□王佃利 徐靜冉

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266237）

引言

黨的十九屆四中全會總結(jié)提出了“把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的重要指示。黨的十九屆五中全會將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為實現(xiàn)治理效能的主要內(nèi)容。制度是規(guī)范，治理是行為，但制度優(yōu)勢無法自發(fā)地轉(zhuǎn)化為治理效能，這便為社會治理的現(xiàn)實依托與發(fā)力方向預(yù)留了學(xué)術(shù)探索空間。黨的二十大報告明確指出要“增強公共服務(wù)均衡性與可及性”，這從公共服務(wù)的角度深化了社會治理“人人共建、人人享有”的根本內(nèi)涵，并從增進(jìn)民生福祉和實現(xiàn)共同富裕兩個角度細(xì)化了治理效能的要求。但我國基層社會治理普遍存在理論設(shè)計脫離實踐推進(jìn)的現(xiàn)實問題，即治理結(jié)構(gòu)、體系、能力的理論框架未能深入到基層人民的實際感知與治理體驗，使得治理效能難以在個人層面和具體環(huán)節(jié)激活。當(dāng)前社會治理發(fā)展中的規(guī)劃與管理結(jié)構(gòu)固化、生產(chǎn)與治理資源懸浮、居民感知偏差與獲得感較弱等短板，極大地制約了社會治理現(xiàn)代化成果向基層實踐的轉(zhuǎn)化，也模糊了從人民感知和共享可及的服務(wù)角度激活治理效能的關(guān)鍵認(rèn)知。基層公共服務(wù)往往承載著人民對美好生活的絕大部分治理需求，是將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的主要發(fā)力領(lǐng)域。衡量公共服務(wù)在基層治理中的公平可及程度，探索服務(wù)規(guī)劃過程、服務(wù)生產(chǎn)過程和服務(wù)使用過程的精細(xì)銜接與精準(zhǔn)適配情況，既能夠回應(yīng)治理效能轉(zhuǎn)化的現(xiàn)代化大局觀，又能將共享可及的服務(wù)效能扎根于以人民為中心的社會治理深處，以明確基層治理效能激活的服務(wù)導(dǎo)向。因此，公共服務(wù)可及性何以成為治理效能轉(zhuǎn)化與激活的中間銜接和載體，值得學(xué)界進(jìn)一步分析。

一、社會治理效能中的公共服務(wù)可及性研究

關(guān)于社會治理效能提升的方式研究已取得豐厚成果。而制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化，還需假以人民評判為標(biāo)準(zhǔn)的中間銜接。公共服務(wù)由于秉承著人民性、公共性和過程性的本質(zhì)屬性，可被深度導(dǎo)入社會治理研究，貫穿主體互動、體制機制、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的全過程。

（一）社會治理效能提升路徑的已有研究

治理效能是檢驗社會治理變革與發(fā)展成果的標(biāo)尺。學(xué)術(shù)界對治理效能的研究側(cè)重于對治理主體、體制機制、技術(shù)應(yīng)用等治理前端的結(jié)構(gòu)夯實，以及為提升治理效能進(jìn)行的職能調(diào)整，這在一定程度上為治理效能的細(xì)化研究提供了制度協(xié)作、資源互動、技術(shù)應(yīng)用等現(xiàn)代化優(yōu)勢。

其一，從“主體—能力”層面來看，學(xué)者們普遍認(rèn)為，社會治理能力現(xiàn)代化離不開基于治理主體的多元協(xié)同共治。隨著我國社會治理從管理到服務(wù)的階段轉(zhuǎn)型，政府向社會購買公共服務(wù)，正形成行政吸納社會[1]和國家創(chuàng)制社會[2]的良性政社關(guān)系互動，強化了社會組織參與治理和政府主導(dǎo)公共權(quán)威的治理態(tài)勢。在此基礎(chǔ)上又進(jìn)一步細(xì)化為橫向的資源聯(lián)結(jié)，政黨（政治主體）、政府（行政主體）、社會組織（社會主體）、企業(yè)（市場主體）、居民（公眾主體）等依托自身結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，強化資源稟賦，以社會資本和社會網(wǎng)絡(luò)的搭建，共同生產(chǎn)公共服務(wù)[3]，凝聚了社會治理服務(wù)主體的多元性，促進(jìn)了服務(wù)機制的協(xié)作運行。其二，從“體系—過程”層面來看，社會治理體系的現(xiàn)代化完善主要側(cè)重于縱向治理體系的貫通。以黨建引領(lǐng)為核心的統(tǒng)合治理[4]，以職能調(diào)整為中心的街道體制改革和街區(qū)關(guān)系優(yōu)化[5]，以及借助科層驅(qū)動和技術(shù)賦能在“社區(qū)—街道—區(qū)市”各層級實現(xiàn)的市域社會治理體制的結(jié)構(gòu)夯實[6]，從根本上保障了社會治理的現(xiàn)代化秩序。其三，從“效能—感知”層面來看，既有研究已關(guān)注到治理體系和治理能力現(xiàn)代化之后的治理效能提升，且治理效能的發(fā)揮要落實于基層服務(wù)，扎根于人民感知，順應(yīng)治理重心下移構(gòu)建社會治理共同體的時代趨勢。相關(guān)學(xué)者通過對居民參與公共服務(wù)的參與率、獲得感、滿意度、歸屬感等進(jìn)行測度和評估，明確了居民可作為治理效能檢驗主體的核心主體[7-8]。另外，正在實踐中探索的公共精神培育和鄰里關(guān)系重塑，加之情感治理的深度融入，也助力了社會治理共同體的構(gòu)建，并為社會治理效能研究提供了實際載體[9]。

綜上所述，在社會治理效能的提升方面，學(xué)界對治理效能發(fā)揮的主體協(xié)同、體制優(yōu)化和機制聯(lián)結(jié)等方面的研究較為深入，也關(guān)注到了以居民為主體的多種成效測度方法。但社會治理領(lǐng)域較為寬泛，治理效能研究也易陷入階段性發(fā)力不均衡，治理成效缺乏客觀評判依據(jù)，治理成果難以落實為居民實際感知，治理體驗的效能發(fā)揮不夠持續(xù)等問題。公共服務(wù)作為社會治理的重要內(nèi)容，以其人民性可彰顯社會治理以人民為中心的價值旨?xì)w，以其公共性可強調(diào)公共服務(wù)的黨政兜底和社會參與，以其過程性可涵蓋服務(wù)需求識別、服務(wù)供給生產(chǎn)、服務(wù)供需銜接的治理周期。因此，公共服務(wù)可作為一個整體概念和主線思路，貫穿于社會治理的理論與實踐探索過程。本文通過公共服務(wù)可及性的具體視角予以切入，將治理效能細(xì)化為居民的主觀感知、服務(wù)設(shè)施的客觀可達(dá)、服務(wù)資源的多樣可得和服務(wù)方式的便捷可用，以期由虛向?qū)?、化散為整地激活治理效能?/p>

（二）公共服務(wù)可及性的內(nèi)涵與效能激活機制

作為黨的二十大提出的施政導(dǎo)向，“增強公共服務(wù)均衡性和可及性”在學(xué)界尚缺乏整體、清晰的理論分析框架。公共服務(wù)可及性蘊含著服務(wù)管理結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度、服務(wù)生產(chǎn)供需匹配程度、居民使用效能感知程度等方面的豐富內(nèi)涵。構(gòu)建公共服務(wù)可及性的基層治理維度與框架，有助于實現(xiàn)增進(jìn)民生福祉、推進(jìn)共同富裕的中國式現(xiàn)代化治理效能。

1.公共服務(wù)可及性的內(nèi)涵界定。公共服務(wù)可及性的內(nèi)涵可以從概念淵源、實現(xiàn)路徑、體系搭建三個方面來界定。

首先，從概念產(chǎn)生及發(fā)展淵源來看，可及性概念起初多出現(xiàn)于公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)研究，隨后被拓展至養(yǎng)老服務(wù)、公共教育、公共文化服務(wù)、社會保險等具體領(lǐng)域，成為學(xué)界評判治理效能的重要依據(jù)。依托從公共衛(wèi)生到公共服務(wù)的共性研究，可及性的內(nèi)涵維度可細(xì)化為可獲得性、可接近性、可接受性和可適應(yīng)性等操作化概念[10]。輔之對專項服務(wù)和特定人群的研究，如養(yǎng)老服務(wù)，可及性也被劃分為內(nèi)容可及性、地理和時間可及性、經(jīng)濟可及性三個維度[11]?？梢?，學(xué)界對可及性的具體內(nèi)涵界定較為靈活，根據(jù)不同服務(wù)種類和差異化服務(wù)群體的特征，對服務(wù)可及性進(jìn)行了具體界定。但這在一定程度上也對公共服務(wù)概念的規(guī)范化和共通性提出了更高要求。其次，從公共服務(wù)可及性的實現(xiàn)路徑來看，多中心理論認(rèn)為要實現(xiàn)公共服務(wù)的可及性，需要在政府端的供給與社會端的生產(chǎn)之間形成伙伴關(guān)系，以公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)型治理來實現(xiàn)服務(wù)可及[12]。學(xué)界所提出的將“物理過程”的供給和“社會過程”的生產(chǎn)實現(xiàn)統(tǒng)一[13]，可以為公共服務(wù)可及性提供量的積累和質(zhì)的保證。但這也暴露出服務(wù)可及性研究對供給側(cè)，特別是生產(chǎn)環(huán)節(jié)的偏重較大，而對需求角度的居民意愿收集和服務(wù)感知的關(guān)注較弱，所以可及性研究尚未貫穿公共服務(wù)的全過程。最后，從公共服務(wù)可及性的體系搭建來看，通過標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、精細(xì)化之間相互關(guān)聯(lián)，可兼顧實現(xiàn)可及性的頂層設(shè)計、區(qū)域協(xié)調(diào)和精準(zhǔn)執(zhí)行[14]，這是從整體性治理角度對公共服務(wù)可及性的統(tǒng)籌概括。

如前所述，公共服務(wù)可及性研究還需要跳出對基本公共服務(wù)的種類限制，提煉更具共性和規(guī)范性的內(nèi)涵維度?？杉靶匝芯恳膊荒軆H局限于從供給側(cè)對服務(wù)生產(chǎn)的量化追求，如何實現(xiàn)對居民需求的精準(zhǔn)回應(yīng)，以及公平可及地使居民獲得較為均衡便利的服務(wù)，進(jìn)而從需求端和獲得感角度展開可及性探討也十分重要。若能夠輔之以案例實踐的具體描述，將公共服務(wù)可及性對基層治理效能的激活過程進(jìn)行全方位展示，會進(jìn)一步提升公共服務(wù)可及中的情境性和靈活性。因此，本文以推進(jìn)公共服務(wù)可及性為分析視角，將服務(wù)可及作為從制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的中間銜接和激活載體，并對公共服務(wù)可及性的理論內(nèi)涵優(yōu)化過程、基層治理效能的激活過程進(jìn)行詳細(xì)解讀，從而形成分析框架，如圖1所示。

圖1 制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能中的公共服務(wù)可及過程

在以往研究的基礎(chǔ)上，本文將公共服務(wù)可及性的內(nèi)涵指向豐富為三個方面：一是公共服務(wù)決策和方案設(shè)計的科學(xué)程度，二是服務(wù)供給與需求的匹配程度，三是服務(wù)獲得感和使用體驗的效能感知程度。從客觀角度來理解，公共服務(wù)可及性可具化為服務(wù)設(shè)施的空間可達(dá)、服務(wù)資源的公平可得、服務(wù)方式的便捷可用等方面；從主觀角度來理解，公共服務(wù)可及性則主要表現(xiàn)在居民的服務(wù)體驗、需求感知和治理期待等方面。通過客觀的可及判斷和主觀的可及感知，可進(jìn)一步豐富公共服務(wù)可及性的內(nèi)涵界定與特色拓展。

2.治理效能的激活機制：公共服務(wù)可及的推進(jìn)過程。公共服務(wù)可及性還體現(xiàn)在治理效能激活的全過程中。本文據(jù)此將公共服務(wù)可及性的推進(jìn)過程概括為服務(wù)規(guī)劃過程、服務(wù)生產(chǎn)過程和服務(wù)使用過程。

首先，服務(wù)規(guī)劃過程包括對服務(wù)設(shè)施的空間尺度和服務(wù)半徑的界定、對服務(wù)種類從普惠性向生活性的內(nèi)容拓展、對服務(wù)主體的職能界定和體系搭建、對服務(wù)方案的精細(xì)化設(shè)計和宏觀決策。其次，服務(wù)生產(chǎn)過程則主要依托于服務(wù)資源，對服務(wù)需求端進(jìn)行精準(zhǔn)識別，對服務(wù)供給構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)式協(xié)同，進(jìn)而匹配供需兩端的資源，實現(xiàn)高效率的服務(wù)生產(chǎn)。最后，服務(wù)的使用過程則從居民角度出發(fā)，關(guān)注服務(wù)使用的便利共享和治理效能的雙重實現(xiàn)，為居民打造公平享有、服務(wù)滿意、獲得感提升的主觀體驗。

服務(wù)規(guī)劃過程、生產(chǎn)過程和使用過程三者間密切相關(guān)。首先，精細(xì)化的服務(wù)規(guī)劃和頂層設(shè)計，是以黨政制度的科學(xué)形塑來暢通服務(wù)通道、破除服務(wù)壁壘，保障多元服務(wù)主體生產(chǎn)過程的秩序與活力空間。其次，服務(wù)生產(chǎn)中的多元互動和資源聯(lián)結(jié)，又可促進(jìn)服務(wù)供需精準(zhǔn)化的銜接和匹配。最后，在此基礎(chǔ)上形成的服務(wù)格局可為居民的服務(wù)使用提供豐富選擇，促進(jìn)居民對服務(wù)滿意度、獲得感的提升，有助于治理效能的現(xiàn)實轉(zhuǎn)換?？傮w來看，公共服務(wù)可及性整體貫穿了從治理頂層設(shè)計到服務(wù)“最后一公里”的全過程，彰顯了以人民為中心的治理追求和服務(wù)理念。

二、公共服務(wù)可及性推進(jìn)中的現(xiàn)實梗阻

公共服務(wù)可及性的推進(jìn)及實現(xiàn)，需要經(jīng)歷一個深入到基層、下放至社區(qū)的治理過程。在基層治理的現(xiàn)代化實踐中，依舊存在著公共服務(wù)空間配置失衡、服務(wù)供需銜接不暢、服務(wù)獲得流程繁瑣等治理現(xiàn)象，這背后集中體現(xiàn)了基層治理中組織管理尚未突破條塊壁壘，政社資源在下放過程中的懸浮低效，居民對服務(wù)可及成果的體驗?zāi)：戎卫韱栴}。通過對治理現(xiàn)象與治理問題的現(xiàn)實識別，可進(jìn)一步推導(dǎo)出制度形塑乏力、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)梗阻和效能感知偏差等目前阻礙公共服務(wù)可及性推進(jìn)的關(guān)鍵瓶頸。以“現(xiàn)象—問題—原因”的遞進(jìn)分析，可由表及里地展示我國推進(jìn)公共服務(wù)可及性實現(xiàn)的基層治理全貌，明確問題導(dǎo)向和問題根源，為疏通服務(wù)可及性梗阻尋找破題點和發(fā)力點。

（一）科層壁壘導(dǎo)致服務(wù)規(guī)劃空間失衡

人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，決定了我國公共服務(wù)在發(fā)展過程中的空間差異性和需求多樣性，同時也導(dǎo)致公共服務(wù)在基層分配時的空間配置失衡。在公共服務(wù)規(guī)劃過程中具體表現(xiàn)為，服務(wù)設(shè)施選址不充分具備中心可達(dá)性，服務(wù)設(shè)施分布呈現(xiàn)碎片化邊緣化，設(shè)施內(nèi)服務(wù)活動開展中的同質(zhì)化，服務(wù)內(nèi)容與種類較為單一且覆蓋較窄等失衡現(xiàn)象。從本質(zhì)上來看，這集中反映了公共服務(wù)在規(guī)劃過程中的組織體系分散化問題。

首先，黨政機關(guān)的組織建設(shè)尚未突破條塊壁壘，條線部門的服務(wù)職能界定和屬地統(tǒng)一服務(wù)之間仍存在內(nèi)容重復(fù)、權(quán)責(zé)不一等桎梏，導(dǎo)致了基層服務(wù)規(guī)劃空間的失衡。以社區(qū)服務(wù)的空間載體為例，黨群服務(wù)中心、社區(qū)生活服務(wù)中心、社區(qū)精神文明創(chuàng)建中心、社區(qū)工作站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心等，不僅涉及宣傳部、組織部等黨委部門的政治任務(wù)、黨員服務(wù)在基層的開展，同時又要承接民政、衛(wèi)生、文明辦等政府職能部門專項業(yè)務(wù)的指導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、共青團等群團組織也依托于社區(qū)服務(wù)中心，開展在地化的服務(wù)陣地建設(shè)。多線條的服務(wù)任務(wù)同時被下放到基層社區(qū)，在未厘清服務(wù)職能的責(zé)任歸屬、服務(wù)項目的分類供給、服務(wù)內(nèi)容的時空規(guī)定等情況下，極易造成基層服務(wù)空間的擠壓。社區(qū)服務(wù)設(shè)施的空間被多頭領(lǐng)導(dǎo)，條塊壁壘的桎梏延續(xù)至基層服務(wù)的現(xiàn)實獲取，是當(dāng)前服務(wù)規(guī)劃過程中的首要矛盾。

其次，街道體制改革所形塑的制度功能還有待健全，基層治理中公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化推進(jìn)尚缺乏制度根基。街道體制改革為社區(qū)服務(wù)發(fā)展?fàn)幦×烁鼮閺V闊的自治空間，政社分開、居站分離等舉措力圖為基層社區(qū)減壓賦能。但體制改革任重道遠(yuǎn)，基層最需要的管理下放力度有限，難以及時靈活地回應(yīng)居民實際需要。社區(qū)服務(wù)由最初的民政部門兜底，逐漸走向多部門協(xié)同，這使得聚焦于服務(wù)治理的社區(qū)工作在統(tǒng)合治理方面存在短板。不僅宏觀層面的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)溝通成本仍然較高，中觀層面職能部門專業(yè)人員的下放不足，乃至微觀層面社區(qū)專項資金的申請調(diào)用、社區(qū)人員管理的規(guī)范化和穩(wěn)定性建設(shè)等方面，仍存在較大的改進(jìn)空間。

最后，服務(wù)規(guī)劃過程也忽視了居民的前端參與和需求容納，服務(wù)決策未能及時有效地吸納居民意見。服務(wù)設(shè)施選址和分布、服務(wù)供給主體的選擇和評優(yōu)、服務(wù)活動開展的實際要求等規(guī)劃方案仍局限于黨政機關(guān)的頂層設(shè)計，這使得社區(qū)在服務(wù)供給與需求對接時產(chǎn)生互動縫隙，并直接導(dǎo)致居民對服務(wù)的美好期待與實際獲得體驗之間形成落差，降低了公共服務(wù)可及性的實現(xiàn)效果，實質(zhì)上損害了公共服務(wù)以人民為中心的本質(zhì)立場。

（二）資源整合不足導(dǎo)致服務(wù)供需銜接低效

公共服務(wù)生產(chǎn)過程是實現(xiàn)公共服務(wù)供給中“量積累、質(zhì)提升”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它直觀地為實現(xiàn)公共服務(wù)可及性奠定充足服務(wù)與全面覆蓋的基礎(chǔ)。服務(wù)生產(chǎn)過程是政府主體、社會主體和市場主體在服務(wù)供給中的協(xié)作互助過程。但服務(wù)供需銜接不暢導(dǎo)致的合作主導(dǎo)權(quán)爭奪、需求識別偏差、供需錯配等資源浪費現(xiàn)象，實質(zhì)上體現(xiàn)的仍是服務(wù)主體之間的資源聯(lián)結(jié)低效，以及社會網(wǎng)絡(luò)通過樞紐進(jìn)行互動和交往的功能式微的問題。

首先是行政主體方面的原因。以政府為代表的行政主體承擔(dān)了基本公共服務(wù)兜底、普惠性服務(wù)供給，以及向社會購買其他服務(wù)的責(zé)任。政府的公共權(quán)威決定了其在服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位，政府本身的服務(wù)屬性和財政支撐也奠定著政府作為服務(wù)主體的重要優(yōu)勢。但是政府作為以自上而下為主要溝通方式的行政組織，對基層居民需求的識別和關(guān)注不夠敏捷，自下而上的居民需求意愿征集，往往也因受到科層鏈條的阻滯而中斷。

其次是社會力量的原因。社會組織作為社會力量的代表，可通過參與政府購買行為形成雙方的契約關(guān)系，向公眾提供更具專業(yè)化，或服務(wù)特定人群的多樣公益服務(wù)、志愿服務(wù)。社會組織期望借助與政府合作鞏固自身提供服務(wù)的優(yōu)勢，打造服務(wù)品牌，進(jìn)而獲得居民信任，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)自我培育和孵化，進(jìn)而擴大服務(wù)規(guī)模效益。但我國社會組織的發(fā)育還不夠完善，僅依托政府購買提供的項目化服務(wù)指標(biāo)，容易造成服務(wù)供給的內(nèi)容固化；社會組織在服務(wù)生產(chǎn)過程中“按指令辦事”“按項目要求生產(chǎn)服務(wù)”等行為，雖在一定程度上能夠降低服務(wù)成本，提升服務(wù)效率，但也弱化了社會整體資源的自發(fā)、自主性生產(chǎn)和供給的功能。反過來講，政府也僅僅將社會組織作為政府供給服務(wù)的補充和后備資源。因此，目前我國社會組織的服務(wù)孵化環(huán)節(jié)還十分薄弱，雖具備自身獨立性、專業(yè)性，以及更貼近居民交往的現(xiàn)實優(yōu)勢，但卻難以轉(zhuǎn)換為聯(lián)結(jié)樞紐，無法直接助力服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的社會化搭建。

最后是市場方面的原因。除了公共服務(wù)之外，生活服務(wù)也是基層服務(wù)發(fā)展的重要內(nèi)容。通過為居民提供低償收費的生活服務(wù)或?qū)I(yè)服務(wù)，市場也成為提供服務(wù)不可或缺的主體。但基于營利導(dǎo)向的服務(wù)供給有時難以融入現(xiàn)有的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，如物業(yè)服務(wù)這種帶有一定準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)，因市場主體良莠不齊、居民維權(quán)意識有待提升、相關(guān)法律尚未健全等原因，易引起居民矛盾和糾紛，加之黨政力量統(tǒng)籌的不到位，以及居委會和網(wǎng)格等層面的監(jiān)督功能尚弱，很可能為社會穩(wěn)定埋下潛在風(fēng)險。

（三）忽視居民體驗導(dǎo)致服務(wù)使用流程繁瑣

公共服務(wù)完成了規(guī)劃與生產(chǎn)環(huán)節(jié)，還需要直接提供給居民，而居民獲得服務(wù)的方式、途徑、渠道和流程是否便利快捷，也是檢驗公共服務(wù)可及性的重要一環(huán)。居民對于公共服務(wù)的體驗，來自服務(wù)帶來的生活氛圍培育，以及鄰里關(guān)系塑造的效能感知。首先，進(jìn)入數(shù)字信息化時代，公共服務(wù)在需求識別、精準(zhǔn)對接、服務(wù)享用、獲得反饋、效果評估等具體環(huán)節(jié)，都可以借助數(shù)字技術(shù)手段進(jìn)行賦能，用以提升公共服務(wù)的精準(zhǔn)化、品質(zhì)化，保障實際效能。但基于技術(shù)化的服務(wù)治理，也可能進(jìn)一步擴大技術(shù)壁壘，造成信息鴻溝、數(shù)字形式化等困境。此類問題會加劇居民獲得公共服務(wù)的難度，例如多重技術(shù)手段疊加，各類數(shù)字平臺的重復(fù)使用，居民使用權(quán)限的多方認(rèn)證，都弱化了智慧化服務(wù)本應(yīng)發(fā)揮的高效優(yōu)勢。趨向復(fù)雜化的服務(wù)技術(shù)使得居民的可及體驗更加模糊，看似越來越觸手可及的服務(wù)，實則想要得到卻越來越遠(yuǎn)。這不僅弱化了基層服務(wù)的技術(shù)賦能，更是損害了人民的治理期待。其次，公共服務(wù)的受眾是全體居民，但技術(shù)應(yīng)用群體卻難以涵蓋貧弱孤老等人群。數(shù)字孤島現(xiàn)象愈演愈烈，部分弱勢人群被排除在服務(wù)技術(shù)的效能之外，短板效應(yīng)、馬太效應(yīng)更加顯著，這也違背了公共服務(wù)保障民生的治理初衷。最后，居民對服務(wù)效能的感知也很大程度體現(xiàn)在社區(qū)的服務(wù)氛圍上。社區(qū)服務(wù)目前是以基本公共服務(wù)、公益活動、志愿幫扶為主要內(nèi)容，但生活化服務(wù)還較為欠缺。以居民生活交往為主要項目的服務(wù)空間有時也會被行政空間所擠壓，常態(tài)化生活服務(wù)活動的開展也須讓位于其他特色服務(wù)，由此形成的鄰里關(guān)系淡漠化，加劇了居民對公共服務(wù)的感知偏差。

三、公共服務(wù)可及性激活治理效能的過程敘事：基于青島市李滄區(qū)案例

習(xí)近平總書記于2018 年6 月在青島市李滄區(qū)上流佳苑社區(qū)視察，明確提出“要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務(wù)、管理放到社區(qū)，更好為社區(qū)居民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”[15]，在實質(zhì)上闡明了服務(wù)在居民、在基層的可及需求。李滄區(qū)秉承著習(xí)近平總書記講話精髓，將社區(qū)服務(wù)作為探索公共服務(wù)可及性提升與擴展的研究切口，鋪開了歷時五年的基層公共服務(wù)可及實踐與治理敘事。本文選取李滄區(qū)作為推進(jìn)公共服務(wù)可及性的典型案例，進(jìn)一步歸納提煉出公共服務(wù)可及性內(nèi)嵌于社會治理現(xiàn)代化過程中的特色路徑，系統(tǒng)展示公共服務(wù)可及性的基層推進(jìn)與實現(xiàn)過程。

（一）服務(wù)規(guī)劃過程：組織管理保障服務(wù)空間的選址和規(guī)?？杉?/h3>

青島市李滄區(qū)在增進(jìn)公共服務(wù)可及性的實踐過程中，首先是通過黨政機關(guān)的管理下放，為基層服務(wù)建設(shè)提供政策支持，并精細(xì)化設(shè)計服務(wù)設(shè)施建設(shè)方案、科學(xué)規(guī)劃街道和社區(qū)的服務(wù)規(guī)模，以實現(xiàn)服務(wù)設(shè)施的空間可達(dá)性來突破傳統(tǒng)服務(wù)供給碎片化的弊端。2020 年青島市通過《建設(shè)新型鄰里中心提升社區(qū)組織力實施方案》，將新型鄰里式黨群服務(wù)中心作為居民獲得社區(qū)服務(wù)的空間載體和一站式場地。在全方位的政策設(shè)計和各主體協(xié)同支持下，青島市各區(qū)開始了以建設(shè)服務(wù)空間載體為基礎(chǔ)的服務(wù)綜合設(shè)施改造。

李滄區(qū)堅持頂格推進(jìn)基層服務(wù)建設(shè)，成立了由區(qū)委書記任組長的社區(qū)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將社區(qū)服務(wù)納入李滄區(qū)綜合考核指標(biāo)體系，納入街道黨工委書記抓基層黨建工作述職評議考核。在領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，李滄區(qū)通過進(jìn)一步深化“屬地負(fù)責(zé)+部門協(xié)同”的治理格局，堅持市級統(tǒng)籌、街道負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、各方聯(lián)動的管理辦法，將黨建引領(lǐng)五社聯(lián)動的治理機制和黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的管理體制相結(jié)合，為服務(wù)空間載體建設(shè)提供了領(lǐng)導(dǎo)兜底、組織保障的管理基礎(chǔ)。例如，李滄區(qū)滄口街道在建設(shè)用地不足且較為分散的現(xiàn)狀下，及時申報區(qū)委組織部、民政部、財政局等部門，通過多部門聯(lián)席和決策商討，最終確定建設(shè)街道層級的、服務(wù)輻射半徑為周圍七個社區(qū)的大型鄰里服務(wù)中心。以基層黨建統(tǒng)合條塊力量，將黨建政治資源、政府行政資源及時下放到基層，對鄰里服務(wù)中心的規(guī)劃提案、選址布局和體量決策進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計，確保居民在不同空間尺度下都可便利地獲取公共服務(wù)。這是從組織建設(shè)角度奠定服務(wù)規(guī)劃過程的管理基礎(chǔ)。

李滄區(qū)通過規(guī)范權(quán)力清單來保障基層服務(wù)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，為維護和推進(jìn)服務(wù)可及性提供了持續(xù)動力。李滄區(qū)實行職能部門職責(zé)下沉準(zhǔn)入制度，新增事項確須街道承擔(dān)的，由區(qū)委區(qū)政府嚴(yán)審把關(guān)，并做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、費隨事轉(zhuǎn)。這在很大程度上為街道和社區(qū)服務(wù)居民的職責(zé)提供了權(quán)力保障，避免了行政任務(wù)和經(jīng)濟指標(biāo)過度擠壓本專屬居民的服務(wù)空間。同時，街道對區(qū)直部門派出機構(gòu)負(fù)責(zé)人承擔(dān)了任免征詢權(quán)、人事考核權(quán)、重大決策和重大項目的建議權(quán)。除留守必要的辦公人員，街道將其余人員全部下沉至社區(qū)，直接安排從事社區(qū)服務(wù)，促使街道干部聚焦為人民服務(wù)的主責(zé)主業(yè)。此類將管理人員下放、促使管理人員直接參與基層服務(wù)、將服務(wù)成果與績效納入監(jiān)管考核的改進(jìn)舉措，明晰了社區(qū)服務(wù)在基層治理中的核心地位。

李滄區(qū)通過優(yōu)化基層組織結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一服務(wù)權(quán)責(zé)、規(guī)劃考核監(jiān)管多位一體的服務(wù)舉措，為公共服務(wù)可及性的實現(xiàn)提供了組織合法性和設(shè)施可達(dá)性的客觀支撐，同時也開創(chuàng)了基層服務(wù)有空間支撐、服務(wù)開展有人員保障、服務(wù)內(nèi)容有專業(yè)指導(dǎo)、服務(wù)任務(wù)有屬地兜底的李滄特色路徑。

（二）服務(wù)生產(chǎn)過程：資源激活促成社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)和科學(xué)供需

公共服務(wù)可及性的推進(jìn)，并不意味著財政投入的簡單增加或政府職能的單一強化，而是需在服務(wù)生產(chǎn)過程中實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)式的資源激活、樞紐化的合作聯(lián)結(jié)，進(jìn)而實現(xiàn)服務(wù)供需的科學(xué)匹配。李滄區(qū)在基層服務(wù)的生產(chǎn)過程中，轉(zhuǎn)變了以往的由政府提出服務(wù)需求、列舉項目清單，招標(biāo)選擇社會組織，并由社會組織提供服務(wù)的資源協(xié)作方式。李滄區(qū)首先通過探索民主協(xié)商的廣泛形式，如召開居民議事會、業(yè)主代表大會、黨群聯(lián)席會、開放空間會議等，征詢居民需求，并形成社區(qū)居民的需求清單，尋求居民偏好的“最大公約數(shù)”，整合形成居民需求的最優(yōu)實現(xiàn)路徑。其次，通過樞紐型社會組織聯(lián)結(jié)各服務(wù)供給主體，充分利用社會組織的獨立性、專業(yè)性、在地化和生活化特征，與基層黨組織、居委會、駐區(qū)單位等保持良好的資源聯(lián)系，并形成資源配置一覽表，與居民的需求清單進(jìn)行精準(zhǔn)對接，并由合適的社會組織或企業(yè)認(rèn)領(lǐng)居民的服務(wù)需求，進(jìn)而有針對性、因地制宜地提供多樣化、差異化的社區(qū)服務(wù)，真正形成“點對點的服務(wù)點菜，面對面的服務(wù)供給”之格局。最后，李滄區(qū)將社會組織運營作為社會網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)和資源激活的抓手，為服務(wù)生產(chǎn)過程注入了社會活力并持續(xù)孵化。李滄區(qū)加大對社工人才和社會組織的支持力度，建立社工協(xié)會和社區(qū)社會組織聯(lián)合會，盤活社會組織的治理資源，搭建社會組織服務(wù)資源庫、社工人才儲備庫。開展社區(qū)微創(chuàng)投，試點建立社區(qū)發(fā)展基金，搭建集資源整合、項目支持、賦能培育等多功能于一體的支持平臺。此類人力、物力、財力資源的有效聯(lián)結(jié)，極大促進(jìn)了服務(wù)生產(chǎn)過程的多元主體互動、資源激活和可持續(xù)協(xié)作，以及服務(wù)供需的科學(xué)匹配。

（三）服務(wù)使用過程：增強服務(wù)體驗激活以人民為中心的治理效能

在公共服務(wù)可及性實現(xiàn)的全過程中，服務(wù)使用過程作為后端的效能激活與展現(xiàn)環(huán)節(jié)，有時也會受到相對忽視。服務(wù)使用過程中，以居民為核心的主觀感知和服務(wù)體驗，以及智慧化治理中對服務(wù)獲取流程的便捷化和可操作化，同樣是實現(xiàn)服務(wù)可及的不可或缺的要素。首先，李滄區(qū)十分重視居民在基層治理中的歸屬感和凝聚力，通過常態(tài)化開展親民化、接地氣的生活服務(wù)，吸引居民到公共空間進(jìn)行鄰里交往和日常休閑。此舉直觀地將服務(wù)效果呈現(xiàn)于居民眼前，讓居民看得見服務(wù)設(shè)施的空間優(yōu)化，摸得著服務(wù)活動的多樣開展與參與共治，從根本上培育社區(qū)公共精神和鄰里氛圍，以情感共生的柔性方式，激活居民對服務(wù)的主觀感知。其次，李滄區(qū)通過智慧賦能的方式，對以往技術(shù)治理疊加于服務(wù)流程的繁瑣環(huán)節(jié)進(jìn)行精簡，以服務(wù)流程的便捷化增進(jìn)居民獲得服務(wù)的滿意度和獲得感。李滄區(qū)率先提出群眾辦事“零跑腿”目標(biāo)，推出“服務(wù)到企業(yè)、服務(wù)到項目、服務(wù)到社區(qū)、服務(wù)到居民”的“四到”服務(wù)，實現(xiàn)區(qū)級行政許可事項100%打通“零跑腿”辦理路徑?！白寯?shù)據(jù)多跑路，讓居民少跑路”的智慧服務(wù)理念也進(jìn)一步向“讓服務(wù)通過數(shù)據(jù)便捷、高效、精準(zhǔn)地跑向居民”轉(zhuǎn)變。同時，李滄區(qū)不僅重視智慧賦能對提升服務(wù)供給效率和加強服務(wù)供需銜接的重要作用，更是利用大數(shù)據(jù)的強覆蓋力和高識別性，精準(zhǔn)公平地獲取每一位居民的合理需求，并通過對弱勢群體的個性化技術(shù)定制，讓每一位居民平等地享有公平可及的服務(wù)。這是從維護社會公平的價值尺度對服務(wù)可及性進(jìn)行了深刻挖掘，也進(jìn)一步回應(yīng)了以人民為中心的治理現(xiàn)代化需求。

李滄區(qū)通過以黨政為管理支撐的制度調(diào)節(jié)，對服務(wù)設(shè)施的空間配置和尺度規(guī)劃進(jìn)行了精細(xì)研判，形成了服務(wù)設(shè)施可達(dá)的客觀基準(zhǔn)；以社會參與共治為基礎(chǔ)的資源激活與聯(lián)結(jié)，是滿足服務(wù)內(nèi)容多樣可得和服務(wù)供需科學(xué)適配的現(xiàn)實依據(jù)；以居民為核心的服務(wù)感知和流程便利可用，則是以情感評判與流程體驗為主的主觀感受，是公共服務(wù)可及性最直觀的價值判斷。李滄區(qū)公共服務(wù)可及性的基層實現(xiàn)過程，是將社會治理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理效能的創(chuàng)新路徑和過程總結(jié)。但對于公共服務(wù)可及性的整體發(fā)展而言，基層公共服務(wù)的可及與階段式遞進(jìn)還是一個不斷反饋、修正、提煉的動態(tài)調(diào)適過程。

四、基層公共服務(wù)可及性拓展的方向與趨勢

通過構(gòu)建公共服務(wù)可及性的研究框架，以過程視角系統(tǒng)串聯(lián)公共服務(wù)可及性實現(xiàn)的各個階段，并輔之基層案例的實踐歷程描述，為基層治理理論現(xiàn)代化明晰更精準(zhǔn)的理論切入和貫穿性的主線依托，賦予公共服務(wù)在治理研究中更多的靈活性和情境性。公共服務(wù)可及性的聚焦切入，可基于以人民為中心的價值導(dǎo)向、以居民需求為基準(zhǔn)的治理目標(biāo)，以實現(xiàn)服務(wù)可及與居民感知之間主客觀協(xié)同為基本要求，為制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能提供激活載體和中間銜接，進(jìn)而形成落實標(biāo)準(zhǔn)，并以此管窺公共服務(wù)可及性拓展的治理方向與未來趨勢。

（一）服務(wù)可及性在基層治理效能激活中的理論對話

服務(wù)規(guī)劃過程、服務(wù)生產(chǎn)過程和服務(wù)使用過程是實現(xiàn)公共服務(wù)可及性的過程機制，公共服務(wù)供給與居民需求的適配程度，以及居民在使用過程中的體驗感知、便捷程度和權(quán)益保障，也是增進(jìn)民生福祉、實現(xiàn)共同富裕等治理效能的現(xiàn)實表達(dá)。從公共服務(wù)可及性的過程視角切入，可以進(jìn)一步對社會治理理論進(jìn)行特色深化與對話回應(yīng)，詳見圖2。

圖2 公共服務(wù)可及性的理論對話與深化

首先，公共服務(wù)可及性具備較強的理論包容性和研究系統(tǒng)性，有助于彌合理論縫隙、銜接理論應(yīng)用、融合理論優(yōu)勢。公共服務(wù)是社會治理的核心任務(wù)，同時也是政府職能的主要體現(xiàn)以及人民利益的保障方式。從前期的服務(wù)規(guī)劃過程來看，公共服務(wù)可及性順應(yīng)了服務(wù)主體的體制機制改革以及服務(wù)治理格局的動態(tài)調(diào)整，為黨建統(tǒng)合理論和條塊治理理論提供了統(tǒng)一于公共服務(wù)的治理效果檢驗。從服務(wù)生產(chǎn)過程來看，服務(wù)可及性研究為合作生產(chǎn)理論、多中心治理理論和整體性治理理論明確了應(yīng)用場景。如公共服務(wù)可及性實現(xiàn)過程中的供給生產(chǎn)和資源配置，促進(jìn)了以提供公共服務(wù)為合作節(jié)點的政社關(guān)系互動，保障了以統(tǒng)籌不同服務(wù)層級和領(lǐng)域的整體性治理的支撐。從服務(wù)使用過程來看，公共服務(wù)可及性對居民需求和體驗感知的重視，進(jìn)一步深化了群眾滿意度、獲得感、歸屬感等主觀治理指標(biāo)的現(xiàn)實應(yīng)用。同時，公共服務(wù)可及性將居民視角的主觀體驗與地理學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)對空間尺度、服務(wù)半徑等指標(biāo)的理論測度相結(jié)合，從而更加科學(xué)地為治理效能研究奠定了主客觀相結(jié)合的理論依托。

其次，公共服務(wù)可及性的實現(xiàn)過程具有延續(xù)性和可持續(xù)性，它可以貫穿于社會治理研究的全過程，補齊部分治理短板，實現(xiàn)梯度遞進(jìn)的重點兼顧，促進(jìn)治理效能的激活和可持續(xù)性發(fā)揮。一方面，從社會治理前端來看，公共服務(wù)可及性以制度優(yōu)勢為依托，從體系搭建、機制協(xié)同、資源配置等治理行為角度進(jìn)行發(fā)力；另一方面，從社會治理的后端來看，公共服務(wù)可及性系為反映以人民為中心的需求，從服務(wù)滿意和實際獲得體驗等角度對治理成效進(jìn)行評估反饋。這一前端發(fā)力和后端反饋，得以疏通阻礙，為治理效能的基層激活打通“最后一公里”。同時，公共服務(wù)可及性作為繼基本公共服務(wù)均等化、公共服務(wù)均衡性之后的施政導(dǎo)向，也從宏觀角度為社會治理研究的理論兼顧提供了政策空間?；竟卜?wù)強調(diào)普惠性的過程均等和民政兜底，體現(xiàn)了公共財政理論的效率要求和民主治理的民生導(dǎo)向。隨著一般公共服務(wù)和生活服務(wù)、志愿服務(wù)的種類范圍不斷擴張，覆蓋人群更加廣泛，強化了服務(wù)內(nèi)容的多元供給，回應(yīng)了服務(wù)受眾的差異需求，社會公平和空間正義理論也受到更加廣泛的關(guān)注。此時，公共服務(wù)從“量的積累”到“質(zhì)的提升”再到“度的適配”，也是對經(jīng)濟效率與社會公平的兼顧。

總之，公共服務(wù)可及性作為政府職能的基層落實、居民需求的表達(dá)載體、居民滿意和治理體驗的反饋回應(yīng)，是將社會治理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要依托。社會治理現(xiàn)代化中的治理行為都需要下放到基層，需要通過公共服務(wù)的供給、分配和反饋來確保居民獲得，這不僅是治理“最后一公里”的路標(biāo)展示，更為奠定公共服務(wù)可及性在社會治理中的重要理論地位提供了一塊基石。

（二）服務(wù)可及性在基層治理實踐中的治理追求

公共服務(wù)可及性的理論研究為我國社會治理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能提供了科學(xué)的分析框架和精準(zhǔn)的理論指導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上公共服務(wù)可及性在中國特色的實踐場域中有著更加廣闊的探索空間，詳見圖3。我國公共服務(wù)發(fā)展不能僅照搬經(jīng)典理論的框架設(shè)計，也不能簡單移植西方治理經(jīng)驗，還需進(jìn)一步基于中國式現(xiàn)代化的基層實踐，凝練公共服務(wù)可及性拓展的中國故事和中國方案。

圖3 公共服務(wù)可及性的實踐互動與理論反思

首先，從公共服務(wù)可及性的實現(xiàn)過程角度來看，我國基層實踐過程已取得較為豐富的成果，但還需進(jìn)一步實現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的權(quán)威管理兜底，將管理權(quán)責(zé)下放作為公共服務(wù)可及性實現(xiàn)的過程開端和支撐底座。以李滄區(qū)的公共服務(wù)可及性推進(jìn)過程為例，目前基層治理中各方對公共服務(wù)的生產(chǎn)活力和社會化拓展的重視程度較高，且以此作為主要領(lǐng)域開展的增強公共服務(wù)可及性的活動往往可獲得廣泛的社會關(guān)注和社會效益。但公共服務(wù)始終內(nèi)嵌于我國社會治理的結(jié)構(gòu)式改革與動態(tài)調(diào)整的歷程中，需要具有一定高度的權(quán)威治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行兜底統(tǒng)籌。管理權(quán)責(zé)下放的核心在于權(quán)力的下放，一方面基層的權(quán)威治理結(jié)構(gòu)在于街道而非社區(qū)，對于街道層級的賦能可繼續(xù)強化基層黨建的組織引領(lǐng)、職能統(tǒng)合、跨部門協(xié)作的優(yōu)勢；另一方面對于公共服務(wù)可及性的基層推進(jìn)與實現(xiàn)而言，還需配備一個更高層級的統(tǒng)籌治理部門進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)兜底和專項指導(dǎo)。例如中央社會工作部的成立，直觀地為基層社會治理提供了管理權(quán)威的支撐，并以社會工作的專業(yè)性增強了基層服務(wù)的科學(xué)性，奠定了公共服務(wù)基層可及的良好開端，順應(yīng)了現(xiàn)階段社會治理的發(fā)展趨勢。對于基層治理實踐來說，只有做實管理下放，才能與后續(xù)的資源下沉、服務(wù)下移實現(xiàn)良性搭配并形成規(guī)模效益。

其次，在研判公共服務(wù)可及性的基層實現(xiàn)機制的基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步上升為對共性經(jīng)驗和可推廣路徑的研究。從空間資源配置、財政制度支撐、數(shù)字技術(shù)賦能的三維框架可對公共服務(wù)可及性進(jìn)行進(jìn)一步整體歸納，形成可借鑒的路徑推廣，這在一定程度上更能夠彰顯服務(wù)可及性的系統(tǒng)論思維和整體色彩。從空間資源配置路徑來看，對服務(wù)可及性的公平導(dǎo)向，以及服務(wù)半徑和空間尺度等議題的深入探討，可進(jìn)一步突破行政空間的屬地限制，實現(xiàn)服務(wù)可及的跨域性和整體性。從財政制度支撐路徑來看，聚焦轉(zhuǎn)移支付和財力保障激勵的財政手段，可推動公共服務(wù)供給資金的精準(zhǔn)投放，完善公共服務(wù)財政投入的監(jiān)督與績效評估，為公共服務(wù)可及性增強提供制度保障。從數(shù)字技術(shù)賦能路徑來看，以平臺驅(qū)動和流程再造為代表的現(xiàn)代化治理方式，能夠促進(jìn)差異化便民服務(wù)和應(yīng)用場景的有機耦合，將數(shù)字、技術(shù)、信息的高效率轉(zhuǎn)化為促進(jìn)服務(wù)治理的高效能。通過對公共服務(wù)可及性的基層實現(xiàn)機制與路徑探索的進(jìn)一步梳理和歸納，提煉并升華形成共性實踐經(jīng)驗和規(guī)律認(rèn)知，將更為貼合社會治理現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢，使治理效能得以激活并擴散，促進(jìn)中國式公共服務(wù)現(xiàn)代化的未來發(fā)展。