□乜 琪 李長(zhǎng)文

（1.首都師范大學(xué)政法學(xué)院，北京 100089；2.北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院（民政部培訓(xùn)中心），北京 102600）

一、問題的提出與研究回顧

如何銜接政府救助與慈善救助，是我國(guó)社會(huì)保障與慈善事業(yè)發(fā)展的重要議題。早在2013 年，民政部就推進(jìn)醫(yī)療救助與慈善事業(yè)之間的銜接，出臺(tái)過相關(guān)政策。十年之后，《民政部關(guān)于加強(qiáng)政府救助與慈善幫扶有效銜接的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2023〕46 號(hào)）作為對(duì)相關(guān)政策要求①2020 年，《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案征求意見稿）》等均明確要求“建立政府救助與慈善救助銜接機(jī)制”。的回應(yīng)，仍然在強(qiáng)調(diào)政府救助與慈善救助之間的銜接?？缍仁甑膬蓚€(gè)政策文件表明：第一，無論慈善事業(yè)與社會(huì)保障之間的關(guān)系定位如何，政府救助與慈善救助的“銜接”方向始終未變；第二，政府救助與慈善救助的銜接機(jī)制尚未完全建立，如何有效銜接政府救助與慈善救助仍有待探討。那么，這段時(shí)間以來，政府救助與慈善救助的銜接實(shí)踐如何，不僅是對(duì)政策實(shí)施情況的回應(yīng)，也是下一步政策執(zhí)行的基礎(chǔ)，圍繞銜接實(shí)踐的研究非常必要且具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

回顧已有研究，學(xué)術(shù)界從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面分析了政府救助與慈善救助銜接的必要性，即“為何要銜接”的問題。從理論上來講，政府與慈善組織作為社會(huì)救助這一公共服務(wù)的提供者，均具有不足之處，表現(xiàn)為“政府失靈”與“志愿失靈”?！罢ъ`”[1]意指政府作為公共物品提供者具有局限性，總會(huì)存在一些“未得到滿足的（公共物品）需求”。因此，非營(yíng)利組織得以產(chǎn)生，以彌補(bǔ)政府提供不了或者提供不好的公共物品（服務(wù)）。然而，由于慈善資源不足等原因，慈善組織等非營(yíng)利組織也存在失靈問題，稱為“志愿失靈”[2]。事實(shí)上，政府的剛性制度能夠彌補(bǔ)慈善組織的不足。為避免失靈問題，基于政府與慈善組織之間的互補(bǔ)性，政府救助與慈善救助應(yīng)該形成銜接。從實(shí)踐層面來看，慈善事業(yè)作為一個(gè)歷史性概念，不同的社會(huì)形態(tài)與歷史時(shí)期，有不同的表現(xiàn)形式[3]。當(dāng)前，我國(guó)“慈善事業(yè)作為一種自愿的共享機(jī)制，與強(qiáng)制性的共享機(jī)制即法定社會(huì)保障制度的內(nèi)容與功能幾乎具有一致性”[4]，慈善事業(yè)被定位為多層次社會(huì)保障體系的重要組成部分[5]，或者社會(huì)保障的重要補(bǔ)充[6-7]。無論“組成說”抑或“補(bǔ)充說”，慈善組織在參與救助活動(dòng)中憑借多樣化救助資源、靈活的救助方式以及及時(shí)的救助響應(yīng)[8]，能夠有效減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、促進(jìn)救助對(duì)象包容性發(fā)展[9]，所以，二者應(yīng)該形成合作互補(bǔ)的“大救助”[10]，對(duì)完善救助體系、提升救助效果具有積極意義。

在政府救助與慈善救助如何銜接的研究中，治理理論[8]是應(yīng)用最為廣泛的理論，包括協(xié)同治理[11]、多元共治[12]、合作治理[13]以及分散化治理[14]等，從上述理論視角出發(fā)，分析社會(huì)救助主體多元整合過程中存在的制度環(huán)境不完善、政府與慈善組織之間主體邊界不清、“各行其道”、整合不足等問題[8-9][11]，學(xué)者們提出了促進(jìn)政府救助與慈善救助之間協(xié)同、整合、銜接的一系列對(duì)策建議。在治理理論視角之外，福利多元主義與資源依賴?yán)碚揫11][15-16]也是該類研究中較為常見的研究視角。在不同理論視角之外，也有研究探討了不同救助領(lǐng)域的政府與慈善組織銜接合作，包括貧困救助[17]、兒童救助[18-19]、醫(yī)療救助[13][20-21]等。其中，在醫(yī)療救助領(lǐng)域，不僅有學(xué)者的探討，還有政府的制度文件①《民政部關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療救助與慈善事業(yè)銜接的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2013〕132號(hào)）、《民政部關(guān)于加強(qiáng)政府救助與慈善幫扶有效銜接的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2023〕46號(hào)）。提出，從需求導(dǎo)向機(jī)制、信息共享機(jī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、激勵(lì)扶持機(jī)制等入手建立醫(yī)療救助中政府與慈善組織之間的銜接，以及“全面加強(qiáng)政府救助與慈善幫扶在政策、對(duì)象、信息、資源等方面的有效銜接”。

總體而言，政府救助與慈善救助銜接的必要性無須贅言，但在如何銜接的問題上，學(xué)者們存在分歧：有研究強(qiáng)調(diào)了政府與慈善組織在社會(huì)救助中的平等主體關(guān)系[8][14][22]；另一類觀點(diǎn)認(rèn)為[23]，在政府與慈善組織之間建立起平等的、制度化的合作伙伴關(guān)系是理想目標(biāo)，現(xiàn)階段不可能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)選擇是政府主導(dǎo)下的分工協(xié)作，即政府主導(dǎo)、慈善補(bǔ)充的關(guān)系定位[24-25]；還有研究主張社會(huì)救助中的政府范式與慈善范式存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系[26]，能夠相互替代，也可以互相融合?？梢钥闯觯档?、慈善補(bǔ)充，是國(guó)內(nèi)外學(xué)者公認(rèn)的救助責(zé)任劃分。至于如何銜接政府救助與慈善救助，不同國(guó)家、不同時(shí)期應(yīng)該有不同的選擇。具體到我國(guó)當(dāng)前階段，無論政策中的指導(dǎo)意見，還是研究中的機(jī)制路徑，均傾向于原則性的、宏觀的對(duì)策建議，體現(xiàn)的是“應(yīng)該如何”的規(guī)范性研究取向，缺乏“現(xiàn)實(shí)如何”的實(shí)證取向。基于此，本文試圖從實(shí)踐案例出發(fā)，聚焦政府與慈善組織的銜接互動(dòng)，分析已有的典型銜接模式，為有效推進(jìn)政府救助與慈善救助銜接提供參考。

二、情境性互動(dòng)：四種銜接模式的劃分

政府救助與慈善救助的銜接，可以歸結(jié)為三個(gè)方面：銜接主體、銜接內(nèi)容與銜接過程。其中，銜接主體聚焦于“誰來銜接”；銜接內(nèi)容著重于“銜接什么”的問題；銜接過程則意在說明“如何銜接”。三個(gè)方面分別對(duì)應(yīng)分析框架的三個(gè)層次：銜接主體的互動(dòng)、救助要素的整合以及情境定位。下文將從概念界定入手，搭建并介紹全文的分析框架。

（一）“銜接”相關(guān)概念界定

1.銜接主體。也稱為“主體銜接”，本文從互動(dòng)論視角出發(fā)，將政府與慈善組織之間的銜接，界定為兩大救助主體之間的互動(dòng)。同為救助主體，政府與慈善組織的救助定位不同：政府救助職責(zé)法定，慈善救助則是慈善組織對(duì)自身宗旨與價(jià)值的追求。從組織目標(biāo)角度，相對(duì)政府救助的剛性目標(biāo)，慈善救助相對(duì)靈活。而“銜接”作為一種特殊的合作形式，本身包含順序性的含義，表現(xiàn)為救助主體組織目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)：當(dāng)政府救助目標(biāo)優(yōu)先時(shí)，主體互動(dòng)表現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)；當(dāng)慈善救助目標(biāo)優(yōu)先時(shí)，主體互動(dòng)則表現(xiàn)為慈善組織占據(jù)主導(dǎo)地位。

2.銜接內(nèi)容。政府救助是以政府為責(zé)任主體的法定社會(huì)救助，慈善救助則是以慈善組織②由于我國(guó)《慈善法》實(shí)施時(shí)間尚短，實(shí)踐中具備“慈善組織”標(biāo)識(shí)的社會(huì)組織數(shù)量有限。因此，本文中的慈善組織作廣義理解，不僅包括依照當(dāng)前法律法規(guī)、已經(jīng)登記或者經(jīng)民政部門認(rèn)定的慈善組織，還包括雖然尚未登記或者認(rèn)定，但依法依規(guī)從事公益慈善事業(yè)的其他基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。為主體的慈善事業(yè)的重要內(nèi)容。二者在救助主體、救助理念、救助原則、救助管理等方面均存在較大差異，唯在救助過程方面具有一致性。所以，本文討論的救助銜接意為發(fā)生在救助過程中的銜接。為討論的方便，將政府與慈善組織的救助過程劃分為救助對(duì)象識(shí)別、救助資源支持與救助效果達(dá)成三個(gè)階段。三個(gè)階段的達(dá)成所依賴的核心即救助要素，分別是信息、資源、公信力③救助效果的達(dá)成是一個(gè)復(fù)雜的議題，受到多方面條件的制約，為了行文的方便，這里只提出一種能夠?qū)戎Чa(chǎn)生顯著影響，并能在不同救助主體之間流動(dòng)的要素——公信力。：識(shí)別救助對(duì)象獲得的是信息要素，救助資源支持依賴的是資源要素，公信力則是保障救助效果達(dá)成的關(guān)鍵要素。所謂銜接內(nèi)容，是指在救助過程中，政府和慈善組織分別掌握的救助要素在二者之間的流動(dòng)整合。

3.銜接過程?！扒榫常ㄐ裕┒x(位)”是社會(huì)學(xué)中的經(jīng)典概念，用于對(duì)個(gè)體互動(dòng)的分析[27-28]。本文采用安東尼·吉登斯在《社會(huì)的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)性理論大綱》中對(duì)“情境性”的界定：“互動(dòng)定位在具體時(shí)空中的特征，包括互動(dòng)的場(chǎng)景、共同在場(chǎng)的行動(dòng)者，以及他們彼此之間的溝通?！盵28]分析討論在不同的情境定位①“情境定位”與“情境性”是吉登斯著述中反復(fù)出現(xiàn)的概念，翻譯過程中通常按照“異源同義”理解，本文也從同義的角度理解和運(yùn)用兩種表述。下，政府與慈善組織之間不同的互動(dòng)過程。至于社會(huì)救助中的情境定位，2020年9月公布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）列舉了包括最低生活保障在內(nèi)的十項(xiàng)救助項(xiàng)目，不同的救助項(xiàng)目所涉救助制度以及執(zhí)行情況參差不齊，導(dǎo)致政府救助與慈善救助在不同救助項(xiàng)目的救助領(lǐng)域中存在不同銜接實(shí)踐。據(jù)此，以法定救助項(xiàng)目為基礎(chǔ)的救助領(lǐng)域可作為情境定位，政府救助與慈善救助之間的銜接過程則是不同情境定位之下的“情境性互動(dòng)”。

（二）四種銜接模式的劃分

理論上，政府與慈善組織之間的互動(dòng)結(jié)果，即組織目標(biāo)優(yōu)先級(jí)的組合形態(tài)有四種：雙重（方）組織目標(biāo)優(yōu)先、雙重（方）組織目標(biāo)非優(yōu)先、政府組織目標(biāo)優(yōu)先（慈善組織目標(biāo)非優(yōu)先）以及慈善組織目標(biāo)優(yōu)先（政府組織目標(biāo)非優(yōu)先）。組織目標(biāo)優(yōu)先級(jí)的不同組合，決定了救助要素的不同流動(dòng)方向：雙重組織目標(biāo)優(yōu)先，則救助要素表現(xiàn)為雙向來源整合；某一組織目標(biāo)優(yōu)先則表現(xiàn)為救助要素集中向該組織的流動(dòng)。需要說明的是，雙重組織目標(biāo)非優(yōu)先的狀況，是在救助銜接過程中發(fā)生了組織目標(biāo)替代②即第三方組織目標(biāo)替代了形成救助銜接的政府與慈善組織目標(biāo)，后文將會(huì)通過案例對(duì)此進(jìn)行解釋。情形，救助要素仍然表現(xiàn)為雙向來源整合。但由于并非自身組織目標(biāo)優(yōu)先，政府與慈善組織在形成銜接時(shí)多表現(xiàn)為被動(dòng)地位?；诖耍疚拇_定了四種銜接模式：主動(dòng)雙向型銜接、政府主導(dǎo)型銜接、慈善主導(dǎo)型銜接、被動(dòng)雙向型銜接。

四種銜接模式分別對(duì)應(yīng)不同的救助情境定位：主動(dòng)雙向型銜接多發(fā)生于以“?；尽睘槎ㄎ坏幕A(chǔ)救助領(lǐng)域，包括草案中的最低生活保障、特困人員救助等救助項(xiàng)目，該類救助項(xiàng)目在我國(guó)運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)、制度較為完善，形成了成熟的、長(zhǎng)效的雙向銜接合作；政府主導(dǎo)型銜接多發(fā)生于以“救急難”為定位的緊急救助領(lǐng)域，以草案中的受災(zāi)人員救助為代表，該類救助盡管鼓勵(lì)慈善力量介入，但基于災(zāi)害的特殊性，政府默認(rèn)承擔(dān)兜底性職責(zé)，表現(xiàn)為銜接中的政府主導(dǎo)；慈善主導(dǎo)型銜接則以政府表現(xiàn)弱勢(shì)的專項(xiàng)救助領(lǐng)域作為核心情境定位，包括草案中的教育救助、醫(yī)療救助等，作為慈善資源的主要流入領(lǐng)域③中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)發(fā)布的年度中國(guó)慈善報(bào)告（http://www.charityalliance.org.cn/givingchina.jhtml，訪問日期：2023年10月11日）顯示，教育、醫(yī)療以及扶貧三個(gè)領(lǐng)域是慈善捐贈(zèng)的主要流向。，慈善救助在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用；被動(dòng)雙向型銜接，顧名思義，雙方就銜接達(dá)成均非積極主動(dòng)，通常對(duì)應(yīng)的是草案中并未明確列舉的非法定救助領(lǐng)域，本文將其命名為“特殊救助”，在特殊救助領(lǐng)域，政府與慈善組織的救助責(zé)任并無清晰界定，而是基于第三方力量形成必要的雙向銜接。

表1 四種銜接模式的劃分

三、情境性互動(dòng)實(shí)踐：四種銜接模式的案例分析

根據(jù)四種銜接模式的界定，本文從四類救助領(lǐng)域中分別選取典型案例④本文中的案例均來源于筆者的實(shí)踐調(diào)研，由筆者采集、整理，部分案例采用匿名化處理。，圍繞銜接主體互動(dòng)、銜接內(nèi)容（救助要素流動(dòng)）以及情境性定位三個(gè)方面對(duì)四種銜接模式進(jìn)行描述性分析，以體現(xiàn)不同銜接模式的特征。需要強(qiáng)調(diào)的是，四種銜接模式的劃分不僅來源于理論演繹，更是對(duì)銜接實(shí)踐的總結(jié)與反思，但是實(shí)踐情況錯(cuò)綜復(fù)雜，救助情境與救助模式并非完全一一對(duì)應(yīng)，常常是各種模式的混合，為研究方便，去繁從簡(jiǎn)，僅討論該救助情境之下的典型銜接模式。另外，在采編案例時(shí)，筆者就案例中與本文不相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了刪減整理。

（一）主動(dòng)雙向型銜接：Y 街道困難群眾救助服務(wù)所委托經(jīng)營(yíng)案例

發(fā)生于基礎(chǔ)救助領(lǐng)域的主動(dòng)雙向型銜接，在實(shí)踐中，通常以政府購(gòu)買、委托經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼等形式實(shí)現(xiàn)。其中，政府購(gòu)買服務(wù)最具普遍性，相關(guān)研究也最為豐富[29-31]；財(cái)政補(bǔ)貼在實(shí)踐中相對(duì)罕見。為避免重復(fù)討論，同時(shí)兼具案例的代表性，本文選取基礎(chǔ)救助中的委托經(jīng)營(yíng)方式——Y 街道困難群眾救助服務(wù)所（以下簡(jiǎn)稱“困服所”）的委托經(jīng)營(yíng)案例來呈現(xiàn)主動(dòng)雙向銜接的特征。作為街道的下設(shè)機(jī)構(gòu)，困服所側(cè)重于對(duì)最低生活保障人群的服務(wù)性救助。由于Y 街道崗位編制的有限以及對(duì)社工專業(yè)服務(wù)能力的要求，困服所的主體工作一直通過政府購(gòu)買服務(wù)形式交由R 社工機(jī)構(gòu)承接，基于良好的合作基礎(chǔ)以及調(diào)適性合作策略[32]的應(yīng)用，Y 街道于2021 年做出決定，通過公開招標(biāo)方式將困服所委托給R 社工機(jī)構(gòu)①R社工機(jī)構(gòu)已于2022年經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意，向登記機(jī)關(guān)B市民政局申請(qǐng)認(rèn)定為“慈善組織”。進(jìn)行第三方社會(huì)化運(yùn)營(yíng)。由此，在針對(duì)Y 街道低保群體的服務(wù)性救助情境定位中，形成了政府與慈善組織之間主動(dòng)雙向型銜接合作。

在基礎(chǔ)救助領(lǐng)域的情境定位中，Y街道代表的政府與R 社工機(jī)構(gòu)代表的慈善組織之間的銜接互動(dòng)由來已久，在當(dāng)前的委托經(jīng)營(yíng)時(shí)期，服務(wù)性救助中的救助要素也來源于雙方：在信息要素方面，政府先行框定救助對(duì)象信息范圍，比如2023 年Y 街道確定的困服所的服務(wù)指標(biāo)為針對(duì)低保群體的服務(wù)類幫扶60 個(gè)家庭（每個(gè)服務(wù)2 次）、個(gè)案服務(wù)12個(gè)家庭（每個(gè)服務(wù)1 次）、小組活動(dòng)3 次等，至于具體的服務(wù)對(duì)象則由R 社工機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有低保名單中自行選定；在資源要素方面，Y 街道提供場(chǎng)地與資金，R社工機(jī)構(gòu)貢獻(xiàn)人力資源；在公信力要素方面，R社工機(jī)構(gòu)以困服所名義開展工作，存在政府公信力向慈善組織的流動(dòng)，同時(shí)R 社工機(jī)構(gòu)自身的社會(huì)資本，即與救助對(duì)象乃至落地社區(qū)的信任關(guān)系不僅保證服務(wù)開展，也提升了困服所乃至Y 街道在低保群眾中的公信力。以救助要素雙向來源整合為手段，將雙方組織目標(biāo)同時(shí)置于優(yōu)先地位的主動(dòng)雙向銜接之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，源于救助情境定位：最低生活保障的制度與政府職責(zé)清晰規(guī)范，在服務(wù)性救助方面政府需要慈善組織的專業(yè)服務(wù)，慈善組織也需要通過專業(yè)服務(wù)進(jìn)行組織能力建設(shè)[33]，實(shí)現(xiàn)組織宗旨。由此，主動(dòng)雙向型銜接通過政府購(gòu)買服務(wù)、委托經(jīng)營(yíng)等形式得以實(shí)現(xiàn)。

主動(dòng)雙向型銜接是四種銜接模式中最為常見和主流的銜接模式，其特征表現(xiàn)為：第一，該模式定位于相對(duì)成熟的基礎(chǔ)救助領(lǐng)域，隨著對(duì)服務(wù)型救助的強(qiáng)調(diào)以及其他救助領(lǐng)域的逐漸完善，主動(dòng)雙向銜接模式在實(shí)踐中會(huì)更加普遍。第二，該模式操作規(guī)范，存在既定的法律法規(guī)，以及相應(yīng)的合同文件，對(duì)銜接內(nèi)容、方式等進(jìn)行了明確界定，也可稱之為書面契約型銜接。Y 街道與R 社工機(jī)構(gòu)之間不僅簽訂了委托經(jīng)營(yíng)合同，而且其主動(dòng)雙向銜接過程也經(jīng)歷了標(biāo)準(zhǔn)化流程：發(fā)布招標(biāo)公告；現(xiàn)場(chǎng)競(jìng)標(biāo)；結(jié)果公示；簽訂協(xié)議；交接執(zhí)行；督導(dǎo)評(píng)估等。第三，在特定救助情境定位中，政府與慈善組織的銜接互動(dòng)遵從了雙方共同意愿，救助過程中的救助要素在政府與慈善組織之間雙向流動(dòng)整合，銜接達(dá)成是雙方主動(dòng)追求的結(jié)果，因此稱之為主動(dòng)雙向銜接模式。

（二）政府主導(dǎo)型銜接：玉樹地震匯繳案例

已有研究顯示，政社之間關(guān)系逐漸從“分類控制”[34]“浮動(dòng)控制”[35]“行政吸納社會(huì)”[36]等形態(tài)轉(zhuǎn)向合作：策略性合作[37]與調(diào)適性合作[32]、依附性合作[38]等。盡管如此，政府依然處于政社合作中的主導(dǎo)地位。尤其在緊急救助領(lǐng)域，政府需要表現(xiàn)強(qiáng)有力的主動(dòng)性，部分原因在于災(zāi)害等緊急事件產(chǎn)生的影響與后果不可控，極易演變?yōu)楣彩录?，考?yàn)政府權(quán)威。其中，能夠典型體現(xiàn)政府在緊急救助領(lǐng)域主導(dǎo)地位的莫過于玉樹地震匯繳案例，可稱之為強(qiáng)烈號(hào)召型主導(dǎo)。2010 年青海玉樹地震后，國(guó)務(wù)院、民政部等三度發(fā)布文件②三份文件分別為《關(guān)于做好玉樹4·14地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)工作的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的實(shí)施意見（國(guó)發(fā)〔2010〕16號(hào)）》《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》。，要求“兩次匯繳”：第一次，指定匯繳，明確各級(jí)民政部門及其指定的15 家慈善組織具有接受捐贈(zèng)資格，其他已經(jīng)開展救災(zāi)募款的機(jī)構(gòu)，均需將募得款項(xiàng)匯繳至上述機(jī)構(gòu)；第二次，對(duì)口匯繳，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)將捐贈(zèng)資金匯繳至青海省紅十字會(huì)，中華慈善總會(huì)將捐贈(zèng)資金匯繳至青海省慈善總會(huì)，其他13 個(gè)全國(guó)性基金會(huì)分別將捐贈(zèng)資金匯繳至青海省民政廳、紅十字會(huì)、慈善總會(huì)任一賬戶。最終結(jié)果是大部分捐款匯繳成功，少部分慈善組織的少部分資金未按規(guī)定及時(shí)匯繳。

在玉樹地震匯繳案例代表的救助情境定位中，政府處于銜接決策的主導(dǎo)地位，以資金資源為代表的救助要素由慈善組織流向政府，以服從政府統(tǒng)一調(diào)配，避免重復(fù)建設(shè)。強(qiáng)烈號(hào)召型主導(dǎo)體現(xiàn)了政府權(quán)力，即哪怕遇到慈善組織有不同意見，仍能使自身意志得以貫徹[39]。玉樹在匯繳文件出臺(tái)后，部分慈善組織試圖通過業(yè)務(wù)主管單位與民政部進(jìn)行溝通，希望政府的“匯繳”規(guī)定能夠有所松動(dòng)，但并未取得效果。政府要求救助要素流向自身，優(yōu)先貫徹自身組織目標(biāo)的表現(xiàn)形成了政府主導(dǎo)型銜接模式。我國(guó)歷來有集中力量辦大事的傳統(tǒng)，在政府主導(dǎo)型銜接模式中，災(zāi)害救助不同于常規(guī)救助，災(zāi)害問題本身的及時(shí)解決與政府的組織目標(biāo)一致，在救助的特殊時(shí)刻作為優(yōu)先目標(biāo)，導(dǎo)致政府與慈善組織互動(dòng)中，忽略慈善組織宗旨與使命，形成以政府權(quán)力背書的政府主導(dǎo)型銜接模式。值得一提的是，在政府主導(dǎo)型銜接中，如何推進(jìn)政府與慈善組織之間的有效對(duì)話，仍然需要探討。對(duì)此，將在后文的“銜接模式的轉(zhuǎn)化與優(yōu)化”部分有所涉及。

“救急難”的救助情境定位，決定了在緊急救助中，及時(shí)、有效救助是第一要?jiǎng)?wù)。重大災(zāi)害等緊急救助可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，因此，針對(duì)此類救助，政府從解決問題角度出發(fā)，將自身組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)置于優(yōu)先地位，運(yùn)用行政手段動(dòng)員與協(xié)調(diào)慈善力量，形成政府主導(dǎo)型銜接。其模式特點(diǎn)在于，第一，緊急救助情境具有突發(fā)性、獨(dú)特性等特征，導(dǎo)致該類救助銜接并不適用程式化契約，每次緊急救助銜接實(shí)踐均是政府與慈善組織之間獨(dú)特的互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)。比如在玉樹地震之后的2014年魯?shù)榈卣鹨约?020 年的武漢疫情中，均呈現(xiàn)了緊急救助情境中的政府主導(dǎo)型銜接模式，但具體銜接過程中的強(qiáng)勢(shì)程度明顯減弱。第二，緊急救助的特殊情境定位決定了銜接互動(dòng)中政府的主導(dǎo)地位，進(jìn)而決定了該模式的其他內(nèi)容與特征。

（三）慈善主導(dǎo)型銜接：免費(fèi)午餐項(xiàng)目案例

定位于專項(xiàng)救助情境的慈善主導(dǎo)型銜接，其發(fā)生原因在于，政府在社會(huì)救助執(zhí)行過程中，將醫(yī)療救助、教育救助等簡(jiǎn)單疊加在最低生活保障制度之上，造成“低保制度職能異化”[40]，專項(xiàng)救助不到位，政府在專項(xiàng)救助領(lǐng)域的缺位為慈善組織的補(bǔ)位提供了可能。慈善主導(dǎo)型銜接的案例較多，以各大基金會(huì)的品牌項(xiàng)目為代表，但其中最具影響力的仍然是免費(fèi)午餐項(xiàng)目，被稱為“世界慈善史上最成功的范例”[41]。2011年初，記者鄧飛偶然得知，貴州山區(qū)存在農(nóng)村兒童因?yàn)榧猩蠈W(xué)、家校距離遠(yuǎn)、家庭貧困等原因可能吃不上午飯的現(xiàn)象。同年4 月2 日，鄧飛聯(lián)合中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)等發(fā)起免費(fèi)午餐基金公募計(jì)劃，倡議為貧困學(xué)童提供免費(fèi)午餐。免費(fèi)午餐引發(fā)廣泛社會(huì)關(guān)注，2011 年10 月26日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，截至2021年底，“營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”已惠及學(xué)生3.5億人次[42]。由此，免費(fèi)午餐項(xiàng)目被認(rèn)為是民間慈善獲得政府接棒。2022年10月，《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施辦法》正式實(shí)施，同時(shí)，免費(fèi)午餐項(xiàng)目仍在為其愿景——“使免費(fèi)的午餐成為中國(guó)兒童的基本福利”而努力。

與其他銜接模式不同，免費(fèi)午餐項(xiàng)目中的銜接表現(xiàn)為兩個(gè)層面：第一，政府接棒慈善組織，制定公共政策，承接救助職責(zé)，是政府與慈善組織的接力式銜接。第二，政府接棒后，慈善組織并未退出，免費(fèi)午餐項(xiàng)目至今仍在運(yùn)行，截至2022 年12月底，累計(jì)惠及學(xué)童超過41 萬人①數(shù)據(jù)來源：免費(fèi)午餐官方網(wǎng)站首頁，http://www.mianfeiwucan.org/，查詢時(shí)間：2023年1月14日。，對(duì)政府救助形成有效補(bǔ)充；不僅如此，免費(fèi)午餐項(xiàng)目運(yùn)行中，慈善組織也非常注重與地方政府的合作，又形成合作式銜接。無論接力式銜接，抑或合作式銜接，慈善組織均在與政府的互動(dòng)中占據(jù)主導(dǎo)地位：在第一層接力式銜接中，隨著政府的接棒，救助要素來源由慈善組織轉(zhuǎn)向政府，相應(yīng)政府目標(biāo)替代慈善組織目標(biāo)；在第二層合作式銜接中，慈善組織負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行，但在救助對(duì)象信息、資金以及公信力等方面均積極向地方政府借力，救助要素也從政府流向慈善組織，此時(shí)，慈善組織目標(biāo)與政府目標(biāo)具有一致性，但在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先級(jí)上，慈善組織明顯處于優(yōu)先地位。此外，該案例中的兩個(gè)層面的銜接再次表明實(shí)踐中救助銜接的復(fù)雜性，救助模式的歸納某種程度上是對(duì)復(fù)雜實(shí)踐的理論簡(jiǎn)化。

我國(guó)政府救助中的“懸崖效應(yīng)”即“多個(gè)專項(xiàng)救助與低保（最低生活保障）標(biāo)準(zhǔn)綁定的問題”[43]，導(dǎo)致政府救助在專項(xiàng)救助中救助不力情況時(shí)有發(fā)生，慈善組織正是針對(duì)該種情況，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)與積極性，對(duì)政府形成功能補(bǔ)充或者功能替代，進(jìn)而形成了慈善主導(dǎo)型銜接模式。因此，慈善主導(dǎo)型銜接的情境性表明：慈善組織具有獨(dú)立性以及相對(duì)優(yōu)勢(shì)，能夠在專項(xiàng)救助領(lǐng)域彌補(bǔ)政府不足。基于此，慈善主導(dǎo)型銜接模式體現(xiàn)如下特征：首先，慈善主導(dǎo)型銜接的起點(diǎn)不是災(zāi)害等顯性的亟待解決的問題，而是潛在的救助對(duì)象的需求。慈善組織基于自身的組織目標(biāo)，率先對(duì)救助對(duì)象需求作出反應(yīng)，影響公共政策，帶動(dòng)政府參與到救助中，表現(xiàn)為救助銜接的形成。該過程中，慈善組織處于主動(dòng)引導(dǎo)地位，政府則相對(duì)被動(dòng)。其次，慈善主導(dǎo)型銜接多發(fā)生于政府救助薄弱的專項(xiàng)救助之中，體現(xiàn)了慈善救助的補(bǔ)缺性特征。再次，實(shí)踐中，多數(shù)慈善主導(dǎo)型銜接未必如免費(fèi)午餐項(xiàng)目般成功，能夠在國(guó)家層面影響公共政策但基本能夠?qū)崿F(xiàn)免費(fèi)午餐項(xiàng)目中的第二層銜接，即對(duì)地方政府產(chǎn)生影響，并帶動(dòng)政府力量參與救助，形成一定的銜接互動(dòng)。

（四）被動(dòng)雙向型銜接：中國(guó)—蓋茨基金會(huì)艾滋病防治項(xiàng)目案例

被動(dòng)雙向型銜接定位于非法定救助的特殊救助領(lǐng)域，政府與慈善組織基于強(qiáng)力第三方的力量被動(dòng)銜接。說明該類救助針對(duì)的是法定救助未覆蓋的特殊人群，第三方力量必然包括更高層級(jí)的意志，而且救助要素的雙向流動(dòng)整合是救助達(dá)成的必要條件。基于此種條件特征，本文選擇中國(guó)—蓋茨基金會(huì)艾滋病防治項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“中蓋項(xiàng)目”）作為該種銜接模式的案例。中蓋項(xiàng)目是衛(wèi)生部（現(xiàn)更名為“國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)”）和國(guó)務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)與美國(guó)比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)在中國(guó)開展的艾滋病防治合作項(xiàng)目，旨在推動(dòng)艾滋病防治策略的應(yīng)用、降低艾滋病流行與新發(fā)感染，目標(biāo)人群主要是艾滋病傳播高危人群①艾滋病傳播高危人群，包括男男性行為人群（以下簡(jiǎn)稱“MSM 人群”）、暗娼和靜脈吸毒人群，其中，MSM 人群是項(xiàng)目執(zhí)行中的重點(diǎn)與難點(diǎn)。。中蓋項(xiàng)目有一個(gè)重要特點(diǎn)：鼓勵(lì)社會(huì)組織參與，將近一半的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)用于社會(huì)組織開展活動(dòng)。然而，在項(xiàng)目執(zhí)行期間，專門以MSM人群為服務(wù)對(duì)象的正式登記注冊(cè)的社會(huì)組織幾乎不存在。所以，實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目的多是尚未注冊(cè)的草根組織②草根組織在項(xiàng)目執(zhí)行期間并未登記注冊(cè)，是存在客觀原因的：首先，當(dāng)年《中華人民共和國(guó)慈善法》尚未出臺(tái)，法定的慈善組織本就不存在；其次，由于“雙重管理”等制度因素，導(dǎo)致草根組織很難登記注冊(cè)為社會(huì)組織。盡管不具備法定身份，草根組織作為典型社會(huì)力量，發(fā)揮了民間社會(huì)組織的作用，因此，本文將其作為廣義上的慈善（社會(huì)）組織對(duì)待。需要說明的是，當(dāng)時(shí)執(zhí)行中蓋項(xiàng)目的部分草根組織在項(xiàng)目結(jié)束后陸續(xù)得以登記注冊(cè)。。根據(jù)中蓋項(xiàng)目手冊(cè)，政府機(jī)構(gòu)與草根組織之間分工明確：前者負(fù)責(zé)檢測(cè)、隨訪、流調(diào)、治療等工作，后者負(fù)責(zé)外展干預(yù)、動(dòng)員檢測(cè)并參與隨訪、關(guān)懷和支持工作。在實(shí)際執(zhí)行中，以地方疾控中心為代表的政府機(jī)構(gòu)將檢測(cè)、隨訪等多數(shù)工作轉(zhuǎn)移給了草根組織。原因在于，MSM 人群與部分疾控工作人員之間存在隔閡甚至對(duì)立，只有草根組織能夠深入“圈內(nèi)”開展工作。

中蓋項(xiàng)目體現(xiàn)的政府與慈善組織的合作至少有兩重：一是蓋茨基金會(huì)與中央政府的合作；二是項(xiàng)目執(zhí)行中以地方疾控中心為代表的政府機(jī)構(gòu)與草根組織的合作。前者不在本文的討論范圍，被動(dòng)雙向型銜接模式存在于后者之中。以中蓋項(xiàng)目為例，被動(dòng)雙向型銜接模式中救助要素在兩主體之間形成雙向流動(dòng)整合：信息要素方面，草根組織負(fù)責(zé)搜集新增感染者信息，政府機(jī)構(gòu)則提供既往病人信息；資源要素方面，政府負(fù)責(zé)物質(zhì)性資源供給，草根組織提供服務(wù)性資源；公信力要素方面，由于MSM 人群的特殊性，草根組織在其中的公信力不可小覷，形成了對(duì)政府公信力的強(qiáng)力補(bǔ)充。從救助要素的整合方式可以看出，在被動(dòng)雙向型銜接中，政府與草根組織盡管素相齟齬，但同為項(xiàng)目執(zhí)行主體，為完成項(xiàng)目目標(biāo)，基于各自的職責(zé)或者組織宗旨分工明確，形成了平等順暢的銜接配合。中蓋項(xiàng)目中的被動(dòng)雙向型銜接模式的特征表現(xiàn)為：第一，該類銜接發(fā)生的情境具有特殊性，不僅救助領(lǐng)域非法定，救助銜接得以形成的背景也具有特殊性。例如，中蓋項(xiàng)目源于中央政府與國(guó)際社會(huì)組織的任務(wù)式要求，是外在于銜接中互動(dòng)主體的第三方。從而導(dǎo)致第三方目標(biāo)處于優(yōu)先地位，銜接中互動(dòng)雙方的組織目標(biāo)均處于非優(yōu)先地位。第二，由于客觀上均無法單獨(dú)完成救助工作，作為同等地位的執(zhí)行者，案例中的救助主體只能暫且擱置自身組織目標(biāo)與主觀意愿，銜接互動(dòng)呈現(xiàn)一定的被動(dòng)特征。

四、四種銜接模式的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用

（一）銜接模式可能的轉(zhuǎn)化與優(yōu)化

四種銜接模式的劃分取決于四種救助情境之下救助要素的不同流動(dòng)方向。救助要素的流動(dòng)方向總體可以歸納為兩類：雙向流動(dòng)與單向流動(dòng)。作為情境性互動(dòng)，銜接模式的轉(zhuǎn)化伴隨救助情境的變化，通常發(fā)生在救助要素雙向流動(dòng)產(chǎn)生的銜接模式之間：被動(dòng)雙向型銜接模式向主動(dòng)雙向型銜接模式的轉(zhuǎn)化，隨之非法定救助情境變?yōu)榉ǘǖ幕A(chǔ)救助情境。

實(shí)踐中的案例發(fā)展也證明了這一點(diǎn)：隨著中蓋項(xiàng)目的結(jié)束以及蓋茨基金會(huì)的退出，以完成上級(jí)指令為目標(biāo)的被動(dòng)雙向型銜接合作的前提消失。為延續(xù)中蓋項(xiàng)目中形成的效果良好的銜接慣例，伴隨草根組織得以登記注冊(cè)，《關(guān)于建立社會(huì)組織參與艾滋病防治基金的通知》（國(guó)衛(wèi)疾控發(fā)〔2015〕74 號(hào)）發(fā)布，并同時(shí)制定了《社會(huì)組織參與艾滋病防治基金管理辦法（暫行）》，明確規(guī)定基金中包含中央財(cái)政撥款、基金辦與社會(huì)組織之間“簽訂委托協(xié)議”等內(nèi)容，這標(biāo)志著特殊救助情境由非法定向法定的轉(zhuǎn)變，并通過委托等方式實(shí)現(xiàn)主動(dòng)雙向型銜接。實(shí)際上，被動(dòng)雙向型銜接也可以理解為主動(dòng)雙向型銜接的特殊形式或者階段性表現(xiàn)：被動(dòng)雙向型銜接形成的根本原因在于草根組織的法律身份缺失，無法進(jìn)行契約化銜接合作。隨著政府專門制度的出臺(tái)，草根組織的身份困境得以破解，被動(dòng)合作轉(zhuǎn)化為依法依規(guī)的主動(dòng)合作，被動(dòng)雙向銜接轉(zhuǎn)化為了主動(dòng)雙向型銜接。

在非法定情境向法定情境轉(zhuǎn)化之外，其他跨情境定位之間也存在模式的優(yōu)化或者部分轉(zhuǎn)化。在緊急救助情境中，政府的兜底責(zé)任不變，政府主導(dǎo)型銜接模式將持續(xù)存在，但是，其中的政社互動(dòng)并非停留在“強(qiáng)烈號(hào)召”階段，而是在向平等協(xié)商的方向優(yōu)化。如2014 年魯?shù)榈卣鹬?，社?huì)組織在云南省民政廳等政府部門協(xié)調(diào)下，先后形成“云南社會(huì)組織救援服務(wù)平臺(tái)”“基金會(huì)救災(zāi)協(xié)調(diào)會(huì)”等獨(dú)立救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，在政府指導(dǎo)下獨(dú)立開展救災(zāi)活動(dòng)。從強(qiáng)烈號(hào)召匯繳到獨(dú)立協(xié)商，政府主導(dǎo)型銜接下的政社互動(dòng)也在不斷探索，力圖兼顧政府主導(dǎo)與平等互惠。就慈善主導(dǎo)型銜接來說，免費(fèi)午餐案例中提到的雙層銜接中的第二層的合作式銜接中，部分地方項(xiàng)目會(huì)通過委托經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買等形式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)雙向型銜接。因此，隨著救助實(shí)踐的發(fā)展，一個(gè)案例并非將一種模式貫穿始終，而是會(huì)存在模式之間的轉(zhuǎn)化或者優(yōu)化，具體如圖1所示。

圖1 四種銜接模式的轉(zhuǎn)化與優(yōu)化

（二）四種銜接模式的啟發(fā)與應(yīng)用

本文通過對(duì)四種銜接模式的劃分與分析，有助于政府救助與慈善救助銜接的進(jìn)一步推進(jìn)。

首先，無論何種模式的銜接，本質(zhì)上仍是合作關(guān)系，平等互惠是合作得以持久深入的前提。以政府主導(dǎo)型銜接為例，在經(jīng)過玉樹地震“強(qiáng)烈號(hào)召匯繳”波折之后，后續(xù)的同類救助情境之下，政府逐漸由強(qiáng)烈號(hào)召轉(zhuǎn)向協(xié)商，由主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)向引導(dǎo)地位。情境定位與銜接互動(dòng)，如同戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)兩個(gè)層面：在戰(zhàn)略性的救助情境之下，決定了政府與慈善組織存在主次之分；在戰(zhàn)術(shù)性的互動(dòng)銜接層面，以平等互惠為合作策略。這對(duì)理論上理解銜接模式存在優(yōu)化空間，實(shí)踐中認(rèn)識(shí)銜接模式動(dòng)態(tài)發(fā)展均具有啟發(fā)意義。

其次，四種銜接模式的應(yīng)用價(jià)值體現(xiàn)為兩方面：一方面，根據(jù)本研究，政府救助與慈善救助銜接，表現(xiàn)為情境性互動(dòng)，并劃分為四種模式，體現(xiàn)了政府與慈善組織之間不同的互動(dòng)關(guān)系。以此為基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)政府救助與慈善幫扶有效銜接”的政策要求，應(yīng)該將情境性要素考慮其中，不同的救助情境對(duì)有效銜接的實(shí)現(xiàn)有不同要求。比如，在緊急救助情境下，政府救助與慈善救助銜接需要與其他應(yīng)急機(jī)制相統(tǒng)籌，以保證銜接的有效性。另一方面，政府是法定社會(huì)救助的核心主體，慈善救助背后的慈善事業(yè)是第三次分配的重要方式[44]，政府救助與慈善救助之間的銜接模式探索，不僅有利于推進(jìn)政府與慈善組織之間的深度合作[45]，也有利于《社會(huì)救助法》《慈善法》等相關(guān)法律制度的制定與完善，從而為再分配與第三次分配協(xié)調(diào)配套制度體系的建立貢獻(xiàn)力量，以響應(yīng)黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的“構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系”[46]。

五、結(jié)論與討論

本文從銜接主體、銜接內(nèi)容與銜接過程出發(fā)，以主體互動(dòng)的不同結(jié)果即組織目標(biāo)優(yōu)先級(jí)的不同組合為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合救助要素的流動(dòng)整合方向，將政府救助與慈善救助的銜接模式劃分為四類：主動(dòng)雙向型銜接、政府主導(dǎo)型銜接、慈善主導(dǎo)型銜接、被動(dòng)雙向型銜接。四種銜接模式的形成源于不同的救助情境定位，即以草案列舉的救助項(xiàng)目為代表的基礎(chǔ)救助領(lǐng)域、緊急救助領(lǐng)域、專項(xiàng)救助領(lǐng)域以及特殊救助領(lǐng)域。不同的救助情境定位，決定了政府與慈善組織的互動(dòng)模式，進(jìn)而影響了救助要素的流動(dòng)整合的方向。然而，這種決定關(guān)系并非單向和一成不變的，兩主體之間的互動(dòng)模式不僅會(huì)隨情境定位變化，還會(huì)對(duì)情境定位下的政社互動(dòng)產(chǎn)生一定影響，表現(xiàn)為模式的轉(zhuǎn)化與優(yōu)化。通過對(duì)四種銜接模式的分析，對(duì)認(rèn)識(shí)和推進(jìn)政府救助與慈善救助銜接，加深政社合作具有重要意義。

此外，文中許多討論仍然存在未盡之處，有待進(jìn)一步研究，包括但不限于如下幾個(gè)方面：第一，本文在討論政府與慈善組織銜接時(shí)，兩主體均做了廣義界定，但在實(shí)踐中，慈善組織通常被劃分為官辦與民辦[47]，政府也存在不同層級(jí)之分，具體到不同類型的慈善組織與不同層級(jí)政府之間的銜接模式，本文雖未涉及，但有繼續(xù)探討的必要。第二，本文曾多次提到銜接機(jī)制，但銜接機(jī)制與銜接模式之間關(guān)系究竟如何，銜接模式何以推進(jìn)銜接機(jī)制的建立完善，仍有待進(jìn)一步深入研究。