劉阿明

一 文獻回顧與問題的提出

“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)是中國與東盟管控海上權(quán)益爭端，指導(dǎo)和規(guī)范各聲索國在主權(quán)訴求相互重疊的海洋區(qū)域的行為，促進地區(qū)和平與合作，且具有約束力的重要國際協(xié)定。從1992年東盟外長第一次宣布要達成“一種關(guān)于南海的國際行為準則”的目標，到2019年7月中國、東盟提前完成“準則”“單一磋商文本草案”第一輪審讀，關(guān)于“準則”的磋商和互動(包括但不限于正式談判)歷經(jīng)1/4個世紀，可謂世界上歷時最長的外交互動之一。以2013年“準則”磋商正式啟動為起點，學(xué)界對東盟立場演進的相關(guān)研究在磋商的關(guān)鍵節(jié)點大量涌現(xiàn)。

在磋商啟動初期，李明江通過分析《南海各方行為宣言》(以下簡稱“《宣言》”)達成以來的中國與東盟互動，認為雖然東盟與中國開始了“準則”談判，但“準則”要想具備“效力”，必須首先彌補“宣言”的“漏洞”和克服阻礙其實施的因素；卡爾·塞耶爾(Carlyle A. Thayer)認為，相對于中國，東盟在“準則”磋商中處于弱勢地位，東盟國家無法團結(jié)起來形成一種共同立場，中國將利用東盟的分裂謀求在“準則”談判中的優(yōu)勢地位；羅國強則認為，東盟及其主要成員國推動“準則”磋商啟動，提出“零號草案”，中國應(yīng)依據(jù)國家利益和國際法原則積極參與這一進程(1)Mingjiang Li，“Managing Security in the South China Sea：From DOC to COC”，Kyoto Review of Southeast Asia，Issue 15，March 2014；Carlyle A. Thayer，“ASEAN，China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol.33，No.2，2013；Carlyle A. Thayer，“ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community-Building？”，The Asia-Pacific Journal，Vol.10，No.4，2012；Mark J. Valencia，“What the ‘Zero Draft’ Code of Conduct for the South China Sea Says (and Doesn’t Say)”，Global Asia，Vol.8，No.1，2013；羅國強：《東盟及其成員國關(guān)于〈南海行為準則〉之議案評析》，《世界經(jīng)濟與政治》2014年第7期。。彼時研究著重于梳理從20世紀90年代“準則”構(gòu)想出現(xiàn)到《宣言》達成再到“準則”磋商啟動這段時期東盟立場的歷史發(fā)展脈絡(luò)，是本文研究的起點。囿于磋商剛剛起步，相關(guān)研究對東盟政策變化及效果的論述并不深入。

隨著磋商的發(fā)展，尤其是2017年5月中國與東盟達成“‘南海行為準則’框架草案”(以下簡稱“框架”)前后，國內(nèi)外學(xué)界出現(xiàn)大量相關(guān)研究成果，大致可分為兩類：一是從實然性出發(fā)，有學(xué)者認為“準則”磋商進程緩慢是由于東盟成員國之間利益差別極大，無法形成統(tǒng)一立場，這是客觀存在的“弱點”而非中國態(tài)度使然；另一些學(xué)者則認為中國越來越強大而東盟相對弱小的現(xiàn)實是“準則”磋商進展困難的實際原因(2)Taylor M. Wettach，“Don't Count on ASEAN to Save the South China Sea”，The National Interests，August 10，2016，https：//nationalinterest.org/feature/dont-count-asean-save-south-china-sea-17309；黃瑤：《“南海行為準則” 的制定：進展、問題與展望》，《法治社會》2016 年第1期；Carlyle A. Thayer，“A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct”，The Diplomat，August 3，2018，https：//thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/；張明亮：《原則下的妥協(xié)：東盟與 “南海行為準則” 談判》，《東南亞研究》2018年第3期；Kei Koga，“Reassessing ASEAN on the South China Sea：What the 30th ASEAN Summit Can Tell Us about Its Utility”，June 2，2017，https：//www.csis.org/analysis/reassessing-asean-south-china-sea-what-30th-asean-summit-can-tell-us-about-its-utility；周士新：《試論建構(gòu)南海地區(qū)秩序的行為準則》，《亞太安全與海洋研究》2018年第5期；Le Hu，“Examining ASEAN’s Effectiveness in Managing South China Sea Disputes”，The Pacific Review，Vol.36，No.1，2023；Rahul Mishra，“Code of Conduct in the South China Sea：More Discord than Accord”，Maritime Affairs，Vol.13，Issue 2，2017.。此類研究大多關(guān)注“準則”磋商取得實際進展之前的東盟集體立場建構(gòu)。二是從應(yīng)然性出發(fā)，強調(diào)東盟在南海問題上應(yīng)加強團結(jié)性，否則將導(dǎo)致其效用下降，無法在磋商中保護成員國利益；在今天中美競爭的環(huán)境中，中國與東盟應(yīng)該抓住“準則”磋商契機，為南海合作訂立一套行之有效的規(guī)則體系(3)Ian Storey，“Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea”，Perspective，No.62，August 8，2017，https：//www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2017_62.pdf；Satu Limaye，“The Impact of South China Sea (SCS)Tensions on ASEAN：An ‘Eye-of-the-Beholder’ Dilemma”，The Asia Forum，July 31，2015；Yanmei Xie，“The South China Sea Needs ASEAN More Than Ever”，July 8，2016，https：//www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/south-china-sea-needs-asean-more-ever；吳士存、陳相秒：《中國—東盟南海合作回顧與展望：基于規(guī)則構(gòu)建的考量》，《亞太安全與海洋研究》2019年第6期；Ian Storey，“The South China Sea Dispute in 2020-2021”，Perspective，No.97，September 3，2020，https：//www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2020/08/ISEAS_Perspective_2020_97.pdf。此類研究受到2017年后“準則”磋商進展的鼓舞，較為關(guān)注未來磋商中雙方立場的發(fā)展。這一時期也是美國南海政策發(fā)生變化的階段，雖有學(xué)者建議東盟立場應(yīng)該是與美國一起應(yīng)對中國，但事實上中國和東盟在很大程度上共同排除了域外干涉，掌握了“準則”磋商的主動權(quán)(4)Michael Beckley，“The Emerging Military Balance in East Asia”，International Security，Vol.42，No.2，2017；陳慈航、孔令杰：《中美在“南海行為準則”上的認知差異與政策互動》，《東南亞研究》2018年第3期。。重點各異的研究通過密切關(guān)注磋商進程，積累了大量素材，同時也由于研究對象和視角的巨大差異而呈現(xiàn)數(shù)量多、領(lǐng)域散、觀點雜陳等特點，略有“盲人摸象”式不足。

2019年完成“準則”“單一磋商文本草案”第一輪審讀后不久，全球新冠疫情的暴發(fā)拖累了談判進程。與此同時，美國加大在南海地區(qū)的軍事行動，國內(nèi)外學(xué)界普遍認為磋商前景暗淡，并傾向從更深的學(xué)理層面尋找原因。一類是從現(xiàn)實主義出發(fā)，認為國際社會的無政府狀態(tài)使得各方互信不足，東盟國家對“準則”倍感悲觀，甚至認為即便達成，也非解決南海爭端的良方，東盟無法遏制中國在南沙群島的行動(5)Hoang Thi Ha，F(xiàn)rom Declaration to Code：Continuity and Change in China’s Engagement with ASEAN on the South China Sea，Singapore：ISEAS-Yusof Ishak Institute，2019；Lee YingHui，“Is ASEAN Ready to Stand Up to China in the South China Sea？”，July 24，2020，https：//www.eastasiaforum.org/2020/07/24/is-asean-ready-to-stand-up-to-china-in-the-south-china-sea/；Crisis Group，“Competing Visions of International Order in the South China Sea”，Asia Report，No.315，November 29，2021，https：//www.crisisgroup.org/asia/north-east-asia/china/315-competing-visions-international-order-south-china-sea；Felix K. Chang，“Uncertain Prospects：South China Sea Code of Conduct Negotiations，F(xiàn)oreign Policy Research Institute”，October 6，2020，https：//www.fpri.org/article/2020/10/uncertain-prospects-south-china-sea-code-of-conduct-negotiations/；T. Trystanto，“Assessing the Potential Effectiveness of the ASEAN-CHINA Code of Conduct on the South China Sea in Constrain Chinese Aggressive Actions”，Padjadjaran Journal of International Law，Vol.6，No.2，2022.。另一類則是從制度主義出發(fā)，認為“準則”和東盟作為“地區(qū)安全機制”的能力非常有限，東盟最大的立場就是呼吁各方冷靜，其機制框架和決策過程無法應(yīng)對像南海爭端這樣的問題；“準則”的細節(jié)談判道阻且長，即使勉強達成，也無法真正起到緩解緊張、管理沖突的作用(6)張琪悅：《“東盟方式”在“南海行為準則”磋商中的適用及中國對策》，《河北法學(xué)》2020年第2期；賀嘉潔：《東盟海洋合作的“安全化”與“去安全化”》，《東南亞研究》2020年第4期；Stephen Burgess，“Confronting China’s Maritime Expansion in the South China Sea：A Collective Action Problem”，Journal of Indo-Pacific Affairs，F(xiàn)all 2020；Aristyo Rizka Darmawan，“ASEAN’s Dilemma in the South China Sea”，Policy Forum，October 6，2021，https：//www.policyforum.net/aseans-dilemma-in-the-south-china-sea/；Leticia Sim?es，“The Role of ASEAN in the South China Sea Disputes”，June 23，2022，https：//www.e-ir.info/2022/06/23/the-role-of-asean-in-the-south-china-sea-disputes/。在這些充滿悲觀的論調(diào)間隙，也有學(xué)者對“準則”磋商抱有期待，他們認為東盟規(guī)范雖有缺陷，但磋商進程本身就具有和平的價值，是對地區(qū)和平與穩(wěn)定的重要貢獻。中國有必要支持東盟對維護區(qū)域安全秩序的積極貢獻(7)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問題中的作用》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第7期；Naifa Rizani Lardo，“ASEAN Way：Managing Expectation in the Code of Conduct for the South China Sea”，Global：Jurnal Politik Internasional，Vol.23，No.2，2021.。上述研究雖不完全聚焦東盟立場，但通過分析磋商所面臨的困難和阻礙，從反向透視了東盟立場的發(fā)展演進，并為本文提供了前瞻性預(yù)測基礎(chǔ)——如果東盟希望繼續(xù)在“準則”磋商中發(fā)揮作用、取得成績的話，這些難點和阻點應(yīng)是其著力克服的“病灶”。

總體看來，自2013年“準則”磋商啟動至今，關(guān)于東盟立場的研究成果豐富且觀點紛呈，為本文的研究提供了充足資料，時間跨度之長也足以檢視各類觀點的正確性。筆者認為，談判重啟后，東盟立場仍將是影響各方互動及“準則”前景的最大單一因素，在中美競爭加劇背景下對于維護地區(qū)和平穩(wěn)定亦尤其重要。因此，對“準則”磋商啟動10年來東盟立場的發(fā)展演變及其特點進行概覽回顧，并總結(jié)出影響其立場的長遠性、結(jié)構(gòu)性動因，從而為今后磋商中更加理解、進而影響東盟提供學(xué)理性支持，以期為中國—東盟有效互動、“準則”達成后取得實質(zhì)性效果提供助力，實為必要。

二 東盟集體立場的演進及特征

縱觀10年來“準則”磋商的進程，東盟集體立場的發(fā)展演變呈現(xiàn)出明顯的階段性特點。

(一)第一階段：2013年之前

在這一階段，東盟逐步建立起共同性立場，即將“準則”視為東盟成員國能夠達成共識的唯一的南海爭端解決機制(8)Le Hu，“Examining ASEAN’s Effectiveness in Managing South China Sea Disputes”，The Pacific Review，Vol.36，No.1，2023，p.126.。其表現(xiàn)為“對內(nèi)達成共識、對外團結(jié)一致”，結(jié)果是成功推動了“準則”磋商正式啟動。

對內(nèi)，東盟成員國在啟動“準則”磋商上達成共識。2002年《宣言》達成后，南海地區(qū)維持了幾年平靜，“準則”磋商顯得沒有那么急迫。但隨著各方對爭端海域的占領(lǐng)和資源爭奪加劇，2009年后南海局勢的緊張程度明顯上升。在海上爭議事件頻發(fā)的背景下，自2011年起，東盟開始在各個場合強調(diào)南海地區(qū)行為準則對于進一步促進地區(qū)和平與穩(wěn)定的意義，并呼吁最終達成“準則”(9)“2011 Press Release ASEAN Foreign Ministers’ Retreat”，Lombok，January 16-17，2011；“2011 Chair’s Statement of the 18th ASEAN Summit”，Jakarta，May 7-8，2011；“2011 Joint Declaration of the ASEAN Defence Ministers on Strengthening Defence Cooperation of ASEAN in the Global Community to Face New Challenges”，Jakarta，May 19，2011，https：//cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2011/06/Documents-on-ASEAN-and-South-China-Sea-as-of-June-2011-pdf.pdf。2012年5月，時任東盟主席國柬埔寨宣布東盟已就“準則”草案的關(guān)鍵部分達成一致，并將開始與中國談判(10)Vong Sokheng，“Progress on South China Sea Code”，The Phnom Penh Post，May 24，2012，https：//www.phnompenhpost.com/national/progress-south-china-sea-code。雖然在7月的外長會議上，東盟因成員國在南海問題上的意見不同而沒有發(fā)布聯(lián)合公報，但卻一致同意并發(fā)布了印尼起草的“東盟在南海問題上的六點聲明”，其中第三點指出，要盡早達成“南海行為準則”(11)“Statement of the ASEAN Foreign Ministers”，Phnom Penh，July 20，2012，https：//asean.org/wp-content/uploads/images/AFMs%20Statement%20on%206%20Principles%20on%20SCS.pdf。不久，在聯(lián)合國大會期間，時任印尼外長納塔萊加瓦(Marty Natalegawa)公布了在《宣言》基礎(chǔ)上形成的“零號草案”。作為“東盟集體努力的產(chǎn)物”，其目的就是要開啟關(guān)于“準則”的磋商(12)Marty Natalegawa，Does ASEAN Matter？：A View from Within，Singapore：ISEAS-Yusof Ishak Institute，2018，p.124.。至此，(達成)“南海行為準則”基本上已成為東盟國家在南海問題上原則性一致的目標(13)張明亮：《原則下的妥協(xié)：東盟與“南海行為準則”談判》，《東南亞研究》2018年第3期。。

對外，東盟在促進中國盡早進行“準則”談判上團結(jié)一致。中國是最強大的南海聲索國，沒有中國的參與，“準則”無從談起。2011年7月，時任外交部長楊潔篪稱：“在條件成熟時候，中國愿意與東盟來商量制定《南海行為準則》。”(14)《楊潔篪：中國和東盟國家有能力解決南海問題》，2011年7月25日，http：//www.china-aseanbusiness.org.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=6&id=3231隨后，中國—東盟外長會議達成《落實〈南海各方行為宣言〉指導(dǎo)方針》(GuidelinesfortheImplementationoftheDOC)，規(guī)定“應(yīng)在有關(guān)各方共識的基礎(chǔ)上決定實施《宣言》的具體措施或活動，并邁向最終制訂‘南海行為準則’”(15)《中國與東盟落實南海各方行為宣言指導(dǎo)方針(全文)》，中國新聞網(wǎng)，2011年8月1日，https：//www. chinanews.com/gn/2011/08-01/3225262.shtml？t=1450712131114。次年，中國、東盟在峰會后發(fā)表《共同聲明》，稱雙方共同承諾磋商一個以共識為基礎(chǔ)的“南海行為準則”，確保地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定和合作(16)“Joint Statement of the 14th ASEAN-China Summit to Commemorate the 20th Anniversary of Dialogue Relations”，June 12，2012，https：//asean.org/joint-statement-of-the-14th-asean-china-summit-to-commemorate-the-20th-anniversary-of-dialogue-relations/。2012年外長會議后，東盟再次表達盡早正式啟動談判進程的希望，柬埔寨時任首相洪森利用主席國的身份在與中國時任總理溫家寶的會談中轉(zhuǎn)達了東盟的共識和決心?！斑@是近來東盟國家罕見地就此問題達成一致?！?17)張明亮：《原則下的妥協(xié)：東盟與“南海行為準則”談判》，《東南亞研究》2018年第3期。此后，利用2013年訪問北京和博鰲論壇的機會，時任東盟輪值主席國文萊蘇丹哈桑納爾向當時新任中國國家主席習(xí)近平直接提出了“準則”磋商意愿(18)Carlyle A. Thayer，“ASEAN，China and the Code of Conduct in the South China Sea”，SAIS Review of International Affairs，Vol.33，No.2，2013，p.80.，磋商隨即正式啟動。

(二)第二階段：2013—2016年

在這一階段，東盟采取拒絕為單個成員國的自利行為“背書”的立場，成功維持了與中國的積極互動。

2013年后，在南海地區(qū)緊張氣氛的慣性效應(yīng)下，各聲索國依舊“各行其是”，南海爭端繼續(xù)發(fā)酵，緊張局勢加劇。2013年1月，菲律賓不顧中國反對，就中菲有關(guān)南海海洋管轄權(quán)的爭端提起強迫“仲裁”；越南則加速了對爭端海域的資源掠奪，通過與域外國家在南海加強石油、天然氣開發(fā)和軍事合作，促使爭端國際化?？梢哉f，這個時期是南海爭端中外交斗爭、資源爭奪、法律博弈等各領(lǐng)域紛爭發(fā)展最快、突發(fā)事件最多、緊張頻頻升級的階段。

雖然“準則”談判進展緩慢，東盟的一致性也受到壓力，但東盟集體立場卻格外堅定，并展現(xiàn)出鮮明特點：一是拒絕為某個國家的爭端處理方式“背書”。2016年“南海仲裁”結(jié)果發(fā)布后，菲律賓和越南希望東盟發(fā)表支持性聲明，但是東盟在裁定前后均拒絕發(fā)表支持裁決結(jié)果的聲明或宣言，并拒絕了美國、日本和澳大利亞等國關(guān)于在東盟外長會議聯(lián)合聲明中提及“仲裁案”的建議。2016年9月召開的東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議亦對南海問題措辭溫和，并有意回避了與“仲裁案”相關(guān)的內(nèi)容(19)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問題中的作用》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第7期。。這種不對爭端發(fā)展做過度渲染的理性態(tài)度不僅維持了內(nèi)部團結(jié)，也為與中國互動營造了積極的氛圍。

二是拒絕指責中國，成功維持了與中國的積極互動。由于“準則”談判啟動后進展并不順利，一些人開始將責任歸咎于中國，認為中國在利用“準則”“誘惑”整個地區(qū)，其目的是拖延進程、分散地區(qū)國家的注意力，從而促進自己戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)(20)Ian Storey and Cheng-Yi Lin eds.，The South China Sea Dispute：Navigating Diplomatic and Strategic Tensions，Singapore：ISEAS-Yusof Ishak Institute，2016，p.143；Ankit Panda，“For the ASEAN-China South China Sea Code of Conduct，Ninth Time Isn’t the Charm”，The Diplomat，August 1，2015，https：//thediplomat.com/2015/08/for-the-asean-china-south-china-sea-code-of-conduct-ninth-time-isnt-the-charm/；U.S. Congressional Research Service，“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Sea：Background and Issues for Congress”，CRS Report，January 26，2022，p.77.。東盟一度發(fā)表過措辭激烈的“聲明”(后迅速撤回)，但總體上保持著與中國進行積極互動的立場，堅持以低調(diào)、“顧及顏面”的處理方式與中國溝通，而非一味地指責和疏離中國。2014年7月，中國正式同意文萊提出的以“雙軌思路”處理南海問題的倡議，即有關(guān)具體爭議由直接當事國通過談判和協(xié)商解決，南海的和平穩(wěn)定則由中國和東盟國家共同維護。這是中國首次明確表示在南海地區(qū)安全秩序構(gòu)建上接受東盟的參與和推動(21)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問題中的作用》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第7期。。2016年“仲裁案”后，東盟與中國外長發(fā)布關(guān)于南海問題的聯(lián)合聲明，確認“保持南海和平與穩(wěn)定有利于東盟成員國和中國(‘當事方’)以及整個國際社會的根本利益”，并宣布對爭端采取“自我克制”和“合作行為”(22)“Joint Statement of the Foreign Ministers of ASEAN Member States and China on the Full and Effective Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea”，Vientiane，July 25，2016，https：//asean.org/wp-content/uploads/2016/07/Joint-Statement-on-the-full-and-effective-implementation-of-the-DOC-FINAL.pdf。2016年7月起“準則”談判開始提速，中國、東盟均表達了希望在2017年上半年完成“準則框架”制定工作的愿望。

(三)第三階段：2017—2019年

在這一階段，東盟立場表現(xiàn)出一致性與分歧性共存的特點，“準則”磋商取得成效但不確定性同步顯現(xiàn)。

借助2016年下半年的良好氛圍，2017年8月中國、東盟就“準則框架”達成一致，東盟集體立場表露無疑：在“準則”功能定位上，稱其不用于解決領(lǐng)土爭端或是與海洋劃界相關(guān)的問題；在國際法作用上，稱堅守1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱“《公約》”)等一系列“普遍確認的國際法的原則”，但只字未提“南海仲裁案”；在實施的監(jiān)督機制方面，東盟沒有設(shè)立強制執(zhí)行條款和仲裁機制，簽字各方表示均有責任保護爭議海域的海洋環(huán)境，以“實際行動”踐行協(xié)定(23)See Ian Storey，“Assessing the ASEAN-China Framework for the Code of Conduct for the South China Sea”，Perspective，No.62，August 8，2017，https：//www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2017_62.pdf，pp.3-6.。 2018年8月，所有各方就“南海行為準則磋商文本單一草案”(SingleDraftSouthChinaSeaCodeofConductNegotiatingText，簡稱“單一磋商文本草案”)達成一致。面對美國南海政策的變化，雙方在將美國排除在“準則”磋商之外的立場也是一致的(24)Le Hu，“Examining ASEAN’s Effectiveness in Managing South China Sea Disputes”，The Pacific Review，Vol.36，No.1，2023，p.136.。在2019年7月第22屆中國—東盟峰會上，中國和東盟國家提前完成了對于“單一磋商文本草案”的第一次審讀，“準則”磋商取得重大進展，南海地區(qū)第一次出現(xiàn)了由相關(guān)各方建立一個有效的爭端管理外交機制的可能。

與此同時，隨著“準則”磋商的細節(jié)化，東盟國家在很多方面仍出現(xiàn)分歧，2017年4月東盟峰會《主席聲明》和8月外長會議《聯(lián)合公報》均晚于預(yù)定時間發(fā)布這些事實本身就已經(jīng)很能說明問題。具體而言，關(guān)于“準則”適用的地理范圍，越南希望特別提及西沙群島，但無法得到所有成員國的支持，因此只籠統(tǒng)提及南海。關(guān)于“準則”的效力問題，東盟秘書長黎良明(Le Luong Minh)等人認為“準則”必須具有法律約力才能是有效的，但東盟最終“回避”了有關(guān)設(shè)立強力執(zhí)行機制的條款。作為折中方案，印尼提出建立一個“高級委員會”，在“準則”各方之間進行爭端解決，但并未在其中清楚地加以規(guī)定。關(guān)于第三方能否加入“準則”及其在其中作用如何，以及在沒有得到所有聲索國家一致同意的情況下，非“準則”簽字國是否被允許在南海區(qū)域內(nèi)進行軍事演習(xí)等規(guī)定也不清楚(25)Carlyle A. Thayer，“A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Cold of Conduct”，The Diplomat，August 3，2018，https：//thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/。彌合這些分歧并非易事，“因為這以后將用于南海，有很多事必須考慮：我們的利益、許多國家的利益”，因而各方都謹慎行事(26)Malou Talosig-Bartolome，“ASEAN，China Continue to Hold South China Sea Code of Conduct Talks”，Business Mirror，July 29，2022，https：//businessmirror.com.ph/2022/07/29/asean-china-continueto-hold-south-china-sea-code-of-conduct-talks/。

(四)第四階段：2020年之后

在這一階段，“準則”談判沒有明顯進展，東盟立場不確定性增加，未來磋商將面臨更大障礙?！皢我淮枭涛谋静莅浮笔且粋€很長的文本，包含了所有競爭性的立場，目前達成一致協(xié)議的序言部分多涉及總體目標，爭議點和內(nèi)容均較少(占據(jù)總19頁中的一頁多)，較容易達成一致，但是下一個部分“基本理解”就要復(fù)雜得多。從泄露的文本來看，各聲索國之間幾乎在每一個條款上都存在難以協(xié)調(diào)的分歧。

新冠疫情的暴發(fā)牽扯了各國大量精力，“準則”磋商也不適合以視頻或網(wǎng)絡(luò)方式進行。在這種情況下，越南利用2020年擔任東盟輪值主席國的機會，推動?xùn)|盟立場出現(xiàn)變化。其中最顯著的一點就是，國際法作用在爭端解決中的回歸。2020年第36屆東盟峰會發(fā)表《主席聲明》，稱《公約》是決定海洋地物、主權(quán)、管轄權(quán)和合法利益的基礎(chǔ)，也是所有海上行動的法律框架(27)Jim Goerez，“ASEAN Takes Position vs China’s Vast Historical Sea Claims”，The Diplomat，June 29，2020，https：//thediplomat.com/2020/06/asean-takes-position-vs-chinas-vast-historical-sea-claims/；“Chairman’s Statement of the 36th ASEAN Summit”，Viet Nam，June 26，2020，https：//asean.org/wp-content/uploads/2020/06/Chairman-Statement-of-the-36th-ASEAN-Summit-FINAL.pdf。菲律賓外交部東盟事務(wù)助理部長埃斯皮里圖(Daniel Espiritu)在中國與東盟準備啟動疫情后第一次面對面磋商前表明立場，稱《公約》《國際海上避碰規(guī)則》《國際海上人命安全公約》、國際海事組織(IMO)的相關(guān)規(guī)定和其他管理海洋的國際法將是起草各種機制的基礎(chǔ)(28)Malou Talosig-Bartolome，“ASEAN，China Continue to Hold South China Sea Code of Conduct Talks”，Business Mirror，July 29，2022，https：//businessmirror.com.ph/2022/07/29/asean-china-continueto-hold-south-china-sea-code-of-conduct-talks/。

“準則”磋商啟動10年來，東盟集體立場經(jīng)歷了特征鮮明的四個階段，有效地維持了磋商進程并助其取得成果。但同時，干擾東盟立場的各種因素不斷顯現(xiàn)，如成員國國內(nèi)政治演變、東盟主席國變動等，加之“準則”磋商步入“深水區(qū)”以及外部干擾因素的變化，目前東盟立場已經(jīng)出現(xiàn)了分歧和搖擺不定。

三 東盟集體立場的動因與掣肘

“準則”磋商的曲折歷程表明，無論是啟動磋商，還是取得成果抑或面臨不確定性，東盟集體立場在其中均發(fā)揮著重要作用。這種集體立場在東盟這一區(qū)域性地區(qū)組織與外部大國的協(xié)商談判中并不罕見，但在南海爭端問題上卻得來不易，其成因可歸結(jié)為東盟的共同利益驅(qū)動、集體行動困境的掣肘，以及外部行為體施加影響所構(gòu)成的張力。

(一)共同利益的驅(qū)動

共同利益驅(qū)動是東盟推進南?！皽蕜t”磋商的基礎(chǔ)。曼瑟爾·奧爾森(Mancur Olson)在《集體行動的邏輯》中認為，當一些個體擁有共同或者集體利益，沒有組織的行動將無力或不能充分地增進這種利益，組織的特有和主要功能就是增進這種共同利益(29)〈美〉曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯《集體行動的邏輯》，上海人民出版社，1995年，第6-7頁。。一個能夠有效管理南海爭端的“準則”，恰恰承載著東盟國家這種不可分割的共同利益。

第一，“準則”是建設(shè)東盟政治—安全共同體、緩解成員國分歧與緊張關(guān)系的重要一環(huán)。“南海行為準則”是唯一專門針對南海、為南海地區(qū)局勢而制定的地區(qū)秩序規(guī)則，其規(guī)范南海地區(qū)秩序的重要性被相關(guān)各方一致認可。東盟將“當前行動密切的成員國之間共同磋商來促使《宣言》的全面實施……并且共同工作以期達成一個‘南海地區(qū)行為準則’”作為東盟政治—安全共同體的目標之一(30)ASEAN Secretariat，ASEAN Political-Security Community Blueprint，June 2009，https：//asean.org/wp-content/uploads/2021/03/APSC_BluePrint.pdf，p.7.。2009后南海地區(qū)爭端頻現(xiàn)，由此導(dǎo)致國家外交紛爭、安全危機等一系列事件，這使東盟認識到回避敏感的海洋爭議只會放任各國根據(jù)各自的私利尋求安全保障，進而分裂東盟。一個相對強大的、有約束力的“準則”能夠制約聲索各方做出過激行動，有助于在一定程度上緩解海上緊張局勢和提升相互信任關(guān)系，即使在“準則”磋商過程中出現(xiàn)種種困難和障礙也無法掩蓋其功用。在某種意義上，對于地區(qū)國家之間的關(guān)系而言，比起磋商結(jié)果，磋商的過程更加重要。同時，“準則”也是中國—東盟關(guān)系的“睛雨表”。正如前新加坡外交官考斯甘(Bilahari Kausikan)所稱：“準則是中國和東盟雙方管理關(guān)系所共同使用的工具。當關(guān)系緊張時，我們就不討論準則；當關(guān)系改善時，就開始討論?！睍劄闁|盟國家和中國提供了交換觀點的平臺，達到這種目標就足夠了(31)U.S. Congressional Research Service，“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Sea：Background and Issues for Congress”，CRS Report，January 26，2022，pp.77-78.。

第二，“準則” 磋商中的集體立場體現(xiàn)了東盟在地區(qū)爭端解決中的中心地位。衡量東盟的價值和未來前景的一個關(guān)鍵標準是看其能否建設(shè)性地解決自己的內(nèi)部分歧，而這只有在東盟面對挑戰(zhàn)而能夠發(fā)展出一個和諧、持續(xù)和集體的回應(yīng)時才成為可能(32)Mark Beeson，“Decentered？ASEAN’s Struggle to Accommodate Great Power Competition”，Global Studies Quarterly，Vol.2，Issue 1，2022，p.7.。將政治資源集中于推動“準則”磋商而不是支持國際法對于爭端的管理效力，保持東盟在南海爭端中的中心地位，并以此確保東盟作為一個地區(qū)內(nèi)可信賴的組織，是東盟重要的共同利益。這一觀念已經(jīng)“深深嵌入東盟的日程安排，不論其效用如何，如果無法達成一個哪怕僅僅是文本的協(xié)議，則會被視作東盟本身的失敗”(33)Donald K. Emmerson，“‘Ambiguity Is Fun’：China’s Strategy in the South China Sea”，in Donald K. Emmerson ed.，The Deer and the Dragon：Southeast Asia and China in the 21st Century，Singapore：ISEAS-Yusof Ishak Institute，2020，p.153.。鑒于此，東盟唯有堅持其中心性作用，并在東盟框架下對海洋問題進行議程設(shè)置和規(guī)范引導(dǎo)，確保海洋問題的發(fā)展不脫離東盟的軌道(34)賀嘉潔：《東盟海洋合作的“安全化”與“去安全化”》，《東南亞研究》2020年第4期。。是以，東盟各國在恢復(fù)“準則”磋商這一基本立場上快速達成了一致，并從多渠道推動中國參與。當“準則”磋商過程中單個國家尋求其他途徑處理南海爭議時，東盟捍衛(wèi)了其中心性和價值利益，堅守了集體立場——訴諸國際法或國際仲裁對于東盟來說并不是最好的選擇，像菲律賓那種訴諸仲裁的例子已經(jīng)表明僅僅對抗是不會產(chǎn)生效果的(35)Tenny Kristiana，“How ASEAN Should Respond to China’s South China Sea Tactics”，PacNet，No.23，April 21，2020，https：//pacforum.org/publication/pacnet-23-how-asean-should-respond-to-chinas-south-china-sea-tactics。

(二)集體行動困境的掣肘

如果說，各國支持東盟集體立場是基于希望“準則”協(xié)調(diào)彼此間關(guān)系、東盟能夠在危機管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的共同利益，那么這種利益往往是總體性、原則性和長期性的，集體立場也因此大多停留在關(guān)于“準則”的總體方向、目標、基本原則等方面。在“準則”的具體細節(jié)上，東盟面臨著更多的“集體性困境”的掣肘。正如奧爾森所言：“如果一個集團中的所有個人在實現(xiàn)了集團目標后都能獲利，由此也不能推出他們會采取行動以實現(xiàn)那一目標，即使他們都是有理性的和尋求自我利益的?！?36)〈美〉曼瑟爾·奧爾森著，陳郁等譯《集體行動的邏輯》，上海人民出版社，1995年，第2頁。東盟在“準則”談判過程中立場的曲折演進表明，東盟所面臨的“集體性困境”要比其共同利益復(fù)雜得多。

首先，成員國之間的分歧決定了集體立場構(gòu)建困難重重。一是聲索國與非聲索國之間的分歧。有學(xué)者這樣評論2012年東盟外長會議所折射出的東盟分裂：如果越南和菲律賓同意使用馬來西亞和印尼的提議以及柬埔寨贊同的“爭議區(qū)域”這樣的詞語，東盟的團結(jié)性也是可以維持的(37)Carlyle A. Thayer，“ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community-Building”，The Asia-Pacific Journal，Vol.10，No.4，2012，p.6.。同樣，關(guān)于“準則”法律意義的差異性也很明顯。相比越南堅持“準則”必須以國際法為基礎(chǔ)，“泰國、緬甸、柬埔寨和老撾并不反對中國對于海洋的司法權(quán)……而不情愿(接受國際法管理南海爭端的作用)，(因為)每一個東盟成員國都要追求自己的經(jīng)濟和安全利益?！?38)“S China Sea Disputes Loom Large as ASEAN，China Struggle to Negotiate Code of Conduct”，Radio Free Asia，November 22，2021，https：//www.rfa.org/english/news/china/asean-scs-code-11222021163046.html可見，東盟的“分裂”與其說是由于中國的壓力而產(chǎn)生，倒不如說是源于其成員國間深刻的矛盾和分歧。

二是聲索成員國之間的矛盾。在“準則”的作用上，菲律賓最早提議“準則”應(yīng)包括特別條款，“管轄從海洋研究到勘探再到開采區(qū)域資源……直至在爭議島礁上建立設(shè)施的一系列行為”，即成為一個有約束力的危機管理機制；越南雖然在“準則”法律地位上與菲律賓有著同樣的立場，但在通過第三方機制解決領(lǐng)土和邊界爭端上并不與菲律賓站在一起；馬來西亞則明確反對，建議規(guī)定“準則”不用來解決南海長期存在的領(lǐng)土和海洋邊界爭端(39)See Crisis Group，“Competing Visions of International Order in the South China Sea”，Asia Report，No.315，November 29，2021，https：//www.crisisgroup.org/asia/north-east-asia/china/315-competing-visions-international-order-south-china-sea。在“準則”適用范圍方面，越南尋求將其適用于西沙海域；菲律賓則希望擴大以適用于黃巖島；馬來西亞由于與越南的雙邊爭端而堅決反對其提議。這些關(guān)于“準則”的不同觀點源自于相互沖突的利益訴求和海域重疊所導(dǎo)致的長期資源爭奪，也反映了大部分南海資源之爭發(fā)生在東盟成員國之間的現(xiàn)實。印尼認為自己每年在捕魚方面的損失高達30億美元且多由越南造成，時任印尼漁業(yè)部長放話稱要“擊沉(越南漁船)”，兩國外交關(guān)系一度相當緊張(40)Arrizal Jaknanihan，“Stiffening the ASENA Spine in the South China Sea”，March 25，2022，https：//www. lowyinstitute.org/the-interpreter/stiffening-asean-spine-south-china-sea。爭議導(dǎo)致聲索國之間“信任赤字”嚴重，阻礙了東盟集體立場的構(gòu)建。

其次，東盟的組織特性決定了采取集體行動的困難?！凹w行動的困境”相關(guān)理論認為，集體固有的屬性是決定能否有效進行集體行動的條件(41)王利文：《集體行動的邏輯與東南亞反恐合作的困境》，《東南亞研究》2011年第1期。。從東盟的組織屬性來看，它并不是能夠有效處理困難問題和成員國觀點、利益分歧的組織(42)David M. Jones and Micheal L. R. Smith，“Making Process，Not Progress：ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order”，International Security，Vol.32，No.1，2007，pp.148-184.。有學(xué)者稱：“東盟方式”要為東盟這一組織在處理南海爭端時常常無所作為負責(43)Leticia Sim?es，“The Role of ASEAN in the South China Sea Disputes”，June 23，2022，https：//www.e-ir.info/2022/06/23/the-role-of-asean-in-the-south-china-sea-disputes/。一方面，以共識為基礎(chǔ)的決策方式?jīng)Q定了東盟立場往往是成員國短期政治妥協(xié)的結(jié)果?！吨飨暶鳌贰堵?lián)合聲明》《聯(lián)合公報》等各類文件的措辭和語氣隨時間、主席國身份的變換而改變，并常常受到成員國內(nèi)部政治變化的影響。這類文件經(jīng)常被形容是在表明“一致同意各國之間有不同意見，然后各行其是”(44)Shaun Narine，“Institutional Theory and Southeast Asia：The Case of ASEAN”，World Affairs，Vol.161，No.1，1998，pp.33-47.。在一些文件中，東盟甚至形成了技巧純熟的語言來處理關(guān)于“準則”的分歧點。例如，不對法律程序的結(jié)果采取立場；完全尊重外交和法律程序；不訴諸威脅和使用武力；與包括《公約》在內(nèi)的、得到普遍認可的國際法原則相一致，等等。這些“標準化的東盟語言”雖然較易得到各國的一致同意，但在促進共同行動上卻明顯乏力。

再次，不干涉成員國內(nèi)政原則使得東盟立場難有實際約束力。今天，不干涉成員國內(nèi)政原則仍然是東盟“最重要的單一原則”，是東盟規(guī)范的“基石”。自成立之日起，單個成員國就沒有向東盟讓渡主權(quán)，東盟無法成為一個有著強大執(zhí)行力的地區(qū)機制?！懊鎸δ虾幎?，涉及東盟成員國和中國，地區(qū)機制很難形成最佳回應(yīng)……東盟沒有被賦予法律命令和官僚能力來強制各國遵守和接受地區(qū)原則和規(guī)則?！?45)Richard J. Heydarian，“Face-Off：China vs. ASEAN in the South China Sea and Beyond”，The National Interest，January 9，2015，https：//nationalinterest.org/feature/face-china-vs-asean-the-south-china-sea-beyond-12000有批評指出，“單一磋商文本草案”未能限制聲索國對南海水域、地物或?qū)俳?jīng)濟區(qū)的主權(quán)聲索，損害了“準則”處理緊張局勢的能力，聲索國之間的爭議注定會再發(fā)生，并且燃起新的緊張態(tài)勢。其實，這恰恰反映了一種無奈的現(xiàn)實：東盟無法對成員提供一套選擇性激勵和懲罰措施或強制性手段，來保證單個成員的行為符合組織的共同利益。成員國接受約束的志愿性和規(guī)范的開放性使得成員國始終是自身行為的最終決定者(46)賀嘉潔：《東盟的規(guī)范性影響力及其在南海問題中的作用》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第7期。?？梢哉f，比起立場構(gòu)建的困難，采取以集體立場為基礎(chǔ)的集體行動更加困難。

(三)美國的雙重影響

東盟采取集體行動的空間有限，導(dǎo)致域外行為體對“準則”磋商的影響無法避免。東亞地區(qū)安全本身就是建立在地區(qū)因素與國際因素的互動之上，面對冷戰(zhàn)后多極化趨勢下大國的地區(qū)存在，東盟以促進大國行為“社會化”為理念，采取了一種“全包型”方式，將包括中美在內(nèi)的所有大國納入地區(qū)安全倡議機制化構(gòu)建中。但是，隨著中美關(guān)系的變化，美國對東盟在“準則”磋商中的立場產(chǎn)生了雙重影響：既凸顯了東盟捍衛(wèi)共同利益的急迫性，也加大了東盟構(gòu)建集體立場、采取集體行動的困難。

在凸顯共同利益方面，東盟將“準則”看作是規(guī)避大國競爭風(fēng)險不斷上升的重要工具。2010年前后美國開始在南海“準則”問題上公開表達立場。時任總統(tǒng)奧巴馬在2011年東亞峰會上呼吁：“……所有各方加快努力達成一個有約束力的南?！疁蕜t’。”(47)The White House，“Fact Sheet：East Asia Summit”，November 19，2011，https：//obamawhitehouse. archives.gov/the-press-office/2011/11/19/fact-sheet-east-asia-summit隨著中美戰(zhàn)略競爭的加劇，美國以維系其全球霸主地位為出發(fā)點，從軍事安全角度規(guī)劃南海爭端在與中國競爭中的作用，導(dǎo)致這一海域“巴爾干化”趨勢日漸明顯。這使東盟各國感到不安，并在不同程度上采取了疏離美國政策的態(tài)度。在2014年東盟地區(qū)論壇上，東盟成員國不愿意回應(yīng)時任美國國務(wù)卿克里(John Kerry)所謂“凍結(jié)南海挑釁行為”的建議(48)Paul Mooney and Lesley Wroughton，“U.S. Call for South China Sea ‘Freeze’ Gets Cool Response from China”，Reuters，August 9，2014，https：//cn.reuters.com/article/instant-art-icle/idUSKBN0G904O20140809。2015年印尼國防部長里亞古都(Ryamizard Ryacudu)稱：“如果地區(qū)國家能夠自己管理南海，就沒有讓其他國家卷入的必要?！?49)Prashanth Parameswaran，“The New U.S.-Indonesia Strategic Partnership after Jokowi’s Visit：Problems and Prospects”，Brookings，December 8，2015，https：//www.brookings.edu/opinions/the-new-u-s-indonesia-strategic-partnership-after-jokowis-visit-problems-and-prospects/2017年，當特朗普表示要調(diào)解爭端時，越南謹慎回應(yīng)，菲律賓總統(tǒng)則稱“(美國)最好不要碰”爭端(50)Shi Jiangtao and Liu Zhen，“‘Better Left Untouched’：Philippines and Vietnam Wary of Trump Offer to Mediate South China Sea Disputes”，South China Morning Post，November 12，2017，https：//www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2119551/better-left-untouched-philippines-and-vietnam-wary?？梢哉f，美國南海政策的大國競爭意圖越是明顯、強烈，東盟的回應(yīng)則越是小心謹慎，足見其不愿任由美國將南海問題變?yōu)榕c中國競爭的戰(zhàn)略工具。

與此同時，不可否認的是，作為重要的域外大國，美國政策加重了東盟“集體行動的困境”。一是惡化了磋商所需的友好、互信氛圍。近年來，美國高官頻繁使用“威嚇”“恐嚇”“脅迫”之類的詞匯污指中國在南海的行為，鼓勵東南亞國家在南海相關(guān)議題上采取更加強大的行動挑戰(zhàn)或反對中國(51)See Hau Dinh and Yves Dam Van，“US to ASEAN：Reconsider Deals with Blacklisted China Firms”，AP News，September 10，2020，https：//apnews.com/article/beijing-global-trade-south-china-sea-international-news-asia-d55e0c17498a09112216412a3f891bc2；Lynn Kuok，“Southeast Asia Stands to Gain as US Hardens South China Sea Stance”，Nikkei Asian Review，August 17，2020；Bhavan Jaipragas，“US Shift on South China Sea May Help ASEAN’s Quiet ‘Lawfare’ Resolve Dispute”，South China Morning Post，July 17，2020，https：//www.scmp.com/week-asia/opinion/article/3093450/us-shift-south-china-sea-may-help-aseans-quiet-lawfare-resolve。在與中國競爭的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，美國大幅增加南海區(qū)域內(nèi)的軍事活動，并將所謂確保航行和飛越自由視為首要目的，成為2017年南海地區(qū)緊張態(tài)勢加劇的主要誘因。2021年9月，美英澳三邊安全伙伴關(guān)系(AUKUS)的建立強化了南海邊緣區(qū)域的海上軍備建設(shè)，增加了地區(qū)地緣政治緊張氛圍，間接對中國與東盟之間的磋商構(gòu)成障礙(52)Maria Siow，“South China Sea：Will Aukus Affect ASEAN’s Code of Conduct Talks with Beijing？”，South China Morning Post，November 21，2021，https：//www.scmp.com/week-asia/politics/article/3156694/south-china-sea-will-aukus-affect-aseans-code-conduct-talks。正如柬埔寨發(fā)展中心高級研究員金孔亨(Kimkong Heng)所稱：“我不認為(美國)會有助于改善南海局勢，美國有著自己的日程安排，只可能惡化而非促進南海談判。”(53)RFA Staff，“China，ASEAN to Hold South China Sea Code of Conduct Talks This Month”，Radio Free Asia，May 16，2022，https：//www.rfa.org/english/news/china/asean-southchinasea-05162022091755.html

二是增加了彌合“準則”相關(guān)分歧的難度。美國無視東盟在“南海仲裁案”上的態(tài)度，屢屢強調(diào)所謂海上國際規(guī)則，要求中國遵守《公約》和接受“南海仲裁”裁決(54)U.S. Department of State，“Fifth Anniversary of the Arbitral Tribunal Ruling on the South China Sea”，July 11，2021，https：//www.state.gov/fifth-anniversary-of-the-arbitral-tribunal-ruling-on-the-south-china-sea/。同時，慫恿越南、馬來西亞等國將南海爭端訴諸國際仲裁，希望通過法律戰(zhàn)、規(guī)則戰(zhàn)和輿論戰(zhàn)挑戰(zhàn)中國在南海部分島礁的主權(quán)與海洋權(quán)益，攪動南海局勢(55)韋宗友：《拜登政府“印太戰(zhàn)略”及對中國的影響》，《國際問題研究》2022年第3期。。美國特別關(guān)注“準則”草案中提及所謂的“第三方作用”，要求雙方要確?！皽蕜t”“與現(xiàn)有的、反映在《公約》中的國際法保持一致，對在國際法下第三國的利益或所有國家的權(quán)利不存在偏見。”(56)U.S. Department of State，“Australia-Japan-United States Trilateral Strategic Dialogue Joint Ministerial Statement”，August 5，2018，https：//2017-2021.state.gov/australia-japan-united-states-trilateral-strategic-dialogue-joint-ministerial-statement/index.html美國尤其反對中國提出的“禁止各方與區(qū)域外國家一起進行聯(lián)合軍事行動，除非相關(guān)各方都被通知且在事前沒有表達反對”的建議。在美國的帶動下，日本、澳大利亞等國也表態(tài)“準則”不應(yīng)忽視它們的利益，支持“準則”中如何讓外部國家也能夠簽署“準則”的相關(guān)規(guī)定(57)James Borton，“South China Sea Code of Conduct Clock Runs Down”，The Washington Times，June 22，2021，https：//www.washingtontimes.com/news/2021/jun/22/south-china-sea-code-of-conduct-clock-runs-down/。無怪乎有學(xué)者指出，美國通過其東南亞“代理人”影響“準則”磋商來施加影響，其立場已經(jīng)從支持“準則”磋商轉(zhuǎn)變?yōu)槠茐暮妥钃现?58)Hu Bo，“Sino-US Competition in the South China Sea：Power，Rules and Legitimacy”，Journal of Chinese Political Science，Vol.26，No.1，2021，p.499；Wu Shicun，“Preventing Confrontation and Conflict in the South China Sea”，China International Strategy Review，Vol.2，No.2，2020，p.39.。

過往經(jīng)驗已經(jīng)證明，東盟若要成功地繼續(xù)發(fā)揮亞洲地緣政治穩(wěn)定的支柱作用，就需要更加團結(jié)，加強合作機制，以及在大國之間維持一種“中立的掮客形象”(59)Amitav Acharya，“ASEAN 2030：Challenges of Building a Mature Political and Security Community”，ADBI Working Paper Series，No.44，October 2013.。10年來，在“準則”及其磋商進程中，東盟集體立場對維持地區(qū)的和平與穩(wěn)定、護持東盟中心地位，以及避免卷入大國競爭的積極意義是顯著且相對恒定的，代表著地區(qū)國家的共同利益。但是，成員國之間的利益分歧、東盟立盟的行為方式和基本原則，以及美國政策帶來的干擾，亦增加了東盟集體立場與行動的困難，“準則”磋商的未來也因此充滿了不確定性。

四 以“準則精神”重構(gòu)集體立場

在共同利益和集體行動困境的張力作用下，東盟在“準則”磋商過程中的立場來之不易。然而，經(jīng)年紛爭導(dǎo)致南海地區(qū)事態(tài)已經(jīng)發(fā)生了變化，加之大國競爭和新冠肺炎疫情暴發(fā)的疊加影響，2020年后數(shù)次磋商都沒有取得顯著進展，使外界對“準則”磋商進程及其達成后的效力難有信心。在困難重重的當下，從多維度構(gòu)建一種有利于形成東盟集體立場，進而推動“準則”磋商取得進展并使之發(fā)揮實際作用的“準則精神”，更顯緊迫和必要。

第一，“去小集團化”，維護東盟團結(jié)共識的決策方式。“準則”磋商的艱難進程導(dǎo)致某些國家對于共識決策這一“東盟方式”的重要支柱產(chǎn)生質(zhì)疑。在過去10年中，曾多次出現(xiàn)過所謂的“東盟-X”倡議，意圖建立一個“更易達成共識”的“小集團”。 這是一個有著強烈政治含義的稱謂，常常出現(xiàn)在“準則”談判停滯不前之時，尤其對海上東南亞國家具有較強吸引力。2014年5月，越菲兩國宣布一項戰(zhàn)略伙伴關(guān)系計劃，菲律賓重提建立一個東盟“意愿集團”的建議(60)Carmela Fonbuena，“Philippines，4 Other ASEAN Member-States Urged to Form Coalition in South China Sea”，Philippine Center for Investigative Journalism，December 26，2021，https：//pcij.org/article/7713/philippines-and-four-other-asean-member-states-urged-to-form-south-china-sea-coalition。隨著美日印澳四邊機制、AUKUS等小多邊集團的出現(xiàn)，呼吁以“志同道合”國家之間合作的方式，應(yīng)對諸如南海爭端問題的倡議再次出現(xiàn)，被認為是克服東盟“緩慢和無效”的方法(61)Joanne Lin and Laura Lee，“Minilateral Cooperation in ASEAN May Help It Overcome Challenges in Multilateralism”，F(xiàn)ulcrum，March 16，2023，https：//fulcrum.sg/minilateral-cooperation-in-asean-may-help-it-overcome-challenges-in-multilateralism/?！靶〖瘓F”或小多邊組織模式背后的邏輯是要避開共識機制，加強若干個國家之間而非整個東盟的合作，這種方式不僅會引發(fā)中國的警覺和反應(yīng)，而且將侵蝕東盟的團結(jié)性，對于“準則”磋商有害無益。

第二，“去國際化”，維護東盟在爭端解決中的中心地位。在“準則”磋商不斷取得進展之際，2017年以來南海問題卻出現(xiàn)了一波“國際化”趨勢(62)詳見齊皓：《印太戰(zhàn)略視角下南海問題國際化的特點與前景》，《南洋問題研究》2020年第3期。。某些東盟國家無法抵抗南海爭端“國際化”“誘惑”的原因有兩方面：一是擔憂與中國力量對比懸殊，從均勢現(xiàn)實主義出發(fā)，希望引入美國或其他海洋大國制衡中國；二是爭端久拖不決導(dǎo)致對“地區(qū)問題地區(qū)解決”原則的失望，想要借助其他國際手段敦促爭端解決取得進展。越南在南海爭端國際化方面最為積極，不僅與美國發(fā)展了強大的戰(zhàn)略海洋聯(lián)系，還試圖努力與日本、印度建立一種廣泛的多邊聯(lián)合，同時從多個國際組織尋求幫助，也一直在為采取國際司法或仲裁手段進行大量的準備工作。在“印太戰(zhàn)略”下，美國將南海問題視為與中國競爭的工具和“試驗場”，對南海盟國和伙伴的安全與軍事支持進一步增加。南海問題國際化將損害東盟與中國在“準則”磋商上來之不易的互信和良性互動，也將增加?xùn)|盟各國達成一致的難度，對東盟中心性和團結(jié)性均構(gòu)成嚴峻的考驗。

第三，“去安全化”，凸顯爭端的政治—外交本質(zhì)。將某一問題“安全化”可以引起相關(guān)行為體對該問題的重視，促使相關(guān)行為體調(diào)動有限資源加強對該問題的解決。有研究表明，2009—2015年期間，東南亞海洋問題經(jīng)歷了一個“安全化”過程，相應(yīng)地，這恰恰也是南海爭端發(fā)酵最為嚴重的時期。2015年后，“去安全化”的趨勢開始出現(xiàn)(63)賀嘉潔：《東盟海洋合作的“安全化”與“去安全化”》，《東南亞研究》2020年第4期。?！叭グ踩笔且粋€與“安全化”相對應(yīng)的范疇，即將問題排除于安全領(lǐng)域之外，回到公共領(lǐng)域，或在問題變成安全問題之前得到控制(64)張青磊：《中國—東盟南海問題“安全化”：進程、動因與解決路徑》，《南洋問題研究》2017年第2期。。政治—外交本質(zhì)使得各方妥協(xié)成為可能。時任印尼外長納塔萊加瓦在推動?xùn)|盟啟動磋商中最為積極，他將“準則”界定為外交議題，指出“沒有一個行為準則，沒有一個外交進程，我們當然會在我們的地區(qū)看到更多的突發(fā)事件、更多的緊張?！?65)Scott Stearns，“Clinton Meets ASEAN Leaders about South China Sea”，VOA，September 8，2012，https：//www.voanews.com/a/clinton-meets-asean-leaders-about-south-china-sea/1501147.html正是在這一定位下，菲律賓在與其他東盟成員國協(xié)商“準則”原則時作出了重要妥協(xié)，從而使東盟在關(guān)鍵原則上達成了一致，成為主動與中國展開討論的基礎(chǔ)(66)Carlyle A. Thayer，“ASEAN’s Code of Conduct in the South China Sea：A Litmus Test for Community-Building”，The Asia-Pacific Journal，Vol.10，No.4，2012，p.17.。2015年以來，東盟明確將南海問題的威脅界定為非生存性的。各國之間的相互“妥協(xié)”減少了南海緊張氣氛，為中國與東盟的商談創(chuàng)造了更好的氛圍。今天，“去安全化”也有利于遏制域外大國利用爭端制造潛在沖突。東盟在與美國的歷次會晤中強調(diào)“南海主權(quán)聲索國及所有其他國家的任何行動保持非軍事化和克制”(67)“Chairman’s Statement of the 8th ASEAN-United States Summit”，Viet Nam，November 14，2020，https：//asean.org/wp-content/uploads/2021/09/CHAIRMANS_STATEMENT_OF_THE_8TH_ASEAN-UNITED_STATES_SUMMIT.pdf，可謂“準則精神”的最好詮釋。

第四，“去唯國際法化”，強調(diào)“準則”的規(guī)范約束力本質(zhì)。如何認知《公約》等國際法規(guī)定的作用，是東盟立場的重要部分。雖然某些東南亞國家使用國際法解決了雙邊海洋爭端，卻并不依賴現(xiàn)存國際法去懲罰不遵守約定的行為。東盟在歷史上也回避以法律主義處理地區(qū)事務(wù)，對于2016年的“南海仲裁案”，菲律賓杜特爾特政府、泰國、馬來西亞甚至越南都弱化了裁決的作用和意義(68)Tan Hui Yee，“ASEAN Urges Self-restraint in South China Sea Activities，No Mention of Tribunal Ruling”，Straits Times，July 25，2016，https：//www.straitstimes.com/asia/se-asia/asean-foreign-ministers-address-south-china-sea-issue-in-communique-but-not-tribunal；David Martin Jones and Nicole Jenne，“Hedging and Grand Strategy in Southeast Asian Foreign Policy”，International Relations of the Asia-Pacific，Vol.22，No.1，2021，pp.22-23.。2017年達成“準則框架”后，“準則”在法律上的非約束性(沒有強制執(zhí)行機制)基本得到確認。不過，即使“準則”不具有法律約束力，它的規(guī)范約束力依然可以很強大。正如2017年“準則框架”第一條“原則”指出，“準則”將不是“一個解決領(lǐng)土爭端或海洋劃界問題的工具”，但卻可以“提供一個‘以規(guī)則為基礎(chǔ)的框架，包括一系列的規(guī)范，來指導(dǎo)各方的行為以及促進在南海的海洋合作’”(69)Michael Vatikiotis，“Calming the Waters in the South China Sea：A Win-Win for China”，The Strategist，May 24，2017，https：//www.aspistrategist.org.au/calming-waters-south-china-sea-win-win-china/。馬來西亞前外長阿爾法阿曼(Datuk Seri Anifah Aman)認為：“南海行為準則不具有法律約束力，它將是一個所有相關(guān)方的安全與和平的指導(dǎo)。”菲律賓前外長、眾議長卡耶塔諾(Alan P. Cayetano)稱：“許多國家希望(準則)是具有法律約束力的，但是我要說的是，我們先從讓它成為一個約束紳士的協(xié)定開始吧。”(70)Mark J. Valencia，“A South China Sea Code of Conduct？Don’t Get Your Hopes Up”，The Diplomat，May 30，2017，https：//thediplomat.com/2017/05/a-south-china-sea-code-of-conduct-dont-get-your-hopes-up可見，“準則”是磋商各方認可的地區(qū)規(guī)則，將對各國在南海地區(qū)的行動產(chǎn)生“規(guī)范約束力”，這一點是毋庸置疑的。

第五，推動中國—東盟務(wù)實海洋合作取得進展。在東盟與中國的共同努力下，南海主權(quán)爭議盡管并未得到解決，但合作與共同開發(fā)成為各方共識。2017年，“準則框架”納入“24小時熱線”和“敦促所有各方找到方法來遵守準則”等內(nèi)容，聚焦于管理緊張關(guān)系和建立信任。在實踐中，以在所有能合作的領(lǐng)域進行合作為原則，推動“準則”適用于管理除領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界之外的所有爭議，諸如鼓勵聲索國之間就漁業(yè)管理、環(huán)境合作、石油和天然氣開發(fā)等所有重要的潛在沖突誘發(fā)點進行多邊談判(71)South China Sea Expert Working Group，“A Blueprint for A South China Sea Code of Conduct”，October 11，2018，https：//amti.csis.org/blueprint-for-south-china-sea-code-of-conduct/。“準則”磋商促使東盟成員國以協(xié)調(diào)一致的立場與中國在海洋事務(wù)上進行廣泛合作。2013年9月，中國—東盟海上合作基金開始用于資源和海上生態(tài)環(huán)境保護方面的研究；2016年9月，建立了雙方海事部門之間的海上搜救熱線平臺和應(yīng)對海上緊急事件的外交部高官熱線。“準則框架”達成后，雙方海洋合作更加深入和機制化。2018年《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景》中明確“鼓勵中國—東盟藍色經(jīng)濟伙伴關(guān)系，促進海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和海洋資源可持續(xù)利用，開展海洋科技、海洋觀測及減少破壞合作，促進海洋經(jīng)濟發(fā)展等”(72)《中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景(全文)》，中國外交部網(wǎng)站，2018年11月15日，https：//www. mfa.gov. cn/web/ziliao_674904/1179_674909/201811/t20181115_7947869.shtml。2018年10月和2019年4月，中國和東盟以共同應(yīng)對海上非傳統(tǒng)安全威脅為主題進行了兩次海上聯(lián)合軍演，傳遞出在海洋領(lǐng)域?qū)で蟀踩献鞯姆e極信號。“準則”磋商與中國—東盟海洋合作可謂相輔相成、彼此促進。

東盟與中國就“準則”進行的磋商之路漫長而曲折，在當前大國競爭加劇的地區(qū)環(huán)境中，作為中小國家聯(lián)合體，東盟集體立場形成和發(fā)揮作用更非易事。一種強調(diào)東盟在處理地區(qū)爭端中的中心性以及協(xié)商一致的決策方式、降低南海爭端安全化和地區(qū)軍事化的風(fēng)險、以規(guī)則構(gòu)建地區(qū)海洋秩序、推動各方加強務(wù)實海洋合作的“準則精神”，不僅有利于指導(dǎo)東盟在“準則”磋商中集體立場的構(gòu)建，而且將逐步形成地區(qū)國家管理海洋爭端的行為規(guī)范，從而服務(wù)于東盟的成長與地區(qū)的和平，甚至促進大國關(guān)系的穩(wěn)定。

結(jié) 論

歷經(jīng)半個世紀的發(fā)展，東盟已將東南亞改造成了一個和平、安寧、繁榮的地區(qū)，這在東盟成立以前是無法想象的。然而，即使在東盟共同體建成多年后的今天，南海爭端依然是東盟所面對的最復(fù)雜難解的問題。自2013年以來，“準則”磋商一直是中國與東盟之間為數(shù)不多的管理海洋權(quán)益之爭的外交平臺。在巨大的共同利益驅(qū)動下，東盟總體上珍視和倚重這一機制化互動平臺，并在“準則”啟動和磋商過程中形成了集體立場，推動磋商一步步取得成果。但是，“集體性困境”的掣肘也阻礙了東盟立場的有效性和堅定性，加之國際局勢變化，“準則”磋商時緩時急、起伏不定，導(dǎo)致國際社會對其最終結(jié)果和效果難免信心不足。

在“準則”磋商進程中，東盟集體立場的重要性不言而喻，它不僅是東盟在地區(qū)重要事務(wù)中維持團結(jié)性和中心性的具體表現(xiàn)，也是東盟以集體合力成功與大國展開互動的關(guān)鍵前提。面對當前“準則”磋商中的困難和不確定性，東盟的集體立場需要更加明確、堅定的“準則精神”引領(lǐng)，這對于團結(jié)東南亞國家，克服現(xiàn)實協(xié)商過程中的分歧，塑造南海地區(qū)的共同規(guī)范和合作型秩序，避免地區(qū)淪為大國競爭的犧牲品具有重大意義。中國尊重東盟的集體立場，并將與東盟的積極互動和合作視為有效管理困擾雙方關(guān)系多年的海上爭端的主要方式。因此，中國將繼續(xù)支持東盟在地區(qū)問題中的團結(jié)一致和中心作用，推動“準則”磋商持續(xù)進行。雙方圍繞“準則”形成的互動模式將成為促進國家間海洋合作與構(gòu)建未來地區(qū)規(guī)則和秩序的實踐典范。