唐 翀 周玉淵

自1991年中國—東盟對話關(guān)系建立以來，中國與東南亞國家的關(guān)系開始經(jīng)歷快速發(fā)展。尤其是2001年中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)生效后，雙方貿(mào)易增長迅速、經(jīng)濟(jì)融合不斷深化，自貿(mào)區(qū)合作持續(xù)擴(kuò)大升級。自2009年起，中國連續(xù)12年保持東盟第一大貿(mào)易伙伴的位置，2020年中國—東盟貿(mào)易額達(dá)到6846億美元(1)《中國—東盟合作事實(shí)與數(shù)據(jù)：1991—2021》，中國商務(wù)部網(wǎng)站，2022年1月7日，http：//asean.mofcom. gov.cn/article/o/g/202201/20220103236066.shtml，是1991年80億美元的80多倍，東盟首次成為中國最大的貿(mào)易伙伴。中國—東盟合作為地區(qū)繁榮穩(wěn)定做出了重大貢獻(xiàn)，是亞太地區(qū)保持經(jīng)濟(jì)活力、吸引力和國際競爭力的重要動力來源。然而，這一過程也伴隨著對中國對外政策、地區(qū)合作和國際行為的各種解讀、揣測和質(zhì)疑，這在“一帶一路”倡議提出后表現(xiàn)得尤為明顯(2)東南亞是“一帶一路”的重點(diǎn)方向，因此受到學(xué)界廣泛關(guān)注。近年來代表性的研究成果有：劉倩、陳濟(jì)冬：《中國對東南亞國家直接投資的政治效應(yīng)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2022年第2期；普鵬飛、王子昌：《東盟及其成員國對“一帶一路”的認(rèn)知和反應(yīng)》，《戰(zhàn)略決策研究》2022年第2期；趙洪：《“一帶一路”倡議與中國—東盟關(guān)系》，《邊界與海洋研究》2019年第1期；李晨陽、宋少軍：《緬甸對“一帶一路”的認(rèn)知和反應(yīng)》，《南洋問題研究》2016年第4期；潘玥、常小竹：《印尼對“一帶一路”的認(rèn)知、反應(yīng)及中國的應(yīng)對建議》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2017年第5期；薛力：《東亞國家如何看待“一帶一路”——基于東亞八國精英的訪談》，《東南亞研究》2019年第5期，等等。。其中，投融資合作和中國貸款項(xiàng)目成為各方質(zhì)疑甚至指責(zé)“一帶一路”倡議的主要方向。

融資合作(包括不同類型的貸款和援助)是“一帶一路”倡議的重要支柱，是中國擴(kuò)大和深化與東南亞國家關(guān)系的重要金融工具。然而，中國融資卻引發(fā)了東南亞國家復(fù)雜的反應(yīng)。一方面，中國融資在緩解東南亞國家投融資需求尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)揮重要作用，受到了一些國家的歡迎，但另一方面，卻也引發(fā)了東南亞國家對中國投融資模式和影響力擴(kuò)大的擔(dān)心(3)Cahyo Pamungkas，Saiful Hakam，Devi Tri Indriasari，“Between Fear and Hope：Belt and Road Initiative in Southeast Asia”，Chinese Journal of International Review，Vol.2，No.1，2020，pp.1-20.。東南亞國家在歡迎中國融資的同時，也表現(xiàn)出越來越明顯的謹(jǐn)慎和猶豫(4)“Southeast Asia Wary of China’s Belt and Road Project，Skeptical of U.S.：Survey”，Reuters，Jan. 7，2019，https：//www.reuters.com/article/us-asean-singapore-idUSKCN1P00GP。根據(jù)新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究所的調(diào)查，超過63%的受訪者對“一帶一路”持不信任或低信任的態(tài)度，除了文萊，大部分東南亞國家對“一帶一路”倡議持懷疑立場(5)Tang Siew Mun，Hoang Thi Ha et al.，The State of Southeast Asia：2020，Singapore：ISEAA-Yusof Ishak Institute，2020，p.36.?！皞鶆?wù)陷阱論”“中國威脅論”“債務(wù)負(fù)擔(dān)論”等在地區(qū)持續(xù)流行，這不僅強(qiáng)化了地區(qū)國家民眾對中國和“一帶一路”倡議的負(fù)面認(rèn)識，也在很大程度上影響和阻礙了中國與東南亞國家的合作。自“一帶一路”倡議提出后，東南亞國家從中國獲取的貸款并沒有出現(xiàn)預(yù)期的增長，而是出現(xiàn)不同程度的下降，包括馬來西亞取消中國貸款項(xiàng)目、緬甸縮減中國融資支持的項(xiàng)目規(guī)模、中泰鐵路項(xiàng)目進(jìn)展停滯等。馬來西亞、老撾、柬埔寨、緬甸等國債務(wù)形勢和對華合作的變化、中國議題的政治化，以及亞太地緣政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，導(dǎo)致東南亞國家對中國融資的態(tài)度變得更加復(fù)雜和敏感。

由上，如何認(rèn)知中國融資在東南亞的實(shí)踐，如何理解中國融資與東南亞國家債務(wù)問題的相關(guān)性，如何推進(jìn)和保障中國融資合作發(fā)揮積極作用，構(gòu)成了當(dāng)前中國融資在中國—東南亞關(guān)系中的重要研究議題。中國融資在東南亞獲得的復(fù)雜認(rèn)知和反應(yīng)是多重因素交織疊加與共同作用的結(jié)果，與東南亞國家的國內(nèi)政治、地區(qū)安全、輿論環(huán)境、外部壓力及中國融資的示范效應(yīng)等密切相關(guān)。因此，將其歸咎于任何單一因素都會導(dǎo)致認(rèn)識上的偏差?；诖耍疚膰L試透過東南亞國家對中國融資的認(rèn)知“迷霧”，基于數(shù)據(jù)和事實(shí)分析中國在東南亞的融資，為中國與東南亞國家更加全面地認(rèn)識和開展融資合作提供借鑒。

一 認(rèn)知“迷霧”：“一帶一路”融資在東南亞的多元敘事

融資合作是“一帶一路”的重要組成部分，是體現(xiàn)“一帶一路”競爭力和影響力的核心工具。東南亞國家對中國融資的敘事從根本上來源于其對“一帶一路”的認(rèn)知，而關(guān)于中國融資的敘事影響和強(qiáng)化了其對“一帶一路”總體的認(rèn)知。由于歷史、主權(quán)、非對稱性實(shí)力、小國對大國的依賴性與自主性之間的復(fù)雜關(guān)系，以及外部因素的介入和干擾等，東南亞國家對“一帶一路”的認(rèn)知和回應(yīng)是復(fù)雜、謹(jǐn)慎和多元的。東南亞國家在認(rèn)可與質(zhì)疑、接受與拒絕、經(jīng)濟(jì)合作與政治安全關(guān)切、依賴與降低依賴之間維持著謹(jǐn)慎的平衡(6)關(guān)于東南亞國家對“一帶一路”的認(rèn)知可參見Cheng-Chwee Kuik，“Irresistible Inducement？Assessing China’s Belt and Road Initiative in Southeast Asia”，Council Foreign Relations，Jan.，2022，https：//www.cfr.org/sites/default/files/pdf/kuik_irresistible-inducement-assessing-bri-in-southeast-asia_june-2021.pdf。這集中體現(xiàn)在東南亞國家對“一帶一路”融資的復(fù)雜認(rèn)知和敘事上。這一認(rèn)知和敘事大致包括戰(zhàn)略工具論、經(jīng)濟(jì)威脅論、機(jī)遇論和實(shí)用主義論。

(一)戰(zhàn)略工具論

自“一帶一路”倡議提出以來，解讀其動機(jī)是外界認(rèn)識“一帶一路”倡議的主要起點(diǎn)，尤以基于大國戰(zhàn)略、地緣政治思維的解讀甚至妖魔化論調(diào)引發(fā)更多關(guān)注(7)王金波：《“一帶一路”能否提升中國國家形象》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2022年第2期。。作為“一帶一路”倡議的重要支柱，融資也被賦予了各種戰(zhàn)略層面的內(nèi)涵。在這種認(rèn)知和思維框架下，中國融資往往被視為是中國實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具。

在經(jīng)濟(jì)層面，中國融資被視為中國輸出產(chǎn)能、推動企業(yè)海外拓展、擴(kuò)大全球經(jīng)濟(jì)影響力的工具。美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的一篇報(bào)告認(rèn)為：“一帶一路”倡議有五個重要的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)：降低交通物流成本，轉(zhuǎn)移中國過剩產(chǎn)能、裝備和勞動力，推動人民幣國際化，保障能源供應(yīng)安全，擴(kuò)大中國商品和服務(wù)出口等(8)Simeon Djankov，Sean Miner eds.，“China’s Belt and Road Initiative：Motives，Scope，and Challenges”，PIIE Briefing 16-2，Peterson Institute for International Economics，Mar.，2016，pp.7-8.。

在政治外交層面，中國融資被視為一種“購買性權(quán)力”(buying power)或“交易性權(quán)力”(transactional power)，同時又暗含著謀求“結(jié)構(gòu)性權(quán)力”(structural power)和軟實(shí)力(soft power)的目的。威廉姆斯·格里姆斯(William W. Grimes)提出，中國通過向接受國提供相比于競爭者更加靈活，甚至不附加條件的基礎(chǔ)設(shè)施融資等支持，能夠很容易建立其比較優(yōu)勢和對接受國的吸引力，從而達(dá)到購買“友誼”、獲得政治支持和安全合作的目的。同時，通過對目標(biāo)國的“誘捕”或制造其對中國的“依賴”，創(chuàng)立新的機(jī)制和規(guī)則，“一帶一路”倡議可以提升中國的結(jié)構(gòu)性權(quán)力(9)William W. Grimes，“The Belt &Roald Initiative as Power Resource：Lessons from Japan”，The Asan Forum，Apr.15，2016，https：//theasanforum.org/the-belt-road-initiative-as-power-resource-lessons-from-japan/。一些研究提出，中國融資可以用來支持與中國關(guān)系密切的國家，改善和拓展與東南亞國家的合作；通過經(jīng)濟(jì)合作配合中國的地緣政治安全戰(zhàn)略，降低或抵消領(lǐng)土爭端以及中國政治安全行為的負(fù)面影響；還可以通過推動和引領(lǐng)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、地區(qū)互聯(lián)互通等重大項(xiàng)目來塑造中國的政治威望(10)Cheng-Chwee Kuik，“Irresistible Inducement？Assessing China’s Belt and Road Initiative in Southeast Asia”，Council Foreign Relations，Jan.，2022，https：//www.cfr.org/sites/default/files/pdf/kuik_irresistible-inducement-assessing-bri-in-southeast-asia_june-2021.pdf。

此外，“一帶一路”倡議本身就是中國國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，而中國融資則是重要的戰(zhàn)略工具。一方面，基于廣大發(fā)展中國家的資金缺口和需求，中國融資可以發(fā)揮重要的戰(zhàn)略杠桿作用，在拓展中國海外利益、維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈安全、提升中國的全球影響力上扮演非常重要的角色。另一方面，中國融資被解讀為中國應(yīng)對美西方對中國的“地區(qū)圍堵”(regional encirclement)，對沖“亞太再平衡”戰(zhàn)略、“印太戰(zhàn)略”，強(qiáng)化中美地區(qū)競爭的重要工具(11)J. M. F. Blanchard，C. Flint，“The Geopolitics of China’s Maritime Silk Road Initiative”，Geopolitics，Vol.22，No.2，2017，pp.223-245.。更夸張的是，用軍事安全的思維來審視“一帶一路”倡議，如有機(jī)構(gòu)報(bào)告將“一帶一路”倡議描述為中國尋求海外軍事擴(kuò)展和推進(jìn)全球安全戰(zhàn)略的“武器”。基于這一沒有任何依據(jù)的假想，中國向一些國家提供貸款和援助的目的是為了攫取全球的港口(用于軍事用途)(12)Daniel R. Russel，Blake Berger，“Weaponizing the Belt and Road Initiative”，Asia Society Policy Institute，Sept.，2020，pp.29-30.。

(二)經(jīng)濟(jì)威脅論

“一帶一路”倡議對地區(qū)的影響是東南亞國家的主要關(guān)切。盡管中國—東盟經(jīng)濟(jì)合作深化在促進(jìn)東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上發(fā)揮著重要作用，但這并沒有緩解東南亞國家對中國經(jīng)濟(jì)影響的擔(dān)心，反而在很大程度上加劇了東南亞國家的疑懼。“一帶一路”倡議被認(rèn)為將導(dǎo)致東南亞國家加重對中國投資、貿(mào)易、貸款、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈等方面的經(jīng)濟(jì)依賴，中國資本、商品、勞工、服務(wù)、技術(shù)等的大量涌入將對東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生抑制作用(13)Cheng-Chwee Kuik，“Irresistible Inducement？Assessing China’s Belt and Road Initiative in Southeast Asia”，Council Foreign Relations，Jan.，2022，https：//www.cfr.org/sites/default/files/pdf/kuik_irresistible-inducement-assessing-bri-in-southeast-asia_june-2021.pdf。這在對中國融資的認(rèn)識上更加明顯。中國融資因?yàn)槠湓瓌t、規(guī)范和方式的差異性而被冠以各種標(biāo)簽，例如不透明、“隱性債務(wù)”(hidden debt)、導(dǎo)致腐敗、支持“流氓”國家、環(huán)境和社會責(zé)任不友好等(14)代表性觀點(diǎn)的包括：Ammar A. Malik，Bradley Parks et al.，“Banking on the Belt and Road：Insights from a New Global Dataset of 13427 Chinese Development Projects”，AidData，Sept.，2021；A. Dreher，A. Fuchs，et al.，“Aid on Demand：African Leaders and the Geography of China’s Foreign Assistance”，AidData Working Paper 3，Williamsburg，2016；A. Isaksson，A. Kotsadam，“Chinese Aid and Local Corruption”，Journal of Public Economics，Vol.159，2018，pp.146-159；S. Brazys，J. Elkink，G. Kelly，“Bad Neighbors？How Co-located Chinese and World Bank Development Projects Impact Local Corruption in Tanzania”，Review of International Organizations，Vol.12，No.2，2017，pp.227-253.。龔雪指出，中國在海外的產(chǎn)業(yè)或服務(wù)合作總體上是順利的，而中國官方資助的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)卻經(jīng)常出現(xiàn)問題，其中一個重要的原因是中國海外基礎(chǔ)設(shè)施融資不透明?！爸袊跒榇笮突A(chǔ)設(shè)施提供融資支持上非常積極，而且主要是通過雙邊合作和借助中國金融機(jī)構(gòu)。由于這兩個渠道基本都是不透明的，其他國家反而對來自中國的基礎(chǔ)設(shè)施融資越來越擔(dān)心。”(15)Xue Gong，“China’s Belt and Road Initiative Financing in Southeast Asia”，Southeast Asian Affairs，2020，p.84.

有研究指出，相比于商業(yè)借貸的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，中國官方金融機(jī)構(gòu)借貸或擔(dān)保助長了一些只追求大體量而甚至無法盈利的項(xiàng)目，在后期的執(zhí)行中往往會帶來政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等負(fù)面問題，后期的經(jīng)營和收益不足則直接決定了政府的債務(wù)持續(xù)性問題(16)Daniel R. Russel，Blake Berger，“Navigating the Belt and Road Initiative”，Asia Society Policy Institute，June，2019，p.14.。類似的觀點(diǎn)還有：“一帶一路”倡議支持的大型基礎(chǔ)設(shè)施融資極易推高所在國尤其是小國的債務(wù)，從而加劇所在國的財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān)，反過來，高負(fù)債和償債成本又會轉(zhuǎn)移國家發(fā)展支出，從而抑制國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展(17)全球發(fā)展研究中心對68個國家的債務(wù)問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為“一帶一路”融資將加重至少8個國家本已嚴(yán)峻的債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)，包括老撾、吉布提、馬爾代夫、吉爾吉斯斯坦等。參見JohnHurley，Scott Morris，Gailyn Portemance，“Examining the Debt Implications of the Belt and Road Initiative from a Policy Perspective”，CGD Policy Paper 121，Center for Global Development，Mar.，2018，pp.16-19.。當(dāng)然，這種認(rèn)識存在著結(jié)構(gòu)性的問題，因?yàn)槠涓劢箓鶆?wù)問題，而且關(guān)注的大多是短期指標(biāo)和數(shù)據(jù)變化，因而忽視了長期的影響。一項(xiàng)關(guān)于1995—2015年間東盟六國的債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的研究就指出，即使在存在高負(fù)債的情況下，東盟國家的公共債務(wù)大多轉(zhuǎn)化為了有效的投資，長遠(yuǎn)來看仍促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(18)Pham Thi Phuong Thao，“Impacts of Public Debt on Economic Growth in Six ASEAN Countries”，Ritsumeikan Annual Review of International Studies，Vol.17，2018，pp.63-88.。老撾的債務(wù)負(fù)擔(dān)受到高度關(guān)注，也經(jīng)常被當(dāng)作中國增加?xùn)|南亞國家債務(wù)負(fù)擔(dān)的證據(jù)(19)Keith Barney，Kanya Souksakoun，“Credit Crunch：Chinese Infrastructure Lending and Lao Sovereign Debt”，Asia &the Pacific Policy Studies，No.8，2021，pp.94-113.。這很大程度上塑造了東南亞國家對中國融資的基本認(rèn)識。然而，這顯然是夸大了事實(shí)。布魯金斯大衛(wèi)·朵拉(David Dollar)的研究明確指出，老撾的債務(wù)風(fēng)險應(yīng)該引起重視，但是，東南亞大部分國家財(cái)政和經(jīng)濟(jì)狀況是良好的，沒必要過分夸大這些國家的債務(wù)風(fēng)險。如果說對債務(wù)負(fù)擔(dān)和可持續(xù)性風(fēng)險的關(guān)注是正?，F(xiàn)象的話，那么炒作“債務(wù)陷阱論”就是別有用心了(20)David Dollar，“China and the West Competing over Infrastructure in Southeast Asia”，Brookings，Apr.，2020.。在大量媒體、政客包括個別國家的領(lǐng)導(dǎo)人看來，融資是中國控制東南亞國家經(jīng)濟(jì)命脈和戰(zhàn)略資產(chǎn)的重要工具。盡管“債務(wù)陷阱論”缺乏事實(shí)根據(jù)，也遭到了專業(yè)研究的駁斥，但其正在成為中國融資在東南亞國家民眾中的一個固化印象。

(三)機(jī)遇論和實(shí)用主義論

盡管關(guān)于中國融資的負(fù)面論調(diào)廣為流傳，但并不能完全代表東南亞國家的主流認(rèn)知。東南亞國家存在著大量理性的聲音，主張客觀認(rèn)識中國融資，科學(xué)評估中國融資帶來的收益和風(fēng)險。默罕默德·薩德斯迪克(Muhammad Saad Siddiqui)指出，沒有證據(jù)證明中國在設(shè)置“債務(wù)陷阱”，相反，借款國在中國融資上發(fā)揮著決定性的作用。“極個別的債轉(zhuǎn)股案例確實(shí)會增加對中國貸款的疑慮，但看不出中國的目標(biāo)是為了控制這些資產(chǎn)。因此，東南亞國家應(yīng)該保持理性，不應(yīng)受‘債務(wù)陷阱論’蠱惑和干擾，這樣才能更好利用中國帶來的機(jī)遇?！?21)Muhammad Saad Siddiqui，“Seeing through Smoke：Why the Debt-Trap Narrative Is a Distraction”，F(xiàn)ulcrum，Jan. 8，2021，https：//fulcrum.sg/seeing-through-smoke-why-the-debt-trap-narrative-is-a-distraction/印尼一些學(xué)者指出，中國投融資確實(shí)存在一些負(fù)面影響，但更應(yīng)看到其帶來的機(jī)遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于問題，東南亞國家不應(yīng)因?yàn)閷Σ淮嬖诘膯栴}的疑慮而放棄與中國的合作(22)Cahyo Pamungkas，Saiful Hakam，Devi Tri Indriasari，“Between Fear and Hope：Belt and Road Initiative in Southeast Asia”，Chinese Journal of International Review，Vol.2，No.1，2020，pp.1-20.。這種認(rèn)知塑造了東南亞國家在中國融資上的實(shí)用主義立場，其表現(xiàn)為東南亞國家更傾向于謹(jǐn)慎地審視、利用和管控中國融資，最大程度地平衡融資收益、風(fēng)險及內(nèi)外部影響間的關(guān)系。一些學(xué)者指出，東南亞國家應(yīng)對“一帶一路”倡議的方式是多種策略的混合，不同國家對具體項(xiàng)目，經(jīng)常在拒絕(resisting)、平衡(balancing)、合作(cooperating)、接觸(engaging)、搭便車(bandwagoning)、推諉(buck-passing)、對沖(hedging)等各種策略選擇中游走(23)Jenn-Jaw Soong，“Perception and Strategy of ASEAN’s States on China’s Footprints under Belt and Road Initiative (BRI)：Perspectives of State-Society-Business with Balancing-Bandwagoning-Hedging Consideration”，The China Economy，Vol.54，No.1，2020，pp.1-8.。例如，有學(xué)者認(rèn)為印尼、菲律賓采取的是“對沖+平衡”的策略，越南采取的“對沖+抵制”的策略，泰國則主要表現(xiàn)為“合作+對沖”的策略，緬甸的表現(xiàn)為政治轉(zhuǎn)型期“政府—市場—社會關(guān)系”重塑引發(fā)的復(fù)雜反應(yīng)，馬來西亞的表現(xiàn)則是因?yàn)橹袊颉耙粠б宦贰弊h題與馬來西亞國內(nèi)政治交織，最終塑造了當(dāng)?shù)貙Α耙粠б宦贰背h的基本認(rèn)知(24)Tirta Nugraha Mursitama，Yi Ying，“Indonesia’s Perception and Strategy toward China’s OBOR Expansion：Hedging with Balancing”，The China Economy，Vol.54，No.1，2020，pp.35-47；Van-Hoa Vu，Jenn-Jaw Soong，Khac-Nghia Nguyen，“Vietnam’s Perceptions and Strategies toward China’s Belt and Road Initiative Expansion：Hedging with Resisting”，The China Economy，Vol.54，No.1，2020，pp.56-68；Wen-Chih Chao，“The Philippines’ Perception and Strategy for China’s Belt and Road Initiative Expansion：Hedging with Balancing”，The China Economy，Vol.54，No.1，2020，pp.48-55.。

由上，作為“一帶一路”倡議的重要象征，中國融資在東南亞國家引發(fā)了廣泛的關(guān)注、質(zhì)疑和爭議。理性與非理性、正面與負(fù)面、積極與消極的認(rèn)知共同構(gòu)成了東南亞國家對中國融資的認(rèn)知圖景。這其中的“羅生門”加劇了東南亞國家對“一帶一路”倡議和中國的認(rèn)知差異和信任赤字，中國融資的標(biāo)簽化和政治化正在成為影響東南亞國家政治和政策的重要因素。因此，如何透過這一認(rèn)知“迷霧”客觀認(rèn)識中國融資的作用，確定是否與中國進(jìn)行融資合作，是東南亞國家和中國共同面臨的重要問題。要回答這些問題，需要理清東南亞國家債務(wù)問題的根源、本質(zhì)及其與中國融資的相關(guān)性。基于此，本文接下來將對東南亞國家的債務(wù)問題進(jìn)行研究，并分析中國融資在東南亞的現(xiàn)狀、作用和問題，在此基礎(chǔ)上，嘗試通過事實(shí)和數(shù)據(jù)探討中國融資與東南亞國家債務(wù)問題的相關(guān)性。

二 東南亞國家債務(wù)問題的根源、現(xiàn)狀與議題化

1997年東南亞金融危機(jī)給東南亞國家留下了難以磨滅的記憶，也深刻塑造了其對國家債務(wù)和外部借貸的認(rèn)知和政策。近年來，隨著老撾、馬來西亞等國家債務(wù)指標(biāo)的變化，東南亞國家的債務(wù)問題再次受到高度關(guān)注，尤其是“一帶一路”倡議在東南亞的推進(jìn)也對東南亞的融資環(huán)境產(chǎn)生了重要影響。對債務(wù)問題的擔(dān)心、對中國的疑慮及大國地區(qū)競爭的加劇等因素共同塑造了東南亞債務(wù)問題的話語，包括關(guān)于中國融資與東南亞債務(wù)問題相關(guān)性的不實(shí)話語。盡管各方對這些不實(shí)話語進(jìn)行了回應(yīng)，但對東南亞債務(wù)問題的本質(zhì)以及中國在當(dāng)?shù)厝谫Y的深入研究仍相對缺乏。知識供應(yīng)的不足是謠言、誤解持續(xù)蔓延的一個重要原因。

(一)1997年金融危機(jī)以來東南亞國家的債務(wù)發(fā)展

東南亞國家債務(wù)問題有其深刻的歷史根源。1997年東南亞金融危機(jī)對東南亞國家造成嚴(yán)重沖擊，本幣貶值、資本流出、稅收減少、利息成本增加、金融和企業(yè)部門的系統(tǒng)性風(fēng)險等給東南亞國家財(cái)政和流動性帶來嚴(yán)峻壓力。財(cái)政赤字加劇導(dǎo)致國家公共支出減少，進(jìn)而對國家民生保障和社會穩(wěn)定造成直接影響，使東南亞金融危機(jī)的影響逐漸擴(kuò)大到政治和社會領(lǐng)域。在這一現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)下，大部分東南亞國家(除了柬埔寨、印尼、老撾)采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，進(jìn)而帶動了東南亞國家債務(wù)需求的擴(kuò)大(25)HomiKharas，Sudarshan Gooptu，“Managing the Debt Burden in Southeast Asia”，in Nick J. Freeman ed.，F(xiàn)inancing Southeast Asia’s Economic Development，Singapore：Institute of Southeast Asia Studies，2003，p.36.。

如圖1所示，1996年以來，東南亞一些國家的公共債務(wù)快速增長，印尼和泰國公共債務(wù)占GDP的比重增加了三倍；為應(yīng)對危機(jī)，馬來西亞大舉發(fā)債，導(dǎo)致公共債務(wù)快速增加。截至2000年底，印尼、菲律賓、馬來西亞、泰國四個東南亞國家的公共債務(wù)占GDP的比重超過了60%。1997—2000年，印尼、泰國、越南、柬埔寨等用于利息償還的支出大幅增加，尤其是印尼，其利息支付支出占政府支出的比重達(dá)到21%，比1995—1996年間的9.5%增長了一倍多。1995—1996年，泰國用于利息支付的支出僅占政府支出的1%，但在1997—2000年則達(dá)到了7%。而地區(qū)內(nèi)中低收入國家尤其是老撾的債務(wù)形勢更為嚴(yán)峻，1997年老撾公共債務(wù)占GDP的比重高達(dá)282.8%；1997年菲律賓的負(fù)債率接近80%，到2000年時則超過了90%(26)Homi Kharas，Sudarshan Gooptu，“Managing the Debt Burden in Southeast Asia”，in Nick J. Freeman ed.，F(xiàn)inancing Southeast Asia’s Economic Development，Singapore：Institute of Southeast Asia Studies，2003，pp.37-38.。

圖1 1990—2000年東南亞國家公共債務(wù)占GDP的比重 (單位：百分比)說明：因有些國家缺少部分?jǐn)?shù)據(jù)，圖中線條存在不完整之處。資料來源：作者根據(jù)以下資料計(jì)算后繪制：世界銀行；HomiKharas，Sudarshan Gooptu，“Managing the Debt Burden in Southeast Asia”，in Nick J. Freeman ed.，F(xiàn)inancing Southeast Asia’s Economic Development，Singapore：Institute of Southeast Asia Studies，2003.

21世紀(jì)以來，東南亞國家經(jīng)濟(jì)開始快速恢復(fù)增長，國際金融和發(fā)展融資需求的擴(kuò)大推動著東南亞國家的債務(wù)形勢也發(fā)生新的變化。第一，公共債務(wù)規(guī)模整體上出現(xiàn)較大幅度增長。在世界經(jīng)濟(jì)金融化的大背景下，得益于東盟自由貿(mào)易區(qū)和東盟經(jīng)濟(jì)共同體的投資帶動效應(yīng)，東南亞國家無論是中高收入國家還是中低收入國家從國際和國內(nèi)獲得的融資都大幅增加。

雖然債務(wù)存量在增加，但東南亞國家負(fù)債總體在合理區(qū)間。如圖2所示，2001年，緬甸、菲律賓、印尼四國政府負(fù)債率超過了50%，而緬甸則高達(dá)251%；到2011年，除了馬來西亞之外(51%)，其余國家政府負(fù)債率都降至50%以下。從2001年到2021年的20年中，三次全球性的經(jīng)濟(jì)震動都不同程度地推動?xùn)|南亞國家負(fù)債率的上升，例如受2008年全球金融危機(jī)、2014年全球大宗商品價格暴跌以及世界經(jīng)濟(jì)波動的影響，東南亞國家的負(fù)債率有所增加，2020年新冠肺炎疫情進(jìn)一步凸顯了這一趨勢。2021年，老撾、馬來西亞、菲律賓三國政府負(fù)債率再次超過50%，其中，馬來西亞和老撾超過60%的馬斯特里赫特警戒線。地區(qū)融資格局和國家融資結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了重要變化。21世紀(jì)以來，全球處于低利率時代，世界經(jīng)濟(jì)金融化加速，除了緬甸、老撾等外，東南亞國家國內(nèi)金融市場不斷發(fā)展，國內(nèi)融資能力和融資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。雖然流向東南亞地區(qū)的官方融資整體上在下降，但東南亞經(jīng)濟(jì)活力的釋放吸引了更多國際金融資本流入。

圖2 2000—2021年東南亞國家政府負(fù)債占GDP的比重(單位：百分比)資料來源：IMF，World Economic Outlook Database，https：//www.imf.org/en/Publications/SPROLLs/world-economic-outlook-databases，June 1，2023.

根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2011年，東南亞七國的外債存量為4780億美元，2020年增至8933億美元，其中占比最大的是非擔(dān)保私人外債，增幅最大的是私人公共外債，私人外債在總體外債中的比重達(dá)到62%；相比之下，來自官方機(jī)構(gòu)的債務(wù)增幅不大、比重不高，多邊機(jī)構(gòu)的外債占比為10%，雙邊官方的公共債務(wù)占9%，而且相比于2011年，來自雙邊官方的外債無論是存量還是比重都在減少(見圖3)。這反映了兩個重要事實(shí)：一方面，美西方國家官方融資在快速下降，而中國逐漸成為東南亞國家雙邊官方融資的主要提供者，這一結(jié)構(gòu)性的變化使中國融資受到了高度關(guān)注。但另一方面，中國與東南亞國家雙方官方債務(wù)在東南亞整體外債中比重很低，因?yàn)橹袊鴮|南亞國家的貸款主要是官方貸款，這意味著中國貸款在東南亞國家整體外債中比重很低。

圖3 2011—2020年東南亞國家外債變化(按外部債權(quán)人構(gòu)成)(單位：十億美元)說明：私人(PNG)指非擔(dān)保私人外債，短期外債指償付期限小于或等于一年的外債，雙邊、多邊和私人分別指歸屬雙邊官方債權(quán)人、多邊官方債權(quán)人和私人債權(quán)人的公共外債。資料來源：World Bank，International Debt Statistics，https：//www.worldbank.org/en/programs/debt-statistics/ids，July 1，2023.

(二)總體債務(wù)形勢

東盟十國中既有發(fā)達(dá)國家，也有新興市場國家，還有國際金融機(jī)構(gòu)界定的符合多邊機(jī)構(gòu)援助的中低收入國家，因此，對東南亞國家債務(wù)的分析需要不同的可持續(xù)性分析框架。從國際橫向比較和歷史縱向比較來看，東南亞國家整體上并不存在嚴(yán)重的債務(wù)問題，而且得益于出口擴(kuò)大和外匯增加，東南亞國家外債處于可持續(xù)水平，具有較強(qiáng)的應(yīng)對外部沖擊的能力(27)Matthieu Liorca，“External Debt Sustainability and Vulnerabilities：Evidence from a Panel of 24 Asian Countries and Prospective Analysis”，ADBI Working Paper 692，Mar.，2017，p.12.。目前受到較高關(guān)注的國家是馬來西亞、印尼、菲律賓、老撾和柬埔寨。其中一個主要的觀點(diǎn)是，中國為當(dāng)?shù)靥峁╄F路、電力項(xiàng)目等大型基礎(chǔ)設(shè)施融資，將導(dǎo)致這些國家背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。然而，基于債務(wù)可持續(xù)性分析可以發(fā)現(xiàn)，這種觀點(diǎn)無視或者夸大了東南亞國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也明顯夸大了中國融資在東南亞國家債務(wù)中的比重。

根據(jù)國際貨幣基金組織的債務(wù)可持續(xù)性分析報(bào)告，東南亞國家的公共債務(wù)總體上都處于可持續(xù)水平。具體到不同國家，雖然存在著各種炒作柬埔寨債務(wù)的論調(diào)，但柬埔寨的債務(wù)狀況事實(shí)上是地區(qū)內(nèi)較好的。2019年，柬埔寨的公共債務(wù)負(fù)債率為28.2%；受疫情影響，2020年柬埔寨公共債務(wù)出現(xiàn)溫和增長，據(jù)IMF估計(jì)，在2030年之前可能上升至35%，這意味著其公共債務(wù)和外債風(fēng)險中長期內(nèi)都處于低水平(28)IMF，“Cambodia”，IMF Country Report No.21/260，Dec.，2021，p.24.。印尼政府負(fù)債率從2000年時的87%降至2019年的30.6%，2020—2025年，公共債務(wù)預(yù)計(jì)增至41.3%；在標(biāo)準(zhǔn)沖擊和壓力測試上，印尼公共債務(wù)都表現(xiàn)出較強(qiáng)韌性，即使在最差的情景預(yù)測中，政府負(fù)債率在2025年也將穩(wěn)定在48.4%(29)IMF，“Indonesia”，IMF Country Report No.21/46，Mar.，2021，p.50.。盡管馬來西亞國內(nèi)圍繞債務(wù)問題進(jìn)行了激烈的爭論，甚至成為影響國內(nèi)政治斗爭結(jié)果的工具，但其公共債務(wù)總體是可持續(xù)的(30)IMF，“Malaysia”，IMF Country Report No.21/53，Mar.，2021，p.52.。在疫情之前，菲律賓的公共債務(wù)負(fù)債總體呈下降趨勢，2019年，菲律賓的公共債務(wù)負(fù)債率已降至37%；受疫情沖擊，2020年，政府負(fù)債率增至49%，據(jù)估計(jì)2024年將達(dá)到58%。盡管如此，由于菲律賓73%的公共債務(wù)是以本幣計(jì)價，外債主要是優(yōu)惠性質(zhì)貸款，因此債務(wù)展期等風(fēng)險相對較低，公共債務(wù)基本面是良好的(31)IMF，“Philippines”，IMF Country Report No.21/177，Aug.，2021，p.53.。

由上，東南亞國家的公共債務(wù)總體上處于可持續(xù)水平，在疫情之前，只有馬來西亞和老撾的負(fù)債率分別接近和超過60%，其他國家都在40%左右及以下(見圖2)。由于馬來西亞是具有較高經(jīng)濟(jì)活力的前沿市場國家，相比于其他前沿市場國家乃至發(fā)達(dá)國家，其負(fù)債率則低得多，同時，由于更容易從國內(nèi)金融市場和國際金融市場獲取融資，其債務(wù)本身并不存在結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險。這也意味著，目前東南亞地區(qū)只有老撾真正面臨著較大的債務(wù)問題。

(三)債務(wù)問題議題化

從21世紀(jì)以來的債務(wù)發(fā)展及債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)來看，東南亞國家并不存在嚴(yán)重的債務(wù)問題，即使在疫情嚴(yán)重沖擊的背景下，東南亞國家的債務(wù)依然是可持續(xù)的。然而，自“一帶一路”倡議提出以來，東南亞國家的債務(wù)問題卻受到高度關(guān)注并出現(xiàn)了明顯的議題化趨勢。債務(wù)問題作為一個經(jīng)濟(jì)、政治乃至國際政治議題被廣泛討論，成為全球和國家層面的公共議題。在東南亞地區(qū)，一些國家的債務(wù)問題主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，債務(wù)受到關(guān)注主要是因?yàn)槠鋵Ρ緡?jīng)濟(jì)和民生的潛在重要影響，如老撾；一些國家的債務(wù)問題主要表現(xiàn)為國內(nèi)政治問題，被視為國內(nèi)政治斗爭的工具和議題，是反對黨和社會批評者質(zhì)疑執(zhí)政者的抓手，因此在斗爭過程中往往會出現(xiàn)政治化甚至極端化的現(xiàn)象，如馬來西亞；一些國家的債務(wù)問題則主要表現(xiàn)為由國家行為與國際規(guī)則之間的差異引發(fā)的誤解和爭議，例如印尼的國有企業(yè)債務(wù)和特定用途債務(wù)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致的關(guān)于“隱性債務(wù)”的爭論。

第一個表現(xiàn)是債務(wù)問題作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題所引發(fā)的關(guān)注。老撾近年來不斷增長的債務(wù)尤其因?yàn)楂@得的中國融資而受到高度關(guān)注。老撾公共債務(wù)尤其是外債超過閾值的現(xiàn)實(shí)確實(shí)應(yīng)引起足夠重視。自2000年以來，老撾經(jīng)歷了快速的經(jīng)濟(jì)增長，但與此同時也伴隨著債務(wù)的持續(xù)積累。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2020年老撾的公共債務(wù)達(dá)到133億美元，占GDP的比重為72%，其中僅能源部門(主要是老撾國家電力公司)的負(fù)債就占公共債務(wù)的36%。相對于其12億美元的儲備(2021年5月)，2021—2025年，老撾每年平均的外債償還額為13億美元，相當(dāng)于其公共收入的50%。值得注意的是，盡管商業(yè)債務(wù)(債券和銀行貸款)在全部外債中的比重只有39%，但其占償債的比重達(dá)到64%，用于償債的支出是社會發(fā)展支出的2.5倍?？傮w上，“老撾公共債務(wù)已經(jīng)達(dá)到嚴(yán)重水平，給宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定帶來不利影響?！?32)World Bank，“Lao PDR Economic Monitor：A Path to Recovery”，Aug.，2021，https：//www. worldbank.org/en/news/feature/2021/08/20/lao-pdr-economic-update-august-2021-a-path-to-recovery，pp.26-32.世界銀行將老撾界定為東南亞地區(qū)唯一面臨外債危機(jī)的國家；2020年，惠譽(yù)先后兩次將老撾主權(quán)信用評級下調(diào)至B-和CCC，穆迪將老撾評級從B3下調(diào)至Caa2，將主權(quán)債券評級下調(diào)至垃圾級(33)Peter Janssen，“Laos’ Big Debt Raises Concerns”，The Banker，F(xiàn)eb.16，2022，https：//www. thebanker.com/Laos-s-big-debt-raises-concerns-1645009738。增加的債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇了老撾的財(cái)政壓力，進(jìn)一步凸顯了因?yàn)橐咔榈榷喾N因素疊加導(dǎo)致的流動性困境，而償債壓力和違約風(fēng)險則又導(dǎo)致新資金流入放緩。同時，債務(wù)負(fù)擔(dān)導(dǎo)致國家用于發(fā)展的支出減少，從而也帶來了潛在的社會風(fēng)險。老撾債務(wù)問題及其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響引發(fā)了較為廣泛的關(guān)注。然而，在這一過程中，也出現(xiàn)了明顯的議題轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，即將債務(wù)問題本身轉(zhuǎn)化為其他議題。老撾的債務(wù)問題被歸咎于中國的過度甚至有政治動機(jī)的借貸。一些研究將老撾債務(wù)問題歸咎于中老鐵路貸款和中國對老撾電力公司的貸款(34)Keith Barney，Kanya Souksakoun，“Credit Crunch：Chinese Infrastructure Lending and Lao Sovereign Debt”，Asia &The Pacific Policy Studies，Vol.8，No.1，2021，pp.94-113.。《日本經(jīng)濟(jì)新聞》報(bào)道稱：“老撾正在被中國拉入其控制范圍”，“正在成為中國‘債務(wù)陷阱’外交的犧牲品”(35)Marwaan Macan-Markar，“Laos Shifts to China Equity from Loans as Party Congress Starts”，Nikkei Asia，Jan. 13，2021，https：//asia.nikkei.com/Economy/Laos-shifts-to-China-equity-from-loans-as-party-congress-starts。

第二個表現(xiàn)是作為國內(nèi)政治議題的債務(wù)問題。當(dāng)債務(wù)作為一個重要的公共議題與國內(nèi)政治尤其是選舉政治糾纏在一起的時候，債務(wù)問題就可能成為政治動員、打擊政治對手、轉(zhuǎn)移矛盾和問題的重要工具(36)周玉淵：《發(fā)展中國家債務(wù)問題政治化的影響與反思》，《國際展望》2020年第1期。。如圖2所示，2009年之前，馬來西亞公共債務(wù)負(fù)債率一直在50%以下，然而，受全球金融危機(jī)沖擊等因素影響，馬來西亞采取擴(kuò)張性財(cái)政政策，導(dǎo)致其負(fù)債率從2008年時的39%大幅增長至近50%，之后還逐年小幅增長，2010—2019年基本處于55%-60%的區(qū)間，到2020年則突破了60%的警戒線，達(dá)到67%。這一現(xiàn)實(shí)使債務(wù)問題成為馬來西亞重要的公共議題，也成為國內(nèi)政治斗爭的重要工具。這集中體現(xiàn)在2018年的大選上。有分析指出，“自馬來西亞建國幾十年以來，國家債務(wù)第一次成為馬來西亞國內(nèi)討論和爭斗的重要議題?！?37)Phar Kim Beng，“The Trillion-Ringgit Puzzle in the Malaysian Election”，South China Morning Post，Mar. 24，2018，https：//www.scmp.com/week-asia/politics/article/2138657/trillion-ringgit-puzzle-malaysian-election馬來西亞國內(nèi)對債務(wù)問題的擔(dān)憂情緒被馬哈蒂爾領(lǐng)導(dǎo)的希盟所利用，其一方面渲染債務(wù)威脅，另一方面攻擊納吉布政府不僅使國家背負(fù)重債而且有將國家重要資產(chǎn)賣給他國的風(fēng)險(38)Liz Lee，“Selling the Country to China？Debate Spills into Malaysia’s Election”，Reuters，Apr. 26，2018，https：//www.reuters.com/article/us-malaysia-election-china-idUSKBN1HY076。納吉布政府則聲稱，如果希盟上臺，將導(dǎo)致國家債務(wù)達(dá)到1.1萬億林吉特的新高(39)Phar Kim Beng，“The Trillion-Ringgit Puzzle in the Malaysian Election”，South China Morning Post，Mar. 24，2018，https：//www.scmp.com/week-asia/politics/article/2138657/trillion-ringgit-puzzle-malaysian-election。馬來西亞債務(wù)問題的政治化和政治動員是希盟贏得大選的重要因素，馬哈蒂爾政府上臺后也履行承諾，很快暫停東海岸鐵路等重要的基礎(chǔ)設(shè)施貸款項(xiàng)目(40)張應(yīng)進(jìn)：《馬來西亞債務(wù)問題政治化：“債務(wù)陷阱論”凸顯的根源》，《國際展望》2020年第1期；Amrita Malhi，“Race，Debt and Sovereignty-The ‘China Factor’ in Malaysia’s GE14”，The Round Table，Vol.107，No.6，2018，pp.717-728.。馬哈蒂爾甚至也警告菲律賓不要陷入中國的“債務(wù)陷阱”(41)Raul Dancel，“Beware of China’s ‘Debt trap’，Malaysia’s Mahathir Tells the Philippines”，Strait Times，Mar. 7，2021，https：//www.straitstimes.com/asia/se-asia/beware-of-china-debt-trap-malaysias-mahathir-tells-the-philippines。債務(wù)問題與選舉政治的結(jié)合進(jìn)一步強(qiáng)化了債務(wù)問題的公共議題屬性，馬哈蒂爾政府持續(xù)的國內(nèi)宣傳和爭論促使矛頭指向了中國，中國在一定程度上成為其債務(wù)問題的“替罪羊”。

第三個表現(xiàn)是作為國際政治議題的債務(wù)問題。在大部分國家，債務(wù)本身并不存在問題。以印尼為例，2000年以來的20年，印尼的外債和公共債務(wù)都維持在較低和可持續(xù)的水平。即使如此，也存在不少關(guān)于印尼外債問題的討論甚至炒作。其中，外債透明度是重要的議題，現(xiàn)實(shí)中不同國家統(tǒng)計(jì)方式的差異進(jìn)一步放大了這一問題。由于不同國家政府外債結(jié)構(gòu)、公共部門比重、融資方式選擇的差異，政府在統(tǒng)計(jì)和申報(bào)時也會存在一定差異。這種特殊性或差異性為外界議題炒作提供了空間，尤其是與其他因素比如中國因素結(jié)合時，這種議題操弄的概率就大大提升。關(guān)于印尼“隱性債務(wù)”的議題設(shè)置是典型的例子。2021年，在威廉瑪麗學(xué)院“援助數(shù)據(jù)”(AidData)項(xiàng)目等機(jī)構(gòu)公布“中國海外發(fā)展融資”數(shù)據(jù)庫后，出現(xiàn)了大量關(guān)于印尼“隱性債務(wù)”的討論(42)S. Custer，A. Dreher et al.，Tracking Chinese Development Finance：An Application of Aid Data’s TUFF 2.0 Methodology，Williamsburg，VA：AidData，2021.?！堆偶舆_(dá)時報(bào)》《亞洲時報(bào)》《外交學(xué)人》等媒體圍繞中國在印尼的“隱性債務(wù)”進(jìn)行了大量報(bào)道，塑造了中國在印尼故意制造“隱性債務(wù)”的形象，導(dǎo)致當(dāng)?shù)貙χ袊念檻]和質(zhì)疑進(jìn)一步加深。然而，正如AidData及一些媒體指出的，所謂“隱性債務(wù)”，其實(shí)是因?yàn)橛∧岬炔]有把公共部門債務(wù)如國有企業(yè)的非主權(quán)擔(dān)保債務(wù)以及特定目的用途(SPV)的債務(wù)計(jì)入政府財(cái)政賬單造成的。這一部分債務(wù)并沒有被“隱蔽”，因?yàn)檫@些企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表基本是公開的。因此，印尼外債統(tǒng)計(jì)方式本身與世界銀行的債務(wù)申報(bào)要求是一致的，或者說至少符合現(xiàn)行的國際債務(wù)統(tǒng)計(jì)規(guī)則(43)對“隱性債務(wù)”的回應(yīng)參見Deborah Brautigam，Huang Yuan，“What Is the Real Story of China’s ‘Hidden Debt’？”，Briefing Paper，No.06/2021，China Africa Research Initiative，School of Advanced International Studies，Johns Hopkins University，Washington，DC，2021.。因此，對印尼來說，并不存在著所謂的故意隱蔽債務(wù)的問題，給中國貼上制造“隱性債務(wù)”的標(biāo)簽更是別有用心。

由上，東南亞國家債務(wù)問題議題化的一個共性是都與中國有關(guān)。在老撾的案例中，中國被視為老撾債務(wù)問題的主要來源，或者是“肇事者”；在馬來西亞的案例中，中國成了馬來西亞國內(nèi)政治斗爭的“替罪羊”；在印尼的案例中，中國被“編造”了一個“莫須有”的罪名。造成這些問題或者對中國誤解的一個重要原因是，關(guān)于中國在東南亞地區(qū)債務(wù)的共有和權(quán)威知識的缺乏。這些知識包括：中國到底為東南亞地區(qū)提供了多少融資，中國融資與東南亞國家的債務(wù)問題到底有多大相關(guān)性，以及中國融資在東南亞發(fā)揮了什么作用。

三 中國融資在東南亞：數(shù)據(jù)與事實(shí)

20個世紀(jì)90年代，東南亞是中國“大經(jīng)貿(mào)”和“走出去”戰(zhàn)略的首要和重點(diǎn)地區(qū)，也是中國海外融資的重要起點(diǎn)。2000年后，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)和區(qū)域一體化推動著中國—東南亞合作不斷深化，也帶動了中國對東南亞融資的擴(kuò)大和多元化。2013年“一帶一路”倡議提出后，東南亞地區(qū)的重要性進(jìn)一步凸顯，中緬經(jīng)濟(jì)走廊、中南半島經(jīng)濟(jì)走廊等區(qū)域性合作以及交通、電力、港口、能源等基礎(chǔ)設(shè)施合作推動著中國與東南亞國家融資合作需求的擴(kuò)大。外界普遍預(yù)期，東南亞地區(qū)獲得的中國融資將快速增長，中國也將通過融資進(jìn)一步提升在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力。

(一)中國對東南亞的融資支持

2006年以來，東南亞國家外債規(guī)模出現(xiàn)了穩(wěn)步增長的趨勢(見圖4)。2006年，東南亞國家除新加坡、馬來西亞、文萊外的外債存量為2892億美元，與2001年基本一致，到2020年，外債存量達(dá)到8933億美元，比2006年增加了2倍多。外債規(guī)模最大的國家是印尼、泰國、越南和菲律賓，2020年，四國占地區(qū)外債的94.6%(44)World Bank，International Debt Statistics 2020，2021，https：//datatopics.worldbank.org/debt/ids/countryanalytical/IDN，Nov.14，2022.。

圖4 2001—2020年東南亞國家外債存量 (單位：十億美元)資料來源：World Bank，International Debt Statistics Database，2021，https：//www. worldbank.org/en/programs/debt-statistics/ids，Sep.1，2023.

2000年以來，隨著中國—東南亞關(guān)系的發(fā)展，中國融資也以不同的方式參與這一進(jìn)程。由于數(shù)據(jù)獲得的有限性，這里主要以AidData的數(shù)據(jù)進(jìn)行趨勢性的分析。2000—2005年，中國對東南亞國家的融資支持處于起步階段。如圖5所示，2000年，中國向東南亞國家提供了25.6億美元融資支持，其中，中國有色集團(tuán)對菲律賓阿塔拉斯聯(lián)合礦業(yè)發(fā)展公司(Atlas Consolidated Mining &Development Corporation)的貸款占了大頭，達(dá)到20億美元貸款。相比之下，在隨后的幾年內(nèi)，來自中國的貸款總體維持在較低水平，每年約為15億美元。2006—2011年，中國對東南亞的融資支持獲得較大增長，平均年貸款額超過82億美元。2006年的貸款承諾額為87.4億美元，當(dāng)年最大的一筆貸款是中國進(jìn)出口銀行向菲律賓提供的60億美元貸款；2011年，中國對東南亞的承諾貸款達(dá)到201.6億美元，主要用于印尼、緬甸和越南等國的基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)化項(xiàng)目。

圖5 2000—2017年中國對東南亞國家貸款承諾額 (單位：十億美元)說明：因有些國家缺少部分?jǐn)?shù)據(jù)，圖中線條存在不完整之處。資料來源：AidData，Global Chinese Development Finance Dataset，Version 2.0，2021.

2013—2017年，在“一帶一路”倡議的大背景下，中國對東南亞國家的承諾貸款大幅增加。2015年，來自中國的貸款承諾額達(dá)到645億美元，其中對印尼的貸款承諾額接近598億美元(見圖5)。然而，事實(shí)上，AidData統(tǒng)計(jì)的兩筆對印尼共500億美元的貸款只是一攬子合作設(shè)想，從后來的雙邊合作來看，意向貸款與實(shí)際項(xiàng)目之間存在著很大差距。新加坡尤索夫·伊薩東南亞研究所的研究指出，自“一帶一路”倡議以來，印尼只是提出了相對寬泛的領(lǐng)域合作，但沒有與中國簽訂實(shí)質(zhì)性的融資支持項(xiàng)目協(xié)定(45)Siwage Dharma Negara，Suryadinate Leo，Indonesia and China’s Belt and Road Initiatives：Perspectives，Issues and Prospects，Singapore：ISEAS Publishing，2018，pp.15-16.。在電力領(lǐng)域，中國對印尼電力公司(PLN)“快車道1期”(2006—2014年)的項(xiàng)目融資和建設(shè)占比分別為56%和58%，然而在“快車道2期”(2015—2020年)的占比只有14%和12%，而日本是21%和40%(46)Angela Tritto，“China’s Belt and Road Initiative：From Perceptions to Realities in Indonesia’s Coal Power Sector”，Energy Strategy Reviews，No.34，2021，pp.5-6.。盡管如此，中國向東南亞國家提供融資支持的意愿以及東南亞國家潛在的需求是在增加的，雅萬高鐵、中緬油氣管道、中老鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的落地標(biāo)志著中國與東南亞國家在融資合作上取得了一些實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

(二)中國在東南亞國家外債中的比重

“一帶一路”倡議實(shí)施以來，雖然中國對東南亞國家融資支持的意愿很高，但東南亞國家獲得的中國融資支持并沒有大幅增加，甚至在一些國家是減少的。在一些重大項(xiàng)目尤其是貸款項(xiàng)目上，東南亞國家的反應(yīng)更加謹(jǐn)慎。中國貸款總量的增加主要是因?yàn)榕c印尼、老撾、菲律賓達(dá)成鐵路等大筆貸款項(xiàng)目所致。因此，理清中國在東南亞國家外債中的比重有助于回應(yīng)當(dāng)前的一些誤解。

首先，中國向東南亞國家提供的貸款相比于其他地區(qū)和國家并不多。根據(jù)波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策研究中心2020年的數(shù)據(jù)，全球獲得中國貸款最多的25個國家中東南亞國家占5個，分別是印尼、菲律賓、越南、老撾、柬埔寨，但在前10個國家中只有印尼一個東南亞國家；在93個獲得中國發(fā)展融資的國家中，東南亞國家獲得的發(fā)展融資占比為11%(47)根據(jù)波士頓大學(xué)全球發(fā)展政策中心“中國海外發(fā)展融資數(shù)據(jù)庫”的測算，Global Development Policy Center，“China’s Overseas Development Finance Database”，Boston University，https：//www.bu.edu/gdp/chinas-overseas-development-finance/，Oct. 23，2022.。根據(jù)AidData的數(shù)據(jù)，中國承諾和意向提供的全球最大50筆貸款中，在東南亞地區(qū)主要集中于印尼、菲律賓和馬來西亞三國共5筆貸款(48)作者基于AidData數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)。，然而事實(shí)上，馬來西亞的一筆東海岸鐵路貸款最終取消，而印尼的兩筆共計(jì)近500億美元的貸款只是意向而非承諾，接下來幾年間也沒有項(xiàng)目和證據(jù)證明這一貸款落地。

其次，中國貸款在東南亞國家外債中的比重并不高。與非洲中低收入國家不同，東南亞國家大多屬于前沿市場國家，國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力的釋放使東南亞國家具有更加多元化和便捷的融資渠道。根據(jù)IMF的債務(wù)數(shù)據(jù)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，一國外債主要包括政府部門、央行或貨幣管理部門、銀行和其他部門債務(wù)。截至2021年12月底，在印尼4150億美元外債中，政府部門的外債占接近一半，其他部門(主要是國有企業(yè))外債略少于政府外債，但也具有相當(dāng)規(guī)模。菲律賓與印尼的外債結(jié)構(gòu)大致相似，政府部門和其他部門外債是國家外債的主要來源。與之相反，馬來西亞、泰國的企業(yè)外債或市場融資是國家外債的主要來源，這也反映了這些國家的市場和經(jīng)濟(jì)活力。相比之下，越南、柬埔寨的外債主要是來自政府和銀行的外部借貸，其中越南主要通過央行，柬埔寨的金融機(jī)構(gòu)則占有更高比重(見圖6)。

圖6 2021年底東南亞國家外債存量(按借款人類型)(單位：億美元)說明：老撾、緬甸的數(shù)據(jù)截至2020年底。另外，因有些國家缺少部分?jǐn)?shù)據(jù)，圖中線條存在不完整之處。資料來源：IMF，Dissemination Standards Bulletin Board，https：//dsbb.imf.org/，July 1，2023；World Bank，International Debt Statistics，https：//www.worldbank.org/en/programs/debt-statistics/ids，July 1，2023.

總體上，東南亞國家的外債主要來自政府部門和其他部門(主要是國有企業(yè))的外部借貸。這主要來源于東南亞國家與國際金融機(jī)構(gòu)和國際金融市場的長期互動關(guān)系。相比之下，作為外部債權(quán)人，中國對東南亞國家的海外借貸更多是政府間合作意向下的項(xiàng)目合作，中國資金主要是支持具體項(xiàng)目。盡管中國與東南亞一些國家在融資合作上達(dá)成了一系列意愿，但從實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)展和資金流動來看，來自中國的資金并不高，其在東南亞地區(qū)整體外債中的比重實(shí)際上很低。由于權(quán)威數(shù)據(jù)的有限性，這里借助AidData統(tǒng)計(jì)的債務(wù)比重進(jìn)行初步估算。2000—2017年間，AidData統(tǒng)計(jì)的中國貸款數(shù)據(jù)包括意向額、承諾額、執(zhí)行額、完成額、暫停額，鑒于意向額、承諾額和暫停額與最終的執(zhí)行額、完成額往往有較大落差，這里主要借鑒其執(zhí)行額和完成額的數(shù)據(jù)。根據(jù)其數(shù)據(jù)，中國對印尼貸款執(zhí)行額(包括進(jìn)行中和已完成)為300億美元，AidData分析認(rèn)為印尼所欠中國債務(wù)為222.36億美元，而印尼向世界銀行提交的應(yīng)償付中國的主權(quán)債務(wù)為39億美元。由此可以看出，貸款額與實(shí)際外債額并非一回事兒，而且存在著較大的差距。對比世行和AidData的數(shù)據(jù)，印尼所欠中國的實(shí)際外債與貸款的比率大致在13%-74%之間。以此類推，越南在34%-109%之間，菲律賓在15%-27%之間，柬埔寨在58%-61%之間，老撾在64%-96%之間，緬甸在117%-127%之間。印尼等國的數(shù)據(jù)似乎在支持AidData強(qiáng)調(diào)的“隱性債務(wù)”問題，然而，這主要是因?yàn)榻陙碛∧岬膰衅髽I(yè)采取越來越市場化的方式進(jìn)行融資，非主權(quán)擔(dān)保債務(wù)在快速增加，而這部分債務(wù)并沒有計(jì)入政府部門債務(wù)。另外，還應(yīng)看到，菲律賓、緬甸等提交的主權(quán)債務(wù)數(shù)據(jù)還高于AidData的統(tǒng)計(jì)。這也證明了所謂的“隱性債務(wù)”更多只是統(tǒng)計(jì)方式和標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致的。如果將這一技術(shù)性問題政治化甚至以此操縱輿論來構(gòu)陷中國顯然是不道德的。美國布魯金斯學(xué)會的研究報(bào)告就明確指出：“東南亞主要經(jīng)濟(jì)體在疫情之前的財(cái)政狀況普遍較好，在東南亞地區(qū)炒作所謂‘債務(wù)陷阱外交’言過其實(shí)?！?49)David Dollar，“China and the West Competing over Infrastructure in Southeast Asia”，Brookings，Apr.，2020，p.7.

根據(jù)AidData的數(shù)據(jù)，2000—2017年間，東南亞國家(除新加坡、文萊和泰國)對中國的外債約為720億美元；根據(jù)世界銀行DRS，東南亞國家總外債為8077億美元，這意味著中國外債在東南亞國家總外債中的占比近9%(詳細(xì)數(shù)據(jù)見表1)。具體到國家，所欠中國債務(wù)在菲律賓、馬來西亞、印尼、柬埔寨、越南外債中的比重分別為2%、4%、6%、12%、14%，而泰國選擇主要從國內(nèi)融資，甚至拒絕了幾乎所有由中國提供融資方案的雙邊合作項(xiàng)目(50)Preechapak Tekasuk，“Has Thailand Fallen into China’s Debt-Trap Diplomacy？”，Medium，July 6，2019，https：//medium.com/@preechapak/has-thailand-fallen-into-chinas-debt-trap-diplomacy-344f7b302977。這反映了中國在大部分東南亞國家的貸款事實(shí)上并不如外界誤傳的那樣高，“一帶一路”倡議并沒有推動?xùn)|南亞國家增加從中國的借貸，甚至還導(dǎo)致一些項(xiàng)目中止或者縮減規(guī)模。相比之下，中國在緬甸和老撾外債中的比重高很多，分別為76%和83%，這主要與中國向當(dāng)?shù)靥峁┑拇笮湍茉?、交通等基礎(chǔ)設(shè)施融資有直接關(guān)系；同時，這兩個國家獲取外部融資的途徑也相對有限，進(jìn)而凸顯了中國貸款在外債中的比重(見表1)。

表1 截至2017年底中國在東南亞國家外債中的比重

(三)超越敘事：中國對東南亞融資的實(shí)際效果

中國融資尤其是基礎(chǔ)設(shè)施融資是中國自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和國際合作實(shí)踐的集中體現(xiàn)。支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展、通過基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)賦能國家發(fā)展是中國與發(fā)展中國家關(guān)系的基本理念和方向，融資支持或“資金融通”被視為是踐行這一理念的重要配套工具。中國的資金支持使中國成為全球包括東南亞國家的基礎(chǔ)設(shè)施、電力、能源開發(fā)、信息通訊、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、互聯(lián)互通等重要方面的參與者和利益攸關(guān)方。“一帶一路”倡議在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和地區(qū)一體化上發(fā)揮著積極作用。根據(jù)世界銀行的研究，“一帶一路”倡議支持的互聯(lián)互通項(xiàng)目將使沿線區(qū)域內(nèi)貿(mào)易大幅增加，增幅在4.1%-7.2%之間，而貿(mào)易時間縮短將對低收入經(jīng)濟(jì)體和中低收入經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生巨大影響，預(yù)計(jì)外國直接投資的增幅分別為7.6%和6%(51)世界銀行：《一帶一路經(jīng)濟(jì)學(xué)：交通走廊的機(jī)遇與風(fēng)險》，2019年，第53-56頁。。唐納德等研究了“一帶一路”倡議與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)系后指出，盡管斯里蘭卡漢班托塔港等項(xiàng)目在融資方面存在著負(fù)面的聲音，但這些項(xiàng)目在實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上發(fā)揮著重要作用(52)Donald J. Lewis，Xiaohua Yang et al.，“Dynamic Synergies between China’s Belt and Road Initative and the UN’s Sustainable Development Goals”，Journal of International Business Policy，No.4，2021，pp.70-73.。

基礎(chǔ)設(shè)施投資是東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)動力，是地區(qū)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。然而，根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估計(jì)，2016—2030年，東南亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求將達(dá)到2.8萬-3.1萬億美元，這意味著，每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求在1840億-2100億美元之間(53)ADB，Meeting Asia’s Infrastructure Needs，Manila：Asian Development Bank，2017，p.xiv.。東南亞國家的融資需求帶動了區(qū)域和國際融資供給。日本以及歐美國家曾經(jīng)是東南亞發(fā)展融資的重要提供者，但隨著東南亞國家需求的擴(kuò)大，傳統(tǒng)的供給出現(xiàn)了明顯的不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，六個傳統(tǒng)西方國家和機(jī)構(gòu)包括日本、澳大利亞、美國、韓國、亞開行和世界銀行，在解決當(dāng)前東南亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資需求上的貢獻(xiàn)率只有2%(54)David Dollar，“China and the West Competing over Infrastructure in Southeast Asia”，Brookings，April，2020，p.3.。這一現(xiàn)實(shí)推動著東南亞國家尋求新的多元的融資來源，這是中國加大對東南亞國家融資支持的重要背景。

第一，中國融資是對地區(qū)結(jié)構(gòu)性融資需求的回應(yīng)?！耙粠б宦贰背h的實(shí)施推動了中國主導(dǎo)或參與的融資機(jī)制的發(fā)展和完善。一方面，在中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行等傳統(tǒng)海外融資機(jī)構(gòu)加大對東南亞地區(qū)融資支持的同時，中國的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)也加大在海外的業(yè)務(wù)。另一方面，中國—東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系的深化帶來了雙方發(fā)展戰(zhàn)略對接和地區(qū)深度融合的需要，催生了亞投行、絲路基金、中國—東盟投資合作基金、中國—東盟海洋合作基金等新的融資機(jī)制。根據(jù)美國國際戰(zhàn)略研究中心“亞洲聯(lián)通”(Reconnecting Asia)的統(tǒng)計(jì)，2006—2019年，在東南亞國家的1500多個基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，有130個項(xiàng)目是由中國出資，104個項(xiàng)目由日本出資，在項(xiàng)目數(shù)量上，中國高出其他任何國家。在超過4.5億美元的融資項(xiàng)目中，中國投融資支持的項(xiàng)目有33個，日本為10個(55)轉(zhuǎn)引自毛維準(zhǔn)：《大國基建競爭與東南亞安全關(guān)系》，《國際政治科學(xué)》2020年第5期。。“一帶一路”倡議很大程度上仍是中國—東盟投融資合作的延續(xù)，這和之前的合作并沒有實(shí)質(zhì)性的不同(56)Xue Gong，“China’s Belt and Road Initiative Financing in Southeast Asia”，Southeast Asian Affairs，2020，p.80.。然而，“一帶一路”倡議所帶來的重要改變是新的倡議和機(jī)制，尤其是中國政府部門和省份的推動，為一些重大項(xiàng)目的落地提供了條件，包括中老鐵路、中泰鐵路、雅萬鐵路、馬六甲門戶、皎漂深水港、中緬經(jīng)濟(jì)走廊、西哈努克經(jīng)濟(jì)特區(qū)等。根據(jù)中國政府相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，2020年，中國對東盟10國的投資流量為160.6億美元，同比增長23.3%，存量為1276億美元；在中國對外投資流量前20位的國家中有7個是東南亞國家，占對外投資比重的10.1%；另外，中國對“一帶一路”倡議沿線國家直接投資存量前10位的國家中有7個是東南亞國家(57)中國商務(wù)部、國家統(tǒng)計(jì)局、國家外匯管理局編《2020年度中國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國商務(wù)出版社，2021年，第34-36頁。。

第二，中國融資主要流向電力、交通、產(chǎn)業(yè)合作等具有良好經(jīng)濟(jì)效應(yīng)或可以產(chǎn)生催化作用的領(lǐng)域。根據(jù)AidData統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2000—2017年間，中國對東南亞融資(包括出口信貸、貸款和供應(yīng)商借貸等)主要流向能源電力、交通倉儲、礦業(yè)和建筑等領(lǐng)域(見圖7)。相比之下，中國的投資主要流向制造業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、電力/熱力/燃?xì)饧八纳a(chǎn)與供應(yīng)業(yè)、建筑業(yè)、采礦業(yè)等(見圖8)。這意味著中國對東南亞國家的投融資形成了一種多元互補(bǔ)的結(jié)構(gòu)，中國的融資主要流向經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這些領(lǐng)域如電力、交通倉儲、通訊等往往是國家經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和核心條件。以能源電力為例，中國參與東南亞電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從早期的總工程承包和設(shè)備出口擴(kuò)大到股權(quán)投資、金融支持等多種合作方式。中國融資支持在推動老撾打造“東南亞蓄電池”上發(fā)揮重要作用。通過南歐江梯級水電站項(xiàng)目、老撾500千伏/230千伏輸變電項(xiàng)目、老撾國家輸電網(wǎng)公司、230千伏及以上電網(wǎng)和周邊國家跨江聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目等合作，中國不僅幫助老撾提高了發(fā)電能力，還通過跨境聯(lián)網(wǎng)合作真正釋放其作為“地區(qū)蓄電池”的潛力。在此期間，中國國家開發(fā)銀行累計(jì)承諾貸款40.9億美元，投放貸款18.06億，支持了老撾13個電站電網(wǎng)項(xiàng)目的建設(shè)(58)葉瓊、汪慕涵：《中老能源合作前景廣闊，攜手“打造東南亞蓄電池”》，新華絲路網(wǎng)，2018年2月4日，https：//www.imsilkroad.com/news/p/82993.html。1993年，中國企業(yè)通過買方信貸融資支持開始進(jìn)入印尼電力市場；2004年，蘇西洛就任印尼總統(tǒng)后出臺了燃煤電站快速通道1期規(guī)劃，中國公司建造了其中90%的項(xiàng)目，為印尼電力發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)(59)《印尼電力市場簡介》，2019年12月30日，http：//www.tradeinvest.cn/information/4951/detail。根據(jù)AidData的數(shù)據(jù)，2000—2017年，中國金融機(jī)構(gòu)對印尼能源領(lǐng)域的融資支持超過130億美元，其中2013—2017年的融資支持為78億美元，比2000—2012年的總額要多20多億美元(60)作者基于AidData數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)。。

圖7 2000—2017年中國對東南亞國家融資支持的行業(yè)分布(單位：十億美元)資料來源：作者基于AidData數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)繪制。

圖8 2020年中國對東盟直接投資存量行業(yè)分布 (單位：十億美元)資料來源：中國商務(wù)部、國家統(tǒng)計(jì)局、國家外匯管理局編《2020年度中國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國商務(wù)出版社，2021年。

第三，中國融資一定程度上彌補(bǔ)了國際發(fā)展融資轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的需求—供給錯位問題，有助于豐富和完善東南亞地區(qū)融資結(jié)構(gòu)。發(fā)展中國家的融資需求隨著國家發(fā)展而不斷擴(kuò)大，然而，國際發(fā)展融資的供給則隨著國際發(fā)展理念、世界經(jīng)濟(jì)格局等的演變在轉(zhuǎn)型變化之中，這帶來了國際發(fā)展融資供給與需求的錯位問題。例如，全球氣候變化議程導(dǎo)致對傳統(tǒng)能源融資支持的減少，然而，許多發(fā)展中國家事實(shí)上依然面臨著基本的能源發(fā)展的需求。又如，許多西方國家大幅減少官方發(fā)展融資，而鼓勵私營資本或利用國際金融市場來為發(fā)展中國家提供發(fā)展融資。這確實(shí)增加了全球資本的供給和流動便利性，然而，私人資本是逐利和市場導(dǎo)向的，更愿意流向能源、制造業(yè)、信息通訊等具有明顯和快速收益回報(bào)的行業(yè)，而不愿流向公路、鐵路、機(jī)場、港口、工業(yè)園區(qū)等投資周期長、回報(bào)相對慢的行業(yè)。因而，后者往往需要官方發(fā)展融資的支持，包括多邊和雙邊融資機(jī)構(gòu)。在西方國家大幅減少官方發(fā)展融資的背景下，中國的發(fā)展融資尤其是基礎(chǔ)設(shè)施融資很大程度上彌補(bǔ)了這一缺口。同時，中國官方發(fā)展融資的存在也有助于平衡東南亞等發(fā)展中國家對國際金融市場和私人資本的過度依賴。一些案例顯示，在某些特定的發(fā)展中國家，其金融危機(jī)或債務(wù)危機(jī)并不是由官方融資導(dǎo)致的，而往往是由經(jīng)濟(jì)波動中私人資本的流出和不愿意參與債務(wù)處置引發(fā)的。從東南亞國家的案例來看，中國融資不僅一定程度上契合了這些國家在特定階段的發(fā)展融資需求，而且因其官方(政治)屬性，事實(shí)上也扮演著維護(hù)金融穩(wěn)定性的重要作用?；蛘呖梢哉f，政治外交關(guān)系在一定條件下可以為經(jīng)濟(jì)關(guān)系提供戰(zhàn)略保障。最典型的案例莫過于中國與老撾之間的關(guān)系，即使在老撾面臨較大債務(wù)壓力的情況下，中國官方融資扮演的也是穩(wěn)定器而非加速器的作用(61)關(guān)于中國官方貸款的作用可參見周玉淵：《新冠疫情下國際對非債務(wù)救助與中國的角色》，《當(dāng)代世界》2020年第9期。。

第四，中國與東南亞相關(guān)國家正在探索更合理的債務(wù)處置方式。近年來，老撾的公共債務(wù)問題引發(fā)了外界廣泛的關(guān)注。老撾由于國家收入低下，外匯儲備稀缺，融資選擇有限，在2020年新冠疫情大流行的沖擊下，經(jīng)濟(jì)增速進(jìn)一步放緩，導(dǎo)致債務(wù)比例進(jìn)一步惡化。據(jù)亞洲發(fā)展銀行與世界銀行的相關(guān)數(shù)據(jù)，2020年老撾的公共債務(wù)為133億美元，占GDP的比重為73%；2021年公共債務(wù)為145億美元，占GDP的比重達(dá)到89%；2022年公共債務(wù)占GDP的比重已經(jīng)超過了100%，其中外債達(dá)124億美元，占GDP的94%(62)數(shù)據(jù)參見ADB，“Asian Development Outlook”，2021-2023，https：//www.adb.org/publications/series/asian-development-outlook？page=1，Dec. 1，2022；World Bank，“Lao Economic Monitor Oct 2022：Tackling Macroeconomic Vulnerablities-Key Findings”，Nov. 17，2022，https：//www.worldbank.org/en/country/lao/publication/lao-economic-monitor-oct-2022-tackling-macroeconomic-vulnerabilities-key-findings。隨著老撾本幣的貶值，債務(wù)償還的壓力進(jìn)一步凸顯。由于中國是老撾最大的債權(quán)人，近年來通過中國融資的中老鐵路、水電站等基建項(xiàng)目也是導(dǎo)致老撾外債的主要部分，因此這是外界尤其是媒體大肆渲染老撾的“中國債務(wù)陷阱論”和“債務(wù)危機(jī)論”的原因所在。

應(yīng)該看到，亞開行、世行以及IMF等權(quán)威機(jī)構(gòu)在老撾的債務(wù)問題上基本持客觀的立場。從負(fù)債率等指標(biāo)看，老撾確實(shí)面臨著嚴(yán)重的債務(wù)問題和償債壓力，但老撾的債務(wù)問題與斯里蘭卡等國還是存在較大不同。一方面，老撾的外債主要是長期外債，且優(yōu)惠性質(zhì)較高。中老鐵路主要是由中老鐵路公司(中國企業(yè)承擔(dān)了主要負(fù)債)運(yùn)營的，老撾政府的負(fù)債并不高，但在實(shí)際中往往被炒作成由老撾政府承擔(dān)所有負(fù)債。另一方面，這些債務(wù)主要是對中國和多邊機(jī)構(gòu)等官方債權(quán)人的(這有助于通過外交、債務(wù)靈活安排、新融資支持等方式來緩解債務(wù)壓力，避免陷入債務(wù)危機(jī))，而斯里蘭卡很高比重的外債是商業(yè)債權(quán)人和債券持有人(相對而言，后者較前者缺少緩沖空間)。從實(shí)際的情況來看，2020—2022年，中方通過債務(wù)延期、貨幣互換的方式一定程度上“緩解”了老撾的債務(wù)壓力，而避免讓老撾陷入債務(wù)危機(jī)也符合中國的地區(qū)戰(zhàn)略利益。由上，從基本的數(shù)據(jù)和事實(shí)可以得出結(jié)論：除了老撾，東南亞國家基本不存在外界炒作的嚴(yán)重的債務(wù)問題，中國在東南亞地區(qū)整體的外債結(jié)構(gòu)中比重很低，炒作所謂東南亞國家“債務(wù)陷阱論”要么是夸大其詞，要么是別有用心。盡管貸款的規(guī)模并不大，但相對于其經(jīng)濟(jì)總量和外債規(guī)模，中國確實(shí)在老撾和緬甸的外債結(jié)構(gòu)中占有很大比重。這一方面是由兩國外部融資來源的有限性決定的，另一方面，由于其經(jīng)濟(jì)總量小，一個大型的基建項(xiàng)目就可能直接推高其債務(wù)水平。對這些國家而言，固守債務(wù)控制導(dǎo)向的政策還是選擇發(fā)展導(dǎo)向的政策，是其面臨的現(xiàn)實(shí)問題。僅僅用債務(wù)問題的思維來審視這些國家的發(fā)展決策，只關(guān)注短期問題而無視長期效果，并非認(rèn)識債務(wù)與發(fā)展關(guān)系的科學(xué)方法。對中國而言，由于“債務(wù)陷阱論”以及各種負(fù)面炒作，中國融資的積極效果并沒有被充分認(rèn)識。克服這其中的知識缺陷和認(rèn)知障礙，是當(dāng)前中國與東南亞國家融資合作的前提和重要任務(wù)。

結(jié) 語

著名的發(fā)展問題專家布羅蒂加姆教授曾經(jīng)形象地指出，“債務(wù)陷阱論”就像病毒一樣快速傳播，在世界范圍內(nèi)制造了一個又一個“羅生門”(63)Deborah Brautigam，“A Critical Look at Chinese ‘Debt-Trap’ Diplomacy：The Rise of a Meme”，Area Development and Policy，Vol.5，No.1，2020，pp.1-14.?！皞鶆?wù)陷阱論”帶來的是恐懼、陰謀論、反智主義，這導(dǎo)致中國融資的話語被重新建構(gòu)，社會民眾被誤導(dǎo)和動員，彼此的不信任感由此加劇。與“債務(wù)陷阱論”等導(dǎo)致的認(rèn)知“迷霧”相對應(yīng)，東南亞國家債務(wù)問題的事實(shí)是非常清楚的：在東南亞并不存在所謂的“債務(wù)陷阱”外交論。正如在斯里蘭卡，在肯尼亞，在烏干達(dá)，在太平洋島國一樣，“債務(wù)陷阱論”已經(jīng)被證明是虛假的宣傳。

為什么虛假的“債務(wù)陷阱論”可以如此快速傳播，這是值得思考的。一個重要原因在于，這是對現(xiàn)實(shí)問題的映射，“債務(wù)陷阱論”為利用、指責(zé)甚至妖魔化中國提供了工具。一方面，作為官方債權(quán)人或國家行為，中國海外發(fā)展融資的不斷擴(kuò)大是一個基本事實(shí)。尤其是在西方國家官方發(fā)展融資縮減、國際發(fā)展融資理念和實(shí)踐轉(zhuǎn)型的大背景下，中國融資的逆勢擴(kuò)張凸顯了中國的特殊性，導(dǎo)致中國成為新的焦點(diǎn)。當(dāng)中國海外融資遇上“中國威脅論”，當(dāng)中國海外融資中的新問題與中國對外合作中的老問題交織疊加，對中國海外融資的認(rèn)識就會更加復(fù)雜化。另一方面，“債務(wù)陷阱論”的煽動性為債務(wù)問題和中國議題的政治化創(chuàng)造了條件。媒體可以此來博取眼球，政客可以此進(jìn)行政治動員獲得選票，競爭的國家則可以此來抵消中國的海外影響。這些合力共同造就了“債務(wù)陷阱論”的持續(xù)傳播，以及對中國的認(rèn)知“迷霧”。

東南亞國家在面對中國融資上展現(xiàn)了其自主性和決策理性。印尼的認(rèn)可、馬來西亞的拒絕、老撾的擁抱、菲律賓的理性，都是基于自身國家利益和現(xiàn)實(shí)的政策選擇。東南亞國家一直是在“機(jī)遇論”和“威脅論”主導(dǎo)的輿論環(huán)境中進(jìn)行平衡和理性的選擇。類似“債務(wù)陷阱論”之類的話語，可能會暫時影響一些東南亞國家的認(rèn)知乃至某些項(xiàng)目上的決策，但不會改變東南亞國家的決策文化和利益取向。東南亞國家與中國的合作本身就是不斷破除認(rèn)知“迷霧”的過程。然而，對于中國而言，“債務(wù)陷阱論”所折射出的“一帶一路”倡議合作中的問題是值得關(guān)注的，包括融資透明度、一些國家的債務(wù)可承受性、國內(nèi)政治環(huán)境、社會層面的認(rèn)知和風(fēng)險、債務(wù)可持續(xù)性與發(fā)展可持續(xù)性的平衡關(guān)系、中國實(shí)踐與國際發(fā)展理念的兼容性等。未來中國的海外融資合作應(yīng)該正視這些問題，適應(yīng)國際發(fā)展理念和規(guī)則的變化，提升國際化和本土化水平，推動構(gòu)建高質(zhì)量的中國海外融資合作新模式。