guó)工業(yè)和商業(yè)活動(dòng)的控制對(duì)于美國(guó)滿足國(guó)家安全要求的能力和實(shí)力的影響,包括人力資源、產(chǎn)品、技術(shù)、材料和其他供給和服務(wù)的可用性?？剂俊叭肆Y源的可用性”時(shí),應(yīng)將該術(shù)語(yǔ)解釋為包含因下述人員的就業(yè)減少導(dǎo)致的可用性降低;其知識(shí)或技能對(duì)國(guó)家安全(包括美國(guó)持續(xù)生產(chǎn)國(guó)防部或其他強(qiáng)化美國(guó)國(guó)家安全的聯(lián)邦部門或機(jī)構(gòu)可能采購(gòu)的物品)至關(guān)重要的美國(guó)人;(5)涵蓋交易可能直接或間接將美國(guó)公民的個(gè)人身份信息、遺傳信息或其他敏感數(shù)據(jù)泄露給外國(guó)政府或外國(guó)人,且該外國(guó)政府或外國(guó)人可能以威脅國(guó)家安全的方式利用上述信息;(6)涵蓋交易是否可能在美國(guó)加劇或造成新的網(wǎng)絡(luò)安全漏洞,或者可能導(dǎo)致外國(guó)政府獲得從事下述活動(dòng)的重要能力:針對(duì)美國(guó)的惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng),包括為影響聯(lián)邦政府部門選舉結(jié)果而進(jìn)行的活動(dòng)。

從該條的內(nèi)容來(lái)看,美國(guó)外國(guó)投資安全審查因素至少包括但不限于以下幾種安全:關(guān)鍵技術(shù)或材料安全、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵能源資產(chǎn)安全、就業(yè)安全、敏感數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全。同時(shí),為進(jìn)一步明確第1702條第(C)款中“控制”“關(guān)鍵”“敏感”“惡意”“重要”等抽象性術(shù)語(yǔ)的含義,該法第1703條作為特別條款將上述“抽象化”的術(shù)語(yǔ)加以明確化、具體化。該條對(duì)可能被利用來(lái)威脅國(guó)家安全的“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”一詞做出了明確界定:包括由美國(guó)企業(yè)維護(hù)或收集的10類“可識(shí)別數(shù)據(jù)”,這些企業(yè)(1)將產(chǎn)品或服務(wù) “鎖定或定制” 給某些人群(例如,美國(guó)機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)或具有國(guó)家安全職能的政府人員);(2)維護(hù)或收集超過(guò)100萬(wàn)個(gè)人的數(shù)據(jù);或(3)作為其主要產(chǎn)品或服務(wù)的一部分,具有維護(hù)或收集超過(guò)100萬(wàn)個(gè)人數(shù)據(jù)的明顯目標(biāo)。涵蓋的數(shù)據(jù)類別包括某些金融、地理位置和健康數(shù)據(jù),以及基因測(cè)試結(jié)果。[24]2019年9月17日出臺(tái)的FIRRMA實(shí)施細(xì)則草案實(shí)際上繼續(xù)并加強(qiáng)了這一趨勢(shì)。此外,該實(shí)施細(xì)則還規(guī)定了外國(guó)投資委員會(huì)可以對(duì)一些非控制形式的外商投資加以審查:(1)獲得信息、某些權(quán)利或參與某些涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的美國(guó)企業(yè)的決策(即TID企業(yè));(2)外國(guó)人權(quán)利的任何變化,如果這種變化可能導(dǎo)致外國(guó)對(duì)美國(guó)企業(yè)的控制或?qū)δ承┟绹?guó)企業(yè)的投資;以及(3)任何其他交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排,旨在或意圖逃避或規(guī)避外國(guó)投資委員會(huì)的審查程序。[25]由此可見,美國(guó)最新出臺(tái)的外商投資安全審查法案及其實(shí)施細(xì)則實(shí)際上強(qiáng)化了對(duì)外資的安全審查,既包括“控制性”交易,又包括“非控制性”交易。

美國(guó)最新外商投資安全審查制度之間存在一些特點(diǎn):[26](1)將關(guān)鍵技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)信息安全納入”國(guó)家安全“審查因素。(2)更為重視外國(guó)政府控制或由外國(guó)政府控制的實(shí)體參與的交易。通常美歐將國(guó)有企業(yè)視為外國(guó)政府控制的實(shí)體,這實(shí)際上對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的海外投資存在歧視性審查。(3)外商投資安全審查趨嚴(yán),并將“國(guó)家安全”或“公共秩序”的解釋具體化。我國(guó)“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容不應(yīng)如美國(guó)模式規(guī)定在狹窄的范圍之內(nèi),而應(yīng)當(dāng)以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)全方位地關(guān)注國(guó)家安全問(wèn)題。這是因?yàn)樵谕馍掏顿Y領(lǐng)域,我國(guó)作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家與美國(guó)作為具有全球經(jīng)濟(jì)霸主地位的國(guó)家,所需關(guān)注的國(guó)家安全問(wèn)題存在較大差異。美國(guó)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略以加強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)霸主地位為內(nèi)核,因而對(duì)外商投資領(lǐng)域的國(guó)家安全審查側(cè)重于維持并增強(qiáng)自身對(duì)外資的掌控力以及全球經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。[27]美國(guó)以解決實(shí)際問(wèn)題為導(dǎo)向的外資法律體系較為完備,且處于動(dòng)態(tài)更新之中。因而,美國(guó)法律層面對(duì)外資的掌控力通常較強(qiáng)。相對(duì)而言,美國(guó)建構(gòu)的外資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)可以更為突出特定時(shí)期維護(hù)國(guó)家安全的特殊需要。而我國(guó)正處于推動(dòng)形成高水平對(duì)外開放新格局的歷史新階段,對(duì)外資開放的領(lǐng)域和程度越大,就越需要在進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放的過(guò)程中增強(qiáng)國(guó)家安全的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),應(yīng)以總體國(guó)家安全觀全方位地統(tǒng)領(lǐng)外資領(lǐng)域的國(guó)家安全審查問(wèn)題。各國(guó)安全審查標(biāo)準(zhǔn)所給出的考慮因素或曰審查重點(diǎn),往往反映了不同國(guó)家對(duì)于國(guó)家安全涵蓋范圍或側(cè)重點(diǎn)的不同理解。[28]我國(guó)的國(guó)家安全審查因素除吸收美國(guó)的規(guī)定以外,還應(yīng)當(dāng)有自己特殊的關(guān)注點(diǎn)。為進(jìn)一步維護(hù)國(guó)家安全,2015年我國(guó)頒布了《國(guó)家安全法》,該法第59條規(guī)定了國(guó)家安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制的審查因素。其中提到了“特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)”“網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)”“涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目”等外資進(jìn)入可能對(duì)國(guó)家安全造成影響的“國(guó)家安全”審查因素。誠(chéng)然,這些“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容規(guī)定對(duì)理解我國(guó)的外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)有益,但《國(guó)家安全法》規(guī)定的有些“國(guó)家安全”審查因素仍然規(guī)定過(guò)于抽象,需要進(jìn)一步解釋。對(duì)此,2015年出臺(tái)的《外商投資法(草案征求意見稿)》第32條對(duì)審查因素采“列舉+兜底”模式做出了規(guī)定,這值得借鑒。

我國(guó)外資法中“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng),協(xié)調(diào)《國(guó)家安全法》中對(duì)“國(guó)家安全”的界定,具體應(yīng)包括如下幾個(gè)方面:一是國(guó)防與軍事安全。主要應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入的行業(yè)是否涉及國(guó)防與軍事領(lǐng)域、影響國(guó)防與軍事安全的程度。二是經(jīng)濟(jì)安全。主要審查外資進(jìn)入是否對(duì)重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生控制性影響。此外,外資進(jìn)入的市場(chǎng)控制率、技術(shù)控制率、品牌控制率、行業(yè)控制率等方面也要審查。三是文化安全。審查標(biāo)準(zhǔn)可包括:外資進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)是否會(huì)對(duì)我國(guó)核心價(jià)值觀造成沖擊性影響,是否宣傳了不健康(如“黃賭毒”等)思想,是否會(huì)對(duì)我國(guó)的公共道德以及傳統(tǒng)美德造成沖擊。四是社會(huì)安全。主要審查外資的進(jìn)入是否會(huì)影響社會(huì)公共秩序的正常進(jìn)行。社會(huì)公共秩序指一些重要的社會(huì)領(lǐng)域,如就業(yè)、出行等與公民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域。五是政治安全。一些外資受外國(guó)政府或者其他組織的控制,而這種外資背后會(huì)隱藏著某些政治意圖。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)審查重大外資并購(gòu)案背后的實(shí)際控制人情況及其背后的政治意圖。六是網(wǎng)絡(luò)與信息安全。外資進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域可能會(huì)引發(fā)個(gè)人隱私泄露、國(guó)家有關(guān)安全信息被竊取、行業(yè)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。要維護(hù)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全,可審查外資進(jìn)入是否存在泄露個(gè)人隱私等私密信息,是否存在國(guó)家有關(guān)安全信息被竊取的可能性。七是金融安全。主要審查外資并購(gòu)金融企業(yè)后的實(shí)際控制人情況及市場(chǎng)占有率等情形。對(duì)于直接設(shè)立金融性質(zhì)的企業(yè)等投資活動(dòng),應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入后的行業(yè)控制率;而對(duì)于間接的外商金融投資活動(dòng),應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入的規(guī)模、流向、期限等可能影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定的情形。八是匯率安全。主要應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入是否存在使匯率市場(chǎng)出現(xiàn)重大動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn),并可嘗試列出需要政府審批的資本交易類型、規(guī)模等可能引發(fā)匯率安全的影響因素清單。九是資源能源安全。應(yīng)當(dāng)審查外資進(jìn)入的行業(yè)是否存在控制我國(guó)關(guān)鍵性或戰(zhàn)略性資源與能源的風(fēng)險(xiǎn)。十是糧食安全。糧食安全事關(guān)一國(guó)百姓的福祉與國(guó)家的核心安全。我國(guó)可遵循安全價(jià)值優(yōu)先,對(duì)外資進(jìn)入糧食生產(chǎn)、加工、收儲(chǔ)、銷售等全產(chǎn)業(yè)鏈流程進(jìn)行審查。譬如,我國(guó)可規(guī)定外資利用我國(guó)土地生產(chǎn)糧食,在同等條件下應(yīng)優(yōu)先銷售于我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。這一做法并不影響高水平對(duì)外開放新格局的形成。因?yàn)槿魲l件不同,外資利用我國(guó)土地生產(chǎn)的糧食仍可享受銷售自由。若條件相同,則該條將在遵循維護(hù)安全優(yōu)先的價(jià)值取向之下有助于維護(hù)本國(guó)糧食安全,也無(wú)損于外商投資者的正常利潤(rùn)獲取,并不會(huì)對(duì)引進(jìn)外資造成實(shí)質(zhì)性的不利影響。此外,還應(yīng)當(dāng)規(guī)定一些不得進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為。如不得種植轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物、不得種植對(duì)土地產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p傷的農(nóng)作物、不得種植會(huì)對(duì)生態(tài)安全造成嚴(yán)重危害的農(nóng)作物等可能威脅我國(guó)糧食安全的情形。當(dāng)然,立法者不可能對(duì)“國(guó)家安全”審查因素的內(nèi)容詳盡地列舉。因此,對(duì)于一些尚未列舉的和尚未出現(xiàn)的有關(guān)國(guó)家安全的因素,可以采用兜底條款模式,賦予政府有關(guān)部門靈活處置的權(quán)力,以彌補(bǔ)列舉遺漏產(chǎn)生的不足及適應(yīng)未來(lái)安全形勢(shì)變化的需要。

(三)納入并適當(dāng)細(xì)化“公共利益”審查因素中涵蓋的內(nèi)容

外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度納入“公共利益”審查標(biāo)準(zhǔn)具有立法支撐。譬如,日本于2019年修訂通過(guò)的《外匯與外國(guó)貿(mào)易法》將“公共秩序”“公共安全”納入外商投資安全審查的領(lǐng)域。[29]因此,在外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度中也應(yīng)當(dāng)存在維護(hù)本國(guó)公共利益或社會(huì)利益的條款。言及社會(huì)公共利益,首先便需厘清“公共利益”一詞所包含的內(nèi)容,但目前尚無(wú)統(tǒng)一界定標(biāo)準(zhǔn)。龐德在其《法理學(xué)》(第三卷)中把公共利益分為以下幾個(gè)部分:一是一般安全利益(包括國(guó)防安全和衛(wèi)生安全);二是社會(huì)制度安全利益(如政府制度和經(jīng)濟(jì)制度) ;三是一般道德利益(如誠(chéng)實(shí)信用和公序良俗);四是社會(huì)重要資源保護(hù)利益;五是一般的進(jìn)步利益(包括經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、政治進(jìn)步、文化進(jìn)步);六是個(gè)人基本生活利益。[30]從這些所關(guān)涉的利益內(nèi)容來(lái)看,龐德對(duì)公共利益的歸納可以為我國(guó)設(shè)計(jì)外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)中的公共利益條款提供有益思路。

前述已從理論層面分析了公共利益的內(nèi)涵,但在外資國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域,“公共利益”審查因素也需要實(shí)現(xiàn)具體化與抽象化的統(tǒng)一。除上述龐德歸納的公共利益或社會(huì)利益的內(nèi)涵可以加以刪減吸收之外,在抽象表達(dá)“公共利益”審查因素的內(nèi)容時(shí)應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面:其一,需考察外資進(jìn)入文化行業(yè)對(duì)我國(guó)一般道德和公共道德的沖擊程度。其中,公共道德的內(nèi)容可參考《中華人民共和國(guó)民法典》中的公序良俗所涵蓋的內(nèi)容加以列舉。其二,需考察外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)自然資源與人力資源配置的影響程度、對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)和人權(quán)保障的影響。其中,可重點(diǎn)考察外資進(jìn)入是否使原先能夠支配的各種資源被外國(guó)投資者壟斷了或?qū)嶋H控制了,是否促進(jìn)了我國(guó)國(guó)內(nèi)就業(yè)。其三,外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新能力、管理水平提升方面的影響。其四,外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境安全的影響程度,應(yīng)審查外資進(jìn)入是否符合國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),是否存在嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的可能。其五,外資進(jìn)入后的市場(chǎng)控制率、技術(shù)控制率、控股率是否超警戒線。同時(shí),我國(guó)還可將外資立法中的“公共利益”審查因素進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。譬如,包括但不限于(1)關(guān)于外資對(duì)就業(yè)和人權(quán)的影響,可在有關(guān)條款中規(guī)定外資并購(gòu)裁員比例不超過(guò)1%,且應(yīng)當(dāng)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況逐年增加勞動(dòng)者工資和福利待遇;(2)關(guān)于外資對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響,可規(guī)定外國(guó)以技術(shù)入股需使用領(lǐng)先于國(guó)內(nèi)技術(shù)水平或不低于我國(guó)已掌握的技術(shù)水平,否則將對(duì)該技術(shù)的引進(jìn)施加審查;(3)關(guān)于外資對(duì)環(huán)境污染的影響,應(yīng)審查外資引進(jìn)的技術(shù)是否是已經(jīng)落后淘汰的技術(shù),是否是會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重污染的技術(shù),可規(guī)定限制或禁止引進(jìn)可能造成巨大環(huán)境污染的技術(shù)。當(dāng)然,除就業(yè)安全與技術(shù)引進(jìn)問(wèn)題之外,我國(guó)還可通過(guò)設(shè)定兜底條款的形式對(duì)其他可能使東道國(guó)公共利益受損的外商投資方式加以概括,賦予政府有關(guān)部門靈活處置的權(quán)力,以彌補(bǔ)列舉遺漏產(chǎn)生的不足及適應(yīng)未來(lái)安全形勢(shì)變化的需要。

(四)將產(chǎn)業(yè)安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系納入審查標(biāo)準(zhǔn)之中

外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的一個(gè)重要目的就在于維護(hù)東道國(guó)的產(chǎn)業(yè)安全。但我國(guó)對(duì)于什么是“產(chǎn)業(yè)安全”、如何評(píng)價(jià)“產(chǎn)業(yè)安全”以及如何在立法中維護(hù)“產(chǎn)業(yè)安全”在認(rèn)識(shí)上仍然有所不足。經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)產(chǎn)業(yè)安全有一系列的評(píng)價(jià)指標(biāo)(見表1),可供立法者參考借鑒。從表1中可以看出,產(chǎn)業(yè)安全可以從三個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià),但在立法中,只有產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)與市場(chǎng)控制力評(píng)價(jià)值得吸收。產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)中國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占有率、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)、市場(chǎng)集中度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度等指標(biāo)皆可納入外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)之中。此外,在市場(chǎng)控制力的評(píng)價(jià)中,可供立法借鑒和吸收的指標(biāo)有:其一,外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的行業(yè)控制率;其二,外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的重要核心技術(shù)控制率;其三,外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的市場(chǎng)品牌控制率;其四,外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的上市公司股權(quán)控制率;其五,外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的對(duì)我國(guó)重要企業(yè)的控制程度;其六,外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的對(duì)我國(guó)重要行業(yè)(如金融、能源、化工、重型機(jī)械行業(yè))的控制程度;其七,外資并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)可能造成的外資國(guó)別集中度;其八,外資進(jìn)入對(duì)我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的抑制程度;其九,外資進(jìn)入可能對(duì)我國(guó)的市場(chǎng)占有率。當(dāng)然,對(duì)沒(méi)有列舉的因素,可采兜底條款模式,賦予政府有關(guān)部門靈活的自由裁量權(quán),以更好地應(yīng)對(duì)外資進(jìn)入所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題。

表1 產(chǎn)業(yè)安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表[31]

(五)外資安全審查標(biāo)準(zhǔn)與反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化協(xié)調(diào)性

外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度的功能在于防范外資對(duì)東道國(guó)關(guān)鍵行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的壟斷性控制,以維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。從這個(gè)意義上考慮,外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)也充當(dāng)著類似反壟斷法審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)可能排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為開展反壟斷審查的功能。《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以處簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)第31條規(guī)定:“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中,涉及國(guó)家安全的,除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外,還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查?！币虼?對(duì)于外資的“控制性”并購(gòu)行為,東道國(guó)不僅可啟動(dòng)國(guó)家安全審查制度對(duì)外資并購(gòu)行為進(jìn)行審查,而且也可以依據(jù)反壟斷法審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外資壟斷行為加以認(rèn)定和處罰,從而既達(dá)到保護(hù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序的目的,又達(dá)到維護(hù)國(guó)家安全的目的。只不過(guò)反壟斷法是在外資進(jìn)入后對(duì)外資已經(jīng)造成的壟斷行為進(jìn)行審查,而外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度則是在準(zhǔn)入階段對(duì)類似潛在安全影響的外資進(jìn)行審查。既然外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)制度在某種意義上承擔(dān)著與反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn)相類似的功能,那么就應(yīng)當(dāng)注意這兩種標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接問(wèn)題。

關(guān)于如何加強(qiáng)這兩種審查標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)問(wèn)題,筆者認(rèn)為其銜接的突破點(diǎn)在于“產(chǎn)業(yè)安全”審查因素的銜接。其基本思路是在外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度下協(xié)調(diào)安全審查標(biāo)準(zhǔn)與反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn),可嘗試形成“負(fù)面清單+安全審查+反壟斷審查”的安全審查體系。[32]具體來(lái)說(shuō),首先,可在《外商投資法》中界定“國(guó)家安全”所涵蓋的范圍,將“產(chǎn)業(yè)安全”納入“國(guó)家安全”的范圍之內(nèi);其次,《外商投資安全審查辦法》可將外商對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)安全的影響納入安全審查因素之中,同時(shí)界定“關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)”涵蓋的范圍或者提供關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)目錄;再則,可在該辦法中增加規(guī)定“產(chǎn)業(yè)安全審查與產(chǎn)業(yè)反壟斷審查”相銜接的實(shí)體與程序性條款,該新增條款應(yīng)與《反壟斷法》第31條的規(guī)定直接對(duì)接;最后,如前所述,應(yīng)盡可能地界定“產(chǎn)業(yè)安全”涵蓋的范圍并建立起相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系以“統(tǒng)合”安全審查標(biāo)準(zhǔn)與反壟斷審查標(biāo)準(zhǔn)。[33]

五 結(jié) 語(yǔ)

引進(jìn)和利用外資的前提是確保國(guó)家安全。安全審查標(biāo)準(zhǔn)是外商投資安全審查制度的核心內(nèi)容,其內(nèi)容的寬嚴(yán)與否、完備與否、細(xì)化與否等均會(huì)對(duì)防范國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)與保障開放利益需求的平衡產(chǎn)生重大影響。各國(guó)外資立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分表明外商投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)把握“嚴(yán)而細(xì)”的總要求,采“列舉+概括”模式盡可能完備列舉安全審查參考因素。此外,《外商投資安全審查辦法》框架下審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置還應(yīng)始終堅(jiān)持以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo),擴(kuò)大并細(xì)化外資立法中“國(guó)家安全”所涵蓋的范圍,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)外資安全、高效地利用。