顧向一 祁毓

內(nèi)容提要 碳排放權(quán)交易是實現(xiàn)國家碳達峰碳中和戰(zhàn)略的重要制度之一。在政府主導(dǎo)的碳排放權(quán)交易治理模式下，透過中央和地方立法互動，碳排放權(quán)交易市場逐步從地方試點向全國統(tǒng)一市場過渡。通過開發(fā)碳金融、碳核算、碳技術(shù)等多重舉措，碳排放權(quán)交易市場發(fā)展穩(wěn)中向好。但是，政府治理與碳排放權(quán)交易的市場化需求之間的沖突導(dǎo)致碳排放權(quán)交易的市場化程度不高，具體表現(xiàn)為碳排放權(quán)的法律屬性不明、碳排放權(quán)交易依據(jù)不足、監(jiān)管主體治理能力有限等。要激活和再造碳排放權(quán)交易市場，合作治理是改革和發(fā)展的可欲路徑。合作治理要求政府、控排企業(yè)、公眾等多元主體，共同致力于控排目標的實現(xiàn)。在明確碳排放權(quán)的公權(quán)和私權(quán)雙重屬性前提下，政府、企業(yè)、第三方組織等主體應(yīng)共同制定以碳排放權(quán)交易為核心的多元規(guī)范，為合作治理提供制度供給。在此基礎(chǔ)上，明確統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易監(jiān)管主體，建立科學(xué)的碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度，提升各方參與碳排放權(quán)交易的積極性，運用稅收、金融等激勵性手段，促進碳排放權(quán)交易市場高效運行，從而為我國碳排放權(quán)交易合作治理提供保障。

關(guān)鍵詞 碳排放權(quán)交易市場 合作治理 法律屬性 監(jiān)管機制 多元化治理

顧向一，河海大學(xué)法學(xué)院副教授

祁毓，中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院教授

本文為國家自然科學(xué)基金創(chuàng)新研究群體項目“中國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律與治理機制研究”（72121002）、國家社會科學(xué)基金項目“長江經(jīng)濟帶跨界河湖治理法治保障研究”（22BFX131）、江蘇省社會科學(xué)基金項目“南京都市圈水生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的法治化研究”（22FXB006）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目（B210207046）的階段性成果。

氣候變化是世界各國都面臨的重大環(huán)境問題。碳排放權(quán)交易在應(yīng)對氣候變化問題上發(fā)揮了合理分配大氣容量及維護發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)益的獨特功能[1]。2011年以后，中國在北京、上海、重慶、湖北、天津、廣東、深圳等省市陸續(xù)建立了碳排放權(quán)交易市場。2020年12月，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》發(fā)布，碳排放權(quán)交易體系的建構(gòu)從地區(qū)試點上升至國家層面。2020年9月，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上明確將2030年作為中國二氧化碳排放量達到最高峰的時間節(jié)點，力爭在2060年前實現(xiàn)碳中和[1]。之后，圍繞該目標的相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃和實施政策紛紛被制定出來，助力碳排放權(quán)交易“下好全國一盤棋”。但面對碳排放權(quán)交易統(tǒng)一化的實踐需求，碳排放權(quán)交易的制度化和規(guī)范化工作尚顯不足。

中國從2020年開始大規(guī)模的碳排放權(quán)交易體系建設(shè)，政府在碳排放權(quán)交易過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，有力地推動了碳排放權(quán)交易的落地和實施。但同時，政府主導(dǎo)的碳排放權(quán)交易治理體系也面臨著諸多問題，比如政府治理能力有限、碳排放權(quán)交易屬性不明等，這些問題深刻地影響著碳排放權(quán)交易的深入推進及碳排放權(quán)交易制度的頂層設(shè)計。因此，能否妥善處理政府、市場和社會三者之間的關(guān)系，決定著碳排放權(quán)交易市場能否良性有序地健康發(fā)展。合作治理是紓解政府主導(dǎo)的碳排放權(quán)交易治理體系難題的可行路徑，其基于碳排放權(quán)交易治理的要素，有機整合政府、市場、社會的力量，揚長避短，調(diào)動各參與主體的資源，共同推進碳排放權(quán)交易市場的建立和完善。有鑒于此，本文擬在揭示現(xiàn)行碳排放權(quán)交易治理體系政府主導(dǎo)特征的基礎(chǔ)上，剖析這一治理體系面臨的發(fā)展阻力，并從合作治理視角下，以期修正現(xiàn)有治理模式帶來的問題，實現(xiàn)碳排放權(quán)交易的規(guī)范有序運行。

一、政府治理模式下我國碳排放權(quán)交易的現(xiàn)狀檢視

目前來看，中國的碳排放權(quán)交易實踐較為復(fù)雜。立法規(guī)范層面仍然存在較大短板，立法規(guī)范單一化、原則化，難以有效指導(dǎo)碳排放權(quán)的市場化交易。下文將立足于規(guī)范與實踐的雙重視角，檢視我國碳排放權(quán)交易的現(xiàn)狀。

1.我國碳排放權(quán)交易的立法現(xiàn)狀

（1）中央立法為碳排放權(quán)交易制度奠定基礎(chǔ)

碳排放權(quán)交易法律層面的相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在《民法典》《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》之中?！董h(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》關(guān)于排污許可制度的相關(guān)規(guī)定可為碳排放權(quán)交易提供法律依托，但法律層面的規(guī)定較為原則化，不足以為碳市場與碳排放權(quán)交易的制度設(shè)計提供具體且全面的操作指引。有學(xué)者認為，“我國關(guān)于碳中和的法治建設(shè)明顯滯后，存在基本概念模糊不清、國家統(tǒng)一立法缺位、監(jiān)管體制不健全、配套制度不完善、立法與實際相脫節(jié)等問題”[2]。為了解決這些問題，國家自2011年開始通過制定部門規(guī)章以及規(guī)范性文件對碳排放權(quán)交易作出相應(yīng)規(guī)定，比如生態(tài)環(huán)境部[3]、國家發(fā)展和改革委員會[4]、財政部[5]頒布的關(guān)于碳排放權(quán)交易的部門規(guī)章及規(guī)范性文件。

（2）地方立法為碳排放權(quán)交易的制度創(chuàng)新提供依據(jù)

國家層面碳排放權(quán)交易立法進程的加快，促進了地方層面立法與執(zhí)法的規(guī)范化，反映了碳交易機制設(shè)計過程中的“央地合作”趨勢。一方面，地方的試點和實踐為中央開展全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易立法提供了基礎(chǔ)和素材；另一方面，通過自下而上和自上而下的立法互動，為政策的創(chuàng)新擴散和推廣建構(gòu)了縱向和橫向的機制[6]。地方層面的立法主要在試點地區(qū)展開，北京、上海、天津、湖北、深圳、廣東、重慶、福建等地頒布的關(guān)于碳排放權(quán)交易的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件共13部[1]。試點地區(qū)的立法活動依托于行政改革試驗授權(quán)，該授權(quán)系介于立法授權(quán)與行政授權(quán)之間的新型授權(quán)制度，具有獨立的法律地位[2]?？傮w上看，有關(guān)碳排放權(quán)交易的規(guī)范在地方層面的制定和實施早于國家層面，凸顯了早期碳排放權(quán)交易試點地區(qū)在立法方面的需求和自主探索。

（3）立法規(guī)范基本覆蓋碳排放權(quán)交易全要素

目前，碳排放權(quán)交易規(guī)范的具體內(nèi)容主要涉及重點排放單位、碳排放配額管理、碳排放配額及自愿減排量（CCER）、碳排放登記、交易和結(jié)算、碳排放MRV（監(jiān)測、報告、核查）、碳排放配額清繳及相關(guān)法律責任等。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的關(guān)于碳排放權(quán)交易、登記、結(jié)算的三部管理規(guī)則，為碳排放權(quán)交易提供了較為詳細的指南。

2.我國碳排放權(quán)交易的實踐樣態(tài)

（1）地方先行，全國統(tǒng)一市場起步晚

2021年7月全國性碳市場交易啟動之前，我國已經(jīng)建立了地方省市的碳排放權(quán)交易所，主要有北京、上海、天津、重慶、深圳、廣州、湖北交易所及海峽股權(quán)交易中心（環(huán)境能源交易平臺）。這些交易機構(gòu)分別運行，并結(jié)合本地實際情況制定了配套的交易規(guī)則[3]。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計，截至2020年11月，各地碳交易試點已有上千家重點排放單位，覆蓋了鋼鐵、水泥等多類行業(yè)，累計配額成交量約為4.3億噸二氧化碳當量，總成交額近100億元人民幣[4]。

（2）全國碳排放市場運行穩(wěn)中向好

自2013年碳排放權(quán)交易市場地方試點運行以來，我國碳排放權(quán)交易量和交易額總體上穩(wěn)中有升（見圖1）。2021年7月16日，全國碳市場正式啟動線上交易，至2021年12月31日首個履約周期結(jié)束，2162家企業(yè)被納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位，碳排放配額累計成交量1.79億噸，二氧化碳年排放量超過45億噸，總成交額76.61億元。按履約量計，履約完成率為99.5%。數(shù)據(jù)顯示，自2021年7月全國碳市場啟動以來，累計清算共計54260筆，累計清算金額163.6億元，未發(fā)生一筆異常情況。碳配額價格從2021年年末的54元/噸小幅回升到2022年4月20日的60元/噸[5]。目前，全國碳排放權(quán)交易方式包括掛牌協(xié)議交易、大宗協(xié)議交易和單項競價。此外，個人和機構(gòu)投資者也積極參與碳交易，碳市場金融屬性得到充分發(fā)揮，也為綠色金融的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（3）碳交易市場存在結(jié)構(gòu)性障礙

雖然國內(nèi)碳市場初期市場活躍度不高，但碳市場建設(shè)是一個長效市場機制，要避免“碳沖鋒”和運動式“減碳”，則需要通過多種手段維持市場的持續(xù)性作用。目前，碳交易市場仍處于發(fā)展初級階段，發(fā)展存在著三重結(jié)構(gòu)性障礙：一是參與碳排放權(quán)交易主體較為單一，參與單位只有控排企業(yè)，參與單位的行業(yè)主要局限于電力、石化等領(lǐng)域；二是交易動機消極，企業(yè)參與碳排放權(quán)交易都是為了遵守碳排放管理責任，缺乏出于企業(yè)發(fā)展的自利性、積極性動機；三是缺少與市場機制相適應(yīng)的配額分配機制。盡管碳配額分配方案提出采取“標桿法、歷史強度法與歷史法相結(jié)合的方法”，但在實際測算分配中對碳排放“大戶”（熱力及熱電聯(lián)產(chǎn)、造紙、玻璃及其他建材、水的生產(chǎn)和供應(yīng)等）仍延續(xù)傳統(tǒng)的歷史強度法[1]。

二、我國碳排放權(quán)交易的政府治理困境

盡管我國碳交易市場起步較晚，但是隨著全國范圍試點工作的推進和發(fā)展，當前已形成由部門規(guī)章和試點省市地方性法規(guī)或規(guī)章組成，規(guī)范內(nèi)容涉及碳排放權(quán)交易制度各項核心要素的政策法律體系。盡管相關(guān)立法和政策可以為碳排放權(quán)交易的發(fā)展保駕護航，但是政府主導(dǎo)的治理模式也產(chǎn)生了些許治理難題，具體可以從治理效果、治理對象、治理依據(jù)以及治理能力等維度展開分析。

1.治理效果不佳：碳排放權(quán)交易市場化程度較低

我國碳排放權(quán)交易的模式先是單向參與國際碳市場（清潔發(fā)展機制項目），爾后發(fā)展為國內(nèi)自愿減排，最后轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭靠刂平灰着c自愿減排交易相結(jié)合[2]。總體看，碳排放權(quán)交易市場活躍度逐年上升，并且交易平臺和品種也日漸成熟，但目前仍存在以下幾個方面的局限：

（1）全國碳交易市場活躍度不高

全國碳交易市場的運轉(zhuǎn)不盡如人意，交易主體的積極性有限。一方面體現(xiàn)為交易主體的“配額結(jié)余惜售”。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)則，交易主體對排放配額的結(jié)余部分既可以選擇在市場流通，也可以累加至下年度配額。但市場交易價格低迷，交易主體缺乏出售配額的驅(qū)動力。另一方面，碳交易市場的實際利用率不高。從第一個履約周期的數(shù)據(jù)來看，總成交1.79億噸碳排放配額，僅占市場覆蓋溫室氣體排放總量的4%[3]。盡管以交易量作為觀測市場活躍度的指標具有一定的科學(xué)性，但仍須綜合考慮其他觀測要素，比如我國的經(jīng)濟體量和發(fā)展需求、全國碳交易市場的培育周期等。

（2）碳排放權(quán)交易行業(yè)融合度與區(qū)域融合度較低

早期的碳交易試點反映了碳排放權(quán)交易機制執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“要素瓶頸”“協(xié)而難同”“鞭打快?！钡葐栴}。碳排放市場作為“嵌入”經(jīng)濟社會發(fā)展的新興領(lǐng)域，實現(xiàn)與其他領(lǐng)域、行業(yè)深度“嫁接”[1]。各個地區(qū)碳排放權(quán)交易中心的創(chuàng)新“獨角戲”，無力承載碳排放市場進一步做優(yōu)做強的使命。

（3）碳排放配額總量制度未能充分實現(xiàn)減排的目標

我國的碳排放配額總量設(shè)置制度缺少剛性，企業(yè)完成相關(guān)協(xié)議內(nèi)容的方式不包括“配額交易”等二級市場行為，因此，不能通過激勵機制調(diào)動其積極性，這會影響我國碳中和目標的達成。確定碳排放配額總量的因素繁雜，要在考慮人口、清潔能源使用、發(fā)展水平等因素的同時，兼顧歷史排放量。

（4）我國碳市場的金融手段有待完善，金融產(chǎn)品類型單調(diào)

多樣化的金融手段和金融產(chǎn)品具有預(yù)防風險的獨特優(yōu)勢，可為主體提供更多選擇，為市場增添活力。實際上，我國現(xiàn)有的碳金融產(chǎn)品有限。盡管我國在《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》中提出要建立碳基金，但是國際上常見的碳回購、碳質(zhì)押、碳信托等金融產(chǎn)品和工具尚未被引入我國碳交易市場。

2.治理對象的權(quán)屬分歧：碳排放（權(quán)）法律屬性不明

碳排放或者碳排放權(quán)的法律屬性與其可交易性及交易限制和監(jiān)管邏輯密切相關(guān)。學(xué)者們對碳排放的法律屬性眾說紛紜。部分學(xué)者將碳排放視為一項法律權(quán)利，認為碳排放權(quán)就是大氣環(huán)境容量資源使用權(quán)，并由此提出了多種學(xué)說，包括發(fā)展權(quán)說、用益物權(quán)說、準物權(quán)說、特許物權(quán)說、行政許可說等，其中用益物權(quán)說和準物權(quán)說影響較大。贊同用益物權(quán)學(xué)說的學(xué)者主張，溫室氣體是碳排放權(quán)客體，雖為無體物但其具有物的特征，且對溫室氣體排放單位的支配屬于對大氣環(huán)境容量這一公共物品的使用和收益?；诖?，碳排放權(quán)為用益物權(quán)，用益物權(quán)理論能夠保障碳排放自由交易[2]。贊同準物權(quán)說的學(xué)者主張，碳排放權(quán)的調(diào)整對象是大氣環(huán)境容量，準物權(quán)調(diào)整的是自然資源，且兩者均是為了實現(xiàn)自然資源的利用價值，因而碳排放權(quán)當屬準物權(quán)[3]。也有部分學(xué)者認為排放權(quán)的本質(zhì)是義務(wù)而非權(quán)利，反對把碳排放權(quán)作為一種“權(quán)利”來對待，認為這會向公眾傳遞一個錯誤的信號，排放溫室氣體是一種權(quán)利[4]。各國立法對碳排放法律性質(zhì)的界定也存在較大差異。有國家立法明確承認碳排放具有財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，但也有相當一部分國家，認為碳排放權(quán)既不是傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)權(quán)，也不是傳統(tǒng)理論上的行政授權(quán)，類似國家主權(quán)和公共財產(chǎn)權(quán)的混合體[5]。

我國在具體實踐和理論研究層面，對碳排放的法律屬性都未形成統(tǒng)一的認識。在規(guī)范文件名稱的使用過程中，有的使用碳排放，有的使用碳排放權(quán)，存在較大分歧。在交易實踐中，一方面未對碳排放進行法律確權(quán)，另一方面又廣泛采用“碳排放權(quán)”的表述，極易向公眾傳達碳排放權(quán)是“權(quán)利”的錯誤信號，也不利于我國碳排放權(quán)交易法律體系的構(gòu)建。

3.治理依據(jù)不足：以分散的政府規(guī)范為主

現(xiàn)階段我國碳排放權(quán)交易的制度體系效力位階低，內(nèi)在規(guī)范性缺失。一方面，政策的比重遠遠大于法律法規(guī)。政策缺乏國家強制力保障，屬于非正式法源，雖然毫無疑問應(yīng)當?shù)玫綀?zhí)行，但變化性大。另一方面，相較于地方性法規(guī)，政府規(guī)章的比重大但效力相對較低。地方性法規(guī)作為地方立法，旨在解決該地方區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)實問題和國家立法層面難以有效處理的問題。而地方政府規(guī)章旨在通過細化上位法的內(nèi)容約束行政主體作出的行為和程序，并非創(chuàng)制性立法，但是在推行試點地區(qū)普遍存在著內(nèi)部統(tǒng)一性不足的問題[1]。

此外，法律規(guī)范沖突的問題亦值得關(guān)注。碳排放相關(guān)規(guī)范中存在著與法律規(guī)范設(shè)定規(guī)則相悖的規(guī)定。比如《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》第三十一條為排放主體增加固定期限配額清繳義務(wù)的規(guī)范，在缺乏上位法依據(jù)的情況下，為排放主體增設(shè)了額外的義務(wù)負擔。當前，各試點省市都存在規(guī)范碳排放權(quán)交易的整體法律位階較低、上位法缺失導(dǎo)致實踐中產(chǎn)生下位法制約能力不足等問題。全國各地碳排放權(quán)交易規(guī)范不統(tǒng)一、地方立法分散，這直接導(dǎo)致碳排放權(quán)交易規(guī)范的權(quán)威性、穩(wěn)定性和透明度不足，不利于碳排放權(quán)交易制度的有效推行和整體功能的良好發(fā)揮[2]。

4.治理能力有限：碳排放監(jiān)管主體不統(tǒng)一

有效的市場監(jiān)管是碳排放權(quán)交易市場平穩(wěn)運營的重要保障。政府通過確定排污總量控制指標、排放權(quán)的原始分配、切實保障碳排放權(quán)交易監(jiān)督制度、規(guī)范主體間碳排放權(quán)交易行為、審核碳交易指標等手段保障市場平穩(wěn)運行，提升市場透明度，維持價格真實性[3]。但在實踐中，由于監(jiān)管理念的滯后，監(jiān)管措施和監(jiān)管需求之間的脫節(jié)，碳排放權(quán)交易體系仍然存在監(jiān)管不暢的問題，主要體現(xiàn)在以下幾點：

（1）缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管主體

碳排放權(quán)交易的監(jiān)管主體以發(fā)展改革和生態(tài)環(huán)境兩部門為主，亦涉及工業(yè)和信息化、能源、市場監(jiān)管及金融和證券監(jiān)管等相關(guān)部門。在沒有明確統(tǒng)一的監(jiān)管主體的情況下，碳排放權(quán)交易的合規(guī)有序運行將面臨很大的不協(xié)調(diào)性和風險性。為保證碳排放權(quán)交易系統(tǒng)的穩(wěn)定及防范法律風險，應(yīng)當加強監(jiān)管。設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)實時監(jiān)測和處理特殊問題，是一個有效的選擇[4]。同時，統(tǒng)一的監(jiān)管主體不僅可以從微觀層面建立碳排放權(quán)交易主體和相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)范，更可以從維護市場穩(wěn)定和實現(xiàn)生態(tài)保護宏觀目標的角度出發(fā)，通過制度設(shè)計實現(xiàn)對碳排放權(quán)交易市場的宏觀調(diào)控和管理。

（2）監(jiān)管體制機制不夠健全

首先，各地監(jiān)管標準不同，彼此缺少有效溝通。根據(jù)法律規(guī)定，各級地方行政區(qū)域內(nèi)的碳排放權(quán)交易相關(guān)活動的監(jiān)督管理主體為地方人民政府的生態(tài)環(huán)境主管部門，而不同行政區(qū)劃的監(jiān)管主體會根據(jù)實際情況設(shè)置不同的監(jiān)管標準，導(dǎo)致我國不同地域之間的差異化日漸顯著，這將阻礙全國碳排放權(quán)交易市場的平穩(wěn)運營與可持續(xù)發(fā)展[5]。其次，信息公開和公眾參與程度不夠。碳排放權(quán)交易應(yīng)當加強政府信息公開和公眾參與，政府信息公開工作能保障交易內(nèi)容的真實、可靠及透明，公眾參與也能夠?qū)灰走^程進行監(jiān)督。碳排放權(quán)交易在我國出現(xiàn)的時間較短，作為新興事物大眾對其了解較少，也缺乏相應(yīng)的機會和平臺被大眾熟知。各地立法實踐在碳排放權(quán)交易市場信息公開制度上的設(shè)計往往只是形式，難以具體適用[6]。但隨著公眾環(huán)境意識和對生活質(zhì)量要求的提高，自發(fā)接觸和了解碳排放的積極性也在不斷上升，公眾對碳排放權(quán)交易也越來越關(guān)注。

三、邁向合作治理的碳排放權(quán)交易體系

政府力量推動新興事物的形成是一種高效的制度路徑選擇。但是，隨著事物的發(fā)展，一味地依靠政府力量，反而會加大制度成本，阻礙事物的良性健康發(fā)展。尤其在社會變遷復(fù)雜化的當下，政府主導(dǎo)的治理模式難以與社會發(fā)展同頻共振。基于此，合作治理的理念和模式逐步進入公共管理的視野。合作治理承載著改變政府管理模式弊端的任務(wù)，可以緩解政府主導(dǎo)的治理模式所帶來的財政危機及治理失靈等問題[1]。通過上文的詳細闡釋，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國政府主導(dǎo)的碳排放權(quán)交易治理體系固然取得了一定的成績，但也遭遇了制度瓶頸。碳排放權(quán)交易涉及的利益關(guān)系復(fù)雜、主體廣泛、治理模式分散且相互關(guān)系錯綜復(fù)雜，存在大量需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的利益矛盾議題，具有鮮明的多主體協(xié)同演進特性。這就要求碳排放權(quán)交易的治理體系依托“合作治理”的理念價值，充分考慮多方利益、多元主體責任分擔，并建立基于治理權(quán)力共享的合作治理機制。合作治理意味著政府部門、企業(yè)、第三方組織和公民個人等平等主體之間，通過權(quán)力制約、信息共享和相互合作的方式共同管理社會公共事務(wù)，旨在跳出完全以政府主導(dǎo)為中心的結(jié)構(gòu)化治理行為范式。

與傳統(tǒng)的政府治理不同，合作治理的碳排放權(quán)交易體系發(fā)生了治理要素的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。首先，在治理層級上，碳排放權(quán)交易治理不再單純地以建立在自上而下的科層制之上的政府命令控制模式為主，而是轉(zhuǎn)向政府、市場、社會的網(wǎng)絡(luò)化、扁平化的治理結(jié)構(gòu)。其次，在治理主體上，碳排放權(quán)交易治理不是完全由政府單一主導(dǎo)，而是希冀形成多主體間的公私伙伴關(guān)系，強化公主體與私主體“榮辱與共”的使命感。最后，在治理路徑上，強調(diào)多種政策之間的銜接與協(xié)同，充分發(fā)揮不同政策的比較優(yōu)勢，在降低單個政策執(zhí)行成本的同時提高政策實施的效能。碳排放權(quán)交易治理不是采取事后一次性的治理模式，而是通過在治理主體間形成持續(xù)、穩(wěn)定的關(guān)系，實現(xiàn)互動性更強的主體間合作[2]。由此，在合作治理框架下，主要強調(diào)以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同化的思維導(dǎo)向，通過結(jié)合“政府-社會-市場”的多元主體力量，構(gòu)建具有拓展性和兼容性的碳排放權(quán)交易體系。

1.合作主體多元：從政府主導(dǎo)到多主體參與

囿于碳排放監(jiān)管的專業(yè)性，碳排放權(quán)交易的實現(xiàn)除了依靠政府監(jiān)管和引導(dǎo)，還離不開碳交易過程中的企業(yè)、第三方組織和社會公眾的積極參與。

碳排放權(quán)交易過程，涉及控排企業(yè)和非控排企業(yè)。企業(yè)的參與不僅僅是為了滿足政府核算的碳排放權(quán)交易額，更是要以壯士斷腕的勇氣，從根本上實現(xiàn)碳排放權(quán)交易的減排目標。企業(yè)不能將碳排放權(quán)交易作為規(guī)避碳排放超標而受處罰的“救命稻草”，而應(yīng)借助碳排放權(quán)交易市場的平臺，通過與同行業(yè)的不同企業(yè)碳排放權(quán)交易量“對標找差”，不斷提升自身技術(shù)水平，降低企業(yè)成本，提升核心競爭力。需要注意的是，企業(yè)減排路徑受制于企業(yè)性質(zhì)。以化工企業(yè)為例，由于企業(yè)間的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、規(guī)模等差異較大，難以做到像電力行業(yè)一樣整齊劃一，進而給后續(xù)的碳排放權(quán)交易造成較大的阻力和困擾[3]。再比如，航空行業(yè)作為服務(wù)行業(yè)，無法直接改進飛機結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)終極的控碳目標。航空行業(yè)需要借助重新購置飛行器等成本較大的路徑應(yīng)對減排的目標，這就勢必會影響到企業(yè)的運行，也會對國民交通運輸領(lǐng)域的成本造成一定的影響。由此可見，在國家統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易規(guī)劃中，企業(yè)的參與是必不可少的。一方面，企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、設(shè)備和技術(shù)的“騰籠換鳥”，實現(xiàn)減排的目標；另一方面，不同行業(yè)的企業(yè)應(yīng)積極參與國家碳交易政策的制定，避免控碳和經(jīng)濟、民生發(fā)展之間產(chǎn)生巨大沖突。此外，隨著各地對非控排企業(yè)的排放量進行監(jiān)測和測算，非控排企業(yè)已不能“隔岸觀火”，而要搶占先機，積極主動加入控排行業(yè)，實現(xiàn)技術(shù)升級。

第三方組織主要在主體協(xié)調(diào)、標準制定和數(shù)據(jù)核查等方面發(fā)揮作用。碳排放涉及不同的排放主體、利益相關(guān)方和監(jiān)管者，這些部門不僅有各自的目標約束和激勵訴求，同時對碳排放及其交易的技術(shù)認定也存在不一致的地方。以行業(yè)協(xié)會、公共組織為代表的第三方組織參與其中，不僅可以有效地協(xié)調(diào)碳排放主體和監(jiān)管者之間的認知差異和協(xié)同困境，還可以在技術(shù)標準認定、排放數(shù)據(jù)報告核對、監(jiān)測和評估以及技術(shù)創(chuàng)新合作與擴散網(wǎng)絡(luò)形成等方面提供準公共服務(wù)，無形中形成硬約束和軟激勵。

除了企業(yè)和第三方組織，公眾參與有助于形成參與主體的多元化格局，形成對碳排放主體和碳交易主體的“正向激勵”與“約束監(jiān)督”。在參與機制設(shè)計上，為公眾參與碳排放權(quán)交易提供有效的途徑和方式，讓公眾的約束機制能夠有效傳遞到碳交易市場中，保障公眾可以參與到碳交易過程的監(jiān)督和政策決策過程中，公眾本身也是碳交易的利益相關(guān)方，碳排放權(quán)交易活動會影響到公眾的福利和行為選擇。同時，要加快公眾參與碳交易活動的平臺建設(shè)，公開信息，降低公眾參與碳交易過程的成本，避免制度空心化；搭建相關(guān)的溝通機制，釋放公眾參與空間，通過聽證、座談、信訪等正式渠道和微博、短視頻等非正式渠道，創(chuàng)新參與形式；鼓勵公眾建立內(nèi)部對話和協(xié)商機制，通過提升組織化程度，發(fā)揮各自領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，進而形成科學(xué)、民主、客觀、規(guī)范的長效機制[1]。

總體上看，將合作治理的多主體嵌入碳排放權(quán)交易體系中，有助于形成多重均衡結(jié)構(gòu)，打破原有的以政府為主導(dǎo)的治理體制，重塑分工與平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)互利互惠。各類主體之間存在著針對碳交易的互需互補，有助于基于技術(shù)、行業(yè)、地區(qū)和市場形成合作秩序和博弈均衡狀態(tài)，推動碳交易過程中多主體共同制定、執(zhí)行、監(jiān)督和完善該政策。

2.合作前提重塑：碳排放的法律屬性再討論

目前，關(guān)于碳排放法律屬性的紛爭主要聚焦于控制碳排放的機制是應(yīng)當走政府監(jiān)管路線，還是走市場化路線。“碳排放（權(quán)）”是一個新興事物，既承載著國際社會減排的目標，又是碳排放權(quán)交易市場的標的。在圍繞碳排放所形成的社會關(guān)系中，“碳排放”關(guān)系著司法裁量、財務(wù)審計等多種社會活動，關(guān)乎對碳市場中配額免費發(fā)放、清繳、會計入賬、納稅等一系列行為該如何定性、管理和處罰。

在全國碳交易市場建立之前，主流觀點是將碳排放權(quán)歸入“準物權(quán)”“用益物權(quán)”“產(chǎn)權(quán)”。這一觀點雖然承認了碳排放權(quán)的經(jīng)濟面向，卻無力解釋政府免費發(fā)放配額等非經(jīng)濟性行為[2]。同時，碳排放配額的分配和流轉(zhuǎn)需要后期依法進行財務(wù)審計，而在目前財務(wù)審計法律依據(jù)不足的情況下，其中潛藏的審計風險不可想象。在《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》頒布之后，有學(xué)者將碳排放權(quán)視為公權(quán)，即“可交易的許可”“具有公法特征的行政規(guī)制權(quán)”[3]。這種公權(quán)說觀點契合了我國當前的控排需求、權(quán)利救濟可能性等。

目前來說，不能簡單地將碳排放權(quán)視為公權(quán)或私權(quán)，而應(yīng)將碳排放權(quán)作為一項行政規(guī)制權(quán)，其針對“排放行為”，囊括了公權(quán)與私權(quán)兩種屬性。碳排放權(quán)是一種兼具公權(quán)、私權(quán)雙重屬性的特殊權(quán)利形態(tài)，其權(quán)屬界定本身呈現(xiàn)出層次性，會因生態(tài)整體主義視野下的碳排放權(quán)交易體系建設(shè)而在雙重屬性間發(fā)生流變。值得警惕的是，不能將“碳排放權(quán)交易制度”等同于“碳排放許可證交易制度”，要避免將其過度公法化的傾向，不應(yīng)否定碳排放權(quán)交易制度的市場屬性，以提振和保障碳市場投資者和參與者的信心和動力。

3.合作制度構(gòu)建：建立以碳排放權(quán)交易為核心的多元規(guī)范體系

相較于傳統(tǒng)環(huán)境問題，包括二氧化碳排放在內(nèi)的大氣污染具有反饋過程長、涉及范圍廣、因果關(guān)系確定難等特點，這決定了應(yīng)對碳排放問題離不開對復(fù)雜利益的識別。傳統(tǒng)的單一化、分權(quán)化、分散式的治理導(dǎo)致碳排放權(quán)交易主體之間協(xié)調(diào)和合作困難，使碳排放權(quán)交易治理呈“碎片化”特征，不能回應(yīng)碳排放權(quán)交易目標復(fù)雜、場域多元、矛盾交織、利益繁復(fù)等多重挑戰(zhàn)?；凇罢鲗?dǎo)”型治理模式的強大慣性[1]，以公眾參與為代表的社會力量難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，“政府主動、企業(yè)被動、公眾不動”的困境越發(fā)凸顯[2]。因此，在構(gòu)建頂層制度時須考慮碳排放權(quán)交易過程中復(fù)雜的利益關(guān)系、社會組織與公眾的意愿與期許，引入“公-私-社會”（public-private-society）動態(tài)協(xié)作的理念，在制度層面構(gòu)建多元化規(guī)范體系，從根本上解決碳排放治理的棘手問題。

（1）建立以綜合性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性為導(dǎo)向的碳排放權(quán)交易規(guī)范體系

目前，我國碳市場建設(shè)處于初期，碳排放權(quán)交易頂層設(shè)計尚不完善、法律位階較低、配套運行機制不健全導(dǎo)致社會主體積極性不足。雖然規(guī)范層面已有法律涉及碳排放權(quán)交易，如《大氣污染防治法》，但相關(guān)規(guī)定原則寬泛，內(nèi)容較少，且碳排放權(quán)交易的流程復(fù)雜，涉及交易、監(jiān)管、金融等，這往往會導(dǎo)致“多頭治理”“各自為政”的治理亂象。因此，有必要頒布專門立法規(guī)范來協(xié)調(diào)碳排放管理工作，從立法層面出發(fā)形成對碳排放權(quán)交易的規(guī)制合力，其核心要義是為碳排放權(quán)提供明晰的產(chǎn)權(quán)支撐，將企業(yè)碳排放產(chǎn)生的社會成本納入企業(yè)自身的成本核算中，以有效激勵企業(yè)加快實現(xiàn)碳減排。

（2）建立多元化的監(jiān)管體系和規(guī)則

由于碳排放監(jiān)管內(nèi)容的復(fù)雜性，監(jiān)管規(guī)則的建構(gòu)需要包含碳排放的各個階段和要素，涵蓋交易主體、中介機構(gòu)等碳排放市場的參與主體。應(yīng)將政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合，政府部門既要制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，也要鼓勵各行業(yè)協(xié)會等社會組織根據(jù)碳排放權(quán)交易主體的實際需求，制定行業(yè)管理規(guī)則。政府可以借助監(jiān)管試驗和監(jiān)管沙盒等工具，靈活地開展監(jiān)管工作。比如對碳價格的監(jiān)管，在市場初級階段，可以借助政府之手設(shè)定價格浮動的上下限，待市場運行平穩(wěn)之后，政府可以退居幕后，交由市場運行和價格調(diào)整機制來設(shè)定價格。同時，應(yīng)當擴充監(jiān)管主體，讓第三方機構(gòu)、交易機構(gòu)等成為監(jiān)管主體，發(fā)揮各自的監(jiān)管信息和專業(yè)性優(yōu)勢，以提升監(jiān)管實效[3]。

4.合作路徑整合：推動治理手段多元化

法律的實施和執(zhí)行需要考慮實施主體、實施對象和實施場景等實際情況，構(gòu)建有效的執(zhí)行體系，通過降低法律實施的交易成本以保障法律的可執(zhí)行性。具體說來，可以從以下幾方面著手：

（1）明確統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易監(jiān)管主體，促進內(nèi)部監(jiān)管多元化

碳排放權(quán)交易是一項以發(fā)展生態(tài)、保護環(huán)境為主要目的的制度與實踐，僅僅依靠生態(tài)環(huán)境部門實施監(jiān)管，無法保證碳排放權(quán)交易的整體性和全面性。在尚不具備成立新部門條件的情況下，可以考慮通過成立碳排放工作小組或議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，整合和協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境、交通等部門所涉的碳排放權(quán)交易總量的控制、分配、核查等職責。與此同時，工作小組或議事協(xié)調(diào)機構(gòu)能夠整合和聯(lián)動多個相關(guān)行政管理部門的執(zhí)法力量，破除單一執(zhí)法部門力量過于薄弱的現(xiàn)實困局。

（2）整合稅收、金融等多種經(jīng)濟激勵性手段，促進碳排放權(quán)交易市場高效運行

為了實現(xiàn)減排目標，碳排放監(jiān)管需要標本兼治。在策略上，通過給予投資者一定的稅收激勵和運用綠色金融工具，提升投資者參與碳排放權(quán)交易的積極性。此外，通過合理地提高企業(yè)排放溫室氣體成本，倒逼企業(yè)積極參與碳排放權(quán)交易。在根源上，要確立綠色低碳經(jīng)濟發(fā)展的目標，運用符合市場多元需求的經(jīng)濟工具，激勵企業(yè)研發(fā)和運用綠色低碳技術(shù)，如根據(jù)碳排放量的行業(yè)差異實施差別化增值稅制度安排、明確碳排放的融資擔保功能、降低碳排放守信企業(yè)的融資成本等，限制高碳行業(yè)的發(fā)展，鼓勵綠色低碳行業(yè)發(fā)展。

（3）推動碳交易市場與各行業(yè)深度“嫁接”，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研一體化的碳市場人才培養(yǎng)和區(qū)域聯(lián)動體系

以推動碳交易市場與各行業(yè)深度“嫁接”為方向，重點破解人才和區(qū)域的協(xié)同瓶頸，形成產(chǎn)學(xué)研一體化的培養(yǎng)碳市場人才的全國統(tǒng)一碳市場。充分利用各地科研優(yōu)勢和堅實基礎(chǔ)，搶抓交叉學(xué)科成為新學(xué)科門類的機遇，有序設(shè)置碳交易新興交叉學(xué)科專業(yè)，先行試點“碳+”交叉學(xué)科人才培養(yǎng)試點項目，包括碳資產(chǎn)、碳核算、碳金融、碳會計、碳技術(shù)等，加強學(xué)科和研究基地建設(shè)。鼓勵行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、科研機構(gòu)參與到“碳+”人才培養(yǎng)體系中。碳交易機制設(shè)計的終極目標是形成全國統(tǒng)一的碳市場。現(xiàn)階段要進一步強化區(qū)域聯(lián)動，建立健全全國統(tǒng)一的監(jiān)控、報告以及數(shù)據(jù)核算系統(tǒng)；強化區(qū)域聯(lián)動，打通全國碳市場與地方試點碳市場的隔閡，統(tǒng)一碳價、提高碳配額交易的流動性、提升碳交易的效率；制定一套不同體系配額互認的機制；著力發(fā)展綠電、綠證融合市場。支持開展碳排放權(quán)交易市場（中心、所）相互入股、共同設(shè)立基金、一平臺多片區(qū)等新型互贏合作機制，開展整體性的碳交易市場機制設(shè)計，促成政策、技術(shù)、交易規(guī)則的有機整合。

四、結(jié)語

本文立足于中國碳排放權(quán)交易治理體系，為未來的全球碳交易合作機制的設(shè)計提供重要的參考。從技術(shù)上看，需要連接和協(xié)同各個國家強制性碳市場，允許企業(yè)、第三方組織以更加靈活的方式設(shè)計技術(shù)標準和推進“共同但有區(qū)別”的碳市場履約，促進全球碳價趨同；從制度上看，通過公平和效率兼容的原則確定全球碳預(yù)算和碳配額，加強全球碳減排及其履約信用機制和可信承諾機制建設(shè)；基于合作與信任的邏輯建立碳配額的跨境轉(zhuǎn)讓和認可機制，設(shè)立專業(yè)的協(xié)調(diào)各國碳配額價格的國際組織。對中國而言，應(yīng)積極參與和引導(dǎo)全球碳市場合作機制的建立，維護自身的發(fā)展權(quán)和“氣候主權(quán)”，對標《巴黎協(xié)定》下碳交易的機制，提高我國碳市場建設(shè)能力，強化與其他國家、地區(qū)及國際組織碳交易機制的合作，尤其是與“一帶一路”沿線國家的碳市場合作和碳定價協(xié)同。未來中國碳排放權(quán)交易體系的理論構(gòu)建和創(chuàng)新還要引入法實證研究的視角，既要樹立整體系統(tǒng)觀，構(gòu)建全生命周期、全要素和全鏈條的法治體系，也要特別關(guān)注整體架構(gòu)中的不同法律要件與不同環(huán)境要素、不同實施環(huán)節(jié)的銜接與匹配，促進環(huán)境治理過程中整體主義與結(jié)構(gòu)主義的融合。歸根結(jié)底，這是一個跨學(xué)科、跨地區(qū)、跨時期的研究主題，要跳出原有狹隘的政府治理邏輯和框架，從更加均衡的角度來推動基于碳排放權(quán)交易治理體系的合作治理機制建設(shè)。這既是中國命題，更是世界議題。

〔責任編輯：玉水〕

[1]王明遠：《論碳排放權(quán)的準物權(quán)和發(fā)展權(quán)屬性》，《中國法學(xué)》2010第6期。

[1]《積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和》，《人民日報》2023年4月6日。

[2]李猛：《“雙碳”目標背景下完善我國碳中和立法的理論基礎(chǔ)與實現(xiàn)路徑》，《社會科學(xué)研究》2021年第6期。

[3]生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》。

[4]國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》。

[5]財政部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易有關(guān)會計處理暫行規(guī)定》。

[6]孫佑海、王甜甜：《推進碳達峰碳中和的立法策略研究》，《山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第1期。

[1]相關(guān)規(guī)范有《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《上海市碳排放管理試行辦法》《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》《廣東省碳排放管理試行辦法》《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》《福建省碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等。

[2]楊登峰：《行政改革試驗授權(quán)制度的法理分析》，《中國社會科學(xué)》2018年第9期。

[3]郝海青：《法治政府視角下中國碳市場法律監(jiān)管制度研究》，《遼寧大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第2期。

[4]《〈碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）〉公布兩千余家發(fā)電企業(yè)將分到碳排放配額》，《人民日報》2021年1月7日。

[5]《生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在2022年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上的工作報告》，2022年1月14日，https：//www. mee.gov.cn/searchnew/？searchword。

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[2]劉明明：《論碳排放權(quán)交易市場失靈的國家干預(yù)機制》，《法學(xué)論壇》2019年第4期。

[3]白雪：《〈全國碳排放權(quán)交易市場第一個履約周期報告〉發(fā)布：全國碳市場總體配額履約率為99.5%》，《中國經(jīng)濟導(dǎo)報》2023年1月7日。

[1]錢浩祺、吳力波、任飛州：《從“鞭打快牛”到效率驅(qū)動：中國區(qū)域間碳排放權(quán)分配機制研究》，《經(jīng)濟研究》2019年第3期。

[2]胡珀：《論我國碳交易法律制度的完善》，《湖南社會科學(xué)》2013年第2期。

[3]王明遠：《論碳排放權(quán)的準物權(quán)和發(fā)展權(quán)屬性》，《中國法學(xué)》2010第6期。

[4]曹明德：《中國碳排放交易面臨的法律問題和立法建議》，《法商研究》2021年第5期。

[5]曹明德、劉明明、崔金星：《中國碳排放交易法律制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2016年版，第7頁。

[1]徐靜琳、劉力銘：《地方性法規(guī)與政府規(guī)章關(guān)系論》，《政治與法律》2008年第1期。

[2][6]曹明德：《中國碳排放交易面臨的法律問題和立法建議》，《法商研究》2021年第5期。

[3]何晶晶：《構(gòu)建中國碳排放權(quán)交易法初探》，《中國軟科學(xué)》2013年第9期。

[4]錢小安：《建立中國統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制的構(gòu)想》，《財經(jīng)科學(xué)》2002年第1期。

[5]張墨、王軍鋒：《區(qū)域碳排放權(quán)交易的風險辨識與監(jiān)管機制——以京津冀協(xié)同為視角》，《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第6期。

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[1][2]田丹宇：《我國碳排放權(quán)的法律屬性及制度檢視》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。

[3]倪受彬：《碳排放權(quán)權(quán)利屬性論——兼談中國碳市場交易規(guī)則的完善》，《政治與法律》2022年第2期。

[1]包智明、陳占江：《中國經(jīng)驗的環(huán)境之維：向度及其限度——對中國環(huán)境社會學(xué)研究的回顧與反思》，《社會學(xué)研究》2011年第6期。

[2]涂正革、諶仁?。骸杜盼蹤?quán)交易機制在中國能否實現(xiàn)波特效應(yīng)？》，《經(jīng)濟研究》2015年第7期。

[3]王科、劉永艷：《2020年中國碳市場回顧與展望》，《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第2期。