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我國慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)保障探析

2023-10-15 05:31:52徐銘萱
法制博覽 2023年27期
關(guān)鍵詞:捐贈(zèng)人知情權(quán)慈善

徐銘萱

天津工業(yè)大學(xué),天津 300387

一、慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)概述

(一)慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)的概念與性質(zhì)

1.概念

慈善捐贈(zèng)人的知情權(quán)是知情權(quán)在慈善事業(yè)中的體現(xiàn)和延展。通常而言,廣義的慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)是指:慈善捐贈(zèng)人獲取與慈善捐贈(zèng)相關(guān)的所有信息的權(quán)利;狹義的慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)則單指:捐贈(zèng)人知悉自己所捐財(cái)物的管理與用處的權(quán)利。[1]在本文中,筆者認(rèn)為慈善捐贈(zèng)人的知情權(quán),就是權(quán)利人按照法律確定的程序與規(guī)范,依法獲取慈善活動(dòng)相關(guān)訊息的權(quán)利。慈善捐贈(zèng)人作為一般的社會(huì)公眾,享有知悉慈善組織進(jìn)行慈善工作的公共信息的基本權(quán)利,慈善捐贈(zèng)人作為捐贈(zèng)人本人,更擁有得知自己所捐財(cái)物的管理與使用的權(quán)利,這一權(quán)利有利于慈善捐贈(zèng)人得知捐贈(zèng)財(cái)物的具體使用情況,有利于實(shí)現(xiàn)其捐贈(zèng)目的。

2.性質(zhì)

信息知情權(quán)在社會(huì)生活中因?qū)儆诠娙粘O碛械囊豁?xiàng)基本權(quán)利而廣泛受到學(xué)者們的關(guān)注。依據(jù)慈善捐贈(zèng)人知悉慈善信息的目的不同,知情權(quán)包含了身份權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),以及公私權(quán)混合的內(nèi)涵。

慈善捐贈(zèng)人因?yàn)槠涮厥馍矸荻@得了慈善財(cái)物管理使用的知情權(quán),因此慈善捐贈(zèng)人的知情權(quán)是一種身份權(quán)。這一身份權(quán)的基礎(chǔ)是慈善捐贈(zèng)人因?yàn)榫栀?zèng)行為與慈善組織之間產(chǎn)生了一種契約關(guān)系。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規(guī)定普通公民也擁有知曉慈善信息的權(quán)利,但是這種權(quán)利僅僅停留在大眾的層面。而慈善捐贈(zèng)人因?yàn)榕c慈善組織締結(jié)契約,所以獲得了身份上的特殊性,捐贈(zèng)人是依據(jù)合同法來獲取慈善信息的,這種信息也相對(duì)于《憲法》規(guī)定的信息更加具體更加私密。唯有這種信息才可以滿足慈善捐贈(zèng)人的知情權(quán)需要。這是慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)的身份權(quán)上的體現(xiàn)。[2]

慈善捐贈(zèng)人享有的知情權(quán)同時(shí)也是一種財(cái)產(chǎn)監(jiān)督權(quán)。慈善捐贈(zèng)人為了實(shí)現(xiàn)自己的捐贈(zèng)目的,而把捐贈(zèng)財(cái)物交給慈善組織名下代為管理使用。所以慈善捐贈(zèng)人需要知悉其所捐贈(zèng)財(cái)物的處置方法和具體的管理使用情況,如果慈善組織不滿足捐贈(zèng)人的知情權(quán),或未將善款用于慈善事業(yè),慈善捐贈(zèng)人基于善良和奉獻(xiàn)的角度來幫扶弱者的目的就會(huì)被辜負(fù),慈善捐贈(zèng)人捐贈(zèng)這一行為的目的也就無法實(shí)現(xiàn)。而且,若捐贈(zèng)人捐贈(zèng)財(cái)物時(shí)與慈善組織約定了捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的用途和受益人,慈善組織則更應(yīng)該保證捐贈(zèng)人知情權(quán)得到充分行使,若慈善組織未按約定處置捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn),捐贈(zèng)人可以依法對(duì)慈善組織追責(zé)。[3]這是善捐贈(zèng)人知情權(quán)的財(cái)產(chǎn)監(jiān)督權(quán)方面的體現(xiàn)。

總的來說,慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)屬于公權(quán)與私權(quán)的一種結(jié)合,具有綜合屬性。慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)既有私法上的含義,比如《憲法》《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)。也同時(shí)存在于公法系統(tǒng)之中,比如行政法。在私權(quán)方面,慈善捐贈(zèng)人想要達(dá)到自己的慈善捐贈(zèng)目的,前提就是要依知情權(quán)獲取其所捐贈(zèng)慈善財(cái)產(chǎn)處置的相關(guān)信息,慈善捐贈(zèng)人可以選擇行使知情權(quán)也可以選擇放棄,這一私權(quán)利對(duì)慈善捐贈(zèng)人來說具有任意性;在公權(quán)方面,因?yàn)榇壬剖聵I(yè)關(guān)乎社會(huì)公共利益,慈善組織需要靠國家公權(quán)力來監(jiān)督與管理,當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí),慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)也需要通過公權(quán)力來進(jìn)行救濟(jì)。

(二)慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)保護(hù)上存在的問題

1.知情權(quán)上的立法缺陷

知情權(quán)作為權(quán)利人的基本權(quán)利,顧名思義屬于其他權(quán)利的基礎(chǔ),這在我國法學(xué)界中也是得到了大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)可。我國《憲法》中雖然沒有明確的規(guī)范條文規(guī)定慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)的內(nèi)容類型,但是從法理上分析也已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了充分的保護(hù)。除此之外,《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》(以下簡稱《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》)明確規(guī)定了慈善捐贈(zèng)人的知情權(quán),也規(guī)定了慈善組織必須予以回復(fù)的義務(wù)。2016 年頒布的《慈善法》對(duì)此也有非常詳細(xì)的規(guī)定。[4]但是《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》以及《慈善法》卻并沒有規(guī)定此權(quán)利的救濟(jì)途徑與程序。所以當(dāng)慈善組織拒絕了慈善捐贈(zèng)人正常合理的知情權(quán)時(shí),權(quán)利人常常救濟(jì)無門。沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利,沒有救濟(jì)途徑權(quán)利人保障自己知情權(quán)就成了無稽之談。

2.慈善組織的信息披露不充分

慈善組織對(duì)信息進(jìn)行公開披露是慈善捐贈(zèng)人實(shí)現(xiàn)自己知情權(quán)的前提條件之一,也是最能夠體現(xiàn)對(duì)知情權(quán)保護(hù)的措施。在《公益事業(yè)慈善法》與《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中,對(duì)慈善組織的信息披露都有明確的規(guī)定。但是在適用的過程中仍然存在著許多亟待解決的問題。第一,信息不夠透明。據(jù)民政部中民慈善捐助信息中心近幾年發(fā)布的《中國慈善透明報(bào)告》分析,僅有不到30%的慈善組織信息的透明程度指數(shù)能高于60(透明程度指數(shù)總分值100);第二,慈善信息披露的內(nèi)容沒有確定標(biāo)準(zhǔn),在慈善組織三大信息中,慈善捐贈(zèng)人作為權(quán)利主體,最在乎的是財(cái)務(wù)信息,但是由于慈善事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠成熟,沒有固定統(tǒng)一的披露標(biāo)準(zhǔn)。所以出現(xiàn)了慈善組織在信息披露上無章可循的問題。[5]此外,我國的信息公布平臺(tái)建立時(shí)間不長,數(shù)十萬的慈善組織中在平臺(tái)上注冊(cè)并進(jìn)行信息披露的比例很低,再加上慈善相關(guān)的法律法規(guī)尚不完備,依靠信息公開平臺(tái)保障權(quán)利人的知情權(quán)尚有不足。

3.慈善組織的監(jiān)管體制不健全

當(dāng)政府對(duì)慈善組織的信息公開進(jìn)行監(jiān)督時(shí),一般會(huì)采取警告、要求其停止違法活動(dòng)等溫和的措施,但是幾乎不采用撤銷登記等嚴(yán)懲性措施。這也在某種程度上增加了慈善組織違規(guī)的概率,降低了慈善組織違法侵害慈善捐贈(zèng)人權(quán)利的法律成本。除此之外,行政機(jī)關(guān)在對(duì)慈善組織信息公開的督促過程中,為了保障對(duì)信息公開的監(jiān)督,通常采取行政處罰的措施,而較少采用軟性的激勵(lì)措施。[6]因?yàn)檎谋O(jiān)管水平非常有限,所以對(duì)慈善組織的監(jiān)管重點(diǎn)集中在財(cái)務(wù)相關(guān)的報(bào)告。同時(shí),政府雖然作為監(jiān)管機(jī)構(gòu),但其在現(xiàn)實(shí)中往往處于被動(dòng)的狀態(tài),因?yàn)閷?duì)慈善組織的信息披露通常屬于事后的處罰,基本上沒有事前主動(dòng)監(jiān)督的情況。在日常生活中,慈善捐贈(zèng)人的投訴舉報(bào)救濟(jì)途徑也沒有明顯的優(yōu)化舉措,所以通過政府來保障慈善捐贈(zèng)人的知情權(quán),使權(quán)利人獲得合理的救濟(jì)很難。慈善捐贈(zèng)人的權(quán)利訴求難以得到政府的支持,因此權(quán)利人更容易選擇輿論媒體的方式督促政府作為,保障自己的權(quán)利。以微博作為例子,其為慈善捐贈(zèng)人提供了一個(gè)通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)聲的渠道,可以通過借助輿論媒體的方式向大眾發(fā)聲,給侵害知情權(quán)的慈善組織一方施加巨大的壓力。這雖然有效保障了權(quán)利人的知情權(quán),也促進(jìn)了慈善事業(yè)的發(fā)展。但是媒體輿論的求助方式本身就是當(dāng)政府無法保障權(quán)利人權(quán)利時(shí)出現(xiàn)的退而求其次的選擇,媒體有效、直接的發(fā)聲方式引起相關(guān)部門重視的,同時(shí)也容易將事實(shí)夸大吸引眼球,而且久而久之就無法從法律思維深層次思考問題,輿論媒體終歸只能促進(jìn)個(gè)案的推進(jìn)與救濟(jì),無法推進(jìn)制度的變革。

(三)慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)保護(hù)制度的完善

1.加強(qiáng)慈善信息知情權(quán)的立法

慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)得到保護(hù)的前提與基礎(chǔ)就是知情權(quán)的立法保障。知情權(quán)不僅是慈善捐贈(zèng)人在捐贈(zèng)活動(dòng)、慈善事業(yè)中的基本權(quán)利,同時(shí)也是《憲法》規(guī)定的公民的基本權(quán)利。不只需要對(duì)慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)的基本內(nèi)容、性質(zhì)、慈善組織的義務(wù)進(jìn)行表述,更需要明確規(guī)定慈善捐贈(zèng)人事后的救濟(jì)途徑,這才能充分保障權(quán)利人權(quán)益的實(shí)現(xiàn),因此,必須要構(gòu)建一個(gè)完善的、全方位多層次的綜合慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)保護(hù)體系,完善侵權(quán)懲戒立法。在現(xiàn)存的法律制度框架內(nèi),政府通常對(duì)知情權(quán)侵權(quán)行為采取約談與要求整改的手段,在此基礎(chǔ)上要更注重完善強(qiáng)制性的、更具指引性的規(guī)范措施,不僅僅著眼于法律法規(guī),還要兼顧行業(yè)規(guī)范,高水平提高立法水平。除此之外還要注意,立法在規(guī)范信息公開的同時(shí),還要約束信息不合理、合規(guī)公開而致使泄露他人隱私的行為,要做到同時(shí)兼顧慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)與社會(huì)公共利益。

2.建立具體的慈善信息公開制度

要加強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。慈善組織可以自覺主動(dòng)地進(jìn)行信息披露,也可以依照申請(qǐng)被動(dòng)公開信息。但是僅就這兩種公開方式不能夠解決實(shí)際中遇到的問題,對(duì)于慈善信息仍要加大公開透明力度,因此要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步完善。我國立法僅概括規(guī)范了慈善組織要進(jìn)行信息公開的義務(wù),但是對(duì)如何公開、采取什么方式公開并無具體規(guī)定。因此需要制定出慈善組織進(jìn)行信息公開的具體措施,用強(qiáng)制性規(guī)范將慈善組織需要公開的信息類型與信息內(nèi)容確定下來,有利于保障慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)的落實(shí)。在現(xiàn)實(shí)中,我國對(duì)于慈善信息公開的時(shí)間期限也未進(jìn)行明確規(guī)范,導(dǎo)致常常出現(xiàn)慈善組織面對(duì)捐贈(zèng)人行使知情權(quán)的要求推諉搪塞等情況,權(quán)利人投訴無門,最終往往不了了之。因此需要明確慈善組織依申請(qǐng)進(jìn)行信息公開的期限,這有利于慈善捐贈(zèng)人按時(shí)獲取所需信息,也有益于增強(qiáng)權(quán)利人對(duì)慈善組織運(yùn)作過程善款流向的監(jiān)督。同時(shí)筆者認(rèn)為按照申請(qǐng)公開信息更有利于保障權(quán)利人知情權(quán),因?yàn)榇壬平M織主動(dòng)公開的信息受到社會(huì)發(fā)展的制約,立法與實(shí)際出現(xiàn)的問題之間具有時(shí)間差,依申請(qǐng)公開信息可以規(guī)避這方面的不足。[7]

同時(shí),還需要對(duì)慈善組織公開的信息內(nèi)容加以規(guī)范,我國立法雖然已經(jīng)規(guī)定了部分信息公開的內(nèi)容類型,但是卻不能完全將權(quán)利人關(guān)心的全部信息包含其中。在捐贈(zèng)行為中權(quán)利人獲取的信息影響了其參與慈善活動(dòng)的心態(tài)與行動(dòng)。所以只有在權(quán)利人知情權(quán)得到充分保障的時(shí)候,慈善捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)意愿才會(huì)被最大程度調(diào)動(dòng)起來。

3.健全內(nèi)外部監(jiān)督管理體制

由于慈善事業(yè)具有公共性質(zhì)。因此行政機(jī)構(gòu)在其中起到的監(jiān)督作用不可或缺,慈善組織在慈善活動(dòng)中存在著雙重管理的缺陷。政府部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范監(jiān)督的主體,根據(jù)不同類型的監(jiān)督組織確定不同的監(jiān)督主體。應(yīng)當(dāng)由登記管理機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)或者以業(yè)務(wù)主管單位起主要監(jiān)督作用,二者擇一。這才能確保行政監(jiān)管的有效性,最終更好地保護(hù)慈善捐贈(zèng)人的信息知情權(quán)。同時(shí),慈善的公益性也代表著其活動(dòng)必須受到輿論媒體的制約。[8]媒體是公共大眾獲取信息資源的最直接途徑,不僅能夠直接有效地解決權(quán)利人訴求無門的困境,還可以對(duì)侵權(quán)人施壓,造成深遠(yuǎn)廣泛的影響,對(duì)慈善活動(dòng)及信息公開形成了有效、直接的威懾作用,從而有助于引領(lǐng)慈善活動(dòng)積極發(fā)展。輿論媒體屬于行政監(jiān)督外的外部監(jiān)督,它能有效抵御損害慈善活動(dòng)的各種危險(xiǎn),還能夠提高慈善組織在進(jìn)行慈善活動(dòng)的自律自覺性。這種輿論媒體的外部監(jiān)督不僅能夠使信息透明,快速公開慈善捐贈(zèng)人想要獲取的信息,以解燃眉之急,還能夠確實(shí)有效地保護(hù)權(quán)利人知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。[9]因此要加強(qiáng)輿論監(jiān)督的建設(shè),但是借助媒體靈活傳播的同時(shí),也要限制其為了博大眾眼球而特意追求信息公開,走向信息絕對(duì)透明的弊端。

二、結(jié)語

隨著我國社會(huì)生活的快速發(fā)展,慈善活動(dòng)也日益蓬勃興盛起來,同時(shí)慈善權(quán)利人的捐贈(zèng)知情權(quán)也成為權(quán)利人不可或缺的基本權(quán)利。無法否認(rèn)的是,在《慈善法》出臺(tái)后,慈善捐贈(zèng)人的知情權(quán)已經(jīng)得到了進(jìn)一步的保障,但是即便如此,現(xiàn)實(shí)生活中依然還殘存著許多亟待解決的問題,相關(guān)制度還有很大的完善空間。而不斷強(qiáng)化對(duì)于慈善捐贈(zèng)人知情權(quán)的保護(hù),不僅能保障慈善捐贈(zèng)人本身的權(quán)益,還有助于促進(jìn)我國慈善事業(yè)快速健康地發(fā)展。

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