李 沫

(黑龍江大學 政府管理學院,哈爾濱 150080)

一、問題的提出

作為與“個體”相對應的概念,“共同體”一詞被廣泛應用于社會各領域。英語中“共同體”一詞通常被翻譯為“Community”,而“Community”又同時具有“社區(qū)”之意,這在一定程度上說明了共同體概念的形成與基層社會息息相關。何為共同體?在不同歷史時期和社會背景下,西方政治思想家們對其進行了多種解讀。一般而言,共同體可以被視為“個體、組織等基于相似的價值認同、目標追求等,自覺形成的相互關聯(lián)、相互促進且關系穩(wěn)定的群體”[1]。2021年4月28日,中共中央、國務院印發(fā)了《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》,其中明確提出了“建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”的要求。黨的二十大報告進一步強調,要完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。時至今日,共同體已然成為全球治理、國家治理、基層社會治理領域的核心概念。

目前,政治學、公共管理學界的研究更傾向于從國家與社會在治理中的角色這一角度探討社會治理共同體的建構,其研究主要從兩條路徑展開:一是在宏觀的國家治理視角下,聚焦社會治理共同體產(chǎn)生的背景、意義以及理論邏輯;二是在微觀的社會治理視角下,關注社會治理共同體的理論應用與具體實踐問題,如對社區(qū)治理共同體建構的經(jīng)驗過程的研究,對某一特定領域社會治理共同體構建的實踐方法的研究,等等[2]。由此可見,立足于基層治理這一中觀層面,研究基層政權、基層社會組織以及公眾如何生成治理共同體這一問題顯得尤為必要?；鶎又卫韱栴}研究有利于突破宏觀的國家治理與微觀的社會治理研究之前的對話屏障?！盎鶎印贝砹酥卫硇袨榈陌l(fā)生場域,既涵蓋了治理主體內容,也涵蓋了治理客體內容。建構基層治理共同體更有助于消解國家與社會之間的二元對立關系,因而是推動國家治理現(xiàn)代化的基礎工程?；鶎又卫砉餐w是包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村或社區(qū)、村民組或小區(qū)甚至更加細小單元、社會組織和公民個體的社會綜合體[3]?；鶎又卫砉餐w的構成要素復雜多元,不同治理主體間形成的共同體內部關系更加錯綜復雜,因此,如何發(fā)揮共同體的治理效能、實現(xiàn)整體功效大于部分之和的治理效果,是基層治理共同體建設需要解決的核心問題。

在對基層治理共同體的已有研究中,有對其理論意蘊的闡釋[4],也有對如何建構基層治理共同體的理論邏輯[5]、實踐邏輯[6]的研究。有的研究者著眼于具體建構個案的實際操作問題,如關注社區(qū)共同體的形成路徑[7];也有的研究者專注于某一具體情境下基層治理共同體的形成問題,如對基層應急治理共同體的嵌入邏輯[8]、數(shù)智化建設中基層治理共同體重構等[9]。

任何共同體都是特定人類群體的組織化存在形式,基層治理共同體也必然遵循組織結構與運行的一般規(guī)律。從本質上看,一切組織又都無非責任義務體系,組織的結構和運行機制無非根據(jù)責任和義務實現(xiàn)的需要而做出的設計和安排[10]?；鶎又卫砉餐w是由政府、社會組織以及公眾等多元化治理主體構成的,它雖然未必以固定成員構成的正式組織形式存在,但在具體的治理情境下必然呈現(xiàn)出組織化的行為方式。在基層治理的組織化行為中,行動主體的角色分配與確認是根本前提,而責任在本質上就是對人的社會角色所賦使命的確認,以責定權、以責配權應成為基層治理權責體系設置的根本原則。因此,建構基層治理共同體的首要任務就是梳理行動主體之間的責任關系,并依據(jù)具體治理事項確立相應的責任結構,完善治理責任的制度安排,形成由靜態(tài)結構與動態(tài)關系構成的責任網(wǎng)絡,促進基層治理共同體責任的有效履行。在當前“一核多元、政府主導”的網(wǎng)絡化治理模式下,基層治理共同體責任網(wǎng)絡的建構需要回答三個問題:一是基層治理共同體責任網(wǎng)絡的建構應遵循怎樣的內在邏輯?二是當前基層治理共同體責任網(wǎng)絡建構面臨哪些現(xiàn)實困境?三是建構基層治理共同體責任網(wǎng)絡的策略應該如何選擇?

二、基層治理共同體責任網(wǎng)絡建構的內在邏輯

基層治理共同體在國家治理體系中具有特定的角色,發(fā)揮著特有的功能。在現(xiàn)有國家治理責任體系框架中建構基層治理責任網(wǎng)絡,既需要考慮國家治理責任的整體性,又需要考慮基層治理的特殊性。本文主要從靜態(tài)與動態(tài)兩個層面揭示基層治理共同體責任網(wǎng)絡建構的內在邏輯:靜態(tài)層面涵蓋責任框架結構、縱向責任配置、橫向責任布局等基本范疇;動態(tài)層面則包括責任網(wǎng)絡的運轉和責任效能的生產(chǎn)等基本內容。

1.總體架構:權責利對等配置

權責對等作為行政管理組織活動的根本原則,早在古典管理時期就已被明確提出。韋伯在對理想類型官僚組織的經(jīng)典論述中就提到了按照專業(yè)化分工的崗位職責劃定權責關系這一標準原則。但官僚制下的權責一致或權責對等針對的是管理行政時代行政組織的法定職權與職責關系,無法完全解釋現(xiàn)代社會治理主體多元化情形下的權責關系狀態(tài)。在現(xiàn)代社會的基層治理環(huán)節(jié)中,治理共同體內的權責關系不僅包括政府內部組織及個人之間的權責關系,也牽涉到政府與其他治理主體之間以及其他治理主體間的權責關系。一般而言,政府內部的組織及成員間的權責關系以法定的職責與職權關系為主,這種從法律意義上界定權責關系的思維具有明顯的底線化特征,更傾向于從消極責任的視角限定組織或成員的治理權力邊界,并不利于激發(fā)組織成員積極承擔治理責任的行為。對于其他治理主體而言更是如此,法律規(guī)范對于社會組織、志愿者或公眾參與治理的責任約束作用十分有限,因為按照“法無禁止即自由”的原則,社會組織或公眾往往擁有不主動參與治理的權利。因此,為激發(fā)基層治理共同體成員積極履行治理責任,必須堅持權責利對等配置的基本邏輯。這里的權,指的是權力;責,指的是責任;利,指的是權利或利益。以責定權、以責配權體現(xiàn)了治理責任對于治理權力的優(yōu)先性,同時也規(guī)定了治理權責的對等性,責有多大,權就應該有多大;履行哪些責任就應該擁有保障責任履行的相應權力。以責定利通常適用于規(guī)范基層治理共同體成員個體責任的設定,無論政府組織或社會組織成員、企業(yè)或社會公眾都擁有合理的個人權利或利益訴求,政府組織或社會組織成員應獲取與之所擔責任相匹配的勞動報酬,同時擁有履行法定義務后的相應權利;對于積極承擔治理責任的企業(yè)或社會公眾,應給予相應的利益激勵,激發(fā)其盡責主動性。

2.縱向配責:嵌入與自治平衡

基層治理是國家縱向治理體系的最后一環(huán),國家治理與社會自治在基層實現(xiàn)了充分對接。在基層治理體系中,政府角色與社會角色的互動關系描述出國家與社會治理責任關系的不同樣態(tài)。這種互動關系可能會表現(xiàn)為政府強制力與社會自治權的沖突。為有效處理政府強制與社會自治可能產(chǎn)生的緊張與沖突,負責任的基層治理應該以國家基層政權嵌入社會的方式引領社會自治。從本質上講,嵌入即為“國家介入社會的過程,包括兩個層面:第一個層面是國家的意識形態(tài)、法律制度、管理組織對社會生活的介入;第二個層面是代表國家的基層官僚與社會的多元互動”[11]。在現(xiàn)代社會中,基層治理的基本架構有賴于國家組織與制度的嵌入,但這種嵌入應更加注重治理責任的嵌入,而非過度的權力嵌入。嵌入責任更能體現(xiàn)政府承擔結果的誠意,而不是支配性力量的單純延伸。與此同時,國家嵌入必須與社會自治有機統(tǒng)一,參與基層社會治理是社會組織與成員義不容辭的責任,社會自治組織承擔治理責任則可以彌補國家治理能力的不足。那么,在基層治理共同體的責任網(wǎng)絡中如何處理嵌入的政府責任與社會的自治責任之間的關系,使之既能夠保證政府盡責,又不阻礙社會力量擔責,實現(xiàn)國家責任與社會責任的平衡,是縱向責任配置的關鍵。

3.橫向配責:屬地與屬事兼顧

屬地管理指的是“在以空間為最主要標準而劃分的管理范圍內,由管理者統(tǒng)攬和負責的管理制度”[12]。通常我們講的屬地管理,一方面是從條塊關系來界定,指行政管理權限由作為“塊塊”的各層級政府享有,它與垂直管理相對[13];屬事管理則指的是作為“條條”的政府職能部門的垂直管理。另一方面指的是圍繞治理事務而產(chǎn)生的治理責任分配方式。在基層治理環(huán)節(jié)中,政府的垂直管理到達最底層,“基層政府內部并不存在嚴格的部門分工”[14]。因此,從治理任務的權責分配方式來理解屬地與屬事管理的不同更具有實質性意義。首先,屬地管理是目前基層治理責任分配的常態(tài)化方式。屬地管理以地域或人為的物理空間劃分治理責任邊界,在責任區(qū)域內,由指定人員負責全部事務,對工作任務的性質與內容通常不予區(qū)分,體現(xiàn)了“以人定責”的責任分配原則。屬地配責有助于在物理空間上實現(xiàn)治理責任的無縫隙、避免工作任務交叉,“守土有責”是對屬地管理方式較為精準的描述。其次,屬事管理通常適用于具體的基層治理任務,比如對信訪維穩(wěn)、精準扶貧等特定或專項治理任務實行責任包干制。屬事配責往往在基層運動式治理中發(fā)揮主導性作用。以上兩種責任配置方式各有利弊,如何避免屬地管理責任人在治理專項事務時技術水平的不足,怎樣改變屬事管理過程缺乏規(guī)范化、制度化責任體系保障的狀況,都是基層治理共同體責任網(wǎng)絡建構需要考慮的重要問題。

4.責網(wǎng)聯(lián)動:剛性與彈性共存

按照現(xiàn)代化國家的治理邏輯,基層治理行為首先要在規(guī)范的責任制度體系下展開,應遵守常態(tài)化的治理責任分配規(guī)則,履行制度化職責并按既有流程展開責任追究,以保證多元化主體治理行為的可控性。建構龐大的基層治理責任網(wǎng)絡必須以剛性的制度邏輯為基點,用標準化、清晰化的法律規(guī)范設定共同體內組織及其成員的責任邊界。然而,現(xiàn)實的基層治理場景具有明顯的復雜性、動態(tài)化、模糊化特征,剛性的責任制度安排無法完全適應特定的治理情境需要。尤其在中國,基層治理行動很大程度上表現(xiàn)為富有彈性的非制度化治理行為,長期以來,行政發(fā)包、中心工作、運動式治理、選擇性治理等彈性治理方式在基層治理中擁有較大的應用空間。多元主體構成的基層治理共同體執(zhí)行的治理任務紛繁復雜,變化多樣,其責任網(wǎng)絡的建構應當兼顧制度剛性與實踐彈性。一方面,責任權限要依法依規(guī)設定,任何治理行為都應有明確的責任歸屬,不負責任的治理行為都應受到相應追究;另一方面,責任履行不應拘泥于預設的固定化制度框架,而應在法定規(guī)范允許的限度內尋求彈性治理空間。在基層治理共同體責任網(wǎng)絡的運行中,我們應不斷修正剛性制度與彈性實踐之間的偏差,緩解體系性職責與靈活性履責之間的矛盾,形成剛性與彈性責任機制聯(lián)動。

5.責效生產(chǎn):問責與激勵并舉

責任是效能的保證,建構治理責任體系的根本目的在于促進治理效能的提升。只有不斷提升治理效能,發(fā)揮出整體治理優(yōu)勢,基層治理共同體才能獲得存續(xù)的合法性。效能生產(chǎn)要求基層治理共同體在搭建責任網(wǎng)絡時充分考量治理主體履責的能動性,追究消極責任與激發(fā)積極責任不可偏廢,既要有負面問責的“緊箍咒”,也要有正面激勵的“指揮棒”,堅持引導與約束并重。一方面,問責的依據(jù)、對象與流程要清晰,效果要明顯;另一方面,激勵的誘因、原則與機理要明確,措施要有效。對于發(fā)揮責任網(wǎng)絡的效能而言,正向激勵的作用尤為重要。基層社會治理共同體不僅是組織共同體,更是行為共同體,美好的共治圖景、共享的利益格局是促進多元責任主體功能耦合和行為協(xié)調的基礎,是產(chǎn)生負責任共治行為的前提?！叭巳讼碛小钡墓仓螆D景有助于激發(fā)出“人人有責、人人盡責”的治理效能。首先,以實現(xiàn)共有利益為價值追求,共同體的治理行為便獲得了向善的倫理正當性,推進了責任的權力性、法律性與道德性的統(tǒng)一。其次,通過平衡利益享有與責任擔當?shù)年P系,激勵共同體成員個體的正當利益追求,運用“誰受益、誰買單、誰負責”的原則,減少搭公益便車的行為,健全擔當責任者的事后利益補償機制,鼓勵共同體成員勇于承擔治理責任。

三、基層治理共同體責任網(wǎng)絡建構面臨的現(xiàn)實困境

基層治理共同體責任網(wǎng)絡的建構不僅要遵循應然邏輯,而且要正視實然狀況。在建構責任網(wǎng)絡之前,我們應基于基層治理的現(xiàn)實圖景分析隱藏在其中的多重責任困境。

1.基層超負運轉下的權責關系失衡

當前,很多地方的基層治理活動處于超負荷運轉狀態(tài),對于來自“條塊”治理框架下的治理任務,基層治理主體往往“疲于奔命”。在通常情況下,區(qū)(縣)級職能部門在與街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))治理權力的博弈中常常處于上風,來自“條條”的治理任務在壓力型體制下不斷在基層治理共同體內部分包委派,向下直至社區(qū)居委會。在治理任務超負荷的狀態(tài)下,基層治理共同體內部的權責關系往往處于失衡狀態(tài)。首先,街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與上級職能部門的權責不對等延伸至街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與社區(qū)居委會之間,社區(qū)居委會忙于執(zhí)行基層政府的行政指令,對本該處理的自治事務只能擱置一旁。其次,由于居委會、物業(yè)、業(yè)委會等基層組織的治理權責劃分缺乏完備的法律依據(jù),某些治理任務仍處于交叉重疊的狀態(tài)。在繁重的基層治理任務壓力下,居委會與物業(yè)選擇逃避治理責任、爭奪治理權的情況時有發(fā)生。在居委會與業(yè)委會的關系中,類似情況也存在,居委會需要對業(yè)主大會和業(yè)委會的選舉和維權活動給予指導和協(xié)助,但有的居委會自視為政府的影子,以權勢地位干預業(yè)委會工作,自身擔責較少;也有的居委會雖然愿意承擔協(xié)助治理責任,但對相應問題又缺少解決的權力。再次,居民作為個體,與基層治理組織之間也保持著若即若離的關系[15],居委會不能對居民的治理權責進行分配,業(yè)委會對居民參與也無強制權,居民對居委會和業(yè)委會的履責情況不甚關心,遇到問題又缺少恰當?shù)木S權途徑。總之,在當前基層治理重心不斷下移的情況下,基層治理中的權責關系卻處于相對模糊甚至失衡的狀態(tài),與日漸提升的精準化治理要求無法匹配。

2.供給式懸浮下的責能嵌入缺位

“懸浮”一詞通常用來描述基層政權的治理能力與基層社會的治理訴求相脫節(jié)的狀況?；鶎诱嗟闹卫砟芰Σ粌H表現(xiàn)為運用治理權力的能力,更表現(xiàn)為承擔治理責任的能力,基層政權的懸浮往往意味著基層政權治理權力與治理責任的配置和運行出了問題。不同歷史時期基層政權懸浮的表現(xiàn)明顯不同,在當前基本公共服務均等化、國家公共服務資源不斷向基層傾斜的大背景下,基層政權的懸浮由原來的“汲取式懸浮”逐漸轉變?yōu)椤肮┙o式懸浮”。供給式懸浮指的是在國家治理資源逐漸下沉基層的過程中,爭取和分配來自上級的治理資源及相應的公共產(chǎn)品便成為基層治理組織的重要任務。在大量資源輸入的情況下,基層治理任務多元化、中心工作擴大化的趨勢逐漸顯現(xiàn)。為完成資源輸入任務,基層治理組織高速運轉,治理工作者極度忙碌,為應對形式化指標的考核要求,出現(xiàn)了內卷化趨勢。一方面,政府嵌入基層治理的責任內容不夠完整,基層政權通常扮演著資源分配協(xié)調者的角色,而作為治理組織者的責任則被掩蓋或忽視,同時基層社會組織的自治責任也缺少了發(fā)揮作用的空間,政府責任與社會自治責任無法有效銜接,導致基層治理共同體的責任鏈條不夠完整,履責能力仍顯不足。另一方面,基層治理工作者忙于對上負責,無暇及時回應基層群眾的訴求,致使治理資源供給無法與基層治理需求完全匹配,不能真正激活基層自治資源的治理效能,影響了社會自治能力的提升。

3.科層制裹挾下的責任驅動異化

科層制對于明確責任和義務關系最為有效,職位分類確定的崗位與職責是責任與義務的穩(wěn)定形式[16]?？茖芋w制提供了制度化的責任與義務體系,但科層制框架下的責任和義務結構無法突破權力體制的固有結構,呈現(xiàn)為單一的線性模式,表現(xiàn)出對上負責的特質,因此無法實現(xiàn)責任與義務的雙向平等?？茖又圃诨鶎又卫眍I域的延伸可能誘發(fā)治理責任驅動機制的異化,在基層治理任務繁重、中心工作擴大化的形勢下,科層制裹挾下的責任驅動異化至少可以在兩個層面發(fā)生:一是科層制對基層治理提出了高度規(guī)范化、專業(yè)化、精細化的治理要求,限制了基層工作者彈性履責的空間,抹殺了他們自主治理的能動性。街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的原有治理體系是簡約化的治理體系,機構設置簡單,職能分工相對模糊,但在多中心工作同時推進的治理模式下,上級職能部門對基層治理提出了照章辦事、規(guī)范操作的嚴格要求,并啟動了自上而下的問責機制,“治理的目標、議程由科層決定,治理的評價與考核由科層掌握”[16],基層工作者的時間與精力基本投入追求工作績效的行政事務之中,不能以居民需求為中心開展社區(qū)工作,由此導致了對上負責的意識占據(jù)主導地位,對基層自治事務負責的動力明顯不足。二是科層制改變了簡約主義治理模式的結果考核機制,對基層治理提出了形式化的過程考核要求,而嚴苛的過程監(jiān)控可能會助長基層治理的形式主義作風,導致基層工作者忙于承擔形式上的責任,逃避承擔實質性責任。在原有的行政發(fā)包、簡約治理的模式下,上級政府注重對政策執(zhí)行的結果進行考核,而對執(zhí)行過程的監(jiān)督相對松散,基層治理自由裁量的空間較大,基層工作者結合實際情況不斷調整治理方案,更易貼近實質正義。然而,科層化取向對基層治理過程的監(jiān)控更加明顯,要求基層工作者承擔辦事留痕、嚴守程序等形式責任,對治理過程的形式過度要求可能導致治理成本的增加,浪費治理資源,加重公眾負擔,最終違背對社會公眾負責的治理宗旨。

4.脫域性治理下的責任空間錯配

“脫域”這一概念由安東尼·吉登斯提出,指的是“社會關系從彼此互動的地域性關聯(lián)中,從通過對不確定的時間的無限穿越而被重構的關聯(lián)中‘脫離出來’”[17],而且“現(xiàn)代國家的治理行為大多在‘脫域共同體’基礎之上發(fā)生”[18]。隨著城市化進程的加快,人口的脫域流動加速,基于物理空間基礎上的基層治理活動遭遇空前挑戰(zhàn)。基層治理共同體的建構通常以行政空間的劃分為核心要素,根據(jù)屬地治理原則,基層黨政組織以及社會組織的治理力量受到地域空間的限制,難以超越管轄范圍。屬地治理的責任分配遵循“誰主管、誰負責”的原則,在轄區(qū)范圍內對具體治理事項承擔責任。在人口脫域流動的大背景下,屬地治理要求治理主體與治理對象的“在場化”條件受到?jīng)_擊,時空間隔一定程度上給傳統(tǒng)的地域性治理帶來障礙。為適應現(xiàn)代社會的流動性,基層治理共同體也嘗試超越時空局限,通過治理技術與空間策略實施脫域性治理,“依托本域內資源應對不同流動成員的需求”[19]。

隨著數(shù)字技術的廣泛運用,基層組織的脫域性治理能力逐漸增強,人們可以通過互聯(lián)網(wǎng)等手段實現(xiàn)治理主體的虛體在場,從而克服了地域性治理必須實體在場的弊端。但是,脫域性治理所依托的治理責任體系并未形成,流動性人群的戶籍地、居住地與工作地在治理責任的劃分中經(jīng)常出現(xiàn)空間錯配。以治安維穩(wěn)工作為例,在社會流動發(fā)生后,當事人戶籍地、居住地與案件發(fā)生地的分離,使得基層治理組織的穩(wěn)控責任主體與案件處理責任主體發(fā)生分離,按照屬人原則確定穩(wěn)控責任就可能導致治理責任空間的錯配[13]。

四、基層治理共同體責任網(wǎng)絡建構的策略選擇

建構責任網(wǎng)絡應遵循確責、履責和問責的基本思路,基層治理共同體責任網(wǎng)絡建構也是如此。

1.依托職責序構格局確定治理共同體責任邊界

基層治理共同體的責任邊界代表共同體及其成員承擔治理責任的可能性空間。在國家治理體系中,“一核多元”的基層治理模式?jīng)Q定了基層治理責任的確定與政府職責體系的整體設置息息相關。當前,國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標要求政府職責體系更加科學化、專業(yè)化,為此我國的政府職責體系正從“職責同構”向“職責異構”模式轉變。職責同構指的是“上下對口、左右對齊”的政府職責配置模式,上級政府與下級政府的職責內容基本相同。然而,由于基層治理面向的對象已從政府機構轉移到了多元化的公民和社會主體,職責序構的框架格局更能夠適應錯綜復雜的基層治理情境。何為職責序構?朱光磊將其界定為政府職責按序列“歸堆”、按次序“分層”的配置方式。政府職責按序列可歸結為核心型、差異型與過渡型三種職責類型,每一層級政府都擁有特定的核心職責,也會因服務對象不同承擔不同內涵的差異化職責,而過渡型職責是由政府代為履行但最終要歸還社會主體的職責類型。這些政府職責按照次序分層配置到各級政府內部,便會在空間維度上形成從中央到地方的兩種職責類型,即縱貫型職責和層次型職責?？v貫型職責用以維護中央權威與整體性職責;層次型職責用于處理地方自主性事務[20]?；鶎又卫砉餐w既要承接上級政府的縱貫型職責,同時又要引領區(qū)域內社會自治的方向,完成層次型職責。在社會自治能力日益增強的情況下,基層治理共同體會將政府的過渡型責任逐步納入自身的責任范疇之中,而且由于受眾對象的地域限制,更多的治理責任會嵌入基層,基層治理的層次型職責和差異性職責將逐漸增多。

2.運用分類匹配框架編制共同體責任清單

在確定基層治理共同體的責任邊界后,編制責任清單便成為搭建共同體責任網(wǎng)絡的核心任務。治理責任的分工是編制責任清單的前提,而分工應從兩個維度展開:一是責任主體的維度;二是責任事項的維度。兩個維度縱橫交錯,形成基層治理共同體的責任體系框架,責任清單則應在分類匹配的框架下加以編制。首先,從責任主體的維度出發(fā)確定哪些主體應該承擔責任。雖然基層治理共同體由多元化的治理主體構成,但在不同類型的治理共同體內部,主體間的權責劃分、權能比例都可能存在差異,共同體內部的治理責任分工應基于主體角色功能與主體間聯(lián)結程度而確定。比如,在自治能力較強的社區(qū)中,基層社會組織、志愿者與居民的參與度較高,在治理實踐中互動較多且凝聚力較強;基層黨政組織在法定的治理框架下應激發(fā)其自我負責的意愿與活力,在增權賦能的同時匹配相應的治理責任。其次,從責任事項的維度出發(fā)確定哪些治理事項應該由哪些主體承擔。那么如何確定不同主體的治理責任事項?一是要以滿足基層治理對象的需求為出發(fā)點,某種責任應由哪一層級組織、哪一區(qū)域組織負責的根本在于是否適應基層治理的現(xiàn)實需要,主體的職責內容也可以根據(jù)治理需求加以調整。比如,2019年北京市街道辦的職責確定為基本職責、公共服務、城市管理和社會治理;2022年4月,北京市政府又將多項行政執(zhí)法權下放到街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。分類匹配治理事項的本質是從行政邏輯向治理邏輯轉化,以此處理好基于科層體制的縱貫型職責與層次型職責、管理型職責與服務型職責之間的關系,發(fā)揮不同主體的相對優(yōu)勢,滿足基層治理的個性化與精細化要求。二是要基于不同基層治理主體的治理能力和便利度。對于常規(guī)化條線專項工作,基層組織具有協(xié)作配合的責任,但治理資源不必過度介入;對于中心工作,可以通過包片方式分解責任,由普通成員與社工服務人員負責一般性事務,由組織領導負責重點難點事務;對于群眾性工作,則需要培養(yǎng)出一批群眾基礎好的中堅干部和老黨員,發(fā)揮帶頭能動作用。

3.基于差異化治理情景調適治理網(wǎng)絡責任節(jié)點

基層治理的責任網(wǎng)絡并不是一個靜態(tài)的、固定不變的責任體系,而是一個在動態(tài)的、差異化情景中由治理行動構筑的責任系統(tǒng)?；鶎永娴亩嘣蛦栴}的復雜性使基層治理行動面臨的情境具有很大不確定性,基層治理組織或個體職責履行的程度無法事先確定,基層治理的責任節(jié)點最終只能在具體的治理情景中生成?！霸谔囟〞r空范圍內,參與者基于不同情境會在成員構成、社會資源、身份地位、關系依賴等方面都不同,從而形成不同的結構”[21],結構中的規(guī)則和資源又繼而限定了行動的空間。在面對復雜多變的基層治理情境時,治理主體需要經(jīng)過自由裁量作出具有靈活性和變通性的策略行為,針對當下的治理結構差異化調適履責節(jié)點。

一般而言,在清晰的治理情境下,問題界定清楚,治理主體確定,主體間責任邊界清晰,治理方案固定,責任節(jié)點穩(wěn)定;在模糊或不確定的情境下,問題無法清晰界定,治理主體間責任邊界不清晰,治理方案有限或無法固定,責任節(jié)點不夠穩(wěn)定。在具有高度復雜性與高度不確定性的風險社會,基層治理會承接大量的偶發(fā)性、隨意性事務,基于特殊治理場域形成的臨時性主體間責任關系具有較強的不穩(wěn)定性,為此,基層治理的責任網(wǎng)絡應保持靈活性和適應性。一方面,在黨政統(tǒng)合、多元主體參與的基層治理模式下,政民互動空前加強,我們應努力在新型治理關系中合理有效地確認各個治理主體的責任節(jié)點;另一方面,基層治理責任網(wǎng)絡要保持開放性和包容性,適應多主體參與治理的情境,啟動容錯機制,及時調適并更新責任節(jié)點設置,保證確責的科學性。

4.以責聯(lián)網(wǎng)平臺支撐責任認定與追究機制運轉

人類社會逐漸進入“大數(shù)據(jù)時代”,數(shù)字技術不僅改變了國家治理行為的方式,而且重構了治理責任產(chǎn)生與聯(lián)結的路徑。在此背景下,我們應發(fā)揮數(shù)字技術的積極作用,為基層治理責任網(wǎng)絡的建構提供支撐。精準治理的核心要素之一就是對治理責任的精準認定與追究,大數(shù)據(jù)技術在基層治理領域的應用有助于驅動精準問責機制高效運轉,具體體現(xiàn)在三個層面:一是責任劃分機制,涉及責任數(shù)據(jù)產(chǎn)生、交換和評估等;二是主體認定機制,涉及責任主體確定、信息采集與跟蹤等;三是程序優(yōu)化機制,涉及主體履責過程、責任節(jié)點確認、問責程序規(guī)范等。大數(shù)據(jù)技術和治理責任理念體系將共同構筑基層治理的責聯(lián)網(wǎng)平臺,通過數(shù)據(jù)化、可視化手段精準識別治理責任風險、感知責任節(jié)點、量化治理事責,以此促進基層治理責任認定與追究機制的科學化運轉。首先,問責的前提是精準認定責任。責聯(lián)網(wǎng)可以預先感知來自治理系統(tǒng)內部和外部的風險,辨別出風險的復雜程度以及可預知性,繪制風險與責任關系的知識圖譜、設計基層治理的責聯(lián)網(wǎng)模型。責聯(lián)網(wǎng)可以將治理責任風險細化為治理主體責任的對應節(jié)點,形成治理責任清單,并將基層治理任務動態(tài)化合成與分解,通過對履責情況的數(shù)據(jù)化監(jiān)測精準認定主體責任。其次,問責的目的是促進責任的落實。責聯(lián)網(wǎng)改變了傳統(tǒng)問責單純依靠事后追究的方式,在大數(shù)據(jù)監(jiān)測中進行失責提醒或盡責激勵,隨時喚醒基層治理者的責任意識,提升其基層治理能力,激勵其產(chǎn)出負責任的治理行為。

五、結論與展望

作為人類社會有組織化行為的特定載體,基層治理共同體的形成離不開責任義務體系的支撐。共同體的責任分工體系決定了其成員在行動中的角色分配,基層治理行動中成員間結成的責任關系又對共同體治理的最終效果起到?jīng)Q定性作用。基層治理共同體的責任分工體系與主體間責任關系共同形成了基層治理的責任網(wǎng)絡。本文從基層治理共同體責任網(wǎng)絡建構的內在邏輯出發(fā),審視了該責任網(wǎng)絡建構的內部與外部困境,以此提出建構的方向性策略,進一步延伸了對基層治理共同體問題的研究。

經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn),基層治理體系中多元主體權責關系的模糊與失衡造成了基層治理組織的超負荷運轉,影響了基層治理主體的履責效能;在國家治理資源逐漸下沉的趨勢下,基層政權主要扮演了上級政策執(zhí)行者和治理資源分配者的角色,履行基層治理組織者的職責明顯不足;科層制治理體系延伸至基層治理,壓縮了基層工作者彈性履責的空間,形式化的留痕式考核違背了對公眾負責的治理宗旨;適應人口大流動背景的脫域性治理常常遇到責任主體的空間錯配問題。為建構起科學合理的基層治理共同體責任網(wǎng)絡,應在國家治理職責序構的基礎上確定基層治理共同體的責任邊界,根據(jù)基層治理需求、治理主體的治理能力及其功能發(fā)揮程度分類匹配基層治理責任清單,基于基層治理環(huán)境的差異性確認、調適并不斷修正責任節(jié)點,依托大數(shù)據(jù)時代的責聯(lián)網(wǎng)技術助力基層治理問責與激勵機制良性運行。基層治理共同體責任網(wǎng)絡的建構是一個系統(tǒng)化的可持續(xù)過程,這一過程必將促進共同體成員職業(yè)角色與社會角色的整合,通過行政、法律與道德多種途徑的互構,最終實現(xiàn)基層治理中權力關系、法律關系和倫理關系的統(tǒng)一。