謝成因 劉慧惠

（1.澳門城市大學，澳門，999078；2.香港國際協(xié)同創(chuàng)新中心有限公司，香港，999077）

“境內(nèi)關外”一詞中“境”指“國境”，“關”指“關境”（即一國海關法適用的全部領域），是一種海關特殊監(jiān)管模式，起源于1999 年世界海關組織（WCO）所制定《京都議定書》中對“自由區(qū)”概念的定義：“自由區(qū)，指某締約方的一塊領土，運入這塊領土內(nèi)的貨物，從進口關稅及其他稅征管原則上講，通常被視為關境之外”[1]。由于我國國家法律層面尚未明確認可“境內(nèi)關外”這一概念，因此“境內(nèi)關外”實際是我國學術界的一種通俗提法，并非嚴格法律詞匯?！熬硟?nèi)關外”監(jiān)管模式通常是在自貿(mào)港或自由貿(mào)易園區(qū)等高度開放的區(qū)域中實行，區(qū)域內(nèi)部往往根據(jù)面向（國）境外還是內(nèi)地而劃分“一線”和“二線”，并按照“一線放開，二線管住”的原則進行監(jiān)管。但“一線放開”并不等于完全不管，這里的放開更多是指減免稅費以及貨物在區(qū)域內(nèi)的相對自由流通，但海關法律和監(jiān)管措施在區(qū)域內(nèi)仍然適用?！胺志€管理”也是一種海關監(jiān)管模式，可視為海關特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)劃分“一線”和“二線”進行監(jiān)管方式的簡稱。這里的“一線”泛指海關特殊監(jiān)管區(qū)與（國）境外分界線，“二線”泛指海關特殊監(jiān)管區(qū)與國內(nèi)其他地區(qū)分界線。

2000年4月，國務院批準姐告按照“境內(nèi)關外”方式設立姐告邊境貿(mào)易區(qū)（以下簡稱“姐告邊貿(mào)區(qū)”），同年8月，“境內(nèi)關外”模式正式在姐告邊貿(mào)區(qū)實行。2009年8月國務院批復《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“《發(fā)展規(guī)劃》”）提出在橫琴新區(qū)實施“分線管理”模式。姐告“境內(nèi)關外”模式和橫琴“分線管理”模式具體監(jiān)管政策均圍繞各自劃分的“一線”和“二線”展開。那么，姐告“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策與橫琴“分線管理”監(jiān)管政策之間有什么差異？產(chǎn)生這些差異的原因有哪些？結合姐告“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策實施經(jīng)驗，橫琴“分線管理”監(jiān)管政策在未來落地實施后會呈現(xiàn)怎樣的前景？本文擬就上述問題作簡要分析探討。

一、姐告與橫琴的基本情況及開發(fā)歷程

（一）姐告基本情況及開發(fā)歷程

姐告一詞系傣語譯音，意譯為“舊城”。其位于云南省德宏州瑞麗市東南方向的凸出部分，面積僅有一個村寨大小，西側與瑞麗市區(qū)隔江相望，其余三側均與緬甸接壤。獨特的地理位置以及與緬甸北部的深厚歷史文化聯(lián)系使姐告具有良好的開放性和可封閉性。在開放性方面，姐告毗鄰緬北最大邊境城市木姐，通過跨境公路可直達緬北重要交通樞紐八莫和緬北中心城市臘戍。同時姐告與緬甸村寨、城郭相連，“一寨兩國、一村兩國、一屋兩國現(xiàn)象非常普遍”[2]，對緬甸開放不存在語言、習俗和文化方面的障礙。在可封閉性方面，姐告東、南、北三面有物理圍欄與緬甸隔開，西面又與瑞麗市區(qū)有瑞麗江相隔，便于封閉管理。

改革開放后很長一段時間內(nèi)姐告隸屬瑞麗縣（1992年由縣改市）姐勒鄉(xiāng)人民政府管轄。1985年姐告邊境貿(mào)易試驗區(qū)和1991年姐告邊境貿(mào)易經(jīng)濟區(qū)的成立促進了瑞麗邊境貿(mào)易的發(fā)展，也為姐告進一步開放開發(fā)打下基礎。1992年，國務院特區(qū)辦批準姐告邊貿(mào)經(jīng)濟區(qū)享受國家級開發(fā)區(qū)政策以及姐告大橋的建成通車推動姐告開放開發(fā)進入新階段。此后，對于姐告的進一步開放開發(fā)，中央有關部委最初的設想是設立類似于“上海外高橋保稅區(qū)”的姐告保稅區(qū)，后經(jīng)德宏州政府和云南省政府反復爭取，2000年4月，國務院批準姐告設立邊境貿(mào)易區(qū)，并在區(qū)內(nèi)按照“境內(nèi)關外”模式實行比一般保稅區(qū)更為優(yōu)惠的政策，2000年8月28日姐告邊貿(mào)區(qū)正式成立。自成立之日起，瑞麗海關等口岸管理部門對姐告實行封閉管理，將姐告與緬甸之間的口岸視為“一線”，姐告大橋中心線視為“二線”，對經(jīng)一、二線出入姐告的貨物、人員和交通工具進行統(tǒng)一監(jiān)管。姐告實行的“境內(nèi)關外”模式在當時國內(nèi)沿海和沿邊開放區(qū)域中是一種沒有先例的制度創(chuàng)新。

（二）橫琴基本情況及開發(fā)歷程

橫琴是中國廣東省南部的一個島嶼，現(xiàn)有總面積106.46平方公里。橫琴島位于珠江口西側，北與珠海市區(qū)通過橫琴大橋相連，南瀕南海，東與澳門一水一橋之隔，與香港也僅相距41海里。毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢結合四面環(huán)海的島嶼特性使得橫琴具有良好的開放性和可封閉性。

如表1所示，橫琴對外開放開發(fā)起始時間與姐告基本一致，但橫琴的開放開發(fā)進展較慢。20世紀80年代，廣東省沿海地區(qū)對外開放開發(fā)已成熱潮，橫琴則長期處于“無人問津”的荒島狀態(tài)。1992年初，在鄧小平南方談話的精神鼓舞下，廣東省掀起特區(qū)建設新高潮，橫琴因獨特的區(qū)位優(yōu)勢而開始受到格外關注。

表1 改革開放后姐告與橫琴開放開發(fā)歷程

自20世紀90年代初至今，橫琴先后獲得三次重大開放開發(fā)機遇，每一次都與制度創(chuàng)新有關。第一次是1992年3月“橫琴經(jīng)濟開發(fā)區(qū)”的成立。以1999年為時間節(jié)點可將橫琴經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展分為兩個階段。在1992年至1999年間，橫琴被視為珠海改革開放新制度“試驗場”來探索發(fā)展道路，保稅區(qū)、自貿(mào)區(qū)和自由島在當時都被視為橫琴未來發(fā)展的可選目標。得到較多支持的新思路是設立“橫琴－路環(huán)經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”，即將橫琴島與路環(huán)島通過架橋連接成一個整體區(qū)域，并分別在橫琴大橋洪灣側和與氹仔島相連海堤的路環(huán)側設立口岸，參照保稅區(qū)制度對該區(qū)域進行封閉管理。2000年后橫琴的發(fā)展逐漸被置于“泛珠三角”區(qū)域合作框架下，發(fā)展總體目標是借助港澳國際資源建設成泛珠三角區(qū)域合作新載體和對外開放新平臺。在相關規(guī)劃中橫琴也承擔區(qū)域合作“體制創(chuàng)新試驗地”的角色，但相較于前一階段，制度創(chuàng)新并未被突出強調(diào)。

橫琴獲得的第二次重大開放開發(fā)機遇為2009年12月“橫琴新區(qū)”的成立。制度創(chuàng)新為橫琴新區(qū)建設的第一要義，在《發(fā)展規(guī)劃》中，橫琴被定位為“粵港澳緊密合作新載體”，其作用一方面是利用自身空間彌補澳門發(fā)展劣勢，服務澳門發(fā)展，另一方面是與港澳聯(lián)合參與國際競爭?；浉郯娜卦诮?jīng)濟和政治體制等方面存在諸多不同，橫琴作為三方合作新載體就需要通過先行先試來探索三方合作新體制，創(chuàng)新通關制度是其中重要一環(huán)。《發(fā)展規(guī)劃》將橫琴與澳門之間口岸和橫琴與內(nèi)地之間分界線分別設定為“一線”和“二線”，并正式提出對橫琴島實施“分線管理”作為通關制度中的政策創(chuàng)新?！胺志€管理”從此與橫琴的開放開發(fā)密切關聯(lián)。橫琴新區(qū)成立后不久，海關總署、財政部和國家稅務總局等部門相繼出臺了“分線管理”模式具體監(jiān)管政策。

橫琴獲得的第三次重大開放開發(fā)機遇為2021年9月“橫琴粵澳深度合作區(qū)”的成立?！稒M琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》（以下簡稱“《總體方案》”）升級了橫琴的戰(zhàn)略定位，更強調(diào)澳門的發(fā)展需求和橫琴澳門融合發(fā)展，這意味著橫琴的開放程度需要逐步與澳門達到同一水平，《總體方案》也在此基礎上繼續(xù)明確了“分線管理”模式，“分線管理”也由此成為推動橫琴與澳門一體化發(fā)展的重大制度創(chuàng)新。目前，橫琴“分線管理”監(jiān)管政策仍未實施。

二、兩地具體監(jiān)管政策的比較

姐告邊貿(mào)區(qū)成立前后，國家有關部委和云南省政府出臺了“境內(nèi)關外”模式具體監(jiān)管政策，“分線管理”模式有關監(jiān)管政策也在橫琴新區(qū)成立后由國家有關部門發(fā)布①姐告邊貿(mào)區(qū)“境內(nèi)關外”模式監(jiān)管政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在《國家計委辦公廳關于解決云南邊境貿(mào)易發(fā)展有關問題的復函》（國計辦〔287〕號，2000 年）、《云南省人民政府關于設立姐告邊境貿(mào)易區(qū)有關事宜的通知》（云政發(fā)〔2000〕106 號）以及《中華人民共和國海關對姐告邊境貿(mào)易區(qū)監(jiān)管的暫行辦法》（署法〔2000〕475 號）；橫琴新區(qū)“分線管理”模式監(jiān)管政策內(nèi)容主要體現(xiàn)在《中華人民共和國海關對橫琴新區(qū)監(jiān)管辦法（試行）》（海署令[2013]209號）、《關于橫琴開發(fā)有關進口稅收政策的通知》（財關稅[2013]17 號）和《財政部、海關總署、國家稅務總局關于橫琴、平潭開發(fā)有關增值稅和消費稅政策的通知》（財稅〔2014〕51 號）。。根據(jù)有關政策文件，結合姐告和橫琴各自對一、二線的劃分，可以從一、二線進出的貨物、人員及車輛監(jiān)管方面，對姐告“境內(nèi)關外”模式和橫琴“分線管理”模式監(jiān)管政策做以下比較：

第一，貨物監(jiān)管政策?！熬硟?nèi)關外”比“分線管理”寬松的多。如表2和表3所示，一方面，貨物從二線進出姐告，辦理進出口手續(xù)貨物數(shù)量沒有明確限制，而由橫琴運往內(nèi)地的貨物則有進口配額限制。另一方面，貨物從一線進出姐告，與生產(chǎn)有關貨物和生活消費類貨物均免向海關申報并免繳相應稅費，而從一線進入橫琴與生產(chǎn)有關的限定貨物實行免稅或保稅管理，且免稅或保稅的貨物需要在海關備案，同時經(jīng)一線運出橫琴的貨物還要實行出口配額、許可證件管理。此外，在姐告邊貿(mào)區(qū)內(nèi)雖規(guī)定入?yún)^(qū)貨物不能返銷國內(nèi)市場，但仍為少量貨物制定例外政策[3]，而橫琴則嚴格管理。

表2 貨物經(jīng)一、二線進出姐告監(jiān)管政策

表3 貨物經(jīng)一、二線進出橫琴監(jiān)管政策

第二，人員及行李監(jiān)管政策?！熬硟?nèi)關外”較“分線管理”寬松。如表4和表5所示，主要表現(xiàn)為：首先，經(jīng)一線進出姐告的行李數(shù)量沒有明確限制，而經(jīng)一線進出橫琴的行李則要求按現(xiàn)行進境物品進口稅的相關規(guī)定進行管理。其次，在對外國公民（對于姐告則是第三國公民）進出監(jiān)管區(qū)的政策上，第三國公民可以在72小時內(nèi)免簽證經(jīng)一線進入姐告，經(jīng)二線進入瑞麗市區(qū)需辦理簽證手續(xù)，而橫琴則為在橫琴口岸設立簽證機關為外國人進入合作區(qū)提供口岸簽證便利，并未允許外國公民免簽證進入。

表4 人員及行李經(jīng)一、二線進出姐告監(jiān)管政策

表5 人員及行李經(jīng)一、二線進出橫琴監(jiān)管政策

第三，在車輛監(jiān)管政策方面。姐告邊貿(mào)區(qū)成立初期，有關部門制定了車輛進出監(jiān)管政策（見表6）。橫琴新區(qū)成立后不久，海關總署制定了車輛進出監(jiān)管政策（見表7），其中關于澳門單牌車（非營運）進出橫琴的監(jiān)管政策并不明確，可參照《拱北海關關于澳門機動車入出橫琴監(jiān)管辦法（試行）》（2016年發(fā)布）和《內(nèi)地與澳門駕駛證互認換領協(xié)議》（2023年發(fā)布）執(zhí)行。相比之下，對于車輛經(jīng)過一、二線進出的監(jiān)管政策，“境內(nèi)關外”模式仍較寬松。一方面，緬甸車輛經(jīng)一線自由進入姐告，且在辦理手續(xù)后還可以駛入德宏州轄區(qū)，而澳門單牌車則需辦理較為復雜的手續(xù)后才能駛入橫琴，且目前仍有配額和逗留時長限制，同時澳門單牌車不能進入珠海市區(qū)。另一方面，中國貨運車輛在辦理相關手續(xù)后可以進入緬甸木姐城區(qū)以及105碼查驗中心，但根據(jù)《內(nèi)地與澳門駕駛證互認換領協(xié)議》，內(nèi)地機動車駕駛證持有人并未被允許駕駛其內(nèi)地車輛進入澳門。

表6 車輛經(jīng)一、二線進出姐告監(jiān)管政

表7 車輛經(jīng)一、二線進出橫琴監(jiān)管政策

經(jīng)過對比可以發(fā)現(xiàn)，姐告“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策內(nèi)容基本是原則性和框架性的，政策對貨物、人員（行李）和車輛的監(jiān)管要求比較寬松。而橫琴“分線管理”監(jiān)管政策對貨物、人員（行李）和車輛的監(jiān)管要求更為具體，更明確細節(jié)也有更多的限制。單從政策文本上看，姐告邊貿(mào)區(qū)“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策優(yōu)惠程度基本相當于“自由貿(mào)易試驗區(qū)”水平，而橫琴新區(qū)“分線管理”監(jiān)管政策優(yōu)惠程度大致相當于“綜合保稅區(qū)”水平。

三、監(jiān)管政策差異原因分析

導致姐告“境內(nèi)關外”模式和橫琴“分線管理”模式相關監(jiān)管政策出現(xiàn)上述差異的原因主要有以下兩點：

第一，姐告邊貿(mào)區(qū)和橫琴新區(qū)設立時的起點和站位不同，建設目標也不同。姐告邊貿(mào)區(qū)相對于橫琴新區(qū)設立起點高、站位高，建設目標也高，因此姐告需要更優(yōu)惠的政策支持。姐告邊貿(mào)區(qū)在2000年實行“境內(nèi)關外”模式之前已經(jīng)是國家級開發(fā)區(qū)，在實行“境內(nèi)關外”模式后是計劃作為中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)試驗區(qū)，按照WTO規(guī)則運作，建設成云南省面向東南亞、南亞開放的橋頭堡，促進中國大西南、東南亞、南亞三大市場對接的邊境貿(mào)易區(qū)[4]。而橫琴在2009年最初提出“分線管理”之前為廣東省級開發(fā)區(qū)——橫琴經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，2009年設立橫琴新區(qū)時也只是站在區(qū)域融合發(fā)展角度意圖建設成“帶動珠三角、服務港澳、率先發(fā)展的粵港澳緊密合作示范區(qū)”②參見《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》第二章第二節(jié)。。

第二，“境內(nèi)關外”和“分線管理”相關監(jiān)管政策制定時姐告和橫琴的內(nèi)外環(huán)境不同。姐告的內(nèi)外環(huán)境更有利于爭取寬松政策?？梢詮膮^(qū)位環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境兩個方面分析。在區(qū)位環(huán)境方面，姐告位于我國西南邊陲，陸路與緬甸相連，三面被緬甸包圍，對外開放只面向特定對象緬甸，這一情況降低了姐告監(jiān)管難度。而橫琴則是位于我國東南部的一個島嶼，四面環(huán)海，毗鄰自由港澳門和香港，對外開放對象則為全世界，監(jiān)管難度因此大為增加。在經(jīng)濟環(huán)境方面，2000年姐告實施“境內(nèi)關外”模式時區(qū)內(nèi)常住人口較少，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，貿(mào)易量也很小。同時2000年初姐告對面的緬甸木姐市發(fā)展也極為落后，人員稀少。而橫琴在2009年提出“分線管理”時島上總人口已有7000多人[5]，GDP已達2.85億元[6]。與橫琴緊鄰的澳門經(jīng)濟已得到長足發(fā)展，2008年人均GDP約3.9萬美元[7]，入境游客超3000萬人次[8]，博彩業(yè)尤其繁榮，走私和“地下錢莊”現(xiàn)象屢禁不止。

四、姐告“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策實施過程中的制約因素

姐告“境內(nèi)關外”模式實施二十多年來，在國內(nèi)方面，法律地位問題和治理體制問題是制約有關監(jiān)管政策充分有效實施的重要因素。同時，由于姐告是對緬甸開放，因此也有一些來自緬甸方面的因素制約著相關監(jiān)管政策的充分有效實施。

法律地位問題影響監(jiān)管政策實施時的寬嚴標準。姐告“境內(nèi)關外”模式監(jiān)管政策存在兩個重要缺陷，一是2000年海關總署制定的具體監(jiān)管政策中并未對原國家計委和云南省政府出臺相關文件中已明確的“境內(nèi)關外”性質(zhì)予以確認，二是2000年制定的監(jiān)管政策僅作原則性和框架性規(guī)定，政策內(nèi)容彈性較大，易產(chǎn)生爭議。此后地方和國家層面也一直未出臺法律法規(guī)明確“境內(nèi)關外”的法律地位。上述情況會使得地方政府和監(jiān)管部門對“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策的理解和執(zhí)行產(chǎn)生分歧。地方政府希望最大限度的用好用活用足政策，監(jiān)管部門則因擔心走私等問題而在實際操作中較為嚴格的執(zhí)行政策，從而導致“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策在地方政府的“寬”和監(jiān)管部門的“嚴”的交織中艱難實施。

治理體制問題導致監(jiān)管政策實施時走了一些彎路?！熬硟?nèi)關外”模式在制定時起點高、站位高，相關監(jiān)管政策在實施過程中涉及的部門也比較廣泛。但姐告邊貿(mào)區(qū)的行政主體姐告工管委級別太低（正處級），且2003年以后，云南省政府不再安排省廳領導到姐告任職。這使得姐告工管委和瑞麗地方政府在推行“境內(nèi)關外”模式時出現(xiàn)“小馬拉大車”局面，相關監(jiān)管政策在執(zhí)行過程中遇到需要協(xié)調(diào)處理的重大事項時需要逐級上報，不僅時間周期長，而且有些問題向上反映后長期得不到正面答復，這在一定程度上導致地方政府解決監(jiān)管政策實施中出現(xiàn)的困境和問題時難以采取有力舉措[9]。

還有一些來自緬甸方面的因素制約“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策的充分有效實施。其中最主要的因素是緬甸政府對外貿(mào)易政策不穩(wěn)定以及緬甸出入境政策不夠便利，使得與貨物和人員有關的監(jiān)管政策往往無法得到緬甸方面的合作。雖然中方很早就與緬甸建立多個層面的協(xié)調(diào)機制，然而由于緬甸方面的原因，相關協(xié)調(diào)機制往往不能很好發(fā)揮作用。

五、橫琴“分線管理”模式未來展望

姐告“境內(nèi)關外”模式自2000年實施以來積累了豐富經(jīng)驗，結合姐告“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策實施經(jīng)驗展望未來橫琴“分線管理”的實施，治理體制問題能否妥善解決是“分線管理”監(jiān)管政策能否充分有效執(zhí)行的關鍵，但是，“分線管理”模式并不存在類似“境內(nèi)關外”模式的法律地位問題。此外，在現(xiàn)行監(jiān)管政策下，“分線管理”實施后橫琴對外開放程度能否達到橫琴未來發(fā)展要求仍然存疑。

姐告“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策未能充分有效實施的制約因素中有一些來自緬甸方面。相較于姐告，目前橫琴實行的管理體制能夠在很大程度上避免出現(xiàn)類似情況。橫琴粵澳深度合作區(qū)成立后，粵澳雙方聯(lián)合組建管理委員會和執(zhí)行委員會作為合作區(qū)的開發(fā)管理機構。管理委員會實行“雙主任制”，由廣東省長和澳門特別行政區(qū)行政長官共同擔任，管理委員會其他成員和執(zhí)行委員會成員來自澳門特別行政區(qū)政府、廣東省政府、珠海市政府。這種管理體制實現(xiàn)了粵澳雙方“共商共建共管共享”③詳見《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》第五部分。，有利于調(diào)動粵澳兩地積極性，共同推動“分線管理”監(jiān)管政策順利落地實施，同時也有利于協(xié)商解決相關政策實施過程中遇到的涉及粵澳兩方的問題。

治理體制問題是國內(nèi)層面制約姐告“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策充分有效實施的重要因素，相較于姐告，治理體制問題在未來橫琴“分線管理”監(jiān)管政策實施過程中將更加復雜。根據(jù)《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》，橫琴目前存在三套行政體系。第一套體系由粵澳深度合作區(qū)管理委員會、執(zhí)行委員會以及執(zhí)行委員會下轄的行政事務局、法律事務局等9個局組成。管理委員會負責在職權范圍內(nèi)統(tǒng)籌決定涉及合作區(qū)發(fā)展的重大事項，執(zhí)行委員會及下轄的9個局負責合作區(qū)具體開發(fā)建設工作。第二套體系為廣東省政府派出機構——廣東省人民政府橫琴粵澳深度合作區(qū)工作辦公室（以下簡稱“橫琴辦”），橫琴辦負責黨的建設、國家安全、刑事司法等工作。第三套體系為中央垂直管理部門如海關、國稅等，負責對橫琴區(qū)內(nèi)及進出橫琴的貨物和人員等進行監(jiān)管。目前這三套行政體系在實際運行中存在一些急需解決的問題。比如，粵澳深度合作區(qū)管理委員會具有什么樣的法律地位？管理委員會與橫琴辦之間存在什么樣的法律關系？中央垂直管理部門的職權在橫琴如何行使？粵澳雙方行政文化的差異也增加了解決這些問題的難度。上述問題如未得到妥善解決將既會影響“分線管理”監(jiān)管政策實施后出現(xiàn)重大事宜時的決策效率，也會影響不同部門之間必要的協(xié)調(diào)合作，既有可能導致部分政策未能真正落地實施，也有可能導致政策在實施過程中變形走樣。

法律地位問題是國內(nèi)層面制約姐告“境內(nèi)關外”監(jiān)管政策充分有效實施的另一個重要因素。相較于姐告，“分線管理”模式并不存在法律地位問題，因此相關監(jiān)管政策實施時將不會被“法律地位”問題困擾。2011年發(fā)布的《珠海經(jīng)濟特區(qū)橫琴新區(qū)條例》以法規(guī)形式對《發(fā)展規(guī)劃》中提出的“分線管理”予以確認。2023年發(fā)布的《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》再次以法規(guī)的形式對《總體方案》提到的橫琴劃分一、二線進行管理予以確認。此外，海關總署于2013年出臺的《中華人民共和國海關對橫琴新區(qū)監(jiān)管辦法（試行）》（海署令[2013]209號）及后續(xù)修正版本中都明確了橫琴“一線”和“二線”的提法和性質(zhì)。

姐告“境內(nèi)關外”模式實施20多年來極大地促進了姐告的開放開發(fā)，對實現(xiàn)姐告邊貿(mào)區(qū)成立時設定的目標提供了巨大助力[10]。因此，姐告“境內(nèi)關外”模式的實施總體上是成功的。從這個視角展望未來橫琴“分線管理”實施的得與失，關鍵看“分線管理”的實施成效能否達到橫琴建設目標的要求。2009年橫琴新區(qū)成立后，海關總署等部門制定的“分線管理”監(jiān)管政策對貨物、人員（行李）和車輛經(jīng)一、二線進出橫琴有較為嚴格的限制，監(jiān)管政策優(yōu)惠程度大致相當于“綜合保稅區(qū)”水平。然而，2021年發(fā)布的《總體方案》對橫琴的新定位則要求橫琴構建與澳門一體化高水平開放新體系，而澳門基本法規(guī)定“澳門特別行政區(qū)為單獨的關稅地區(qū)，保持自由港地位，除法律另有規(guī)定外，不征收關稅”④參見《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》第一百一十條、第一百一十二條。。顯然，橫琴新區(qū)成立后有關部門制定的“分線管理”監(jiān)管政策優(yōu)惠程度遠未達到自由港水平，即使是2023年3月海關總署發(fā)布的新版《中華人民共和國海關對橫琴新區(qū)監(jiān)管辦法（試行）》（海署令[2023]262號）也僅是對2013年舊版監(jiān)管辦法進行些許微調(diào)，仍未跟上橫琴發(fā)展定位和目標的升級。因此，在現(xiàn)行監(jiān)管政策下，實施“分線管理”后橫琴的開放程度能否在預定時間內(nèi)達到《總體方案》的要求仍有很大疑問，橫琴“分線管理”模式能夠發(fā)揮的效應將有待進一步觀察。

六、結語

姐告“境內(nèi)關外”模式和橫琴“分線管理”模式監(jiān)管政策分別圍繞各自劃分的“一線”和“二線”展開，“境內(nèi)關外”模式監(jiān)管政策較“分線管理”模式監(jiān)管政策優(yōu)惠程度更高。法律地位問題和治理體制問題是國內(nèi)層面制約姐告“境內(nèi)關外”模式監(jiān)管政策充分有效實施的重要因素，相較于姐告，治理體制問題在未來橫琴“分線管理”監(jiān)管政策實施后將可能更為復雜，但“分線管理”模式并不存在類似“境內(nèi)關外”模式的法律地位問題。姐告“境內(nèi)關外”模式已有二十多年的實施經(jīng)驗，橫琴“分線管理”模式至今仍未實施。兩種模式都是海關監(jiān)管制度創(chuàng)新，對兩種模式監(jiān)管政策進行對比，同時將“姐告經(jīng)驗”與“橫琴實際”相結合，可以為助力“分線管理”模式未來順利落地實施以及相關監(jiān)管政策的充分有效執(zhí)行提供一些借鑒。