收稿日期： 2023-01-14

基金項目： 2021年度天津市教育科學(xué)規(guī)劃課題“PPP模式下職業(yè)教育校企共建二級學(xué)院利益共同體研究”（CJE210213）

作者簡介： 帥起寶（1973—），男，副教授，注冊會計師，稅務(wù)師，研究方向：混合所有制改革、財稅管理。

摘? 要： 推動各類主體深度參與職業(yè)教育是現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的關(guān)鍵。其中，以混合所有制為核心的職業(yè)教育辦學(xué)模式改革逐漸成為推動多元主體辦學(xué)的重要舉措，也是近年來對職業(yè)教育領(lǐng)域的大膽創(chuàng)新。在混合所有制改革實踐中，PPP模式（即政府與社會資本合作模式）的應(yīng)用尤為廣泛，在補充職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵要素、喚醒沉睡的存量資源方面，發(fā)揮著重要作用。立足于PPP項目在實踐中的辦學(xué)風險，并有針對性地提出應(yīng)對策略，對于新時代下發(fā)揮職業(yè)教育對技能形成的功能，具有重要意義。

關(guān)鍵詞： 多元主體辦學(xué)； PPP； 職業(yè)院校； 辦學(xué)風險

中圖分類號： G717? ? ? ? ? 文獻標志碼： Ａ? ? ? ? ? 文章編號： １６７１－２１５３（２０23）０6-0027-08

一、問題的提出

在上世紀五十年代，職業(yè)教育以培訓(xùn)在職工人，提高工人技術(shù)技能水平為主，其社會認可度和社會影響力都比較高。改革開放后，隨著學(xué)歷教育的發(fā)展和國企市場化改革，“重學(xué)輕技”的理念開始盛行，工人地位降低，職業(yè)教育逐步淪為一種低層次的、被動選擇的教育。在我國經(jīng)濟步入新發(fā)展階段的當下，技能短缺再次成為制約我國產(chǎn)業(yè)升級的重要問題，于是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的理念重新出現(xiàn)在國家各個相關(guān)部門的政策文件中。2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)改革的意見》指出，要構(gòu)建央地互動、區(qū)域聯(lián)動，政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校協(xié)同的發(fā)展機制[1]。然而，與國家在政策上對職業(yè)教育大力支持相矛盾的是，社會大眾依然對職業(yè)教育存在不小的偏見。

職業(yè)教育所面臨的問題，從微觀上看是教育學(xué)問題，但如果放在宏觀背景下，職業(yè)教育所面臨的困境恰恰反映了我國經(jīng)濟社會邁入新發(fā)展階段出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)需求和技能供給的矛盾。職業(yè)教育曾經(jīng)在技能形成上扮演過重要的角色，現(xiàn)在，也同樣需要職業(yè)教育為產(chǎn)業(yè)升級提供強有力的技術(shù)支撐。隨著我國工業(yè)體系的不斷完善和新技術(shù)新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，生產(chǎn)方式日益多元化，這就需要我們在技能形成體制上尋求更靈活的制度設(shè)計。由此而言，探索以混合所有制為核心的職業(yè)教育辦學(xué)模式被賦予了新的時代意義。本文著眼于混合所有制的一種表現(xiàn)形式——PPP模式（即政府與社會資本合作模式）。以二級學(xué)院PPP項目為研究對象，重點分析PPP項目的風險，并從宏觀政策層面、中觀社會層面、微觀校企層面為職業(yè)院校實施職業(yè)教育混合所有制改革及風險應(yīng)對提供思路和參考。

二、多元主體辦學(xué)格局的實踐現(xiàn)狀

目前，我國職業(yè)教育的舉辦主體以政府為主，表現(xiàn)為公立學(xué)校使用政府財政撥款發(fā)展職業(yè)教育。除政府舉辦之外，非營利性民辦學(xué)校也是我國職業(yè)教育的重要舉辦主體。國務(wù)院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》中提出，職業(yè)教育要實現(xiàn)由政府舉辦為主，轉(zhuǎn)向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學(xué)的格局[2]。在探索多元主體辦學(xué)格局的過程中，公立學(xué)校和民辦學(xué)校中均出現(xiàn)了一種以混合所有制作為辦學(xué)模式的學(xué)校。該類學(xué)校在具體辦學(xué)中加入了行業(yè)和企業(yè)投資，形成了諸如產(chǎn)業(yè)學(xué)院、股份制學(xué)校等多種實踐樣態(tài)。

從混合所有制實踐來看，我國職業(yè)教育混合所有制改革在山東、河南、廣東等地方進行了廣泛試點，按照政府參與程度由高到低，大致可以分為以下幾種模式：一是以政府為主導(dǎo)，協(xié)同行業(yè)、企業(yè)主體，培養(yǎng)直接服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展人才的模式[3]，如蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院；二是以政府、學(xué)校和企業(yè)共同持股，以法人治理為主要標志的股份制辦學(xué)模式，如海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院；三是以行業(yè)企業(yè)主導(dǎo)，進行國有資本改制辦學(xué)的模式，如山東化工職業(yè)學(xué)院；四是廣泛運用民間資本，“大混合套小混合”[4]的模式，如山東海事職業(yè)學(xué)院。

有學(xué)者在研究我國職業(yè)教育技能形成過程中指出，隨著我國生產(chǎn)體制多元化進程日益加快，以企業(yè)和學(xué)校聯(lián)合的集體主義技能形成體制將在職業(yè)教育中發(fā)揮重要作用。在未來一段時間，我國的技能形成可能會在國家主義（以公立學(xué)校為核心）與集體主義（學(xué)校和企業(yè)共同參與辦學(xué)）之間進行調(diào)和，以最大程度保障技能供給在以企業(yè)為主體的方向上運行[3]。在多元主體辦學(xué)格局下，研究職業(yè)教育的混合所有制改革，對職業(yè)教育混合所有制改革的歷史背景和制度環(huán)境進行宏觀分析，有助于我們更好地把握職業(yè)教育的發(fā)展脈絡(luò)，理解職業(yè)教育賴以生存和發(fā)展的社會基礎(chǔ)，同時也能夠為我們解決職業(yè)教育的現(xiàn)實困境，提供思路和答案。

三、多元主體辦學(xué)格局下職業(yè)教育PPP模式

PPP是英文“Public-Private Partnership”的縮寫，經(jīng)常被翻譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，在實踐中可理解為“政府和社會資本合作”模式[5]。在我國，PPP項目作為一種吸收民間資本來發(fā)展公共事業(yè)的籌資模式，較早出現(xiàn)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。隨著公共事業(yè)的發(fā)展，PPP項目開始進入教育、醫(yī)療和衛(wèi)生等行業(yè)。教育領(lǐng)域的PPP項目最早出現(xiàn)在職業(yè)教育領(lǐng)域。這一方面與職業(yè)教育的屬性相關(guān)，職業(yè)院校可以通過引入社會資本拉近與產(chǎn)業(yè)和市場的距離，另一方面也有助于職業(yè)院校拓寬籌資渠道，提高學(xué)校管理和運行效率[6]。

在多元主體辦學(xué)格局下，職業(yè)教育領(lǐng)域PPP模式最大的益處在于補充職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵要素，喚醒沉睡的存量資源，提供高質(zhì)量的技能供給[7]。有學(xué)者在研究我國職業(yè)教育PPP模式時總結(jié)出了三種類型：模塊式外包、專業(yè)層面的整體式外包和公辦職業(yè)院校改制[8]。有研究表明，同樣的合作模式下，在不同的環(huán)境中，有的成功，有的失敗，這與社會伙伴是否做出可信承諾、地方政府是否積極主動協(xié)調(diào)公私關(guān)系有很大關(guān)聯(lián)[9]。本文研究的二級學(xué)院PPP模式屬于第二類，即專業(yè)層面的整體式外包。公私伙伴在二級學(xué)院的某一個或多個專業(yè)達成合作關(guān)系，合作雙方通過各自投入一定的資源開展合作，并通過收入分成、產(chǎn)權(quán)明晰等手段維護合作關(guān)系。具體而言，公辦職業(yè)院校為二級學(xué)院提供基本的辦學(xué)條件和學(xué)生管理服務(wù)。企業(yè)投入實訓(xùn)設(shè)備，提供師資，開發(fā)更符合行業(yè)和企業(yè)需要的課程，并從中收取費用。雙方在協(xié)議中對產(chǎn)權(quán)、收入等問題進行明確界定，最終達到人才培養(yǎng)和經(jīng)濟效益的雙重收益。

相比于職業(yè)院校整體改制，二級學(xué)院在專業(yè)層面的PPP項目風險更小。如果運行妥當，能夠起到“四兩撥千斤”的效果。引入專業(yè)層面的社會力量，由社會力量負責專業(yè)實訓(xùn)課程的實施和實習就業(yè)環(huán)節(jié)，能夠讓公辦職業(yè)院校將精力集中于思政教育、通識課教學(xué)和學(xué)生事務(wù)的管理上[8]，是提升職業(yè)院校辦學(xué)質(zhì)量，提高職業(yè)教育辦學(xué)適應(yīng)性的有效途徑。但是二級學(xué)院層面的PPP項目也存在著不同程度的風險，包括教育教學(xué)、實習就業(yè)、財務(wù)管理、產(chǎn)權(quán)界定、人事任命等多個方面。因此，有必要對二級學(xué)院專業(yè)層面PPP項目開展調(diào)研，對其中的風險進行有效分類，并在分類的基礎(chǔ)上，提出有針對性的化解措施。

四、PPP模式下辦學(xué)風險分析

在PPP模式下，二級學(xué)院的辦學(xué)風險主要可以歸為兩大類。第一類指職業(yè)教育PPP項目作為一種投資項目所遭遇的一般性風險，即投資性風險；第二類指公方引入私方領(lǐng)域或私方進入公方領(lǐng)域所應(yīng)承擔的風險，主要是政策性風險。在目前的制度環(huán)境下，政策性風險可能會更大[10]。經(jīng)過對京津冀地區(qū)職業(yè)院校PPP模式下的二級學(xué)院進行調(diào)研，筆者總結(jié)了現(xiàn)階段二級學(xué)院PPP項目的政策風險，即教育管理風險、實習管理風險、產(chǎn)權(quán)風險、財務(wù)風險和人事管理風險。每一種政策風險之下又有具體的風險點，詳見表1。

（一）教育管理風險

從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來看，如果將私立伙伴投資于職業(yè)教育看作是一場交易，那么如何降低交易成本，提高交易回報率便是合作關(guān)系中的核心要義。公私之間必然存在著利益的不一致，雙方產(chǎn)生沖突的現(xiàn)象屢見不鮮，這些沖突的關(guān)鍵是人力資本的專用性、教育投資的外部性和合作關(guān)系中的可信承諾問題[11]。

制造技術(shù)可以分為三類：一是企業(yè)特殊技術(shù)，是指那些企業(yè)間不可通用，只能在個別企業(yè)內(nèi)使用的技術(shù)，主要是通過員工在崗培訓(xùn)習得；二是行業(yè)特殊技術(shù)，適用于個別行業(yè)，行業(yè)內(nèi)的不同企業(yè)可以通用，主要是通過專業(yè)勞動力市場或者職業(yè)學(xué)校獲得；三是一般技術(shù)，即所有人都應(yīng)該具備的基本技術(shù)，技能形成一般是在職業(yè)學(xué)校進行[12]?？梢姡殬I(yè)院校學(xué)生習得的技術(shù)更多的屬于后兩者，并不具備強烈的專用性。從經(jīng)濟人的角度而言，企業(yè)投資于專用性不強的教育事業(yè)并不劃算，因為其不僅要承擔二次培養(yǎng)的成本，還面臨著“挖人”的外部性風險。幫助企業(yè)在辦學(xué)中合理規(guī)避人力資本專用性風險，解決教育投資的外部性問題，將有助于提升企業(yè)參與辦學(xué)的熱情。

學(xué)校與企業(yè)、企業(yè)與學(xué)生之間的可信承諾也是制約教育管理的關(guān)鍵問題[13]：學(xué)校與企業(yè)由于信息不對稱、契約不完備[11]等原因，導(dǎo)致可信承諾在實際合作中難以達成；同理，學(xué)生與企業(yè)間也會出于相同原因?qū)е码p方的互不信任。學(xué)生學(xué)習了專用性技能，一方面可以幫助他們在特定企業(yè)的特定崗位獲得競爭力，但另一方面也削弱了他們的職業(yè)遷移能力和在勞動力市場的主動性。企業(yè)在付出了職業(yè)培訓(xùn)成本后也面臨著學(xué)生沒有強烈意愿進入本企業(yè)實習或者實習期結(jié)束后離職的風險。這些風險的存在往往迫使企業(yè)將投資辦學(xué)作為一項短期項目，從而快速攫取利潤，最終還是犧牲了學(xué)生和學(xué)校的利益。

（二）實習管理風險

職業(yè)教育引入PPP項目的重要目標在于能夠為職業(yè)院校學(xué)生提供更好的就業(yè)前景。從微觀意義上看，學(xué)生的就業(yè)關(guān)乎勞動者的個人幸福，關(guān)乎勞動者家庭的和諧穩(wěn)定。而如果將職業(yè)教育置于更為宏觀的背景下，職業(yè)教育的發(fā)展，特別是職業(yè)教育對勞動力市場的影響，對中國產(chǎn)業(yè)工人的技能形成以及我國實體經(jīng)濟從勞動密集型轉(zhuǎn)向技術(shù)密集型都具有重要的意義[14]。然而，企業(yè)參與教育投資的外部性和勞動力市場的流動性意味著總會出現(xiàn)一些沒有付出投資成本而成功“搭便車”的企業(yè)。在一個自由流動的勞動力市場上，這種行為比比皆是。一個企業(yè)越是能夠從這種行為中獲益，就越不會自己投入教育成本。如果勞動力市場上所有企業(yè)都做出這種選擇，那么整個市場就會面臨集體行動的困境。勞資之間，或者說學(xué)生與企業(yè)之間，由于這種外部性的存在和可信承諾的缺乏，容易導(dǎo)致關(guān)系裂痕的出現(xiàn)。學(xué)生在“訂單班”期間或者實習期結(jié)束后可能會選擇離職，無法與企業(yè)建立長期穩(wěn)定的勞動關(guān)系[15]。這些都會加大企業(yè)投資的不確定性，致使企業(yè)不得不將學(xué)生作為一種廉價勞動力使用，忽視合作的質(zhì)量和教育的長期目標。

除了勞動力市場的流動性風險，現(xiàn)階段的實習管理還面臨著法律風險。職業(yè)院校的學(xué)生在頂崗實習階段的雙重身份導(dǎo)致其發(fā)生糾紛時出現(xiàn)法律適用難題。有些學(xué)者認為頂崗實習的學(xué)生相當于勞動者，可參照勞動法處理頂崗實習糾紛。但從權(quán)利屬性的角度來看，頂崗實習中的學(xué)生本質(zhì)上還是“學(xué)生”身份，盡管其已經(jīng)具備了一定的“勞動者”屬性，但是頂崗實習仍然屬于學(xué)生接受教育的一部分，只不過將這個接受場所從學(xué)校內(nèi)搬到了學(xué)校外。實踐中，實習單位可能會發(fā)放給學(xué)生一定數(shù)額的“報酬”，但這種“報酬”的性質(zhì)并不等同于“勞動報酬”，而是一種帶有補償性質(zhì)的“報酬”。實習單位也不是為了招攬廉價勞動力，而是基于校企合作為職業(yè)院校的學(xué)生提供一種實踐教學(xué)的機會[16]。由此可見，頂崗實習權(quán)利具有受教育權(quán)的特征。在我國，受教育權(quán)受法律保護，當公民的受教育權(quán)受到侵害時，理應(yīng)獲得法律的保護。但是，在司法實踐中，很難找到“適格的原告”就侵犯公民受教育權(quán)的案件向法院提起公益訴訟[17]。如果將頂崗實習權(quán)利受到侵害解釋為人身財產(chǎn)受到侵害，則可以適用《侵權(quán)責任法》的相關(guān)規(guī)定。然而，在司法實踐中也存在著起訴主體單一、異地實習管轄權(quán)不利于起訴、舉證責任受限制、訴訟費用不能減免等司法救濟方面的缺陷[18]。頂崗實習管理在法律適用和司法救濟上的障礙，加大了企業(yè)投資辦學(xué)的合規(guī)性風險。

（三）產(chǎn)權(quán)風險

所謂產(chǎn)權(quán)，就是對財產(chǎn)的權(quán)利，亦即對財產(chǎn)的廣義所有權(quán)，包括歸屬權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)。它是人們（主體）圍繞或通過財產(chǎn)（客體）而形成的經(jīng)濟權(quán)利關(guān)系，其直觀形式是人對物的關(guān)系，實質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)主體（包括公有主體和私有主體）之間的關(guān)系[19]。職業(yè)教育PPP模式是以產(chǎn)權(quán)設(shè)計為核心而進行的制度安排[10]。有學(xué)者在對現(xiàn)行職業(yè)院校PPP項目進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，其推進之所以緩慢，很大一部分應(yīng)歸因于學(xué)校未能有效推進明晰的教育產(chǎn)權(quán)設(shè)計。

在PPP項目初期，企業(yè)參與職業(yè)教育產(chǎn)教融合所投資源要素的產(chǎn)權(quán)是很難進行清晰核算的，尤其是資源要素投入所獲得的增值部分難以進行量化[20]。我國目前的產(chǎn)權(quán)交易市場和中介評估機構(gòu)發(fā)展還相對滯后，估值技術(shù)還不夠發(fā)達，對于企業(yè)出資資產(chǎn)，特別是專利技術(shù)等無形資產(chǎn)，很難形成成熟的估算。對于學(xué)校出資的國有資產(chǎn)、人力資本等要素，評估難度也較大，產(chǎn)權(quán)流通本身存在困難。隨著二級學(xué)院PPP項目的運行，產(chǎn)權(quán)關(guān)系也會變得越來越復(fù)雜。一是學(xué)校會擔心其辦學(xué)性質(zhì)發(fā)生變化，可能會喪失它原來的公有性質(zhì)，進而在招生、經(jīng)費、項目等方面喪失比較優(yōu)勢。二是學(xué)校面臨著國有資產(chǎn)流失的風險?，F(xiàn)階段，很多PPP項目在項目初期并沒有設(shè)計出一個完整的退出機制。一旦項目無法繼續(xù)，出資方如何退出，國有資產(chǎn)如何進行處置，這些都是擺在校企雙方面前的現(xiàn)實問題。

產(chǎn)權(quán)風險所帶來的另一個潛在風險就是PPP項目的辦學(xué)方向風險。產(chǎn)權(quán)主體帶來了治理的多主體。在多主體的治理結(jié)構(gòu)下，地方政府、公立學(xué)校、二級學(xué)院、企業(yè)、行業(yè)，甚至普通教職工都會參與其中，首先面臨的就是股東認定問題。如果是公立學(xué)校做股東，那么公立學(xué)校應(yīng)當是事業(yè)單位法人的身份，還是企業(yè)法人出資人的身份？如果學(xué)校以企業(yè)法人出資人的身份入股，而合作企業(yè)又是社會資本，這是否意味著辦學(xué)性質(zhì)由公向私的轉(zhuǎn)變？如果堅持公有辦學(xué)方向，地方政府是否可以通過出資入股在根本上對辦學(xué)方向進行指導(dǎo)？產(chǎn)權(quán)問題所帶來的辦學(xué)方向的風險，本質(zhì)上看還是一種所有制問題，其實也是中國特色社會主義制度下的辦學(xué)方向問題，是關(guān)乎職業(yè)院校PPP項目的核心問題[10]。

（四）財務(wù)風險

PPP模式下的二級學(xué)院依靠多主體治理。公立學(xué)校和二級學(xué)院實施政府會計準則，企業(yè)實施企業(yè)會計準則，兩者在處理方法和根本目標上的差異容易造成二級學(xué)院在運行中的財務(wù)風險。政府會計準則旨在反映政府公共財務(wù)資源管理的業(yè)績，而企業(yè)會計準則旨在指導(dǎo)企業(yè)對日常經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行規(guī)范處理和列報，以客觀反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)實質(zhì)。政府會計關(guān)注會計主體履行受托責任和預(yù)算執(zhí)行的情況，而企業(yè)會計往往更看重會計主體的盈利性、流動性等現(xiàn)實指標。兩者在根本利益上的分歧，就可能導(dǎo)致同樣的會計業(yè)務(wù)，在不同的會計主體中處理方式不同，進而影響會計信息可比性和有用性。我國自2021年才開始正式執(zhí)行《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》，對于PPP項目中的很多具體問題還欠缺成熟的處理方案，這也是PPP項目面臨的一項制度障礙。

在具體處理上，筆者通過走訪多個PPP運行模式下的二級學(xué)院、所在學(xué)校的財務(wù)部門、審計部門、資產(chǎn)部門發(fā)現(xiàn)，PPP項目在運行過程中還存在一些困難。首先，PPP項目下的二級學(xué)院的學(xué)生和教師具有一定的流動性，這就影響PPP項目收入和支出的穩(wěn)定性。一些二級學(xué)院并沒有在協(xié)議一開始就規(guī)定收入分成的具體方案，導(dǎo)致校企雙方因收益分配出現(xiàn)糾紛。另外，PPP項目還可能涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新專業(yè)建設(shè)、土地置換、大型設(shè)備投資、特殊人才引進等標的額較大、風險較大的項目。作為一個新興項目，PPP模式下的混合所有制辦學(xué)本身有一定的政策風險，這種政策風險可能反映到教育教學(xué)、學(xué)生管理、實習管理等多個方面。一旦學(xué)生、家長、企業(yè)員工、教師任何一方對這種辦學(xué)模式有質(zhì)疑，再加上媒體的曝光，就會導(dǎo)致學(xué)校面臨較大的訴訟風險以及由此而帶來的巨額賠償?？梢姡琍PP項目所面臨的財務(wù)風險多、涉及面廣，而且有一定的復(fù)雜性和專業(yè)性，需要多部門協(xié)同方可有效規(guī)避。

PPP項目對財務(wù)人員和審計人員都提出了較高的任職要求，而這種要求可能短時間內(nèi)無法實現(xiàn)，這也是PPP項目面臨的財務(wù)風險之一。對財務(wù)人員，不僅要求他能夠處理會計業(yè)務(wù)，還需要具備風險意識和成本意識，能夠站在更高的角度為PPP項目保駕護航。然而，在現(xiàn)實情境中，筆者發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)財務(wù)人員忙于瑣碎的日常業(yè)務(wù)，沒有精力學(xué)習新的業(yè)務(wù)和準則。在關(guān)鍵財務(wù)問題上，即使是專業(yè)能力較強的財務(wù)人員也不得不按照學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)授意進行操作，盡管這種操作不一定違法，但從專業(yè)的角度看，它或許也不是最優(yōu)的。遺憾的是，財務(wù)人員并沒有太多的話語權(quán)。一般而言，職業(yè)院校內(nèi)部都會設(shè)有監(jiān)督部門，例如內(nèi)部審計部門和監(jiān)察部門，對學(xué)校內(nèi)部的財務(wù)活動進行監(jiān)督和管理。在PPP模式下，這些監(jiān)督部門是否具備專業(yè)性和權(quán)威性，是否能發(fā)揮監(jiān)督管理作用，是一個重要問題。由于PPP項目的特殊性，審計人員也需要具備較強的企業(yè)會計和政府會計知識，同時還需要具備一定的法律知識，以審查PPP合同的合規(guī)性。在職業(yè)院校中，現(xiàn)有審計人員可能很難同時具備以上任職條件。

（五）人事風險

首先，PPP模式下二級學(xué)院面臨著人事制度改革問題?；旌纤兄聘母镏?，公立學(xué)校的教師大多是事業(yè)單位編制，享受著“體制內(nèi)”的政策福利?；旌纤兄聘母镏?，教師的身份是否發(fā)生改變？一旦教師的身份從“體制內(nèi)”轉(zhuǎn)到“體制外”，就意味著教師崗位也融入市場經(jīng)濟的大環(huán)境中，崗位和職責也將伴隨著市場規(guī)律、社會需求、社會政策的變化而變化，教師崗位的風險和收益可能都會變化，教師之間的收入差距可能會拉大。那些工作能力強、主動適應(yīng)社會發(fā)展的教師，能夠從市場經(jīng)濟的浪潮中獲得更多的機會和報酬。相反，那些“啃老本”，缺乏學(xué)習能力的教師很可能面臨著淘汰。隨著PPP改革的深入，對教師的考核必然會走向市場化和指標化，這些顧慮都會影響教職工參與PPP項目的積極性。

其次，PPP模式下二級學(xué)院的師資管理缺乏一套完整的政策法規(guī)。對參與PPP項目的教職工和企業(yè)員工，如何在職稱評定、績效考核等方面給予政策扶持還處于空白，教師的上升空間和發(fā)展前景并不樂觀。這往往造成二級學(xué)院兼職教師比例過高，教師老齡化嚴重、流動性大、知識結(jié)構(gòu)欠合理，優(yōu)秀教師稀缺等現(xiàn)象。教師隊伍不穩(wěn)定和“啞鈴型”師資結(jié)構(gòu)也是PPP項目師資建設(shè)面臨的嚴重問題，在國家及地方政府沒有相關(guān)政策、法規(guī)給予有效扶持的情況下，這個問題將長期制約著PPP項目的發(fā)展[21]。

最后，PPP模式運行下的二級學(xué)院的人事任免權(quán)應(yīng)當由誰來負責，也是當前PPP項目面臨的問題之一。經(jīng)過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)PPP項目由公立院校享有人事任免權(quán)。對于校長等重要職務(wù)，地方政府往往要進行某種干涉，這主要是出于維護教育公益性的現(xiàn)實角度考慮。但是，單純由公立學(xué)校行使人事任免權(quán)，其本質(zhì)還是沿用傳統(tǒng)的人事工資制度，無法充分反映出人力資本的市場價值，對于學(xué)校的中層干部、專業(yè)負責人和骨干教師來說，無疑是一種人才的浪費，這也是PPP項目下精英教師流動性較強的原因之一。此外，PPP項目下如何對人事任免進行有效監(jiān)管，也是一個重要問題。在股份制公司中，監(jiān)事會負責對企業(yè)的人事制度執(zhí)行情況進行監(jiān)管，對股東大會負責。但是，在公立學(xué)校中，學(xué)校的監(jiān)察部門很難干涉學(xué)校的人事任免，這一方面是由于重要的人事任免往往由地方政府和上級領(lǐng)導(dǎo)負責，監(jiān)察部門很難介入，另一方面也是因為PPP運行模式下的二級學(xué)院屬于新生事物，具有較強的專業(yè)性，監(jiān)察部門對PPP項目不夠了解，無法從專業(yè)的角度給出具體的意見和建議。

五、PPP模式下辦學(xué)風險應(yīng)對

PPP模式下校企共建二級學(xué)院是混合所有制改革的模式之一，對提高技能供給質(zhì)量具有重要意義。在開展廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者運用政策評估、風險評估、優(yōu)化調(diào)整等方法，從宏觀政策層面、中觀社會層面、微觀校企層面上提出風險應(yīng)對路徑。

（一）宏觀政策層面

首先，地方政府在PPP項目上要起到關(guān)鍵的指導(dǎo)推動作用，以降低教育管理風險。按照資本主義多樣性理論①，地方政府扮演著技能投資者的角色。組織學(xué)分析中的三螺旋理論②也強調(diào)地方政府在創(chuàng)新中的協(xié)調(diào)者角色。過去，我們傾向于認為地方政府是外部規(guī)范力量，而在PPP項目中，我們需要將地方政府看作技能形成場域中的關(guān)鍵行動者。高水平的地方政府協(xié)調(diào)能力意味著地方政策制定者能夠直接支持PPP項目。這些支持包括：吸引投資建設(shè)高水平的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或者科技園區(qū)，并為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供技能培訓(xùn)；為PPP項目參與方提供更為優(yōu)惠的稅收政策、用地政策、信貸政策和配套基礎(chǔ)設(shè)施；設(shè)立準市場化的人力資源機構(gòu)為企業(yè)提供培訓(xùn)[3]。

地方政府的這些政策能夠形成對企業(yè)和職業(yè)院校技能投資事實上的地方化產(chǎn)權(quán)保護，降低項目的產(chǎn)權(quán)風險。在我國的制度環(huán)境下，僅僅采取企業(yè)主動來應(yīng)對保護產(chǎn)權(quán)的有效性實際上并不具備普遍意義[22]。但是，在地方政府的政策支持下，企業(yè)、學(xué)校和地方政府三者之間可以達成合作關(guān)系，形成產(chǎn)權(quán)保護。這種保護能夠在一定程度上克服多元主體的集體行動困境[3]。未來，地方政府可以采取更大膽的激勵措施，鼓勵社會資本采用整體運營方式參與PPP項目。在這種方式下，地方政府將職業(yè)院校的運營與管理全部交給社會資本。社會資本可以投資學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后通過提供教育教學(xué)服務(wù)，回收前期投資，獲得適用于企業(yè)發(fā)展的專業(yè)人才。這種方式尤其適合行業(yè)龍頭企業(yè)，可以為整個行業(yè)提供專業(yè)技能，以低成本獲取技能勞動力[3]，同時提高企業(yè)在公共服務(wù)領(lǐng)域的聲望和話語權(quán)。詳見圖1。

（二）中觀社會層面

按照組織學(xué)的新制度理論，如果說地方政府的宏觀政策支持為PPP項目提供了管制合法性，那么，中觀的行業(yè)、協(xié)會、認證機構(gòu)則提供了技能生態(tài)系統(tǒng)所需要的技術(shù)合法性和認知合法性。技術(shù)合法性為PPP項目的核心技術(shù)、標準、程序、質(zhì)量提供專業(yè)支持。認知合法性則為組織提供價值、信念和文化。當一個組織具備管制合法性、技術(shù)合法性和認知合法性時，這個組織就具有了廣義意義上的合法性[23]。

在實踐中，社會組織參與校企合作確實能為合作關(guān)系提供技術(shù)合法性，降低實習管理風險。近年來，職業(yè)教育領(lǐng)域吸引社會組織參與職業(yè)教育的政策力度越來越大，例如“1+X”職業(yè)資格證書制度、產(chǎn)教融合基地建設(shè)、各專業(yè)指導(dǎo)委員會制度等等。但是，各級社會組織在PPP項目中發(fā)揮的橋梁作用還不夠強大，其技術(shù)合法性地位還不夠凸顯。PPP項目需要將項目評價組織與現(xiàn)有的社會組織進行有效關(guān)聯(lián)，對職業(yè)教育培訓(xùn)評價組織、職業(yè)教育指導(dǎo)咨詢委員會、各級職業(yè)教育科研單位與各級職業(yè)教育學(xué)術(shù)委員會技術(shù)專家進行合理分配，明確它在所屬組織中的職責和權(quán)限[24]。社會組織需要幫助職業(yè)院校按照資格證書內(nèi)容調(diào)整教學(xué)內(nèi)容、授課方式和能力培養(yǎng)體系，將行業(yè)所需技能和標準與職業(yè)教育的教育、教學(xué)、實習和就業(yè)管理過程統(tǒng)一在一起，賦予PPP項目技術(shù)合法性。

行業(yè)協(xié)會、商會也需要通過協(xié)調(diào)地方性企業(yè)參與校企合作，促進本地的跨企業(yè)合作，制裁擅自采取“挖人”措施的企業(yè)，實現(xiàn)企業(yè)間的良性競爭，為組織間合作提供認知合法性[3]。有學(xué)者認為，行業(yè)組織的治理能力是關(guān)系到校企合作技能形成過程的重要變量。行業(yè)組織介入技能形成過程有助于職業(yè)院校與企業(yè)組織達成穩(wěn)定可信的合作關(guān)系，對于穩(wěn)定技能形成秩序以及供給行業(yè)特殊技能具有重要作用[25]。這種認知合法性目前還局限于職業(yè)院校內(nèi)部。未來，地方政府可以通過賦予行業(yè)組織技能考核和認證的準公共權(quán)力，擴大PPP項目的輻射范圍，讓雇主和工人參與整個技能形成的建構(gòu)[26]。這對于提升職業(yè)教育話語權(quán)具有重要意義。詳見圖2。

（三）微觀校企層面

PPP項目的最終落腳點還是職業(yè)院校和企業(yè)。產(chǎn)教融合的核心在于促進企業(yè)參與職業(yè)教育，通過校企共同投資的方式，滿足產(chǎn)業(yè)需求。深度全面的校企合作關(guān)系的達成需要降低校企合作的交易成本、降低培訓(xùn)市場的失靈程度。這個問題的解決一方面可以依靠行業(yè)協(xié)會的介入，另一方面也需要校企雙方協(xié)商讓步。

站在企業(yè)的角度，企業(yè)對職業(yè)教育的投資意愿，企業(yè)在PPP項目中的規(guī)劃、認證和課程設(shè)計中的參與度都會影響企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性。反映在制度設(shè)計上，就需要出臺具體的激勵措施排除企業(yè)的后顧之憂，保障企業(yè)在辦學(xué)中的話語權(quán)和合法權(quán)益。同時在收入分成、成本分攤、員工薪酬福利方面給予企業(yè)一定程度的讓利。在治理結(jié)構(gòu)上，企業(yè)作為出資人，即享有股東的治理權(quán)。需要合理保證企業(yè)對重大事項的決策權(quán)，有助于降低人事風險。此外，企業(yè)自身也應(yīng)培養(yǎng)社會責任意識。一方面要強化在PPP項目中的教育責任，降低教育管理風險；另一方面也需要加強企業(yè)在日常經(jīng)營中對員工的勞動保護，特別是對一線工人的社會保護。后者關(guān)系到職業(yè)教育的社會基礎(chǔ)。只有一線員工在薪酬福利、工作環(huán)境上的待遇得到進一步改善，進一步縮小與高收入管理者的地位差別，一線工人的社會地位才能提高，PPP項目才有吸引力，才能走得長遠。

對二級學(xué)院來說，在治理結(jié)構(gòu)上，可以參考企業(yè)的項目化管理，在維護教育公平性的基礎(chǔ)上，加強對PPP項目參與教師和其他人員的指標化考核力度，按照績效貢獻科學(xué)合理地分配利益。二級學(xué)院的收益大致可以分為產(chǎn)品生產(chǎn)、技術(shù)服務(wù)和人員培訓(xùn)幾大類，而成本大約包括水、電、氣等公有成本和二級學(xué)院自身的非公有成本[27]。對收益和成本的分配，校企雙方需要用書面的協(xié)議方式進行規(guī)范，既要考慮短期的激勵目標，又要考慮長期生存目標。特別是對收益的分配，二級學(xué)院需要將一部分分配給企業(yè)，提升企業(yè)的積極性；還需要將其中一部分作為流動性資金來盤活二級學(xué)院內(nèi)部資產(chǎn)；最后，還需要留有一部分“剩余”，用于未來其他項目的建設(shè)，以降低項目的財務(wù)風險。詳見圖3。

六、小結(jié)與討論

職業(yè)教育培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才，是職業(yè)教育的使命，也是我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級所提出的基本要求?，F(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建，不僅僅關(guān)系職業(yè)教育的定位，更應(yīng)該成為一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要的比較制度優(yōu)勢[26]。然而，體系的構(gòu)建還面臨著諸多現(xiàn)實問題。盡管國家政策強調(diào)職業(yè)教育對國家創(chuàng)新能力提升的重要性，但是受招生錄取政策所限，職業(yè)教育被迫指向了“差生”教育，淪為那些考不上本科又不想早早就業(yè)的學(xué)生的無奈選擇。面對這樣的生源基礎(chǔ)和社會地位，職業(yè)教育何以找到自己的定位，何以走出一條類型教育的道路，在學(xué)界引起了不小爭議。

職業(yè)教育到底應(yīng)當更“職業(yè)”，還是更“教育”？如果我們認為職業(yè)教育重在“職業(yè)”，那么職業(yè)教育就需要面向生產(chǎn)一線、車間和產(chǎn)業(yè)工人，在一線車間中提高工人的技能水平和權(quán)利保護，為產(chǎn)業(yè)升級提供所需要的高技能勞動力。如果認為職業(yè)教育重在“教育”，那么職業(yè)教育就需要面向?qū)W校、課堂和學(xué)生，在課堂上提高學(xué)生的綜合素養(yǎng)、知識水平和勞動技能，讓年輕人愿意并且擅于從事基礎(chǔ)性崗位。在實踐中，職業(yè)院校更多是將二者結(jié)合，因而產(chǎn)生了PPP、股份制等各種形式的混合所有制辦學(xué)模式。這些辦學(xué)模式各有千秋，不分高下，但都指向了一個共同目標，即需要通過職業(yè)教育為我國產(chǎn)業(yè)升級提供勞動儲備。在多元主體辦學(xué)格局下，立足于職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)模式，探索中國職業(yè)教育的發(fā)展道路，對我國實體經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級具有重要啟示。

注釋：

①資本主義多樣性理論認為，企業(yè)戰(zhàn)略由國家制度結(jié)構(gòu)決定。在特定資本主義經(jīng)濟體中，企業(yè)的勞資關(guān)系、生產(chǎn)體制、職業(yè)培訓(xùn)、員工激勵等制度存在互補關(guān)系。技能形成是資本主義制度的重要組成部分。（參閱本文參考文獻[3]）

②三螺旋理論提出“政府—高?！髽I(yè)”合作應(yīng)對技術(shù)發(fā)展和組織環(huán)境復(fù)雜性。在平衡的三螺旋理論下，政、校、企彼此合作，相互融合。其中，地方政府對大學(xué)和企業(yè)的影響尤為重要。（參閱本文參考文獻[3]）

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Risk Analysis and Countermeasures of PPP Project in Vocational Colleges under the Mode of Multi-Participation School-Running

SHUAI Qibao

（Tianjin Vocational College of Mechanics and Electricity， Tianjin 300350， China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Promoting the deep participation of various institutions in vocational education is the key to the construction and reform of modern vocational education system. Among them， the reform of school-running mode in vocational education with mixed ownership as the core has gradually become an important measure to promote the multi-participation school-running， and also a bold innovation in the field of vocational education in recent years. PPP mode （i.e. the cooperation mode between the government and social capital）， is particularly widely used in practice， playing an important role in supplementing the key elements of vocational education development and awakening the dormant stock of resources. Analyzing the running risks of PPP projects in practice， and putting forward targeted countermeasures， it is of great significance for vocational education to play its role in skill formation in the new era.

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ： multi- participation school-running； PPP； vocational college； school running risk

（責任編輯：程勇）