■付 偉

［內(nèi)容提要］本文討論地方政府產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變及其后果。以文縣為例，縣域存在著工業(yè)園區(qū)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群兩種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，形成了所謂“二元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。縣級政府對二元結(jié)構(gòu)的企業(yè)實施差異化的產(chǎn)業(yè)政策，一方面通過“經(jīng)營園區(qū)”的方式將大量的資源投入工業(yè)園區(qū)，扶持入園的頭部企業(yè)、招商引資企業(yè)；另一方面在土地、環(huán)保等方面對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群中的中小微企業(yè)實施“倒逼政策”，壓縮這些企業(yè)的生存空間。差異化產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)的財稅激勵弱化、形式競爭強化以及治理風(fēng)險增加有密切的關(guān)系。

一、現(xiàn)象與問題

改革開放以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，形成了“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化道路。隨著20 世紀90年代中后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革，村辦、鎮(zhèn)辦的集體企業(yè)逐漸轉(zhuǎn)制成為私營企業(yè)，加上之前存在的個體工商戶、私營企業(yè)，這些數(shù)量眾多的中小微企業(yè)在空間上集聚，形成“一村一品”“一鎮(zhèn)一品”的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，成為推動我國縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。當然，這種產(chǎn)業(yè)形態(tài)的興起與特定政策環(huán)境有密切關(guān)系，改革開放初期地方政府對轄區(qū)企業(yè)的“庇護”政策是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的重要制度背景。

隨著縣域工業(yè)園區(qū)的興起，逐漸形成了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群和工業(yè)園區(qū)并存的縣域“二元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。其中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群由本地生長出來的大量中小微企業(yè)組成，這些企業(yè)分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，大多使用集體建設(shè)用地；進入工業(yè)園區(qū)的本地頭部企業(yè)、招商引資企業(yè)分布在統(tǒng)一規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)，使用國有建設(shè)用地。與此同時，地方政府的產(chǎn)業(yè)政策也發(fā)生了重大調(diào)整，地方政府對二元結(jié)構(gòu)中的不同企業(yè)實施了差異化產(chǎn)業(yè)政策，一方面“經(jīng)營園區(qū)”成為主導(dǎo)發(fā)展方向，地方政府為工業(yè)園區(qū)企業(yè)提供大量優(yōu)惠政策，另一方面開始通過土地、環(huán)保等政策“倒逼”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)轉(zhuǎn)型，大量傳統(tǒng)企業(yè)被關(guān)停整頓。

筆者在河北省文縣①實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然縣級政府在工業(yè)園區(qū)投入了大量的資源，實施了各種優(yōu)惠政策，但是工業(yè)園區(qū)發(fā)展并沒有給地方政府帶來可觀的財稅收入，工業(yè)園區(qū)企業(yè)流動性大，關(guān)聯(lián)性不強，也并沒有形成理論上的產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效應(yīng)。與此同時，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群依然保持了極強的韌性，在縣域經(jīng)濟格局中占據(jù)重要地位。以文縣為例，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)總值、就業(yè)規(guī)模都明顯大于工業(yè)園區(qū)，也就是說傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群依然是縣域產(chǎn)業(yè)的主要組成部分。

如何理解地方政府產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變及其后果呢？本文通過河北省文縣實地調(diào)研材料分析縣域產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。文縣國土面積為1037 平方公里，人口約50 萬，轄13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 個街道辦事處、5個國有農(nóng)場（和鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級）和1個省級工業(yè)開發(fā)區(qū)（一區(qū)三園），共383 個行政村。目前文縣處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，為我們提供了觀察縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)治理的絕佳機會。

二、產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的歷程與制度背景

（一）地方產(chǎn)業(yè)政策演變

改革開放初期，地方政府與轄區(qū)企業(yè)結(jié)成“增長聯(lián)盟”②，政府對企業(yè)的“庇護”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的重要制度背景。當然由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的豐富內(nèi)涵③，政府與企業(yè)形成了不同的庇護模式。一種是基層政府直接經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)④，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借企業(yè)所有者的名義管理工廠，承擔(dān)了企業(yè)家的責(zé)任，獲得轄區(qū)內(nèi)集體經(jīng)濟企業(yè)利潤，從而呈現(xiàn)出“政企合一、官商一體”的地方法團主義的典型特征。另一種是地方政府作為“制度供給者”，為企業(yè)發(fā)展提供政治空間。⑤比如，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以個體工商戶、私營企業(yè)為主，地方政府則更多呈現(xiàn)出“制度提供者”的形象。⑥此外，廣東的地方政府也并非直接參與企業(yè)經(jīng)營，而是為企業(yè)發(fā)展提供制度環(huán)境。⑦

20 世紀90 年代以后，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨的一系列問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革圍繞著兩個方向進行：一方面推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)體制改革，另一方面引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚發(fā)展⑧。隨著分稅制改革改變了財稅激勵結(jié)構(gòu)，土地代替企業(yè)成為推動地方經(jīng)濟增長的核心要素，地方政府失去庇護企業(yè)的意愿，開始通過城市化項目經(jīng)營來推動區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟增長，形成了所謂的“土地-金融-財政”三位一體模式。⑨

但是在這個階段，地方政府并沒有真的退出“經(jīng)營”，只是其推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式發(fā)生了變化，形成縣域統(tǒng)合發(fā)展模式，⑩縣級政府“經(jīng)營園區(qū)”的特征開始凸顯。工業(yè)園區(qū)逐漸成為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，縣級政府通過壟斷土地規(guī)劃和土地開發(fā)打造工業(yè)園區(qū)，對工業(yè)園區(qū)提供整體性的扶持和服務(wù)。?縣級政府開始通過“經(jīng)營園區(qū)”的方式，試圖將企業(yè)集中到工業(yè)園區(qū)，依托工業(yè)園區(qū)，利用招商引資?，打造區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的亮點?。整體來看，縣域產(chǎn)業(yè)格局和產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生了以下三個方面的變化：

第一，產(chǎn)業(yè)由鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展到二元結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群從鄉(xiāng)村內(nèi)部興起，形成了“離土不離鄉(xiāng)”的工業(yè)化道路，?地方政府對這種“草根經(jīng)濟”實施“放水養(yǎng)魚”的政策，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)得以利用鄉(xiāng)村的廉價土地、勞動力等資源快速發(fā)展。這種發(fā)展模式也導(dǎo)致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群長期與鄉(xiāng)村社會不分離。

工業(yè)園區(qū)則體現(xiàn)了“自上而下”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。自1984 年提出建設(shè)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以來，我國逐步發(fā)展了不同種類、級別的工業(yè)園區(qū)體系，其中國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)就有230 個（截至2021 年6月），其中河北省有7 個。工業(yè)園區(qū)逐步從沿海向內(nèi)陸乃至中西部地區(qū)延伸，形成了國家、省、縣不同層級的工業(yè)園區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，河北省有45 個省級工業(yè)園區(qū)，幾乎縣縣都有工業(yè)園區(qū)，本文研究的文縣的工業(yè)園區(qū)就是一個省級工業(yè)園區(qū)。隨著工業(yè)園區(qū)的興起，“經(jīng)營園區(qū)”逐步成為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點方向，縣級政府主導(dǎo)了土地開發(fā)權(quán)，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)，依托園區(qū)，通過招商引資統(tǒng)籌經(jīng)營縣域產(chǎn)業(yè)，對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供整體性的扶持和服務(wù)。

由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群極具韌性，經(jīng)營園區(qū)的結(jié)果是形成了縣域產(chǎn)業(yè)的二元結(jié)構(gòu)。雖然蘇南地區(qū)工業(yè)園區(qū)取代了鄉(xiāng)村工業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟空間由分散走向集中?，但是浙江、河北等地區(qū)并沒有實現(xiàn)從鄉(xiāng)村向園區(qū)集中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在這些地區(qū)，雖然有一些頭部企業(yè)從鄉(xiāng)村集中到園區(qū)，但是依然有大量的中小微企業(yè)分布在鄉(xiāng)村，構(gòu)成所謂的“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群”，形成了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群與工業(yè)園區(qū)并存的縣域二元結(jié)構(gòu)。

第二，從政府與企業(yè)的關(guān)系看，地方政府對企業(yè)開始實施差異化政策。既有研究更多關(guān)注地方政府和企業(yè)主之間的整合或結(jié)盟，但是“差異化產(chǎn)業(yè)政策”反映了政企關(guān)系的復(fù)雜面向?。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展階段，地方政府對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)實施普惠的庇護政策，并沒有因為企業(yè)規(guī)模、企業(yè)來源等不同而區(qū)別對待。但是在“經(jīng)營園區(qū)”階段，地方政府對轄區(qū)內(nèi)不同企業(yè)實施差別化政策，通過“經(jīng)營園區(qū)”，對工業(yè)園區(qū)企業(yè)實施“特惠扶持”政策，同時對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)實施“倒逼轉(zhuǎn)型”政策，擠壓了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)的生存空間。

第三，地方政府加強了對轄區(qū)產(chǎn)業(yè)的“統(tǒng)合經(jīng)營”。改革開放初期，地方政府提供的庇護對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重要作用，而基層政府發(fā)揮的最大作用其實是“放活”基層社會?，即給予基層自主創(chuàng)業(yè)空間，為地方產(chǎn)業(yè)提供政治保護和制度環(huán)境。在這個意義上，這一時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力主要基于一種“自下而上”的力量。

在“經(jīng)營園區(qū)”階段，政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)開始加強，形成了所謂的“統(tǒng)合發(fā)展能力”。?縣級政府掌控發(fā)展資源，統(tǒng)籌縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過積極發(fā)展工業(yè)園區(qū)、招商引資實現(xiàn)“經(jīng)營園區(qū)”的目的，完成對縣域產(chǎn)業(yè)的改造和“經(jīng)營”，這也體現(xiàn)了縣鄉(xiāng)關(guān)系和縣域治理形態(tài)的調(diào)整。

首先，縣級政府主導(dǎo)縣域土地開發(fā)。隨著1998 年修訂的《土地管理法》正式施行，國家壟斷了土地一級供應(yīng)市場，新建的工業(yè)項目只能使用國有建設(shè)用地，而農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地只能由政府征用，不再允許農(nóng)民使用農(nóng)村土地興辦鄉(xiāng)村工業(yè)。在實施過程中，一般由所在縣（市）的統(tǒng)一征地辦公室具體承擔(dān)“統(tǒng)一申報、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一補償、統(tǒng)一報批和統(tǒng)一供地”工作。?

其次，各項行政審批和行政執(zhí)法逐步規(guī)范，并且逐步集中到縣級政府。新建項目需要在環(huán)保、規(guī)劃、國土等各個方面獲得行政許可，而各類行政審批、行政執(zhí)法權(quán)歸屬于各個縣直部門?？h級政府通過在規(guī)劃、環(huán)保等方面的行政審批和執(zhí)法，加強了對縣域產(chǎn)業(yè)的把控能力，也削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。

（二）產(chǎn)業(yè)政策變化的制度背景

本文的核心問題是如何理解縣級政府對二元結(jié)構(gòu)中的不同企業(yè)實施差異化產(chǎn)業(yè)政策。本文的分析思路是首先提出影響產(chǎn)業(yè)決策的激勵結(jié)構(gòu)，然后結(jié)合實地調(diào)研材料分析這兩類企業(yè)給地方政府帶來的績效。

縣級政府所處的制度結(jié)構(gòu)影響其決策過程?，形成了不同時期的產(chǎn)業(yè)政策和不同的政企關(guān)系。在中國特定的“錦標賽體制”?中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為地方官員參與晉升競爭的重要手段，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政績之間尚有復(fù)雜關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策的變化是一系列制度結(jié)構(gòu)變化的綜合結(jié)果，涉及中央與地方關(guān)系、財稅激勵結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等諸多因素。

第一，分稅制以后財稅激勵弱化。改革開放初期，中央政府賦予基層一定程度的自主權(quán)。尤其是20 世紀80 年代中央與地方政府之間財稅關(guān)系調(diào)整，形成了存續(xù)十余年的財政包干制，中央政府只對經(jīng)濟總量和財政收入做出要求，從而使地方政府成為有明確自身利益的行動主體。?由于轄區(qū)企業(yè)按隸屬關(guān)系上繳稅收，使得地方工業(yè)化帶來的收益大部分保留在地方政府手中，政府與企業(yè)形成了利益共同體，對企業(yè)實施庇護政策。?

分稅制改革以及隨之而來的財政集權(quán)意味著中央與地方政府關(guān)系的重大調(diào)整，中央與地方政府關(guān)系的轉(zhuǎn)變最后影響了政府與企業(yè)的關(guān)系，形成了所謂的“驅(qū)趕效應(yīng)”，地方政府收入從依靠企業(yè)到土地財政，從側(cè)重“工業(yè)化”到側(cè)重“城市化”。?財稅制度變革弱化了產(chǎn)業(yè)對于地方政府的財稅激勵效果，形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“弱財稅激勵”。?這個激勵結(jié)構(gòu)深刻影響了政企關(guān)系。

第二，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“形式競爭”強化。當然僅從財稅激勵的角度，無法解釋在財稅弱激勵的情況下，為何地方政府依然熱衷于經(jīng)營產(chǎn)業(yè)。增長聯(lián)盟理論認為地方政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展是為了獲得GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）增長，因而地方政府官員非常熱衷于參與GDP 排名的競爭。但是這個理論也很難解釋本文所謂的“差別化政策”，因為只有企業(yè)普遍發(fā)展才能最大程度地增加經(jīng)濟總量，而對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施“倒逼”政策還會阻礙經(jīng)濟總量增長。

“經(jīng)營園區(qū)”的行為也不能完全用經(jīng)濟總量競爭解釋。很多工業(yè)園區(qū)尤其是中西部地區(qū)的工業(yè)園區(qū)存在著內(nèi)生發(fā)展能力不足的問題，園區(qū)內(nèi)的企業(yè)有效聯(lián)系不足，只是簡單“扎堆”，而沒有形成集聚和規(guī)模效應(yīng)?，只能依靠各級政府的支持和政策優(yōu)惠，反而成為地方政府的財稅負擔(dān)。?

地方政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展除了基于轄區(qū)GDP增長、財稅收入，還有著很強的政治考慮和社會意涵。下級政府之間競爭指標不再是單一的指標，而是具有多樣化特征的政府產(chǎn)品，除了經(jīng)濟總量和排名，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容、時間都會成為績效。?傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群由數(shù)量眾多的中小微企業(yè)組成集群化生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，一般企業(yè)規(guī)模小，生產(chǎn)鏈分散，如何改變這種產(chǎn)業(yè)形式是各地產(chǎn)業(yè)升級的重要內(nèi)容，也進一步形成了側(cè)重于“惠強惠大惠新”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。

在產(chǎn)業(yè)升級的總體導(dǎo)向下，地方政府更加側(cè)重“形式競爭”?！敖?jīng)營園區(qū)”與地方政府打造典型產(chǎn)業(yè)、亮點產(chǎn)業(yè)的做法有共同之處。學(xué)者發(fā)現(xiàn)在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，各級政府對龍頭企業(yè)集中投入資源，產(chǎn)生了巨大的集聚效應(yīng)，使當?shù)丶庸ぎa(chǎn)品市場整體呈現(xiàn)出“非巨人即侏儒”的市場結(jié)構(gòu)。?政府為彰顯績效往往將項目投向“亮點工程”?，對典型地區(qū)和企業(yè)給予政策支持，越來越多的項目資源也集聚于此，而“典型”被認為是地方簡潔而形象地展示政績的方式?。

第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的治理風(fēng)險加劇。有研究認為，地方政府新產(chǎn)業(yè)發(fā)展失利之后，基層政府可以通過軟化責(zé)任而免受懲罰，從而出現(xiàn)“低效”的產(chǎn)業(yè)行為。?隨著“從發(fā)展到治理”的政府轉(zhuǎn)型?，各級政府在環(huán)保、土地?和稅收等方面政策收緊，逐步建立了中央對地方執(zhí)行環(huán)境政策、國土政策的監(jiān)督體系?，在環(huán)保、國土、安全生產(chǎn)等方面設(shè)置“高壓線”，以環(huán)境質(zhì)量和能源利用效率改善為核心的環(huán)?？己藢Φ胤焦賳T的晉升影響越來越大?，而地方政府的治理任務(wù)日益繁重且治理風(fēng)險增大。

總之，我們可以從激勵和懲罰兩個維度來認識地方政府產(chǎn)業(yè)政策的制度環(huán)境。從激勵的維度看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅激勵弱化，但是產(chǎn)業(yè)的“形式競爭”強化。從懲罰的維度看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了繁重的治理任務(wù)和越來越高的治理風(fēng)險，有可能給地方政府帶來強懲罰。這個激勵和懲罰的制度環(huán)境是影響地方政府產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)治理的重要機制。

三、縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與二元結(jié)構(gòu)的形成

（一）鄉(xiāng)村內(nèi)生的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群

河北省縣域產(chǎn)業(yè)集群十分發(fā)達，2011 年即擁有380 多個年收入5 億元以上的縣域產(chǎn)業(yè)集群。?文縣產(chǎn)業(yè)集群尤為發(fā)達，北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎每個村都有較大規(guī)模的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的形成是鄉(xiāng)村社會長期演化的結(jié)果。1949 年以前，文縣有許多家庭手工業(yè)，其中家庭紡織業(yè)最為繁榮。?隨著合作化和人民公社制度的建立，鄉(xiāng)村工業(yè)的形式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，集體工業(yè)取代了家庭工副業(yè)。這些鄉(xiāng)村工業(yè)吸納了大量的鄉(xiāng)村就業(yè)人口，1972 年全縣農(nóng)村從事工副業(yè)生產(chǎn)的人員多達3.6 萬人。?20 世紀80 年代，個體、聯(lián)戶的私營工業(yè)在鄉(xiāng)村廣泛興起，在此基礎(chǔ)上文縣形成了一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，比如左鎮(zhèn)的鐵木家具加工業(yè)當時就有從業(yè)人員2639 人，并在此基礎(chǔ)上演化為后來的膠合板產(chǎn)業(yè)集群。

2005 年文縣國有企業(yè)、集體企業(yè)通過改制全部退出了歷史舞臺，與此同時，民營經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，形成了四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，分別是膠合板、鋼鐵壓延、塑料化工和電線電纜產(chǎn)業(yè)集群。

表1 顯示，2015 年膠合板產(chǎn)業(yè)集群以左鎮(zhèn)為中心，主要分布在文縣東北部地區(qū)的左鎮(zhèn)、柳鎮(zhèn)和灘鎮(zhèn)三個鎮(zhèn)，這些區(qū)域圍繞人造板生產(chǎn)、機械設(shè)備制造構(gòu)建了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，形成了北方最大的膠合板生產(chǎn)基地，高峰時期左鎮(zhèn)就集聚了大大小小的企業(yè)近5000 家。鋼鐵壓延產(chǎn)業(yè)集群以新鎮(zhèn)為核心，輻射蘇鎮(zhèn)、圍鎮(zhèn)、興鎮(zhèn)、文鎮(zhèn)等區(qū)域，其中蘇鎮(zhèn)有企業(yè)687 家，從業(yè)人員7480 人，主要為京津等地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)汽車配件、電梯配件、摩托車配件、軍工配件、飛機零部件等。塑料化工產(chǎn)業(yè)集群以趙鎮(zhèn)為中心，遍及留鎮(zhèn)、文鎮(zhèn)、孫鎮(zhèn)、辛區(qū)、董區(qū)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管區(qū)），其中趙鎮(zhèn)高峰時期有1000 多家工廠。電線電纜產(chǎn)業(yè)集群則主要分布在高區(qū)、圍鎮(zhèn)鄉(xiāng)和史鎮(zhèn)，有企業(yè)166 家，從業(yè)人員2503人。

表1：2015年文縣四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群概況

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群從鄉(xiāng)村社會生長出來，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)手工業(yè)、社隊企業(yè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不同階段的演化。目前這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群也廣泛分布在鄉(xiāng)村，始終與鄉(xiāng)村社會保持緊密的聯(lián)系，有著鮮明的“混融鄉(xiāng)土”的特征。?第一，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群由數(shù)量多、規(guī)模小的生產(chǎn)主體組成，其中很多是家庭作坊。第二，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的參與度很高，區(qū)域內(nèi)幾乎家家戶戶都參與了某一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程。根據(jù)實地調(diào)研收集的數(shù)據(jù)，2018 年文縣千人擁有民營經(jīng)濟單位為27.3 個，考慮部分個體商戶未注冊的情況，約每30 人中就有1 個老板，每230人中就有1 家私營企業(yè)。在現(xiàn)有13 萬從業(yè)人員中，本地農(nóng)民約占4 成，即有5 萬多本地農(nóng)民在企業(yè)務(wù)工。全縣農(nóng)民人均純收入中80%以上來自經(jīng)營性收入和工資性收入。?第三，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群使用集體建設(shè)用地，據(jù)文縣工業(yè)和信息化局估計，全縣只有不到10%的工業(yè)企業(yè)（包括工業(yè)園區(qū)企業(yè)）使用國有建設(shè)用地。企業(yè)沿著村落、集鎮(zhèn)或者交通沿線分布，形成了產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村高度混融的空間分布特征，呈現(xiàn)出“生產(chǎn)和生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、企業(yè)和村莊”的“三不分離”的格局。第四，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群深度嵌入鄉(xiāng)土社會，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村的迅速崛起得益于鄉(xiāng)村共同體的內(nèi)部合作機制，由此形成了圍繞核心企業(yè)上下游緊密合作的產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）工業(yè)園區(qū)興起與縣域產(chǎn)業(yè)的二元結(jié)構(gòu)

1998 年文縣縣政府提出要把五個國有農(nóng)場的土地優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，在這五個國有農(nóng)場的基礎(chǔ)之上成立五個工業(yè)園區(qū)，隨后工業(yè)園區(qū)的范圍和管理機構(gòu)幾經(jīng)調(diào)整，于2017 年形成四個工業(yè)園區(qū)，并建立了統(tǒng)一的管理機構(gòu)（見表2）。

表2：工業(yè)園區(qū)概況

工業(yè)園區(qū)興起以后，形成了園區(qū)工業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群并存的縣域二元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從空間分布來看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分布于鄉(xiāng)村，主要使用集體建設(shè)用地，而工業(yè)園區(qū)則使用國有建設(shè)用地。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群代表了鄉(xiāng)村社會內(nèi)部“自下而上”的發(fā)展力量，是基層社會內(nèi)生性發(fā)展的結(jié)果，并一直保持著極強的韌性。而工業(yè)園區(qū)企業(yè)代表了地方政府“自上而下”的發(fā)展邏輯，呈現(xiàn)出“高新大”的特征。工業(yè)園區(qū)共有122 家企業(yè)，其中53 家企業(yè)來自本縣頭部民營企業(yè)，?其他為招商引資企業(yè)。

四、縣域差異化產(chǎn)業(yè)政策

（一）差異化產(chǎn)業(yè)政策

1.經(jīng)營園區(qū)

2005 年文縣的縣辦國有企業(yè)和集體企業(yè)改制完成，?形成了以民營經(jīng)濟為基礎(chǔ)的縣域產(chǎn)業(yè)格局。在產(chǎn)權(quán)改革的同時，文縣縣政府開始引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在空間上集聚，工業(yè)園區(qū)的興起本身就是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要措施。文縣的工業(yè)園區(qū)經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：2010 年前提倡發(fā)展“工業(yè)小區(qū)”，2010年以后提倡“園區(qū)強縣”。

1992 年文縣提出工業(yè)集聚發(fā)展戰(zhàn)略，主要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)和公路沿線產(chǎn)業(yè)自然集聚點建設(shè)工業(yè)小區(qū)。比如，“1996 年，左鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府投資100 萬元沿公路兩側(cè)建設(shè)了一個15 華里長的膠合板市場，規(guī)劃了11 個工業(yè)生產(chǎn)小區(qū)”。文縣的另一個管區(qū)2008 年有塑料加工、化工原料、塑料粉碎、造粒生產(chǎn)企業(yè)共360 家，從業(yè)人員4300 人，年產(chǎn)值3.7 億元，并在此基礎(chǔ)上建了6 個塑料工業(yè)小區(qū)。?根據(jù)縣志記載，2002 年新建工業(yè)小區(qū)18 個，擴建工業(yè)小區(qū)16個。?

2010 年文縣提出“園區(qū)強縣”戰(zhàn)略，由此開始形成“經(jīng)營園區(qū)”的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向。在2010 年出臺的《河北省人民政府關(guān)于加快工業(yè)聚集區(qū)發(fā)展的若干意見》提出“園區(qū)向城鎮(zhèn)集中，企業(yè)向園區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)聚集”的發(fā)展思路。2012 年2 月，文縣十六屆人大一次會議正式提出“產(chǎn)業(yè)立縣、園區(qū)強縣、新城富縣、環(huán)境興縣”發(fā)展戰(zhàn)略，“抓園區(qū)、上項目、壯產(chǎn)業(yè)”，確定了“讓園區(qū)拉動域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展”的方針，使“園區(qū)經(jīng)濟成為支撐增長的縣域經(jīng)濟新引擎”。?與工業(yè)小區(qū)模式相比，“園區(qū)強縣”戰(zhàn)略試圖將全縣工業(yè)集中到縣政府規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)中，縣級政府的產(chǎn)業(yè)政策也發(fā)生了重大調(diào)整。

在“以土地謀工業(yè)發(fā)展”的模式下，工業(yè)園區(qū)通過壓低土地成本的方式進行工業(yè)化，成為地方政府競爭的手段。政府通過土地招商引資，通過土地的寬供應(yīng)保障工業(yè)化，同時壓低工業(yè)地價彌補工業(yè)化的劣勢。?園區(qū)興起以后，文縣把各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標都移入工業(yè)園區(qū)。文縣國土局提供的數(shù)據(jù)顯示，2017 年文縣工業(yè)用地供地為206043.22 平方米，但只有一宗用地在左鎮(zhèn)（1403.91 平方米），其余都在工業(yè)園區(qū)。2018 年工業(yè)用地供地為80280.96 平方米，全部落在工業(yè)園區(qū)。

進一步，文縣還通過“騰籠換鳥”的方式擠壓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地，給園區(qū)工業(yè)提供用地指標。左鎮(zhèn)是膠合板產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)域，在早期發(fā)展過程中占用了大量集體土地，在第二次全國土地調(diào)查的時候這些企業(yè)廠房被劃為集體建設(shè)用地，估計全鎮(zhèn)有建設(shè)用地15—16 平方公里。這些集體建設(shè)用地，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的寶貴資源，地方政府倒逼傳統(tǒng)企業(yè)騰退建設(shè)用地，然后通過土地置換、土地復(fù)墾從而獲得土地指標?！?018 年文縣政府工作報告》顯示，2018 年兼并整合了人造板及相關(guān)企業(yè)310 家，置換土地3800 余畝，置換的土地主要用于發(fā)展科技新城和京南智慧生態(tài)城項目。

2.倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)

在園區(qū)強縣的同時，文縣對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施“倒逼轉(zhuǎn)型”政策。我們可以通過《文縣工業(yè)和信息化局“十三五”規(guī)劃工作報告》來看該縣對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)業(yè)政策。

首先是引導(dǎo)，即“引導(dǎo)重點企業(yè)率先入園”，組織縣直相關(guān)部門面向企業(yè)進行政策宣講，對入園投資的企業(yè)在稅收、土地等方面給予獎勵。

其次是倒逼，即開展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群整頓和治理的專項行動，關(guān)停取締一些不合規(guī)范的企業(yè)。比如2017 年文縣政府辦下發(fā)了《關(guān)于文縣人造板行業(yè)整改規(guī)范二十條的通知》，加強對膠合板產(chǎn)業(yè)的整頓，涉及環(huán)保、質(zhì)檢、安監(jiān)、工商、國土、規(guī)劃、消防、發(fā)改等8個部門。

（二）縣域產(chǎn)業(yè)政策的悖論

1.工業(yè)園區(qū)企業(yè)的發(fā)展困境

第一，雖然文縣將大量資源投入工業(yè)園區(qū)，但是從二元結(jié)構(gòu)內(nèi)部構(gòu)成看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依然是縣域民營經(jīng)濟的主導(dǎo)力量。如表3 所示，2016 年工業(yè)園區(qū)（包括國有農(nóng)場）的營業(yè)收入只占全縣民營經(jīng)濟的29.19%，稅收貢獻只占30.89%。這里需要指出的是，國有農(nóng)場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是同級的行政管理單位，而在國有農(nóng)場也有一定的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群分布，也就是說，工業(yè)園區(qū)所占比重實際上更低。

表3：2016年文縣縣域產(chǎn)業(yè)的分布與稅收貢獻

根據(jù)筆者實地調(diào)研收集的數(shù)據(jù)，文縣工業(yè)園區(qū)2017 年前11 個月稅收僅為3727.9 萬元，其中國稅1871.2 萬元，地稅1856.7 萬元。工業(yè)新區(qū)總計有34 家企業(yè)，其中有規(guī)模以上企業(yè)17 家，2016年上半年的財政收入僅為1160.7萬元。

第二，相比于企業(yè)所占用的土地和享受的優(yōu)惠政策，工業(yè)園區(qū)企業(yè)“性價比”較低。根據(jù)《2017年文縣工業(yè)和信息化局工作總結(jié)》，“園區(qū)總體上企業(yè)科技含量低、附加值少，資產(chǎn)貢獻率低，企業(yè)效益差；閑置項目、零納稅企業(yè)及半拉子項目占比高，經(jīng)濟指標增長低”。以文縣工業(yè)園區(qū)來看，雖然入園企業(yè)有32 家，但是建成的企業(yè)只有15家，其中零稅收的企業(yè)就有6 家。我們用“畝均稅收”這個指標來比較企業(yè)的稅收貢獻和經(jīng)營效益，如表4 所示，單個工業(yè)園區(qū)企業(yè)的稅收貢獻要遠遠小于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

表4：2018年文縣典型企業(yè)畝均稅收情況

表5：2014—2017年文縣本級財政收入（單位：萬元）

第三，工業(yè)園區(qū)企業(yè)關(guān)聯(lián)性差，并沒有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效應(yīng)。《文縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（草案）》明確指出，“四大園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性差，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出，龍頭企業(yè)數(shù)量和質(zhì)量有待進一步提高”。園區(qū)工業(yè)企業(yè)之間的聯(lián)系并沒有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)那么緊密，是空間上的“堆積”而非產(chǎn)業(yè)“聚集”。比如從新橋工業(yè)園區(qū)15 家受訪企業(yè)的經(jīng)營內(nèi)容來看，企業(yè)之間并沒有緊密的上下游合作關(guān)系，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群的大量中小企業(yè)之間反而有復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作關(guān)系。

2.傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)關(guān)停對地方社會的影響

雖然差異化的產(chǎn)業(yè)政策鼓勵、倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進入工業(yè)園區(qū)，但是事實上只有極少數(shù)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)進入園區(qū)。首先，大部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)無法承擔(dān)進入園區(qū)的經(jīng)營成本。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群依托鄉(xiāng)村社會低成本運作，尤其是依靠幾乎免費的土地，而文縣工業(yè)土地價格在每畝40 萬元左右，此外企業(yè)還需要購買二三十萬一畝的占補平衡指標。第二，工業(yè)園區(qū)在投資強度、單位產(chǎn)出方面制定了嚴格準入標準，要求企業(yè)稅收畝產(chǎn)30 萬元以上，畝均投資額200 萬元以上，這導(dǎo)致絕大部分傳統(tǒng)企業(yè)不具備入園的資格。第三，工業(yè)園區(qū)容量有限，無法容納數(shù)量龐大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)。

對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施倒逼政策的后果就是大量傳統(tǒng)企業(yè)被關(guān)停取締，對縣域經(jīng)濟造成了影響，而園區(qū)吸納的就業(yè)人口又十分有限，從而導(dǎo)致文縣吸納就業(yè)的能力降低。從文縣暫住人口統(tǒng)計來看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策實施以后，外來就業(yè)人口大幅度下降，這在很大程度上反映了倒逼政策對縣域經(jīng)濟的影響。

圖1：文縣暫住人口

五、倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的弱激勵與強懲罰

雖然傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群是縣域二元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)力量，并且貢獻了主要的稅收，提供了大量就業(yè)機會，但是地方政府依然實施“倒逼轉(zhuǎn)型”政策，導(dǎo)致了大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)企業(yè)關(guān)停取締。那么，如何理解這種產(chǎn)業(yè)政策呢？

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展的弱財稅激勵

改革開放初期，在財政包干體制下，地方政府（縣、鄉(xiāng)、村）為了擴大預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的財政收入來源，紛紛大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從而出現(xiàn)所謂“地方政府企業(yè)化”，各級黨和政府與所轄的企業(yè)形成了一個類似大企業(yè)的利益共同體。由此地方政府呈現(xiàn)出“公司化”運作的形象，將獲得財政收入作為主要目標。

隨著稅費改革，政府與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系發(fā)生了變化，由此導(dǎo)致基層政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)的動力發(fā)生了變化。從文縣地方財政收入的結(jié)構(gòu)來看，工業(yè)所提供的財稅收入只占較低的比重，地方財政大量依靠“土地財政”和第三產(chǎn)業(yè)。

在縣級政府稅收貢獻內(nèi)部，第三產(chǎn)業(yè)對稅收的貢獻越來越大，2017 年占總稅收的比重達到45.9%，單位GDP 的稅收貢獻率幾乎是第二產(chǎn)業(yè)的兩倍。而第三產(chǎn)業(yè)對地方稅收的貢獻，主要是由金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)推動的。2017 年，金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)稅收絕對值合計占第三產(chǎn)業(yè)稅收的67.01%，金融業(yè)對第三產(chǎn)業(yè)稅收增長的貢獻率為36.7%，房地產(chǎn)業(yè)為47.1%，二者合計占83.8%。?此外，巨額的土地出讓金成為基層政府的重要收入來源。2016 年以來文縣土地價格迅速上漲，房地產(chǎn)企業(yè)拿地的積極性也極大提高。2016 年土地出讓金達到5.42 億元，比2014 年增長57.7%，2017年土地出讓金更是高達21.23億元。

從財稅激勵角度來看，地方產(chǎn)業(yè)提供財稅收入對于地方政府來說已經(jīng)不太重要，呈現(xiàn)出財稅弱激勵的現(xiàn)象，而且傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)規(guī)模小，分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅收征收難度大。2015 年四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)值為236.3 億元、增加值為49.4 億元，但是貢獻稅收僅為2.915 億元。以左鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)最高峰的時候擁有大大小小的企業(yè)近5000 家，產(chǎn)值將近500 億元，是典型的藏富于民的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。但根據(jù)左鎮(zhèn)的工作總結(jié)，2017 年1—10 月左鎮(zhèn)地稅僅完成稅收1955.22 萬元，國稅完成稅收7352 萬元。這么大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，如此眾多的企業(yè)，僅僅提供了大約9300萬元的稅收收入。

2022 年文縣縣委書記在講話中指出，“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)小規(guī)模、大群體的格局尚未得到根本改變”，目前全縣共有工業(yè)企業(yè)3994 家，市場主體53930家，雖然這個經(jīng)濟體量在全市也是排名靠前的，但納稅過千萬的實體企業(yè)全縣僅有7 家，畝均稅收超30 萬元的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)僅有9 家。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)分散，征稅難度大，大量企業(yè)被整頓關(guān)停，但是地方財稅收入并沒有受到影響。

（二）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強懲罰

在縣域產(chǎn)業(yè)對縣級政府的稅收貢獻降低的同時，縣域產(chǎn)業(yè)給基層政府帶來了極大的治理負擔(dān)。改革開放初期為了激發(fā)基層活力，促進經(jīng)濟發(fā)展，許多制度都以“變通”的方式運作，由此形成了中國特殊的制度變革方式。?在市場化轉(zhuǎn)型過程中，“摸著石頭過河”，基于制度的“變通”與“模糊性”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在先發(fā)展后規(guī)范的現(xiàn)象。比如土地制度長期滯后于經(jīng)濟發(fā)展，改革開放初期允許農(nóng)民利用集體建設(shè)用地興辦工業(yè)，農(nóng)民利用集體土地興辦了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時也造成大量農(nóng)地被占用，直到1998 年修訂《土地管理法》，才明確取消了鄉(xiāng)村利用集體土地進行工業(yè)生產(chǎn)的可能，但是實質(zhì)上出現(xiàn)了普遍的土地違法使用現(xiàn)象。

同樣，文縣傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)幾乎都存在著手續(xù)不全的情況，即沒有獲得環(huán)境、消防、安全生產(chǎn)等各方面的行政審批，也存在違規(guī)用地、環(huán)境污染、稅收不規(guī)范等灰色經(jīng)營現(xiàn)象。

近年來，中央環(huán)境保護督查力度越來越大，地方政府面臨的問責(zé)壓力越來越大，環(huán)保治理任務(wù)也越來越多。2017 年，中央環(huán)境保護督察組明察暗訪36 天，向河北交辦31 批2856 件環(huán)境問題，直接點名28 家企業(yè)，提交了近萬字的反饋意見，措辭嚴厲，直言不諱。?2017 年9 月以來，環(huán)境保護部巡查組對廊市（文縣所在地級市）開展了巡查工作，截止到11 月底，環(huán)境保護部巡查組對493家企業(yè)、單位等進行了巡查、復(fù)查，共發(fā)現(xiàn)9 個問題。512018 年5 月31 日至6 月30 日，中央環(huán)境保護督察組對河北省第一輪中央環(huán)境保護督察整改情況開展“回頭看”，截至2018 年8 月31 日，督察組交辦的4721 件生態(tài)環(huán)境問題已基本辦結(jié)，其中責(zé)令整改3728 家，立案處罰640 家，罰款4677萬元，立案偵查58 件，拘留106 人；約談114 人，問責(zé)613人。

這種高強度環(huán)保督察的壓力層層傳導(dǎo)到縣級政府，為了落實環(huán)保督察的整改意見，文縣召開作風(fēng)建設(shè)暨生態(tài)環(huán)境治理攻堅行動大會，集中安排部署“散亂污”企業(yè)治理、大氣污染防治、水污染治理、上級交辦生態(tài)環(huán)境問題整改、“5＋1”等攻堅行動，吹響了全縣生態(tài)環(huán)境治理攻堅集結(jié)號。52傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)又成為環(huán)保督查的重點對象，文縣以“散亂污”企業(yè)治理為主攻方向，突出清查整改涉氣、涉水、涉環(huán)境污染各類問題，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理責(zé)任和部門行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。根據(jù)文縣工業(yè)和信息化局提供數(shù)據(jù)，2017 年文縣“散亂污”企業(yè)關(guān)停取締2856 家，其中違法違規(guī)2855 家；環(huán)境方面，涉氣1544 家，涉水1 家，涉酸0家，涉及重金屬2家，其他1309家。

除了環(huán)境保護，對轄區(qū)企業(yè)進行消防安全、安全生產(chǎn)和用地等各方面的監(jiān)管也逐步成為地方政府的治理任務(wù)。2020 年文縣灘鎮(zhèn)木材加工聚集區(qū)發(fā)生火災(zāi)事故，“3·18”火災(zāi)引起國務(wù)院、省市縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，于是文縣對零散企業(yè)展開“橫向到邊、縱向到底、鎮(zhèn)不漏村、村不漏戶”的全方位摸排，扎實推進零散企業(yè)集聚發(fā)展，建立長效管理機制，嚴格落實“網(wǎng)格化責(zé)任制”，對“兩斷三清”（斷水、斷電、清原料、清設(shè)備、清產(chǎn)品）企業(yè)建立日巡查制度，嚴防反彈。

但是，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分散在鄉(xiāng)村內(nèi)部，市場主體、從業(yè)人口眾多，生產(chǎn)設(shè)施、生產(chǎn)環(huán)境以及各類審批手續(xù)往往不太規(guī)范。再加上這些中小微企業(yè)的技術(shù)實力、資金實力有限，往往難以通過改造達到驗收的要求。比如根據(jù)消防安全的相關(guān)規(guī)定，生產(chǎn)場所要保持消防安全距離，要保證生產(chǎn)場所、生活場所分離，但是很多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)都是利用農(nóng)民宅基地和住房生產(chǎn)，難以達到上述要求。這無疑增加了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的治理難度，也增加了強懲罰的風(fēng)險。

（三）小結(jié)

弱激勵和強懲罰的激勵結(jié)構(gòu)導(dǎo)致地方政府的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生巨大變化。首先，在地方政府庇護企業(yè)階段，基層政府希望通過發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)獲得財稅收入。目前地方政府的主要收入來源并非第二產(chǎn)業(yè)，尤其是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)稅收少且征收難度大，形成了弱激勵的制度效應(yīng)。其次，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可避免帶來各種治理任務(wù)，而這些治理任務(wù)后面關(guān)聯(lián)著嚴格的督導(dǎo)和考核，增加了政治風(fēng)險，由此形成了所謂的強懲罰的制度效應(yīng)。

因此，我們看到“倒逼”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對鄉(xiāng)村社會的影響很大，卻并沒有對地方政府的利益造成影響。相反，“倒逼”傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)轉(zhuǎn)型還可以為園區(qū)工業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)提供土地資源。更重要的是，這種倒逼行為還能促進縣域企業(yè)形式轉(zhuǎn)變，帶來地方政府“形式競爭”的優(yōu)勢。

六、經(jīng)營園區(qū)與產(chǎn)業(yè)的形式競爭

（一）以縣為主與經(jīng)營園區(qū)

在縣級政府控制了土地開發(fā)權(quán)的情況下，發(fā)展權(quán)限集中到縣級政府手中，形成了“以縣為主”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。這種發(fā)展模式最能體現(xiàn)地方政府發(fā)展的規(guī)劃和思路，真正達到經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的效果。

文縣的工業(yè)園區(qū)由縣級政府統(tǒng)一管理，工業(yè)園區(qū)的建立和管理權(quán)限在縣級政府。2017 年河北省明確提出，“明確各市、縣（市、區(qū)）黨委、政府是本行政區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)工作的責(zé)任主體，開發(fā)區(qū)設(shè)立黨的工作委員會和管理委員會”。工業(yè)園區(qū)由一名副縣長擔(dān)任管委會主任，比鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政級別還要高。縣域內(nèi)的工業(yè)園區(qū)進一步向統(tǒng)合化發(fā)展。2017 年河北省試圖進一步整合縣域內(nèi)的工業(yè)園區(qū)，實行“一區(qū)多園”的管理方式，（每縣）只設(shè)立一個管理機構(gòu)。

工業(yè)園區(qū)由縣級政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一招商引資。按照《文縣招商引資動態(tài)項目動態(tài)管理辦法》，文縣成立了招商引資項目動態(tài)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌全縣的招商引資工作。招商引資領(lǐng)導(dǎo)小組由縣長任組長，縣政府主管副縣長任副組長，涉及縣商務(wù)、發(fā)改、國土、規(guī)劃、財政、國稅、地稅、安監(jiān)、環(huán)保、水務(wù)、科技、工商、統(tǒng)計、審計等部門主要負責(zé)人及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)場、管區(qū)、園區(qū)、城區(qū)街道、機床市場）行政主要負責(zé)人。招商引資項目要“符合國家產(chǎn)業(yè)政策及全縣規(guī)劃，平均投資強度達到300 萬元／畝以上，畝均稅收達到30 萬元／年以上，新建工業(yè)項目平均容積率不得低于1.0，建筑系數(shù)不得低于40%”。

以縣為主發(fā)展起來的工業(yè)園區(qū)企業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)相比，在經(jīng)營模式上發(fā)生了巨大變化。課題組給文縣的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)的企業(yè)發(fā)放了問卷，統(tǒng)計了2017 年各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)主要企業(yè)的規(guī)模、納稅、占地和用工情況，由此可以比較兩種產(chǎn)業(yè)的不同特征（見表6）。

表6：文縣園區(qū)企業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)比較

第一，工業(yè)園區(qū)企業(yè)數(shù)量少。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)動輒上千家的規(guī)模相比，2017 年全縣工業(yè)園區(qū)企業(yè)僅有122家。

第二，工業(yè)園區(qū)企業(yè)占地面積大。2017 年新橋工業(yè)園區(qū)企業(yè)平均占地面積達到167.0 畝，文縣工業(yè)園區(qū)企業(yè)平均占地面積達到640.9 畝。與之相比，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)平均占地面積則遠遠小于工業(yè)園區(qū)企業(yè)。左鎮(zhèn)的受訪企業(yè)平均占地面積為65.8 畝，這是由于左鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)主要是膠合板，需要大量的廠房和晾曬場地。趙鎮(zhèn)的塑料產(chǎn)業(yè)和大河鄉(xiāng)的電線電纜產(chǎn)業(yè)企業(yè)平均占地面積就十分小，分別為3.6畝和5.7畝。

第三，工業(yè)園區(qū)企業(yè)投資規(guī)模大。2017 年新橋工業(yè)園區(qū)企業(yè)平均產(chǎn)值為25115.8 萬元，文縣工業(yè)園區(qū)企業(yè)平均產(chǎn)值為4278.7 萬元。新橋工業(yè)園區(qū)受訪企業(yè)平均投資額為73143.4 萬元，文縣工業(yè)園區(qū)受訪企業(yè)平均投資額為31170.5 萬元。其中，新橋工業(yè)園區(qū)最大的企業(yè)投資達到21.5億元。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)投資額遠遠小于工業(yè)園區(qū)企業(yè)，左鎮(zhèn)受訪企業(yè)平均投資額為709.7 萬元，趙鎮(zhèn)受訪企業(yè)平均投資額為66.3 萬元，大河鄉(xiāng)受訪企業(yè)平均投資額為219.8 萬元。左鎮(zhèn)受訪企業(yè)平均產(chǎn)值為2560.4 萬元，趙鎮(zhèn)受訪企業(yè)平均產(chǎn)值為386.7 萬元，大河鄉(xiāng)受訪企業(yè)平均產(chǎn)值為1584.2萬元。

第四，工業(yè)園區(qū)企業(yè)經(jīng)營規(guī)范。工業(yè)園區(qū)企業(yè)在進入園區(qū)的時候經(jīng)過了嚴格審批，手續(xù)齊全規(guī)范。此外，這些企業(yè)數(shù)量很少，分布在基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)環(huán)境達標的工業(yè)園區(qū)，極大降低了地方政府的產(chǎn)業(yè)治理風(fēng)險，減輕了治理任務(wù)，從而避免地方政府陷入產(chǎn)業(yè)治理的強懲罰。

（二）經(jīng)營園區(qū)的政策后果

工業(yè)園區(qū)的規(guī)范化經(jīng)營避免了產(chǎn)業(yè)治理的強懲罰，而在財稅弱激勵的制度環(huán)境下，工業(yè)發(fā)展的稅收貢獻本身就很小，那么地方政府經(jīng)營園區(qū)的激勵來自于什么呢？

文縣作為典型的中部縣域，其工業(yè)園區(qū)發(fā)展也面臨著園區(qū)內(nèi)生動力不足、關(guān)聯(lián)性不強、企業(yè)流動性不強的困境，工業(yè)園區(qū)在財稅收入、GDP增量方面與傳統(tǒng)集群產(chǎn)業(yè)企業(yè)相比處于劣勢，但是這依然不影響地方政府經(jīng)營園區(qū)的熱情。地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)，除了關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅收入、經(jīng)濟增長總量以外，打造全新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)本身就是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的績效，這就是本文所謂的“形式競爭”。

我們可以從縣級政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標考核體系來看地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)所期待的績效?！段目h工業(yè)和信息化局關(guān)于進一步支持民營經(jīng)濟和小微企業(yè)發(fā)展的十二項措施》指出，要推動民營企業(yè)“做大做強”，要加大考核力度，“每年對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營經(jīng)濟發(fā)展情況進行考核評價和綜合排隊，并納入縣（市、區(qū)）綜合考核評價體系”，“把新增入統(tǒng)企業(yè)數(shù)量和新建項目入統(tǒng)率作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和主要負責(zé)同志綜合考核評價的定量指標內(nèi)容”?！段目h工業(yè)和信息化局2017 年工作總結(jié)和2018 年工作思路》提出了“強力推進企業(yè)列統(tǒng)”的目標，首先對擬入統(tǒng)企業(yè)實施臺賬管理，對擬列統(tǒng)企業(yè)進行監(jiān)測，分解任務(wù)到園區(qū)，每個園區(qū)至少完成一家新開工企業(yè)的入統(tǒng)；其次對明年內(nèi)投產(chǎn)達效的新開工企業(yè)實施定點服務(wù)、跟蹤服務(wù)、保姆式服務(wù)；第三，落實企業(yè)入統(tǒng)責(zé)任考核機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行考核，確保企業(yè)及時入統(tǒng)，完成全年入統(tǒng)任務(wù)。

“經(jīng)營園區(qū)”的關(guān)鍵目的是提高入統(tǒng)率（即進入統(tǒng)計口徑的規(guī)模以上企業(yè)的比例）和引進高新技術(shù)企業(yè)，在政策上呈現(xiàn)出所謂的“惠強惠大惠新”的特征53，這體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)“形式競爭”的邏輯。《2021 年文縣政府工作報告》提出，“著力引進一批科技含量高、投資規(guī)模大、支撐和拉動力強的立縣大項目”。《2022 年文縣政府工作報告》指出，“小規(guī)模、大群體的傳統(tǒng)布局沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變”，“新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展緩慢，戰(zhàn)略性、支柱性的大項目、好項目偏少，規(guī)模效應(yīng)、聚集效應(yīng)偏低，產(chǎn)業(yè)鏈條還不完整”，“全縣納稅過千萬的實體企業(yè)僅7 家，畝均稅收超30 萬元的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)僅9家，產(chǎn)業(yè)發(fā)展任重而道遠”。

對傳統(tǒng)企業(yè)“倒逼”行動也是推動產(chǎn)業(yè)形式升級的重要手段。絕大多數(shù)“散亂污”工業(yè)企業(yè)都是規(guī)模偏小、手續(xù)不全、工藝落后、排放超標的小型板材制造、小塑料、小五金噴涂等企業(yè)。對這些小散亂污企業(yè)被關(guān)停取締，倒逼一部分有實力的企業(yè)兼并重組，形成新的規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)。小散亂污企業(yè)的關(guān)停取締促使規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值增加，工業(yè)增加值增速大幅提升。

由此，我們看到在“形式競爭”的縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，縣級政府運用各種區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的制圖術(shù)54，試圖用數(shù)量少而規(guī)模大、占地大、經(jīng)營規(guī)范的工業(yè)園區(qū)企業(yè)取代數(shù)量龐大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)。

七、結(jié)論

本文論述了導(dǎo)致縣級政府差異化產(chǎn)業(yè)政策的制度環(huán)境，具體體現(xiàn)為財稅激勵、治理風(fēng)險和形式競爭能力三個維度（見表7）。在財稅激勵弱化的制度背景下，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)由于“低小散”的特點帶來了諸多治理負擔(dān)和治理風(fēng)險，同時這種企業(yè)形式又不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，呈現(xiàn)出弱激勵和強懲罰的特點，因此地方政府對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施“倒逼轉(zhuǎn)型”政策。與此同時，工業(yè)園區(qū)企業(yè)的治理風(fēng)險低，企業(yè)具有很強的“形式競爭”能力，享受“特惠扶持”政策福利，“經(jīng)營園區(qū)”成為縣級政府產(chǎn)業(yè)政策的重要方向。

表7：差異化產(chǎn)業(yè)政策的制度環(huán)境

文縣呈現(xiàn)出來的縣級政府產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程有重要的社會學(xué)意涵?？h級政府統(tǒng)合了全域內(nèi)的資源和權(quán)限，通過“經(jīng)營園區(qū)”的方式在縣域改造既有產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。園區(qū)產(chǎn)業(yè)代表了規(guī)范化、規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。這背后是產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯的實質(zhì)變化，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的低成本、低門檻的內(nèi)發(fā)型發(fā)展邏輯被高度依賴資金、土地要素投入的園區(qū)產(chǎn)業(yè)邏輯替代。

在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)興起過程中，政府可以通過庇護地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得財稅收入，因而政府與產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體的利益是一致的。到了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時代，政府在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)指標體系的指導(dǎo)下希望通過園區(qū)產(chǎn)業(yè)提高“入統(tǒng)率”這樣的現(xiàn)代性指標，希望通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)規(guī)范化的面貌。當然，這樣確實可以在土地、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)方面對產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)規(guī)范治理，起到推動產(chǎn)業(yè)升級的目的，但是差異化產(chǎn)業(yè)政策在一定意義上也改變了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的邏輯，導(dǎo)致縣域產(chǎn)業(yè)存在脫離縣域社會基礎(chǔ)的“脫嵌”風(fēng)險。

注釋：

①按照學(xué)術(shù)慣例，本文對相關(guān)地名做了匿名處理。

②周黎安：《地區(qū)增長聯(lián)盟與中國特色的政商關(guān)系》，載《社會》2021年第6期；黃冬婭：《私營企業(yè)主與政治發(fā)展關(guān)于市場轉(zhuǎn)型中私營企業(yè)主的階級想象及其反思》，載《社會》2014 年第4 期；聶輝華：《從政企合謀到政企合作——一個初步的動態(tài)政企關(guān)系分析框架》，載《學(xué)術(shù)月刊》2020 年第6 期；楊典：《政商關(guān)系與國家治理體系現(xiàn)代化》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。

③陳錫文、趙陽：《中國農(nóng)村制度變遷60 年》，北京：人民出版社2003年版，第204頁。

④Jean C.Oi,“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China,”World Politics,Vol.45,No.1 (1992);Andrew G.Walder,“Local Governments as Industrial Firms,”American Journal of Sociology,Vol.101,No.2 (1995);Nan Lin,“Local Market Socialism: Local Corporatism in Action in Rural China,”Theory and Society,Vol.24,No.3 (1995)；楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，載《社會學(xué)研究》2002 年第1期。

⑤呂鵬：《增長聯(lián)盟與兼并重組的對價悖論——以G 省民營石油市場重組案為例》，載《社會發(fā)展研究》2018 年第4期。

⑥馬力宏：《制度供給與經(jīng)濟發(fā)展——兼論“浙江現(xiàn)象”中的政府因素》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2007年第6期；史晉川、錢滔：《政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用——從市場增進論視角對浙江臺州的歷史考察》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2004年第2期。

⑦張永宏：《發(fā)展型政府與地方產(chǎn)業(yè)的成長：樂從現(xiàn)象分析》，載《廣東社會科學(xué)》2006年第2期。

⑧《江澤民文選》第2卷，北京：人民出版社2006年版。

⑨周飛舟、吳柳財、左雯敏、李松濤：《從工業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化到人口城鎮(zhèn)化：中國特色城鎮(zhèn)化道路的社會學(xué)考察》，載《社會發(fā)展研究》2018年第1期。

⑩歐陽靜：《政治統(tǒng)合制及其運行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角》，載《開放時代》2019年第2期；折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，載《中國社會科學(xué)》2014 年第1期；曹正漢、史晉川、宋華盛：《為增長而控制——中國的地區(qū)競爭與地方政府對土地的控制行為》，載《學(xué)術(shù)研究》2011年第8期。

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