鐘正生

2021年“十四五規(guī)劃”首次提出了城市更新行動，“城中村”改造是本輪城市更新的重要組成部分。2023年4月28日，中央政治局會議提出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。7月21日，國常會審議通過《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步細(xì)化了具體工作要求。

根據(jù)平安證券的估算，本輪超大特大城市“城中村”待改造面積或有13.4億平方米，總投資額或達(dá)8.2萬億元，年均8200億元，占比2022年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額為6.2%；涉及“城中村”改造的新建總面積原則上應(yīng)不超過5.4億平方米。考慮到本輪“城中村”改造項目周期偏長，拉動投資作用預(yù)計更為溫和，亦需確保開發(fā)商或參與主體項目經(jīng)驗較為豐富、現(xiàn)金流較為穩(wěn)健。

平安證券認(rèn)為，本輪超大特大城市“城中村”改造提出的背景有四：

首先，中國超大特大城市“城中村”改造的必要性更強，“新市民”居住問題更突出。

一方面，據(jù)住建部，目前廣州市城中村面積占廣州的1/10，其中常住人口占全市常住人口的35%左右；2017年北京有城中村952個，常住人口370萬（占到全市2194萬常住人口的17%）；2015年鄭州中心城區(qū)建成區(qū)共有124個行政村，村民人口約30萬（占到全市957萬常住人口的3.1%）；2020年，哈爾濱市確認(rèn)中心城區(qū)共有77片城中村，涉及土地面積184平方公里（占比全市1.8%）。因此，一個城市人口數(shù)量越多，城市發(fā)展過程中遺留的待改造城中村占比通常越高，城中村改造可以為特大超大城市區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展更好地賦能。

另一方面，根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，中國城鎮(zhèn)人均住房建筑面積為38.6平方米，而《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示2021年中國進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積僅為21.7平方米，“新市民”居住問題較為突出。尤其是一二線城市的房價較高，通過“新市民”購房改善居住條件面臨較大困難。

其次，“城中村”改造有望成為地產(chǎn)行業(yè)向“租購并舉”新格局過渡的重要推動力。

2015年底，中央經(jīng)濟工作會議首次提及發(fā)展住房租賃市場，將“租購并舉”確立為中國住房制度改革的主要方向。2017年，國土資源部和住建部曾要求北京、上海、廣州等13個城市進(jìn)行“集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃房”試點，不過當(dāng)時規(guī)定是須先把農(nóng)村土地征為國有才能建設(shè)，近年來已開始嘗試允許這13個大城市直接用集體建設(shè)用地來建設(shè)保障性租賃房。2021年以來，中央著力解決新市民、青年人的住房困難問題，保障性租賃住房建設(shè)力度加大。住建部曹金彪表示，“十四五”期間，力爭新增保障性租賃住房占新增住房供應(yīng)總量30%以上。

再次，本輪“城中村”改造是2023年中央政府穩(wěn)地產(chǎn)預(yù)期，探索房地產(chǎn)新發(fā)展模式的重要舉措。

一方面，地產(chǎn)行業(yè)及地產(chǎn)上下游產(chǎn)業(yè)鏈對于中國經(jīng)濟、社會融資規(guī)模以及地方財政收入等方面的影響是巨大的。但“三道紅線”后地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入前所未有的調(diào)整周期，尤其是2022年一季度以來新開工、投資、銷售等大部分地產(chǎn)指標(biāo)長期處于深度負(fù)增的狀態(tài)，市場預(yù)期偏弱，至今仍未有明顯好轉(zhuǎn)的跡象，對經(jīng)濟基本面復(fù)蘇形成持續(xù)拖累。

另一方面，2022年中國人口自1960年以來首次出現(xiàn)負(fù)增長，城鎮(zhèn)化率較2021年提升0.5%，是近30年以來新低，中國人口發(fā)展進(jìn)入總量見頂、城鎮(zhèn)化率放緩的新階段。據(jù)克而瑞數(shù)據(jù)，中國城鎮(zhèn)化率若最終穩(wěn)定至80%左右則城鎮(zhèn)人口增量空間仍有2億人，有望新增幾十萬億平方米的城鎮(zhèn)住房需求。海外經(jīng)驗來看，這個過程大概需要20年左右。

此外，目前日本有1.3億人口，僅東京就有約3700萬，占比28.5%，韓國人口5000萬，僅首爾就有約1000萬，占比20%，所以一國城鎮(zhèn)化率放緩也意味著該國（超大）大城市人口占比仍會不斷擴大，這也是中國未來地產(chǎn)行業(yè)主要增長空間所在。

另外，“城中村”改造包含著農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)涵，也是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有機部分。

城中村改造的本質(zhì)是重新開發(fā)利用率低的土地，產(chǎn)生增值收益，使得原住居民等獲得更合理的價值分配。早在10年前，十八屆三中全會就提出集體建設(shè)用地與國有土地要“同等入市、同權(quán)同價”。目前中國居民擁有的國有土地上建造的房屋可以交易，而農(nóng)民在集體土地上建造的房屋則仍然不能交易（只能與本村村民交易）。房產(chǎn)不能“同等入市、同權(quán)同價”，這是農(nóng)民財產(chǎn)性收入低的重要原因。2020年12月，習(xí)近平總書記在全國農(nóng)村工作會議上指出：“今后十五年是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的窗口期?！薄俺侵写濉备脑炜梢猿浞掷棉r(nóng)村建設(shè)用地，逐漸破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民財富倍增，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要一環(huán)。

根據(jù)七普數(shù)據(jù)，中國21個超大特大城市的合計人口數(shù)量2.9億，占全國人口總量的21%，即為此次城中村改造重點地域。2014年國務(wù)院《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》中規(guī)定：城區(qū)常住人口1000萬以上為超大城市，500萬-1000萬為特大城市。按照2020年發(fā)布的七普數(shù)據(jù)，可劃定中國有7個超大城市，分別為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津，14個特大城市，分別為武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連。

平安證券表示，本輪超大特大城市“城中村”改造有以下幾點需要關(guān)注：

首先，此次“城中村”改造與2015年的棚戶區(qū)改造有一定相似之處，都以改善民生、擴大需求和推動城市發(fā)展為目標(biāo)，但二者在土地開發(fā)模式、改造方式、安置方式、以及資金來源等方面多有不同。

一是土地開發(fā)模式方面，“城中村”改造強調(diào)要施行凈地出讓，或?qū)⒉捎米龅?收儲的模式，而非棚改時大規(guī)模的一二級聯(lián)動模式。凈地出讓對地方經(jīng)濟發(fā)展水平、地方政府財政能力是考驗，也會增加開發(fā)商拿地成本。

例如，2023年3月23日廣州出臺《廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知》，放棄了土地開發(fā)一二級聯(lián)動的城市更新模式，除重點城市更新片區(qū)還可以豁免采用土地開發(fā)一二級聯(lián)動外，其他地區(qū)可采取做地+土儲的城市更新模式，即一級開發(fā)后土地必須收儲，進(jìn)行招拍掛之后才能進(jìn)入二級開發(fā)。并且，做地主體限定在越秀集團、廣州建筑、廣州地鐵等全資國企。

二是改造方式方面，“城中村”改造涉及農(nóng)村集體用地和房屋，可選擇拆除新建、整治提升、拆整結(jié)合等方式，強調(diào)要把城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好。棚改則多通過大規(guī)模拆除新建改造國有建設(shè)用地上的危舊住房、破房爛院等。

例如，2023年，深圳市政府工作報告提出，啟動首批40個城中村統(tǒng)籌規(guī)劃和整治提升試點，深圳市城中村保障性住房規(guī)模化品質(zhì)化改造提升暨三宜小村建設(shè)工作正式啟動。全市將圍繞“20+8”產(chǎn)業(yè)集群、“20+20”產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和軌道交通站點的周邊城中村區(qū)域，開展城中村規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升。此舉在盤活城中村存量房資源的同時，也為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了高品質(zhì)的保障性租賃住房。

三是安置方式方面，“城中村”改造可能采取貨幣化安置與實物安置并存的模式，或?qū)⒏嗖捎梅科卑仓煤蛯嵨锇仓?。房票安置有緩解地方政府及房企資金壓力的優(yōu)勢，同時可一定程度上盤活房地產(chǎn)市場，對于被安置對象來說也有比房屋安置更個性化的購房選擇。棚改則多為大規(guī)模貨幣化安置為主，也因此直接驅(qū)動了大規(guī)模的購買需求，推升了房價。

例如，2022年6月20日，鄭州市發(fā)布《鄭州市大棚戶區(qū)改造項目房票安置實施辦法（暫行）》，是首個采取該安置方式的省會城市。房票安置政策并非由鄭州首創(chuàng)，浙江、內(nèi)蒙、安徽等地均曾使用過此模式。此前這些地區(qū)在棚改執(zhí)行過程中，出現(xiàn)過政府提供的安置房位置不符合被征收人預(yù)期、異地安置需較大投入、地方政府集中支付財政壓力較大等問題，因而采用房票安置能在盤活當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的同時，緩解當(dāng)?shù)卣头科蟮馁Y金壓力。此外，這些地市當(dāng)時普遍存在房地產(chǎn)市場成交低迷、庫存較高的特點。

四是資金來源方面，“城中村”改造提倡“多渠道籌措改造資金，鼓勵和支持民間資本參與”，強調(diào)市場化主導(dǎo)，預(yù)計將通過社會資本（城市更新基金引導(dǎo)、REITs等）、政策行貸款、專項債發(fā)行、財政支出等渠道籌資。棚改則是主要通過專項債、PSL及財政支出籌資，強調(diào)政府主導(dǎo)。

例如，西安于2022年設(shè)立西北地區(qū)首只城市更新基金，運用“城市更新+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”運作模式，引導(dǎo)多層次、多元化社會資本及金融資源，解決前期資本金籌集和后續(xù)融資難題，加速城市更新項目建設(shè)；上海目前則已有規(guī)模800億元的上海城市更新基金、規(guī)模100億元的上海城市更新引導(dǎo)基金等。

另外，本輪“城中村”改造既考慮短期穩(wěn)地產(chǎn)、穩(wěn)內(nèi)需，也考慮長期可持續(xù)發(fā)展，和此前棚改主要考慮帶動地產(chǎn)行業(yè)去庫存不同。2023年8月3日，公安部發(fā)文全面放寬了大城市落戶條件，本輪“城中村”改造將更聚焦于人口流入地的改造安置，此前棚改則更多聚焦于人口流出地的三四線城市。從未來人口更多向城市群都市圈集聚，以及隨之而來的地產(chǎn)行業(yè)增量需求更多向城市群都市圈集聚來看，本輪“城中村”改造統(tǒng)籌兼顧了短期房地產(chǎn)調(diào)控的需求與中長期房地產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

其次，本次“城中村”改造政策導(dǎo)向以穩(wěn)為主，預(yù)計不會再現(xiàn)“棚戶區(qū)”改造大拆大建的模式。

資料來源：Wind，統(tǒng)計局，平安證券研究所

本次《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》中提出，“要堅持穩(wěn)中求進(jìn)、積極穩(wěn)妥，優(yōu)先對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村進(jìn)行改造，成熟一個推進(jìn)一個，實施一項做成一項，真正把好事辦好、實事辦實”。此外，2021年8月，住建部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，明確了城市更新的四項底線：一是，城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%；二是，城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應(yīng)大于2；三是，城市更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%；四是，城市住房租金年度漲幅不超過5%?？梢?，此前棚戶區(qū)改造中存在的大拆大建模式在“城中村”改造中較難重現(xiàn)。此外，本輪規(guī)劃中大部分城市的“城中村”改造面積顯著低于此前棚戶區(qū)改造面積，且有些項目在之前的棚戶區(qū)改造中已完成不少。

再次，本輪“城中村”改造涉及城市數(shù)量較少，但整體覆蓋度并不小，將優(yōu)先涵蓋中心城區(qū)周邊。

2021年21個超大特大城市GDP合計占比全國為32.0%；合計房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模為54808億元，占比全國為37.1%；商品住宅銷售面積合計3.3億平方米，占全國商品住宅銷售面積的21.2%，銷售金額為61578億元，約占全國52.7%。此前，《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》提到，上海計劃將中心城區(qū)周邊及五大新城范圍的城中村優(yōu)先納入改造計劃；《濟南市城市更新專項規(guī)劃（2021-2035年）》提到，濟南待改造城中村主要分布在小清河沿線及二環(huán)西路兩側(cè)的區(qū)域；據(jù)廣州市政府網(wǎng)站，廣州強力推進(jìn)中心城區(qū)“城中村”改造，力爭完成城市更新固定資產(chǎn)投資目標(biāo)。

另外，本輪“城中村”改造各地方案各有特色，將以“一城一策”形式為主。目前關(guān)于超大特大城市推進(jìn)“城中村”改造的規(guī)模、節(jié)奏、資金來源、安置方式等尚未有國家層面的統(tǒng)一政策，但已有多個城市對“城中村”改造制定了目標(biāo)口徑、改造時間、改造方式等不一的方案，更多的方案細(xì)節(jié)可能是各個城市根據(jù)實際情況和歷史經(jīng)驗去分別考慮。

需要指出的是，城市更新、“城中村”改造、“三舊”改造、老舊小區(qū)改造、棚戶區(qū)改造這幾個名詞的內(nèi)涵是有所演進(jìn)的。老舊小區(qū)改造、“三舊”中的舊城鎮(zhèn)、舊廠房改造逐漸納入城市更新概念，舊村莊改造則逐漸與城市更新中的城中村改造融合。棚改則因大規(guī)模貨幣化安置導(dǎo)致了地產(chǎn)行業(yè)景氣過快上升，某種程度上背離了民生工程的本質(zhì)，后政策及時糾偏，目前處收尾階段。城市更新在《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科（2021）63號文）提出后被賦予了更多去地產(chǎn)化的民生屬性，目前也在積極探索市場化運營，以減少地方政府財政的壓力。

基于上文分析，平安證券測算了本輪“城中村”改造面積、投資額以及新增房屋供給規(guī)模。

約13.4億平方米；測算方法：城中村待改造面積=各城市城中村人口規(guī)?！脸鞘腥司》拷ㄖ娣e。

其中，城中村人口規(guī)模=該城市城區(qū)人口×城中村人口占比（考慮到城中村住房形式多為自建房，以自建房比例，即自建房戶數(shù)/存量住房戶數(shù)來估計“城中村人口占比”。但自建房比例并不直接等于城中村人口占比，通常城中村人口占比更高，即城中村內(nèi)人口密度較城市均值要高。例如，2023年廣州市住建部數(shù)據(jù)顯示，廣州城中村人口占全市常住人口的35.8%，約為自建房戶數(shù)占比全市（11.1%）的3倍?？紤]到一線城市住房供需矛盾均較突出，因此對于北京、上海、深圳、廣州均以其自建房戶數(shù)占比的3倍來估計城中村人口占比。而對于二線超大、特大城市，由于其住房供需矛盾不如一線城市突出，以自建房戶數(shù)占比來估算城中村人口占比時不做系數(shù)調(diào)整，或者說假設(shè)調(diào)整系數(shù)為1）。城中村人均住房建筑面積則以城市人均住房建筑面積來估計。綜上計算得出21個超大特大城市城中村住房建筑面積約13.4億平方米。

需要指出的是：城中村區(qū)域并非會被100%納入改造范圍；城中村人口更密集，其人均住房建筑面積可能會低于全市人均住房建筑面積。

8.2萬億元、年均8200億元；測算方法：將城中村待改造面積乘以單位面積改造成本，即可估算本輪“城中村”改造對于投資的拉動規(guī)模。

首先，需要估計單位面積改造成本。城中村全面改造成本主要包括前期費用、臨遷費用、拆除費用、建安費用、其他不可預(yù)見費用等。廣州住建部2019年曾發(fā)布《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》，根據(jù)其中披露的數(shù)據(jù)，估計廣州“城中村”的平均改造成本約為6651元/平：“城中村”改造房通常為小產(chǎn)權(quán)房，假設(shè)均有產(chǎn)權(quán)證，臨遷費取40元單價計算，臨遷費約為2400元/平（40元/平/月×12個月×5年）；房屋拆運費為60元/平；搬家補償費為14元/平（按照4000元/戶的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《辦法》城中村房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)按每棟村民住房280平米作為基準(zhǔn)，則每平米為14元）；復(fù)建費用方面，參考《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》十分鐘生活圈居住區(qū)低層用地控制指標(biāo)，按照住宅67%，商辦10%，公建23%的比例，大致估算包含了住宅、商辦、公建的復(fù)建費用均值為3921元/平。將臨遷費、房屋拆運費、搬家補償費、復(fù)建費用、不可預(yù)見費用（以4%計），加總得到整體改造成本約6651元/平。

參考廣州，取6700元/平作為一線城市的單位面積改造成本，考慮二線超大、特大城市會低于一線城市的單位面積改造成本，因此以5600元/平作為二線超大、特大城市的單位面積改造成本來估計。綜上計算得到，大中城市“城中村”改造總投入預(yù)計可達(dá)8.2萬億元。以“城中村”項目平均改造周期10年估計，年均“城中村”改造涉及投資額或約為8200億，占比2022年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額為6.2%。

據(jù)觀研天下測算，2019-2022年中國“城中村”改造市場規(guī)模分別為1.4萬億元、1.24萬億元、1.36萬億元和0.66萬億元。本輪超大特大城市“城中村”改造一定程度上可以加快“城中村”改造進(jìn)程、提供新的增量。

涉及“城中村”改造的新建總面積不超過5.4億平方米。

超大特大城市土地資源供需矛盾較為突出，通過“城中村”改造可以增加住房供給。根據(jù)63號文的要求，拆除面積不得大于現(xiàn)狀總建面的20%，拆建比不得大于2，且已知上文測算超大特大城市城中村待改造規(guī)模為13.4億平方米，因此，“城中村”改造后對應(yīng)的新建總面積原則上不超過5.4億平方米（不過這些新建未必都是新建住宅，可能是回遷房、商辦或者公建等）。

以“城中村”項目平均改造周期10年估計，年均城中村改造新建面積為0.54億平方米，占比2022年全國房屋新開工面積為4.5%。

總之，本輪“城中村”改造的政策意圖兼顧短期和長遠(yuǎn)，但仍存在一些堵點或難點需要重視：一是相較于城市棚戶區(qū)，“城中村”改造將面臨更為復(fù)雜的土地所有權(quán)以及多方利益平衡問題。需要妥善解決轉(zhuǎn)制后村民的生活與安置，也需要平衡開發(fā)商、村集體及地方政府的利益；二是本輪“城中村”改造施行凈地出讓，在地方財政壓力較大、地產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)金流未有明顯改善的背景下，籌集資金是難點所在。如何提升社會資本參與意愿，實現(xiàn)土地增值收益最大化及收益分配合理化，如何摸索房票安置的使用范圍、使用時間以及金額等細(xì)節(jié)問題仍需進(jìn)一步思考。這或許也是政策導(dǎo)向上“成熟一個推進(jìn)一個”的意圖所在；三是本次“城中村”改造項目周期偏長，拉動投資的作用預(yù)計更為溫和，亦需確保開發(fā)商或參與主體項目經(jīng)驗較為豐富、現(xiàn)金流較為穩(wěn)健。