張 陽(yáng)

(國(guó)家稅務(wù)總局茂名市稅務(wù)局, 廣東 茂名 525000)

國(guó)家稅務(wù)總局2017年分別設(shè)立特派員辦事處①,11月設(shè)立了駐北京特派辦,12月設(shè)立了駐廣州、重慶特派辦;2019年12月設(shè)立了駐沈陽(yáng)、上海和西安特派辦;目前在我國(guó)東南西北片區(qū)分別設(shè)立了六個(gè)辦事處。特派辦的主要職責(zé)是承擔(dān)跨省轄區(qū)范圍內(nèi)稅務(wù)機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行上級(jí)決策部署情況的督查、執(zhí)法合規(guī)性檢查、財(cái)務(wù)內(nèi)部審計(jì),以及跨省涉稅大要案稅務(wù)稽查等工作,概括起來(lái)就是對(duì)外稅務(wù)稽查對(duì)內(nèi)督察審計(jì)。特派辦是深化國(guó)稅、地稅征管體制改革以來(lái)的一次有益探索,是在國(guó)家稅務(wù)總局下架起了一個(gè)新的覆蓋全國(guó)的跨區(qū)域?qū)I(yè)化執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)構(gòu),兼具了國(guó)家稅務(wù)總局派出機(jī)構(gòu)和分散在駐地工作的兩重屬性,它比國(guó)家稅務(wù)總局垂直領(lǐng)導(dǎo)的省稅務(wù)局關(guān)系更緊密,又因?yàn)榕沙龅降胤诫x國(guó)家稅務(wù)總局機(jī)關(guān)部門(mén)關(guān)系更疏遠(yuǎn)。正是因?yàn)檫@種特殊的關(guān)系,導(dǎo)致特派辦自成立以來(lái)定位仍然存在諸多爭(zhēng)議。

一、特派辦職能的定位與撬動(dòng)作用的提出

有人認(rèn)為,特派辦是稅務(wù)總局派駐到地方的“探頭”,主要是通過(guò)內(nèi)部督查審計(jì)外部稅務(wù)稽查來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,為國(guó)家稅務(wù)總局決策提供服務(wù)的,其工作落實(shí)主要靠傳統(tǒng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)推進(jìn)實(shí)施。有人認(rèn)為,特派辦職責(zé)要與省稅務(wù)機(jī)關(guān)有明確的劃分,以免職責(zé)重疊,互相推諉或者互相打架,特派辦主要是落實(shí)跨省工作任務(wù)的實(shí)施部門(mén)。稅務(wù)稽查主要是檢查一些跨省的案件,各省稅務(wù)機(jī)關(guān)省內(nèi)的案件主要由各省稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),這樣劃分清楚。督查內(nèi)審主要是落實(shí)稅務(wù)總局交辦的異地審計(jì)任務(wù),對(duì)本轄區(qū)的審計(jì)主要是出于更近地方的原因協(xié)助稅務(wù)總局督察內(nèi)審司開(kāi)展監(jiān)督工作。

筆者認(rèn)為,這兩種定位都有道理,但又存在問(wèn)題。第一種觀點(diǎn)把特派辦定位為稅務(wù)總局派駐到地方的“探頭”,僅僅是“情報(bào)收集機(jī)構(gòu)”,沒(méi)有對(duì)地方開(kāi)展工作的抓手。失去對(duì)地方的管理和傳導(dǎo)壓力的功能,就很容易變成一個(gè)虛設(shè)的機(jī)構(gòu),而且從設(shè)置機(jī)構(gòu)和人員配置來(lái)看,顯然有違最初設(shè)置特派辦的出發(fā)點(diǎn)。第二種觀點(diǎn)拿特派辦當(dāng)作一個(gè)具體工作的實(shí)施機(jī)構(gòu),且不論人數(shù)和力量有限,單從與省稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能劃分上就存在難點(diǎn)。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子,虛開(kāi)發(fā)票案件的查辦,基本大的案件都是跨省、全國(guó)性的,到底是省稅務(wù)局來(lái)管還是特派辦來(lái)管。督查內(nèi)審,如果僅僅是落實(shí)稅務(wù)總局交辦任務(wù)的臨時(shí)機(jī)構(gòu),就沒(méi)有必要設(shè)置。要論專(zhuān)業(yè)性,不如集合六個(gè)特派辦的人力設(shè)在稅務(wù)總局督察內(nèi)審司,由其專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、專(zhuān)門(mén)指導(dǎo),會(huì)更加凸顯其作用;要論親近地方熟悉地方風(fēng)險(xiǎn),各省稅務(wù)局的督察內(nèi)審是更了解本機(jī)關(guān)工作情況的。特派辦督查內(nèi)審職責(zé)兩頭都不靠,作用就顯得無(wú)足輕重。

綜上來(lái)看,無(wú)論是把特派辦當(dāng)作稅務(wù)總局派駐到地方的“探頭”,還是具體的工作實(shí)施機(jī)構(gòu),都是基于“工作平替”的思維,都是就落實(shí)工作談工作來(lái)定位特派辦的職能,沒(méi)有考慮如何把特派辦工作的作用放大。[1]如果僅僅是用完成一項(xiàng)工作的要求來(lái)定位,顯然沒(méi)有打開(kāi)特派辦的格局,作為一個(gè)中央的派出機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用就小了。領(lǐng)頭羊作用,發(fā)揮不僅僅是其本身的作用,更重要的是“帶動(dòng)”“施壓”“建議”的作用。因此,特派辦的職能定位應(yīng)該明確:以特派辦為支點(diǎn),憑借對(duì)外稅務(wù)稽查對(duì)內(nèi)督察審計(jì)的抓手,延伸管理和服務(wù)手段,使得更加靠近一線,準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題,為上級(jí)提出建設(shè)性意見(jiàn);更加親近基層,推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,以及總局黨委工作要求得到落實(shí),實(shí)現(xiàn)以小博大、以點(diǎn)促面、協(xié)同倍增的目的?；诜糯筇嘏赊k工作作用的考慮,2021年國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的《關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)駐各地特派員辦事處工作的意見(jiàn)(試行)》提出了“撬動(dòng)提升”的基本原則,各特派辦相繼對(duì)工作撬動(dòng)提出了思考,駐北京特派辦提出在稽查、督審、大企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析和特別納稅調(diào)整方面進(jìn)一步發(fā)揮撬動(dòng)引領(lǐng)作用,積極服務(wù)稅收重大改革;[2]駐重慶特派辦提出發(fā)揮示范帶動(dòng)、監(jiān)督推動(dòng)、合作互動(dòng)、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、服務(wù)促動(dòng)“五個(gè)作用”,釋放撬動(dòng)效應(yīng);[3]駐沈陽(yáng)特派辦認(rèn)為,特派辦更好發(fā)揮撬動(dòng)作用,就是要強(qiáng)稽查、優(yōu)督審,突出“執(zhí)行+監(jiān)督”職能,推動(dòng)工作范圍內(nèi)稅務(wù)部門(mén)更好防范化解風(fēng)險(xiǎn)、更好預(yù)防改進(jìn)問(wèn)題。[4]撬動(dòng)的本意就是借助支點(diǎn)通過(guò)一定的作用力實(shí)現(xiàn)以小博大、事半功倍的效果。但是,目前各地特派辦仍然處于基本原則下的探索階段,關(guān)于如何發(fā)揮特派辦撬動(dòng)作用的實(shí)施意見(jiàn)和具體方案不夠清晰,迫切需要建立一個(gè)指導(dǎo)性框架。

二、特派辦工作撬動(dòng)作用發(fā)揮指導(dǎo)模型的不足

工作撬動(dòng)放大作用在管理上由來(lái)已久,通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),對(duì)于特派辦如何發(fā)揮撬動(dòng)作用,很多人的工作邏輯是基于“蹺蹺板”杠桿原理來(lái)構(gòu)建的。

如圖1所示,指導(dǎo)模型把支點(diǎn)比作特派辦的能力素質(zhì),把蹺蹺板的“板”比作稅務(wù)總局授權(quán)的事項(xiàng)或特派辦的工作目標(biāo),一端施加一個(gè)正壓力,另一端就把工作撬動(dòng)了一個(gè)高度,形成正效應(yīng)。這個(gè)指導(dǎo)模型如果把支點(diǎn)比作能力素質(zhì),沒(méi)有工作能力沒(méi)辦法撬動(dòng);把蹺蹺板的“板”比作工作目標(biāo),施加壓力就可以撬動(dòng)整個(gè)板,實(shí)現(xiàn)了工作目標(biāo)。但是,筆者認(rèn)為用“蹺蹺板”結(jié)構(gòu)模型來(lái)指導(dǎo)工作撬動(dòng)作用的發(fā)揮,對(duì)工作沒(méi)有太大的實(shí)質(zhì)幫助。指導(dǎo)模型主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

圖1 特派辦工作撬動(dòng)作用發(fā)揮指導(dǎo)模型

第一,有工作能力就一定能發(fā)揮撬動(dòng)作用?模型把支點(diǎn)比作能力素質(zhì),有支點(diǎn)就代表一定有工作能力。特派辦的群體,不是個(gè)體,多少有一定的工作能力,也意味著一定有支點(diǎn),從模型來(lái)說(shuō)一定有撬動(dòng)作用。但事實(shí)是如此嗎?假如特派辦的工作能力比省稅務(wù)機(jī)關(guān)的能力還差,那不是撬動(dòng),那是反撬動(dòng)。如把支點(diǎn)當(dāng)作一個(gè)能力,能力差,差多少,一個(gè)點(diǎn)不能體現(xiàn)。模型的關(guān)鍵是通過(guò)一個(gè)點(diǎn)只能體現(xiàn)能力的有無(wú),沒(méi)辦法體現(xiàn)能力的多少。因此,模型的支點(diǎn)一定不是一個(gè)點(diǎn),一定是一條線。第二,“板”本身到底是不是代表特派辦的工作目標(biāo)?它是一條線,不是一個(gè)點(diǎn),它是傳輸壓力的導(dǎo)體,更像一個(gè)工作過(guò)程或者工作的抓手,而目標(biāo)更像是一個(gè)具體的結(jié)果,是一個(gè)點(diǎn)。因此,目標(biāo)應(yīng)該是蹺蹺板另一端的物體,否則在一條線上解釋工作目標(biāo)的撬動(dòng)幅度就不行。同時(shí),這里工作目標(biāo)為稅務(wù)總局授權(quán)給特派辦的事項(xiàng),授權(quán)的事項(xiàng)是固定的,那“板”的長(zhǎng)度是固定的,又回到了前面提到的“特派辦是具體實(shí)施機(jī)構(gòu)”的觀點(diǎn)上了,顯然是不行的。第三,“蹺蹺板”支點(diǎn)兩邊的力臂代表什么?按照力學(xué)原理,力臂一定是影響撬動(dòng)幅度的關(guān)鍵因素之一。假如按照現(xiàn)有模型,其他條件不變的情況下,支點(diǎn)離壓力的作用力越近,特派辦需要施加的作用力越大,因?yàn)椤傲Ρ邸倍塘?。第?蹺蹺板到底會(huì)不會(huì)“觸地”?模型中,支點(diǎn)那么短,蹺蹺板一旦長(zhǎng)于支點(diǎn)的高度就一定會(huì)“觸地”,“觸地”就意味著你再使勁,撬動(dòng)作用也不能放大了,“觸地”的那一刻就是最大值了。蹺蹺板的板短一點(diǎn),就會(huì)蹺得高一點(diǎn),長(zhǎng)一點(diǎn)就矮一點(diǎn),總的來(lái)說(shuō)有個(gè)最大值。這個(gè)最大值是設(shè)定為預(yù)設(shè)的工作目標(biāo)還是理想目標(biāo),預(yù)設(shè)的工作目標(biāo)一般不會(huì)達(dá)到最大值,理想目標(biāo)似乎還可以改變“力臂”等變量來(lái)蹺得更高一點(diǎn)。出現(xiàn)這種問(wèn)題主要是因?yàn)闆](méi)有限定好變量,如果限定一定工作能力條件下預(yù)設(shè)的目標(biāo)就可以解決這個(gè)問(wèn)題。第五,有些人把撬動(dòng)的工作目標(biāo)定位為通過(guò)外查內(nèi)督來(lái)撬動(dòng)省、市稅務(wù)機(jī)關(guān),是否準(zhǔn)確?筆者認(rèn)為,特派辦的工作目標(biāo)就是撬動(dòng)工作,目標(biāo)對(duì)象是工作這一點(diǎn)是很明確的。特派辦對(duì)省稅務(wù)局沒(méi)有層級(jí)管轄權(quán),其管轄權(quán)在稅務(wù)總局,它作為稅務(wù)總局的派出機(jī)構(gòu),并不是稅務(wù)總局與省稅務(wù)局之間的一個(gè)真正的層級(jí),只是代稅務(wù)總局行使督導(dǎo)的權(quán)力。因此,撬動(dòng)作用的主要體現(xiàn)是把工作成果總結(jié)成規(guī)律性、普遍適應(yīng)性的措施、指引或意見(jiàn),服務(wù)上級(jí)決策,督導(dǎo)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)得到貫徹執(zhí)行,撬動(dòng)的是工作,不是指撬動(dòng)省、市稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作積極性。

三、對(duì)現(xiàn)有特派辦工作撬動(dòng)作用發(fā)揮指導(dǎo)模型的改進(jìn)

現(xiàn)有模型是物理上杠桿原理遷移到管理上的運(yùn)用,原理是通性的。但運(yùn)用它作為一個(gè)工作指導(dǎo)框架,首先需要四個(gè)假設(shè)條件:假設(shè)一,工作存在困難程度,而且是個(gè)帶初始值的變量,在完全沒(méi)有作用力的情況下有個(gè)客觀困難,代表著環(huán)境的影響、制度的束縛、撬動(dòng)要求的能力差等。當(dāng)在現(xiàn)有工作能力范圍內(nèi)時(shí),克服客觀困難后,困難程度隨著撬動(dòng)高度的增加而逐漸增加;當(dāng)達(dá)到預(yù)設(shè)的目標(biāo)時(shí),現(xiàn)有工作能力恰巧能夠應(yīng)付工作復(fù)雜性和困難;當(dāng)超過(guò)現(xiàn)有工作能力進(jìn)行超預(yù)期工作時(shí),困難程度繼續(xù)增加,達(dá)到最理想狀態(tài)的情況下困難程度也無(wú)限大。事實(shí)上,工作中確實(shí)在預(yù)設(shè)目標(biāo)的同時(shí)事先預(yù)設(shè)了一定的困難,即“跳一跳摘蘋(píng)果”的挑高距離,只是不同群體不同人的現(xiàn)實(shí)工作能力不同,相對(duì)來(lái)說(shuō)能力承受范圍就會(huì)高于或低于困難程度。假設(shè)二,稅務(wù)總局非常了解特派辦的工作能力,即稅務(wù)總局能夠準(zhǔn)確衡量每個(gè)特派辦的現(xiàn)實(shí)工作能力,特派辦也一定會(huì)把現(xiàn)實(shí)工作能力毫無(wú)保留地發(fā)揮出來(lái)。一般來(lái)說(shuō)不應(yīng)超能力負(fù)荷給特派辦下發(fā)任務(wù),如果衡量不準(zhǔn),超過(guò)其現(xiàn)有工作能力或者可以預(yù)測(cè)的主觀努力程度,工作的積極性就會(huì)大大下降,工作的表現(xiàn)完全靠自主意識(shí)或道德的約束,不是這個(gè)模型能夠解釋的了。假設(shè)三,模型用來(lái)定性分析撬動(dòng)作用的大小,不考慮定量。多項(xiàng)工作整合在一起是相互影響、相互關(guān)聯(lián)的,拿特派辦對(duì)外稅務(wù)稽查對(duì)內(nèi)督察內(nèi)審的工作來(lái)說(shuō),稅務(wù)稽查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題有可能正是督察內(nèi)審要找的內(nèi)部征管漏洞,本來(lái)兩項(xiàng)事相當(dāng)于一項(xiàng)事,分開(kāi)來(lái)說(shuō)就是兩項(xiàng)事。如果模型只是拿來(lái)定性分析,那“蹺蹺板”的“板”可以大致代表特派辦的所有要完成的工作事項(xiàng),不必分割成各單項(xiàng)來(lái)分析,因只是用它來(lái)構(gòu)建一個(gè)工作指導(dǎo)性框架。當(dāng)然,就獨(dú)立出來(lái)一項(xiàng)工作來(lái)說(shuō),也可以單獨(dú)以一個(gè)單項(xiàng)工作事項(xiàng)來(lái)分析。假設(shè)四,撬動(dòng)作用的大小用影響面廣度或者影響深淺來(lái)衡量,在模型上可以用撬動(dòng)的弧度來(lái)表示,對(duì)工作有利的弧度越大,影響面越廣或者越有意義,同時(shí)潛在的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)減少。

把影響特派辦撬動(dòng)作用的現(xiàn)實(shí)工作能力,工作能力下預(yù)設(shè)的工作目標(biāo),主觀努力程度、努力意愿、困難程度、工作復(fù)雜程度、特派辦的工作事項(xiàng)等要素,在模型上體現(xiàn)出來(lái)如圖2所示。改進(jìn)后的模型更像天平,而不是蹺蹺板,但它又不是天平。

圖2 改進(jìn)后的特派辦工作撬動(dòng)作用發(fā)揮指導(dǎo)模型

作用力與工作目標(biāo)各分布在杠桿的兩端,目標(biāo)會(huì)受到兩個(gè)力的影響,一個(gè)是撬動(dòng)向上的力,一個(gè)是重力,物理上重力是客觀存在的,遷移到管理上是代表困難、阻力是客觀存在的,所以我們?cè)谶@里把重力產(chǎn)生的影響稱(chēng)之為預(yù)設(shè)目標(biāo)的困難程度。AB弧的弧度代表作用力施加大小,作用力的施力點(diǎn)是a點(diǎn)。AD弧的弧度代表負(fù)作用的減少程度,CD弧的弧度代表正作用的增加程度。正作用的增加恰巧是負(fù)作用的減少,兩者是相對(duì)應(yīng)的。當(dāng)開(kāi)始時(shí),沒(méi)有施加任何作用力,剛好在D點(diǎn),一點(diǎn)正效應(yīng)都沒(méi)有,全是負(fù)效應(yīng)。當(dāng)有作用力時(shí),開(kāi)始逐漸產(chǎn)生正作用,同時(shí)負(fù)作用在減少。bd線高度代表設(shè)定現(xiàn)實(shí)工作能力下預(yù)設(shè)工作目標(biāo)的多少或高低。目標(biāo)預(yù)期一定是離理想狀態(tài)有距離的,而且可能還不是一點(diǎn)點(diǎn)。Ab上的點(diǎn)是理想狀態(tài)下目標(biāo)的所有可能集合,該點(diǎn)完全是正效應(yīng),一點(diǎn)負(fù)效應(yīng)都沒(méi)有。ac線段的寬度代表特派辦工作事項(xiàng)多少,目前特派辦是對(duì)外稽查對(duì)內(nèi)督審以及圍繞兩項(xiàng)主職主業(yè)開(kāi)展的其他工作,各項(xiàng)工作結(jié)合在一起,相互聯(lián)系的,相互影響,共同組成“蹺蹺板”的“板”。ab線段的長(zhǎng)度代表特派辦主觀意愿程度,主要衡量特派辦是否愿意付出100%的工作能力來(lái)完成預(yù)設(shè)的目標(biāo)。主觀意愿越強(qiáng),“力臂”越長(zhǎng),越有利于撬動(dòng)工作。在假定特派辦把現(xiàn)實(shí)工作能力毫無(wú)保留地發(fā)揮出來(lái)的情況下,不考慮其他影響因素,主觀努力程度表示的線段長(zhǎng)短就會(huì)等于現(xiàn)實(shí)工作能力表示的長(zhǎng)短,且與bd線段長(zhǎng)度等于。bc線段長(zhǎng)度代表工作目標(biāo)的復(fù)雜程度。工作復(fù)雜性主要衡量工作具不具體、目標(biāo)清不清晰、多項(xiàng)工作之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系緊不緊密等內(nèi)容。工作越復(fù)雜、需要衡量的東西就越多,bc線段的長(zhǎng)度就越長(zhǎng),對(duì)應(yīng)的“力臂”越長(zhǎng)。

總之,把預(yù)設(shè)目標(biāo)限定在現(xiàn)實(shí)工作能力的條件下,改進(jìn)后模型考慮了目標(biāo)的高低、多少,增加考慮了“力臂”的影響因素,即主觀意愿程度和工作復(fù)雜程度等能較好地解釋工作。首先,要在準(zhǔn)確衡量特派辦現(xiàn)實(shí)工作能力的基礎(chǔ)上制定目標(biāo)預(yù)期。如果對(duì)特派辦的目標(biāo)定得過(guò)多過(guò)高,bd線高度就越高,ab線段長(zhǎng)度越長(zhǎng),相應(yīng)衡量的東西的就越多,就會(huì)越復(fù)雜,bc線段也越長(zhǎng)。在這樣的情況下,如果不考慮困難程度對(duì)“力臂”的影響,當(dāng)ab線段長(zhǎng)度大于bc線段的長(zhǎng)度時(shí),意味著工作的復(fù)雜程度在工作能力的承受范圍內(nèi),只要主觀努力能過(guò)夠克服客觀困難和工作復(fù)雜性的影響,工作就撬動(dòng)了,越努力,施加的作用力越大,撬動(dòng)的幅度越高,作用就發(fā)揮得越充分。值得注意的是,現(xiàn)實(shí)工作能力需要同時(shí)克服工作復(fù)雜程度和客觀困難程度帶來(lái)的影響,因此必須考慮客觀困難程度對(duì)“力臂”的影響,當(dāng)ab線段的長(zhǎng)度等于bc線段時(shí),現(xiàn)實(shí)工作能力其實(shí)是超過(guò)所能承受的工作復(fù)雜程度的,此時(shí)預(yù)設(shè)的目標(biāo)不是最佳的。因?yàn)樽饔昧作用在工作上,由于受到客觀困難程度的影響,并非一份力一份產(chǎn)出,有些客觀困難是沒(méi)辦法克服的。根據(jù)力學(xué)原理可知,只有當(dāng)bc線段長(zhǎng)度小于ab線段,且小于部分“力臂”對(duì)受力的影響恰好抵消客觀困難程度減少的“力臂”對(duì)受力的影響時(shí),此時(shí)工作復(fù)雜程度剛剛好,是特派辦能力范圍內(nèi)能夠應(yīng)付的,要不是把特派辦的現(xiàn)實(shí)工作能力設(shè)想得過(guò)高。

四、改進(jìn)現(xiàn)有特派辦撬動(dòng)工作的路徑及方法

(一)更加注重提升撬動(dòng)能力

從改進(jìn)模型來(lái)看,能力不再是一個(gè)“點(diǎn)”或者是不變量,現(xiàn)實(shí)工作能力越強(qiáng),“力臂”就會(huì)越長(zhǎng),其撬動(dòng)的弧度越大,撬動(dòng)作用發(fā)揮得越好。當(dāng)前,經(jīng)過(guò)幾年的人員招錄,特派辦從各地稅務(wù)局基層遴選了一批骨干力量,且一大部分為研究生學(xué)歷,人員能力增強(qiáng)了,可是與業(yè)績(jī)相比并不匹配。其原因是把精選的骨干又用來(lái)從事具體的稅務(wù)稽查、督察審計(jì)業(yè)務(wù),認(rèn)為比省區(qū)市稅務(wù)局查了更大的案件,發(fā)現(xiàn)了更多的問(wèn)題,就比省區(qū)市稅務(wù)局做得更好,撬動(dòng)作用就發(fā)揮了。省區(qū)市稅務(wù)局人才骨干、研究生多,特派辦人少、人精,特派辦關(guān)鍵要把自己的目標(biāo)更加聚焦,在撬動(dòng)能力上做文章。對(duì)于特派辦來(lái)說(shuō),人員研究能力較強(qiáng)且具有較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)為發(fā)揮撬動(dòng)作用奠定了一個(gè)很好的基礎(chǔ),未來(lái)特派辦的撬動(dòng)不能光看查了多少案件、發(fā)現(xiàn)了多少問(wèn)題,要看研究了多少案例,發(fā)現(xiàn)了幾個(gè)內(nèi)部重大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),建立了幾個(gè)管用的指標(biāo)模型,向上向下反饋了多少份有質(zhì)量的推動(dòng)工作改進(jìn)的報(bào)告。分析得越透徹、工作挖得越深,越能找出潛在“病因”,從根上解決問(wèn)題,特派辦撬動(dòng)作用才算越明顯,因此特派辦職能需要在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力、問(wèn)題研究能力、分析寫(xiě)作能力上下功夫。

(二)選擇關(guān)鍵事項(xiàng)作為撬動(dòng)對(duì)象

正如前面所述,在現(xiàn)實(shí)工作能力范圍內(nèi),特派辦要考慮工作的復(fù)雜程度,復(fù)雜程度低的工作看似撬動(dòng)了,但作用效果不好,因?yàn)榍藙?dòng)的“重量”不夠;復(fù)雜程度高的工作,撬動(dòng)作用較難發(fā)揮,最好是集中在一個(gè)目標(biāo)有一定難度且又具體清晰的“點(diǎn)”上發(fā)力。因此,可以利用每個(gè)特派辦不同的優(yōu)勢(shì)各指派一項(xiàng)或幾項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù),如研究一個(gè)或幾個(gè)重點(diǎn)行業(yè),督察內(nèi)審關(guān)注一個(gè)或幾個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn),這樣六個(gè)特派辦加總起來(lái)效果可觀,又減少了每個(gè)特派辦工作的復(fù)雜程度,不必像省區(qū)市稅務(wù)局一樣面面俱到。換句話說(shuō),特派辦對(duì)外稅務(wù)稽查、對(duì)內(nèi)督察審計(jì)兩個(gè)主責(zé)主業(yè)的職能作用應(yīng)更加聚焦。

對(duì)外稅務(wù)稽查來(lái)說(shuō),職能不能僅定位“查案子”,要更加側(cè)重“以查促管”。以前,我們把稅務(wù)稽查形象地比喻為手術(shù)刀,哪里有病變就去除哪里,快速打擊快速治療。近年來(lái),我們認(rèn)識(shí)到這種“手術(shù)式治療”的稅務(wù)稽查不能很好地適用當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)管理的需要,越來(lái)越需要在“病變”前加強(qiáng)管理,提出查一個(gè)案件要總結(jié)一個(gè)案件,發(fā)現(xiàn)一個(gè)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。由于虛開(kāi)等涉稅案件的大量爆發(fā),省市區(qū)稅務(wù)局疲于應(yīng)付,耗費(fèi)大量的精力,落實(shí)“以查促管”很多還是流于形式。特派辦作為一個(gè)跨省區(qū)市的機(jī)構(gòu),能夠更好地俯瞰風(fēng)險(xiǎn)的全貌,對(duì)各地的工作進(jìn)行分析比較從而更容易找出各地的問(wèn)題癥結(jié),更適合把省區(qū)市稅務(wù)局落實(shí)不好的“以查促管”落實(shí)好,且正效果較大。但要想在這方面發(fā)揮顯著的撬動(dòng)作用,還需要把撬動(dòng)的對(duì)象盡量變得不復(fù)雜,這就意味著特派辦不能像省區(qū)市稅務(wù)局一樣把大量時(shí)間投入到“查辦案件”上,選案要堅(jiān)持“優(yōu)而精”“專(zhuān)而特”,有重點(diǎn)地圍繞一個(gè)或幾個(gè)行業(yè)來(lái)通過(guò)查辦案件來(lái)研究解剖行業(yè)性系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn),一件案一件案地分析,一個(gè)行業(yè)一個(gè)行業(yè)地研究,不斷總結(jié)違法類(lèi)型和案發(fā)規(guī)律,挖出案件表象背后的政策和監(jiān)管問(wèn)題;再又利用自身工作獲得的行業(yè)研究“專(zhuān)家”優(yōu)勢(shì),豐富行業(yè)檢查指引“示范檢查”,對(duì)省區(qū)市稅務(wù)局的稅務(wù)稽查案件進(jìn)行督戰(zhàn),對(duì)各地乃至全國(guó)提出完善制度、加強(qiáng)管理、堵塞漏洞、防范風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)建議,真正使撬動(dòng)作用發(fā)揮得更加充分。

對(duì)內(nèi)督察審計(jì)工作來(lái)說(shuō),需要更加偏向?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)和推動(dòng)問(wèn)題整改。首先,專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)比日常審計(jì)目標(biāo)更具體、所要考慮的工作面小,相對(duì)不復(fù)雜,且專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的一般是中央、國(guó)務(wù)院十分關(guān)心關(guān)注的事項(xiàng),影響程度深。當(dāng)前特派辦承接了大量的層級(jí)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和日常督查,寄希望于通過(guò)大面積排查來(lái)減少風(fēng)險(xiǎn)但太過(guò)復(fù)雜,而且相對(duì)審計(jì)署駐各地特派辦審計(jì)來(lái)說(shuō),審計(jì)時(shí)間短很多,導(dǎo)致找出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)絕大部分都是一些“小毛病”。筆者認(rèn)為如果專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)要比日常審計(jì)更加能發(fā)揮特派辦的撬動(dòng)作用,那么集中時(shí)間聚焦最新的黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署,側(cè)重審計(jì)幾項(xiàng)重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是較好的解決辦法,如今年稅務(wù)總局圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署出臺(tái)的多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策。其次,對(duì)內(nèi)督察審計(jì)在流程上要注重推動(dòng)問(wèn)題整改。稅務(wù)特派辦不能像審計(jì)署駐各地特派辦一樣找出問(wèn)題,由各省區(qū)市稅務(wù)局自己去整改,而應(yīng)與各省區(qū)市稅務(wù)局在一條“戰(zhàn)線”上。國(guó)家稅務(wù)總局設(shè)立特派辦的目的之一是防范系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的,要發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題幫助整改一個(gè),建章立制、堵塞漏洞,這是撬動(dòng)效果的關(guān)鍵所在。

(三)善于借助外部作用力發(fā)揮撬動(dòng)作用

通過(guò)模型從作用力的角度來(lái)看,假設(shè)特派辦能持續(xù)增加內(nèi)部力量,撬動(dòng)作用會(huì)發(fā)揮得越來(lái)越好,但內(nèi)部力量的增長(zhǎng)是有限的,要善于借助外部力量。筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)較為可取的途徑:一是借助稅務(wù)總局的力量,憑借特派辦作為稅務(wù)總局派出機(jī)構(gòu)可以把意見(jiàn)建議直報(bào)稅務(wù)總局的優(yōu)勢(shì)地位,向上撬動(dòng)。特派辦畢竟不直接管轄工作范圍內(nèi)的稅務(wù)局,要借助稅務(wù)系統(tǒng)垂直管轄和考核、稅務(wù)總局有關(guān)司局制定政策下發(fā)執(zhí)行的“外部”力量,使撬動(dòng)的影響面更大,這樣撬動(dòng)的作用是最好最大的。二是借助外單位力量,如利用好國(guó)家稅務(wù)總局、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、海關(guān)總署、人民銀行、外匯管理局等七部門(mén)聯(lián)合打擊涉稅違法犯罪工作機(jī)制,特派辦跨區(qū)域協(xié)調(diào)推動(dòng)機(jī)制發(fā)揮作用;關(guān)注外單位移交的案件線索,關(guān)注審計(jì)署等外部關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,把這些很有可能產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題線索處置得當(dāng)。三是依靠特派辦工作范圍內(nèi)各省區(qū)市稅務(wù)局的力量,作為特派辦的補(bǔ)充機(jī)動(dòng)力量,特派辦的力量有限,但省區(qū)市稅務(wù)局人才骨干多,為“集中力量辦大事”,需要集中更多不同類(lèi)型的人才來(lái)集中工作。四是推動(dòng)自身數(shù)字化建設(shè)。無(wú)論對(duì)一個(gè)企事業(yè)單位來(lái)說(shuō),還是一個(gè)自然人來(lái)說(shuō),稅收數(shù)據(jù)都是比較豐富,當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)賦能,深挖稅收大數(shù)據(jù)價(jià)值,加強(qiáng)智能化稅收大數(shù)據(jù)分析,借助計(jì)算機(jī)的力量彌補(bǔ)特派辦能力短板。

注釋

①全稱(chēng)為駐北京特派辦(國(guó)家稅務(wù)總局駐北京稽查局),為簡(jiǎn)寫(xiě),以下特派辦均包括了國(guó)家稅務(wù)總局駐各地的稽查局。