項昊宇 鮑志鵬

〔提? ?要〕隨著美日同盟的全球化轉(zhuǎn)型，美日正聯(lián)手加大對東南亞的投入，表現(xiàn)出戰(zhàn)略目標的一致性、戰(zhàn)略手段的互補性和戰(zhàn)略措施的協(xié)同性。在“競贏”中國的目標驅(qū)動下，美日對東南亞外交從過去各自為戰(zhàn)，到有意識地加強政策溝通協(xié)調(diào)、強化聯(lián)動配合，呈現(xiàn)出自上至下的戰(zhàn)略引領、政策對接、資源共享、協(xié)同行動的特點。美日把對東南亞的合作納入“印太”戰(zhàn)略的框架中，通過對接《東盟印太展望》，擴大同東盟的戰(zhàn)略契合點，手法上聚焦非傳統(tǒng)安全領域以吸引東南亞國家“入局”，注重通過功能性合作提供公共產(chǎn)品，并重點誘拉海上東盟國家以南海問題牽制中國。美日聯(lián)手拓展東南亞面臨諸多掣肘，包括美國、日本、東盟三方利益訴求不同，美日與東盟地區(qū)秩序觀差異，以及美日排他性、對抗性政策措施引發(fā)地區(qū)安全困境和分裂風險。

〔關 鍵 詞〕美日同盟、中國—東盟關系、聯(lián)盟政治、印太戰(zhàn)略

〔作者簡介〕項昊宇，中國國際問題研究院亞太研究所特聘研究員鮑志鵬，中國國際問題研究院亞太研究所助理研究員

〔中圖分類號〕D871.22

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2023）5期0098-19

隨著美國加快推動遏華指向的“印太戰(zhàn)略”，美日同盟正由雙邊防御性同盟轉(zhuǎn)向外向型的攻守同盟。美日聚焦“印太”，推動雙邊同盟與美國全球盟伴體系、集體安全架構(gòu)和地區(qū)合作平臺對接融合，正全面加大對地處“兩洋交匯”要沖的東南亞的戰(zhàn)略投入。美日對東南亞外交突出服務于“競贏”（outcompete）中國的目標，重視協(xié)同配合，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補，發(fā)揮相乘效應，一方面加大對東盟主導的制度性網(wǎng)絡的影響滲透，另一方面誘拉東盟國家加入美日主導的“印太”架構(gòu)，東南亞日益成為美日同盟對外拓展的核心場域。美日相關動向?qū)χ袊獤|盟關系構(gòu)成競爭和分化壓力。本文聚焦美日聯(lián)手經(jīng)略東南亞的主要動向，通過對其協(xié)同手法、合作機制、影響限度的分析，力圖揭示美日與東南亞國家關系的發(fā)展趨向及影響限度，以期為中國運籌對東南亞外交提供參考。

一、戰(zhàn)略協(xié)同：美日在東南亞的聯(lián)手拓展

拜登政府上臺以來，美國加大對日本的拉攏和借重，日本對外戰(zhàn)略全面向美國靠攏，美日同盟呈現(xiàn)全方位拉緊，愈發(fā)突出爭奪“印太”地區(qū)秩序主導權的戰(zhàn)略取向。東南亞地處太平洋和印度洋交匯處的戰(zhàn)略要沖，早在奧巴馬時期推出“亞太再平衡”戰(zhàn)略時，美日戰(zhàn)略界就出現(xiàn)了主張聯(lián)手拓展東南亞的討論和政策建議。東南亞日益成為美日“印太”戰(zhàn)略的主攻方向，美日官方層面也啟動了相關的正式對話機制。 隨著美日在“印太”地區(qū)戰(zhàn)略協(xié)同不斷增強，兩國在東南亞聯(lián)手拓展亦呈現(xiàn)出一系列新特點。

（一）目標一致性

二戰(zhàn)后美國依托美日同盟等亞太同盟體系，長期維持在西太平洋的霸權地位。美日在亞太地區(qū)的根本利益契合點在于聯(lián)手維護兩國主導的地區(qū)政治、經(jīng)濟和安全秩序。從美日各自的“印太”戰(zhàn)略中可見，兩國聯(lián)手推進對東南亞外交主要有三方面考量：維護地緣政治影響、拓展經(jīng)濟利益、對華競爭遏制。2016年發(fā)布的一份美日聯(lián)合報告《美日關系與東南亞》提出，美日聯(lián)手與東南亞合作有五個驅(qū)動力：共同的經(jīng)濟商業(yè)利益、東南亞的地緣價值、多邊框架下東南亞與北美和東北亞的產(chǎn)業(yè)貿(mào)易聯(lián)系、拓展美日雙邊合作的東南亞外延，以及合作應對中國挑戰(zhàn)。在2021年和2022年美日領導人會晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明中，兩國提及“支持東盟在印太的中心地位及《東盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）”“確認東盟的一體化和中心地位的重要性”，表現(xiàn)出對東盟重要性的一致認可。

從美日在東南亞的一系列政策表態(tài)及行動看，兩國對東南亞的協(xié)同拓展表現(xiàn)出三大戰(zhàn)略目標：一是開辟第三方合作的新平臺，聯(lián)手拓展東南亞市場，服務各自經(jīng)濟利益；二是推動對華競爭的主陣地，同中國爭奪影響力；三是打造主導地區(qū)秩序的新支點，重塑美日的優(yōu)勢地位。在美國將中國定位為最大戰(zhàn)略對手、中國對東盟影響力日漸提升的背景下，上述三大訴求可歸結(jié)為一點：“競贏中國”。

（二）資源工具互補性

從美日各自的外交布局看，源于地緣遠近、經(jīng)貿(mào)權重等因素，日本對東南亞的重視程度更高、投入更大，美國傾向于將東南亞作為其亞太布局的一環(huán)，總體關注度和戰(zhàn)略投入有限。盡管近年來美國在“印太戰(zhàn)略”中提升了對東盟的關注，但仍表現(xiàn)出政策缺乏連貫一致性、實際投入不足等短板。從美日對東盟的實際影響看，美國作為東南亞尤其是海上東盟國家安全資產(chǎn)的主要提供者，對東南亞安全事務的影響更大；日本則基于長期以來對東南亞的政府開發(fā)援助和投資布局，在經(jīng)濟、社會和民生領域影響較為突出。美日與東南亞國家關系的差異性，形成一定優(yōu)勢互補，構(gòu)成雙方聯(lián)手拓展的重要驅(qū)動力。

一是在對東盟合作的機制方面，美國可以借用日本相對完備成熟的機制平臺。日本與東盟“10+1”合作機制運作多年，從首腦峰會到各層級各領域交流合作較為密切。此外，日本早在1981年就已成立旨在促進雙方貿(mào)易、投資和觀光的“日本東盟中心”，2006年設立“日本東盟統(tǒng)合基金”（JAIF），用于支持東盟共同體建設，2008年與東盟締結(jié)“全面經(jīng)濟伙伴協(xié)議”（AJCEP）。相較之下，美國專門針對東盟的機制化安排較少，雖然設有美國—東盟峰會機制及駐東盟代表團，但缺乏常設性合作機構(gòu)平臺和專項基金支持，美國與東盟迄今亦未簽署自貿(mào)協(xié)定。

二是安全上日本需要倚重美國影響“借船出?！?。美國依托菲律賓、泰國、新加坡等東南亞盟友伙伴，在地區(qū)保持軍力存在，以“保障重要航道安全”等名義為東南亞提供公共安全產(chǎn)品，對海上東盟國家形成較強安全影響。在中國全面快速崛起的背景下，東盟從“大國平衡”立場出發(fā)，需要美國從安全上平衡對沖中國的地緣影響。新加坡外交部前常務秘書考斯甘（Bilahari Kausikan）就稱，在中美對立的背景下，東盟國家傾向于采取機會主義行動，美軍的存在對于地區(qū)穩(wěn)定不可或缺。日本強化同東南亞的安全合作，包括介入南海等熱點問題，主要依托美國既有的安全架構(gòu)和軍事存在。在非傳統(tǒng)安全領域，美日對東南亞的合作呈現(xiàn)互補性。如日本為維護海上貿(mào)易通道安全，20世紀末以來多渠道、多層次介入馬六甲海峽海盜治理事務，與海峽三國（印尼、馬來西亞、新加坡）建立密切的合作機制，為美日聯(lián)手強化地區(qū)的安全影響提供新平臺。再如在網(wǎng)絡安全領域，美國向日本提供資金支持的“日本東盟網(wǎng)絡安全能力構(gòu)筑中心”提供培訓教材，成為雙方互補合作的一個典型案例。

三是美日與東盟各國關系的發(fā)展程度有別，美國對日本有所借重。日本與東盟各國關系發(fā)展較為均衡，東南亞民眾普遍對日抱有好感。而美國與東盟國家的關系呈現(xiàn)等級化特點，親疏有別：第一層級為條約盟友即菲律賓和泰國，以及安全合作伙伴新加坡；第二層級為重點拉攏和特別關注的國家，包括印尼、越南和馬來西亞；第三層級是關注較少或關系相對疏遠的國家，包括柬埔寨、老撾、文萊和緬甸。近年來，美國有意借重日本在東南亞深耕多年形成的政治人脈、經(jīng)濟基礎和社會人文紐帶，來補齊影響力短板。如2022年美國記者丹尼·芬斯特（Danny Fenster）在緬甸被拘捕后，日本通過人脈渠道幫助美方斡旋，促使緬甸軍方釋放了該名記者。

四是美日對東南亞的援助和投資側(cè)重點不同。東南亞聚集了發(fā)展?jié)摿^大的新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家，成為美日官方發(fā)展援助和直接投資的重點地區(qū)。在對外援助方面，從20世紀60年代起，東南亞一直是日本政府開發(fā)援助（ODA）的主要目的地。2021年，日本政府開發(fā)援助前十位對象國中，東南亞國家占了5席，受援金額超過36億美元。美國對東南亞的援助規(guī)?？傮w較小，菲律賓、越南、印尼、柬埔寨、老撾位列2021年美國對東南亞援助的前五位，總金額僅為4.8億美元。對比美日對東南亞的官方援助，日本援助集中在社會民生領域，重視扎根基層和能力培養(yǎng)；美國援助則有較重的軍事和意識形態(tài)色彩，除人道主義援助外，傾向用于推動“民主化”和“良治”。投資方面，截至2019年，美國對東盟直接投資累計達3290億美元，高于美國在中日韓和印度的投資總和。2021年，美國對東南亞的直接投資達到400億美元。美國對東南亞投資呈現(xiàn)跨國公司主導、金融保險業(yè)等非制造業(yè)占比高的特點。2021年，日本對東盟國家的直接投資增長58%，達到3.1萬億日元，在日本對外直接投資中占比達到19.1%。日本對東南亞的投資中制造業(yè)占比較高，主要集中于汽車、電子、紡織等領域。

（三）手段協(xié)同性

在推進“印太”戰(zhàn)略這一共同目標驅(qū)動下，美日對東南亞外交正從各自為戰(zhàn)轉(zhuǎn)向有意識地加強政策溝通協(xié)調(diào)、強化聯(lián)動配合。在此過程中呈現(xiàn)出由上到下的戰(zhàn)略引領、政策對接、資源共享、協(xié)同行動的特點。

在戰(zhàn)略層面，美日把對東盟的合作納入“印太”框架中，通過與《東盟印太展望》形成對接，以擴大同東盟的戰(zhàn)略契合點。2021年1月，特朗普政府公布的解密版“印太戰(zhàn)略框架”文件明確指出，東盟中心地位是實現(xiàn)“自由、開放印太”目標的核心要件。美國應積極提升東南亞國家和東盟在地區(qū)安全架構(gòu)中的地位，深化與新加坡、馬來西亞、越南和印度尼西亞的關系，同時鼓勵日本加強與東南亞國家合作。 拜登政府在2022年2月出臺的“印太戰(zhàn)略”報告中稱，美國支持東盟的中心地位，將同東盟深化長期合作，并將“加強同東盟關系”置于十項重點工作中的第四項。日本自安倍晉三執(zhí)政時期提出“自由開放的印太”（FOIP）構(gòu)想時，就將東盟置于聯(lián)通“兩個大陸、兩個大洋”的關鍵位置，提出重視東盟的中心地位，提升東盟的互聯(lián)互通水平，推進高質(zhì)量基建、貿(mào)易投資、完善營商環(huán)境和人才培養(yǎng)。2023年3月岸田文雄內(nèi)閣發(fā)表“自由開放的印太”新方案，提出擴充“自由開放的印太”合作的四大支柱，其中與東盟的合作被重點提及，并重申雙方將以2020年日本—東盟峰會聯(lián)合聲明為指引，圍繞《東盟印太展望》框架下的行動計劃推進務實合作。

在政策層面，美日通過首腦會晤、外長防長“2+2”磋商、經(jīng)濟版“2+2”等機制，強化雙邊對外合作的政治引領，凝聚合作共識，明確各領域的合作指針。美日領導人會晤聯(lián)合聲明及“美日競爭力和韌性（CoRe）伙伴關系”文件明確了新時期美日合作的重點領域和目標方向，構(gòu)成美日聯(lián)手拓展東南亞的政策指引。在實務層面，美日通過2022年6月啟動的東南亞戰(zhàn)略對話機制，加強了對東南亞的專項政策協(xié)調(diào)對表。

在行動層面，美日利用兩國共同參與的各種多邊倡議和對話合作平臺，運用對外直接投資和官方發(fā)展援助等資源手段，相互策應配合，努力擴大對東盟的政治安全影響，深化與東南亞國家的務實合作。主要機制平臺包括美日主導的美日澳印“四邊機制”（Quad）、“印太經(jīng)濟框架”（IPEF）等區(qū)域多邊架構(gòu)，以及東盟主導的東亞峰會（EAS）、東盟地區(qū)論壇（ARF）、東盟防長擴大會（ADMM+）等機制。

二、“印太”對接：合作機制與重點領域

美日聯(lián)手介入東南亞，注重在“印太”概念下與東盟的對接，從機制安排到功能性合作，都凸顯出將東盟納入美日“印太”布局的考量。

（一）機制安排

美日聯(lián)手介入東南亞主要依托美日主導的“印太”合作平臺和美國亞太同盟架構(gòu)，有關機制性安排表現(xiàn)在三個層面。

一是“印太”戰(zhàn)略框架下對東南亞合作。美日依托其主導的“四邊機制”和“印太經(jīng)濟框架”兩大機制，著力圍繞海上安全、經(jīng)貿(mào)、供應鏈、基礎設施等議題與東南亞國家開展合作互動。

“四邊機制”既是美日協(xié)調(diào)推進“印太”戰(zhàn)略的核心抓手，也是美日聯(lián)手推動對東南亞合作的重要平臺。隨著美日“印太”戰(zhàn)略不斷加速推進，“四邊機制”不斷走深走實，這一度引發(fā)東南亞國家普遍擔憂。東南亞國家擔心該機制會加劇大國競爭，沖擊東盟中心地位。新冠疫情暴發(fā)后，疫苗援助為美日拓展與東盟國家合作，降低東盟對“四邊機制”的戒心提供了機會。2021年3月，“四邊機制”峰會宣布向東南亞國家提供10億劑新冠疫苗的“疫苗伙伴關系計劃”，其中美日兩國負責最為關鍵的疫苗產(chǎn)能。東盟逐漸將“四邊機制”視作鞏固美國與東盟地區(qū)合作承諾的紐帶。

以疫苗生產(chǎn)供應為起點，美日在“四邊機制”框架下不斷拓展功能性合作抓手，積極開展與東南亞國家在人道主義救助與減災、氣候變化等領域合作。2021年3月，美日印澳宣布啟動關鍵與新興技術工作組。同年5月，日本向菲律賓軍方提供了救災技術培訓和價值110萬美元的救災工具。“四邊機制”在上述領域合作的展開逐漸得到東南亞國家正面響應。新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS）2022年發(fā)布的《東南亞地區(qū)態(tài)勢》民調(diào)結(jié)果顯示，58.5%的受訪者支持“四邊機制”在疫苗安全、氣候變化等領域強化與東南亞國家合作。2022年5月17日，美國—東盟特別峰會發(fā)布聯(lián)合愿景聲明，強調(diào)歡迎東盟伙伴國家通過“四邊機制”疫苗伙伴關系等機制支持東盟。 “四邊機制”還將對東盟合作擴大到海上安全領域。2022年5月，美日印澳在東京峰會上正式宣布“印太海域態(tài)勢感知伙伴關系”（IPMDA）計劃，明確四方將通過實施五年行動計劃，以打擊“非法捕撈”等名義協(xié)助東南亞伙伴強化海域感知能力，提升地區(qū)國家對“暗船”等海上活動的監(jiān)測水平，應對氣候和人道主義極端事件，保護漁業(yè)資源，并提及加強對新加坡信息融合中心建設的支持。

經(jīng)濟領域，美國在日本積極協(xié)助下推出“印太經(jīng)濟框架”，力圖補齊在東南亞的經(jīng)濟短板。美國東南亞戰(zhàn)略一直存在“重安全、輕經(jīng)濟”的問題。盡管拜登政府上臺后重拾“多邊主義”旗號，但受到國內(nèi)利益集團的牽扯，美國難以加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）。為彌補這一缺陷，拜登政府醞釀出臺新的地區(qū)經(jīng)濟合作框架，并把東盟國家作為重要爭取對象，日本則為此發(fā)揮了關鍵的推動作用?！坝√?jīng)濟框架”醞釀之初，由于對美國戰(zhàn)略意圖和兌現(xiàn)承諾能力心存疑慮，馬來西亞、越南等東南亞國家對參與“印太經(jīng)濟框架”持觀望態(tài)度。為鼓勵東盟國家參與“印太經(jīng)濟框架”，日本積極居中協(xié)調(diào)，一面勸說美國淡化“針對中國”的色彩，降低加入門檻，一面著力推動東盟國家和印度加入。2022年5月，美國出臺包含“高質(zhì)量基礎設施建設、韌性供應鏈、綠色能源和公平經(jīng)濟”四大支柱的“印太經(jīng)濟框架”，最終有7個東盟國家加入框架，并參加全部4個支柱的談判。

二是“美日+X”形式的小多邊合作。拜登政府以美日同盟為支撐，加速推動美國亞太盟伴體系向網(wǎng)絡化、圈層嵌套方向轉(zhuǎn)型，東南亞成為美日拓展“小多邊”同盟網(wǎng)絡的重要方向。首先，美日積極參與湄公河次區(qū)域合作，協(xié)調(diào)推動與湄公河國家功能性合作向縱深發(fā)展。2019年，美日與湄公河國家啟動“日本—美國—湄公河電力伙伴關系”（JUMPP）。拜登政府上臺以來，美日與有關方圍繞促進湄公河國家電力行業(yè)發(fā)展、可再生能源部署和區(qū)域電力貿(mào)易機制建設等議題舉行了四次會議。美國副總統(tǒng)哈里斯稱，JUMPP啟動之后，美日兩國擴大了與湄公河國家的伙伴關系，支持建設更具競爭力、更加緊密聯(lián)系的電力市場與基礎設施。拜登政府承諾將請求美國國會撥款2000萬美元，支持湄公河次區(qū)域電力輸送、清潔能源一體化、脫碳及能源韌性建設。2023年4月，美日發(fā)布“日本—美國—湄公河電力伙伴關系行動計劃”。根據(jù)該計劃，美日將圍繞清潔能源整合、市場開發(fā)與投資和地區(qū)電力交易三大支柱，通過組織培訓項目、圓桌會聯(lián)合研究等形式在浮動光伏發(fā)電、電力池開發(fā)、婦女參與等領域向湄公河國家提供技術援助和能力建設支持。

其次，隨著美菲同盟關系重新拉緊和日本參與其中，美日菲三邊安全合作機制逐步成型。菲律賓總統(tǒng)馬科斯上臺后與美日互動頻繁。2022年5月，美菲軍方簽署海上安全框架協(xié)議，意在提升美菲海上力量互操作性。同年9月，美日菲首次三邊防務政策對話會舉行。三方確定了包括海上安全、海域感知、網(wǎng)絡安全、信息共享、人道主義救援與災害響應五大重點合作領域，并建立定期會晤機制。同年12月，日本航空自衛(wèi)隊軍機降落菲律賓克拉克空軍基地，屬二戰(zhàn)后首次。2023年2月，馬科斯訪問日本期間，日菲就盡早簽署《互惠準入?yún)f(xié)定》達成共識。此外，美日菲還擬建立三邊部長級對話框架，提高三邊合作機制化程度。2023年5月，馬科斯訪問美國期間，美菲發(fā)表聯(lián)合聲明，提出建立美日菲、美澳菲三邊合作模式。除構(gòu)筑三邊合作框架，借重啟南海聯(lián)合巡航之機，美日菲還謀求拉攏澳大利亞加入，將三邊合作向四邊擴展。

三是美日在東南亞的第三方合作。美日將“美日+1”合作模式作為深化同盟關系、聯(lián)手拓展在東南亞地區(qū)影響力的重要工具。在軍事安全領域，美國鼓勵日本強化與東南亞防務安全合作，將現(xiàn)有“美日安全磋商委員會”（“2+2”機制）向東南亞方向進行復制拓展，從而與美國在東南亞既有的雙邊安全合作架構(gòu)形成融合互補。繼與印尼建立“2+2”磋商機制后，2022年4月，日本與菲律賓舉行首次外長防長“2+2”磋商。2023年4月，美菲時隔7年重啟“2+2”對話機制。具體合作上，隨著美日同盟進攻性的提升，日本與東南亞國家開展防務合作的空間被進一步打開。日本謀求實現(xiàn)對東南亞防衛(wèi)裝備出口和防務技術轉(zhuǎn)移。2021至2022年，日本相繼與印尼、越南和泰國簽署《防衛(wèi)裝備品和技術轉(zhuǎn)移協(xié)定》，與日本簽署該協(xié)議的東南亞國家增加至5個。2023年1月，美日“2+2”磋商聯(lián)合聲明重申兩國將通過開展聯(lián)合訓練、能力建設、防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移等方式，繼續(xù)加強與東南亞國家安全合作。在非傳統(tǒng)安全領域，基于日本提出的“人的安全保障”理念，美日聯(lián)手深化與東南亞國家合作，在打擊泰國人口販賣、菲律賓棉蘭老島和平進程、臺風災害救援中發(fā)揮了作用。在經(jīng)濟領域，在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈受到新冠疫情和烏克蘭危機接連沖擊、美國加速推動對華“脫鉤斷鏈”背景下，2022年7月，美日啟動“經(jīng)濟政策磋商委員會”，即“經(jīng)濟版2+2”，著力布局關鍵產(chǎn)供鏈向東南亞地區(qū)轉(zhuǎn)移。雙方以“美日競爭力與韌性伙伴關系”為基本框架，通過“清潔能源伙伴關系”“清潔能源和能源安全倡議”“日本—美國—湄公河電力伙伴關系”等機制，針對越南、印尼等東南亞國家在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級方面的需求，開展了一系列項目合作。

（二）合作重點

在具體合作領域上，美日聯(lián)手拓展東南亞注重契合東盟的政策方向，并發(fā)揮自身所長，其合作布局呈現(xiàn)出以下兩條路徑。

一是圍繞《東盟印太展望》四大領域的合作。除了借助兩國共同主導的機制，美日還加快“自由開放的印太”與《東盟印太展望》的對接融合。首先，美日積極提升與東盟關系水平。日本與東盟擬于2023年12月紀念合作關系50周年之機，建立“全面戰(zhàn)略伙伴關系”。美日將與東盟開展功能性合作視為強化與地區(qū)盟友伙伴協(xié)調(diào)，推動落實“印太”戰(zhàn)略的契機。借助東盟主導的東亞峰會、東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴大會議等平臺，美日積極強化與東盟國家政策溝通。2022年11月柬埔寨主辦東盟系列峰會期間，美日與韓國等地區(qū)盟友伙伴國家密集舉行雙邊和三邊會議。美日韓三方發(fā)表聯(lián)合聲明，強調(diào)將在“印太”地區(qū)共同加強威懾能力，捍衛(wèi)“航行與飛越自由”，同時承諾將與地區(qū)伙伴加強合作，支持落實《東盟印太展望》。

其次，美日積極謀求融入東盟制度平臺，參與圍繞東盟共同體建設的功能性合作。美日圍繞《東盟印太展望》中的四大支柱——海上合作、互聯(lián)互通、可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟與其他領域，分別與東盟制定相應合作計劃，在縮小發(fā)展差距、互聯(lián)互通、智慧城市、貿(mào)易便利化等方面，支持東盟共同體2025年愿景目標的實現(xiàn)。在建立“全面戰(zhàn)略伙伴關系”后，美國與東盟通過聯(lián)合合作委員會等定期機制，繼續(xù)推動落實“美國—東盟戰(zhàn)略伙伴關系行動計劃（2021～2025）”。目前日本與東盟圍繞《東盟印太展望》的合作走在了美國前面，已有89個合作項目正在推進之中，涵蓋互聯(lián)互通、海洋環(huán)境治理、人文交往等廣泛領域。在2023年3月公布的“為實現(xiàn)自由開放印太的新方案”中，岸田政府提出要繼續(xù)順應《東盟印太展望》中提出的優(yōu)先領域，與東盟各國本著共創(chuàng)精神推進合作。

二是安全合作。美日依托菲律賓、越南、印尼、馬來西亞、新加坡等海上東盟國家，以非傳統(tǒng)安全為主，推動多層次、復合型的海上安全合作。具體行動上，以南海問題和非傳統(tǒng)安全議題為抓手，聯(lián)手提升與東南亞國家軍事能力互操作性。2015年版《日美防衛(wèi)合作指針》解除了日本自衛(wèi)隊的地理活動范圍限制，首次正式提出“保障南海航行安全”。2016年，美日在南海地區(qū)啟動聯(lián)合巡航。拜登政府上臺后，美日對南海地區(qū)軍事安全介入力度進一步加大。2021和2022年美國與域外國家在南海及周邊地區(qū)開展演習數(shù)量分別多達75和69場，其中日本兩年中各參演61場，參演次數(shù)在域外國家中均列第一。2021年11月，由日本主導、美日海上力量為主角的“年度演習-2021”（ANNUALEX 2021）在菲律賓海海域舉行。美日兩國派出了“卡爾·文森”號航空母艦、“出云”號直升機護衛(wèi)艦等主力艦艇參加軍演。期間，美國海軍第七艦隊與日本海上自衛(wèi)隊還開展了首次聯(lián)合反潛訓練。

在非傳統(tǒng)安全領域，美日將打擊海盜、非法捕撈等合作作為加強與東盟關系的重要抓手。日本發(fā)揮其在馬六甲海峽安全機制中的影響，通過其主導的《亞洲地區(qū)打擊海盜和武裝劫船合作協(xié)定》等多邊機制，以信息共享、聯(lián)合研究、能力建設等方式對海上東盟國家施加影響，未來可能拉美國入局，聯(lián)手強化對地區(qū)重要航道的掌控力。

三、影響限度：利益分歧、制度沖突與安全困境

隨著美日在對東南亞外交中的協(xié)調(diào)增多，其聯(lián)手拓展正由松散自發(fā)行動走向加速協(xié)同推進，未來將加強自上至下的戰(zhàn)略引領、政策對接、資源共享、協(xié)同行動，謀求達到“競贏中國”的目標。同時也要看到，美日聯(lián)手拓展東南亞面臨諸多掣肘，包括美國、日本、東盟三方利益訴求不同，美日與東盟地區(qū)秩序觀差異，以及美日排他性、對抗性政策措施引發(fā)地區(qū)安全困境和分裂風險，這些因素將影響其聯(lián)手拓展的成效。

（一）戰(zhàn)略缺失與投入不足

美日聯(lián)手拓展東南亞的成效主要取決于美國的投入，但當前美國受制于國內(nèi)矛盾以及全球其他方向的精力牽扯，對東盟的實質(zhì)性投入有限。盡管美國在“印太戰(zhàn)略”中提升了對東南亞的重視程度，但依然缺乏對東南亞專門戰(zhàn)略謀劃和全方位布局。有日本學者指出，拜登政府上臺以來對東南亞的政策信號是混亂的，在價值觀、對華態(tài)度、多邊主義等諸多方面的態(tài)度自相矛盾。 2022年5月，美國邀請東盟十國領導人到華盛頓參加美國—東盟特別峰會，最終僅宣布向東盟投資1.5億美元，用于加強東南亞清潔能源、海上安全和抗擊新冠疫情等領域，此舉令東盟國家感到失望。

從執(zhí)行層面看，美日對東南亞投入依然缺乏戰(zhàn)略層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。古賀慶（Kei Koga）認為，美國和日本在其“印太”框架內(nèi)都缺乏對東盟戰(zhàn)略定位的清晰愿景。盡管美日在外交姿態(tài)上表達了對東盟的支持，但兩國間缺乏一套明確的協(xié)同戰(zhàn)略，難以有效賦能東盟。從美日與東南亞的官方合作清單來看，合作項目多側(cè)重于人員培訓等能力建設、技術標準制定等領域，虛大于實。在互聯(lián)互通等基建領域缺乏大手筆項目，突出體現(xiàn)了美日想“花小錢辦大事”的功利取向。美國通過七國集團（G7）推出的“重建更美好世界”（B3W）及后續(xù)“全球基礎設施和投資伙伴關系”（PGII）倡議旨在抗衡中國“一帶一路”倡議，目前看“雷聲大雨點小”，落實前景并不被看好。日本通過“高質(zhì)量基礎設施伙伴關系”（PQI）在東南亞同中國展開激烈基建競爭，但仍遠遜于中國，尤其是在印尼雅萬高鐵項目競爭中落敗對其打擊較大。

在安全領域，美日聯(lián)手強化地區(qū)軍事安全影響亦受制于美國軍力全球部署和日本“戰(zhàn)后體制”的束縛。美國在菲律賓雖有9處軍事基地，但尚無永久駐軍，其向菲派駐海軍陸戰(zhàn)隊瀕海戰(zhàn)斗團的計劃引發(fā)強烈爭議。日本岸田內(nèi)閣2022年底通過“安保三文件”后，謀求通過放寬“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”及新設對外軍事援助制度，強化對東南亞地區(qū)的安全影響，但受到“和平憲法”及內(nèi)外民意等制約，有關動向仍將是長期漸進過程。

（二）利益分歧和目標錯位

美日與東南亞國家的合作涉及利益主體多元，利益訴求多樣，不可避免存在立場差異，大致可分為三個層面的分歧：一是美日雙方對東盟的利益訴求有差異。首先是美日“印太”戰(zhàn)略本身存在微妙差異。新加坡學者陳思誠（See Seng Tan）指出，日本傾向于將印太視為一個開放的、能夠幫助日本拓展自身影響力的平臺，而美國的“印太戰(zhàn)略”的排他性更為明顯。雙方對“自由開放的印太”的理解仍存有一定偏差。其次，美日對東南亞的政策取向存在微妙溫差。美國對東盟外交意識形態(tài)色彩更重，日本則更看重現(xiàn)實利益。如2021年2月緬甸政局突變后，美國對緬甸軍方強化制裁并積極扶持反對派，而日本則為了維持在緬傳統(tǒng)經(jīng)濟利益與影響力，并未與緬軍方斷絕聯(lián)系。隨著緬甸政治僵局長期化，日本對緬政策恐面臨美方壓力，日在緬利益因此受損可能引發(fā)美日嫌隙。

二是東盟內(nèi)部對美日態(tài)度存在溫差。如前所述，美國對東盟國家親疏有別，陸上東盟和海上東盟國家對美心態(tài)和政策取向存在明顯溫差。在涉華議題上，東盟內(nèi)部存在矛盾心態(tài)：一方面，菲律賓、越南等在南海問題上與中國存在爭端的國家，出于借重美日平衡中國影響的考慮，歡迎美日介入地區(qū)事務；另一方面，多數(shù)國家主張東盟應避免成為中美對抗的棋子，對美日的迎合要保持適當距離，在中美間努力把握平衡。在美日和中國之間，東盟各國立場的最大公約數(shù)依然是奉行“大國平衡”政策，在歡迎美日參與地區(qū)事務的同時，對美日在地區(qū)推動遏華排華指向的大國競爭亦保持警惕。尤其是隨著臺海局勢趨于緊張，美日推行“以臺制華”戰(zhàn)略，謀求通過美日菲防務合作為介入臺海做準備，引發(fā)東南亞國家對臺海沖突殃及自身的普遍擔憂。未來如臺海局勢外溢沖擊地區(qū)穩(wěn)定，可能引發(fā)東盟內(nèi)部分歧及對美日的不滿情緒。

三是美日同盟與東盟之間的目標錯位。美日同盟推動“印太”戰(zhàn)略本質(zhì)上謀求的是對地區(qū)秩序的主導權，以“抗衡中國”為導向，而東盟的目標則在于維持其中心地位，基本立場是在大國競爭中不選邊站隊。一旦美日對東盟的合作交往過于突出遏華指向和爭奪地區(qū)主導權，都會引發(fā)東盟不適，進而制約美日與東盟合作成效。2021年以來，隨著中美圍繞涉臺問題及高科技領域的矛盾對立加劇，日本積極配合美國遏華導致中日對立，東盟對中美、中日關系惡化帶來的影響日漸擔憂。新加坡總理李顯龍多次就中美關系公開發(fā)出警告，呼吁兩國防止沖突。在2023年6月的香格里拉對話會上，新加坡國防部長黃永宏公開表示，日本能為亞洲穩(wěn)定所做的最重要的事就是改善與中國的關系。

（三）觀念差異和制度沖突

美日同盟與東盟分別代表著聯(lián)盟模式和共同體模式這兩種東亞多邊合作方式和秩序形態(tài)，制度屬性不同。前者通過對行為體的區(qū)別與選擇實現(xiàn)，后者通過對不同行為體的聯(lián)結(jié)與統(tǒng)合實現(xiàn)。美日同盟的排異性和東盟的多元包容性使兩者間存在天然矛盾。

在價值觀層面，美日同盟與東盟的差異主要體現(xiàn)在美日宣揚的西方民主價值觀念和東亞推崇的多元共生的文化傳統(tǒng)之別。尤其對美國而言，對東南亞外交始終夾雜推廣西方民主價值觀的沖動。馬凱碩指出，東盟幫助建立了一個奉行實用主義和包容文化的合作性地區(qū)秩序。這一秩序彌合了本地區(qū)重大政治分歧，使大多數(shù)東南亞國家專注于經(jīng)濟增長和國家發(fā)展。美國不應對各國的政治體制指手畫腳。拜登決定將世界政治框定為“民主國家對抗專制國家”是一個錯誤。

在制度層面，美日“印太”戰(zhàn)略本質(zhì)上是謀求地區(qū)秩序主導權，其表面宣稱支持東盟中心地位，實質(zhì)上是將東盟作為實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標的工具，在價值觀導向、機制建構(gòu)、議程設置上難以真正將東盟置于中心位置，與東盟的地區(qū)合作制度存在天然矛盾。美日在地區(qū)推動的“四邊機制”“印太經(jīng)濟框架”等架構(gòu)實際上都是“非東盟化”安排，與其“支持東盟中心地位”的表態(tài)自相矛盾。

在區(qū)域一體化架構(gòu)層面，美日與東盟的差異主要體現(xiàn)在美日主導的菜單式、模塊化的“印太經(jīng)濟框架”和以東盟為中心的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）、東盟與中日韓（10+3）合作等為基礎的秩序之爭。一方面，“印太經(jīng)濟框架”談判前景不明，短期內(nèi)難成亞太地區(qū)主導性經(jīng)濟合作架構(gòu)。而隨著中國和韓國申請加入日本和東盟國家為主的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》，未來區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作以《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》兩輪驅(qū)動的態(tài)勢將更趨明確，美國置身其外將持續(xù)制約其對東盟的經(jīng)濟影響。另一方面，美日出于“去風險化”目標推出的區(qū)域合作方案排華指向突出，與東盟所倡導的包容開放的合作方式形成沖突。且中國和東盟互為最大貿(mào)易伙伴，利益深度融合，美日對東盟合作中如一味尋求“擠出”中國，恐難獲東盟國家積極配合。

（四）安全困境和分裂風險

盡管美日同盟在對東南亞合作中淡化軍事色彩，但美日聯(lián)手介入南海的動作以及美國同盟體系在東南亞周邊的布局，事實上正在催生地區(qū)安全困境，增大對抗分裂風險。東盟缺乏共同安全與防務政策，各成員國難以依靠集體防御謀求共同安全，現(xiàn)實中各成員國的安全關切和利益訴求不同，通過奉行大國平衡政策，扮演大國對抗緩沖地帶角色，成為東盟各國安全利益的最大公約數(shù)。這也是東盟主導的東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴大會議等包容性安全對話機制的初衷所在。從美日聯(lián)手拓展東南亞背后的地緣戰(zhàn)略意圖看，東南亞地區(qū)的安全環(huán)境至少面臨三方面風險挑戰(zhàn)。

一是美國整合“印太”同盟體系帶來的陣營對抗和地區(qū)分裂風險。美日主導的“四邊機制”及美日菲、美日澳等小多邊安全機制均在東南亞周邊重點布局，突出遏華指向和陣營對抗色彩。美日同東南亞國家的高層交往和交流合作中貫穿著牽制中俄的全球戰(zhàn)略考量，竭力宣介“民主對威權”的意識形態(tài)二元對立敘事，誘壓東盟國家就“維護基于規(guī)則和法治的國際秩序”“反對以實力單方面改變現(xiàn)狀”等論調(diào)與其達成共識，不僅增大了東盟國家選邊站隊的壓力，客觀上會對東盟中心地位和大國平衡戰(zhàn)略構(gòu)成挑戰(zhàn)。

二是美日挑動南海和臺海矛盾加劇地區(qū)分裂風險。美日著眼軍事介入南海甚至臺海，著力強化同海上東盟國家的安全合作，積極協(xié)助菲律賓、越南等國在南海爭端中對抗中國，在涉臺問題上煽動東南亞國家的安全焦慮，借機與菲律賓重新拉緊軍事同盟，事實上將東盟裹挾進地緣矛盾之中，增大地區(qū)對抗沖突風險。美日在地區(qū)安全事務中對海上東盟和陸上東盟分而治之的做法，是對東盟一體化進程的消解，會對東盟內(nèi)部團結(jié)造成干擾。

三是美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）帶來的核擴散和軍備競賽風險。AUKUS圍繞核動力潛艇的合作，業(yè)已引發(fā)一些東盟國家的警惕和反對。一方面，AUKUS因其排他性小多邊合作性質(zhì)，與東盟為中心的區(qū)域合作架構(gòu)形成多邊主義規(guī)范競爭，沖擊東盟國家維護自身及集體生存的重要規(guī)范保障。另一方面，AUKUS主打的核潛艇技術轉(zhuǎn)讓恐將打破地區(qū)的軍力平衡，在亞太地區(qū)誘發(fā)新一輪軍備競賽，破壞東南亞無核區(qū)建設，進而可能阻斷東盟政治安全一體化進程。在美國推動AUKUS擴員背景下，未來如果日菲參與AUKUS框架下的合作，東盟內(nèi)部團結(jié)或?qū)⑹艿揭欢_擊。

四、結(jié)語

美日聯(lián)手拓展東南亞正從無計劃的配合聯(lián)動向有意識的戰(zhàn)略協(xié)同轉(zhuǎn)變，以增強兩國在東南亞地區(qū)的政經(jīng)、安全和人文影響。美國借重日本在東南亞長期深耕積累形成的經(jīng)濟、人文優(yōu)勢，加強對地區(qū)全方位介入和基層滲透；日本則借助美國軍事影響，補齊對東南亞外交的安全短板。雖然美日聯(lián)手在東南亞的拓展取得了一些實效，但由于彼此在價值觀念、制度安排、利益訴求等方面存在較大差異，且東盟實施“大國平衡”策略不會全面倒向美日，美日對東南亞的影響程度仍將嚴重受制于其投入力度和政策指向的局限性。

中國與東南亞地緣鄰近，經(jīng)貿(mào)和人文聯(lián)系緊密，具有美日同盟所不具備的優(yōu)勢。中國應保持戰(zhàn)略定力，堅持親誠惠容理念，加大資源投入，著力推動中國東盟經(jīng)貿(mào)合作提質(zhì)升級，堅定支持東盟中心地位和戰(zhàn)略自主，與東盟一道，共同維護地區(qū)和平與穩(wěn)定。

【責任編輯： 姜志達】