[摘 要] 習(xí)近平總書記關(guān)于民主是“用來解決人民需要解決的問題的”重要論述，揭示了我國全過程人民民主的價(jià)值旨?xì)w。如何通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和程序安排，使民主是“用來解決人民需要解決的問題的”成為我國社會(huì)主義政治過程的主題，需要從決策主體、決策程序、決策依據(jù)、決策議題這四個(gè)基本方面考慮，即解決“誰”“通過什么程序”“基于什么依據(jù)”“對什么議題”作出決定的問題?？茖W(xué)決策和民主決策的基本精神，是需要給決策主體對公共事務(wù)的決策“增加難度”，倡導(dǎo)審慎決策，避免公共決策中的武斷和草率。

[關(guān)鍵詞] 全過程人民民主；民主政治；公共決策；以人民為中心

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.11.001

[中圖分類號] D60? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ? ? ?[文章編號] 1004-0544（2023）11-0005-06

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大委托項(xiàng)目“全過程民主視角下國家治理優(yōu)化研究”（21@ZH031）。

作者簡介：桑玉成（1955—），男，法學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

習(xí)近平總書記在2021年10月召開的中央人大工作會(huì)議上，對人民民主的價(jià)值以及全過程人民民主的原則、精神、內(nèi)涵等，作了非常精辟的論述，特別指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！盵1]（p258）這是對我國社會(huì)主義民主特征的重要概括，也是我國社會(huì)主義民主相對于西方民主的優(yōu)勢之所在。

從制度設(shè)計(jì)的角度看，如何通過科學(xué)的制度和程序，使民主是“用來解決人民需要解決的問題的”成為我國社會(huì)主義政治過程的主題，成為各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的準(zhǔn)繩，并使之成為衡量我國社會(huì)主義民主政治發(fā)展的標(biāo)尺，是當(dāng)前以及今后一段時(shí)期發(fā)展全過程人民民主的重要課題和任務(wù)。

在這樣的一個(gè)制度體系中，有四個(gè)核心概念鏈接的問題是至關(guān)重要的，那就是：誰，什么程序，依據(jù)什么，就何種事項(xiàng)作出一個(gè)特定的決定。在這里，四個(gè)核心概念分別是：決策主體、決策程序、決策依據(jù)、決策議題。清晰地闡明并把握這四個(gè)問題，對于通過發(fā)展全過程人民民主，進(jìn)而推進(jìn)我國社會(huì)主義的政治發(fā)展，并有效提升滿足人民日益增長的美好生活需要的供給能力和供給水平，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、決策主體：誰何以能夠作出決定？

在習(xí)近平總書記關(guān)于民主是“用來解決人民需要解決的問題的”這個(gè)重要命題中，“主語”的界定非常重要。換言之，是“誰”用全過程人民民主來解決人民需要解決的問題。在公共領(lǐng)域，基于不同的組織和制度，這里的“誰”可以是特定的個(gè)體，也可以是特定的集體。因此，“誰”何以能夠作出決定這樣的問題，在公共生活領(lǐng)域，就是問題的關(guān)鍵。現(xiàn)代政治體系下，公共權(quán)力之所以被稱為公共權(quán)力，主要是兩個(gè)基本特征：一是它可以對社會(huì)公共事務(wù)作出權(quán)威性決定，可以對社會(huì)公共資源作出權(quán)威性分配；二是它自身的維持經(jīng)費(fèi)來源于國庫，即來源于稅收。

現(xiàn)在的問題是，這種公共權(quán)力的主體是誰，這個(gè)主體又是通過什么方式成為這個(gè)主體的。在我們的議題里就是說，誰何以能夠作出決定。

民主的基本要義就是人民主權(quán)，我們常用的命題叫作人民當(dāng)家作主。習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上反復(fù)強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主的重要意義，特別指出：“要堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，不斷推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，更好把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！盵1]（p251） 我國憲法開宗明義規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！盵2]（p8）但是，這種規(guī)定僅僅具有原則性的意義。實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)的任何社會(huì)和國家，人民都不可能真正地直接行使權(quán)力。法國啟蒙思想家盧梭是堅(jiān)定的民主主義者，而且積極倡導(dǎo)直接民主制度，但是他自己也陷入了邏輯上的困境，認(rèn)為真正的民主制是不可能有的。他說，“按照‘民主制這個(gè)詞的嚴(yán)格意義來看，真正的民主制從來就沒有過，而且將來也不會(huì)有。多數(shù)人統(tǒng)治而少數(shù)人被統(tǒng)治，這是違反自然秩序的；讓人民經(jīng)常不斷地集合起來處理公共事務(wù)，這也是不可想象的，而且，我們很容易就可看出，如果因此而設(shè)立許多機(jī)構(gòu)，其結(jié)果就不可能不改變行政的形式”[3]（p74）。

正是因?yàn)槿绱耍嗡枷爰液蛯?shí)踐家都想到了一種折中調(diào)和的辦法，即在承認(rèn)國家權(quán)力屬于人民且人民又不可能直接地來討論決定國家大事的情況下，由人民按照公正理性原則，選出他們的代表，由這些代表“代為人民議政”，此所謂“代議制度”或者“代表制度”。由此，這些“代表們”（無論是不是叫作代表）基于人民的委托，基于各自的職責(zé)范圍，具體處理各種各樣的公共事務(wù)。所謂對公共事務(wù)作出權(quán)威性決定、對公共資源作出權(quán)威性分配的實(shí)際上就是這樣的主體。

在這里，我們原則上可以建構(gòu)一個(gè)“誰何以”能夠成為決策主體來從事公共決策的一般邏輯。這個(gè)邏輯主要闡明了如下三點(diǎn)：

第一，這個(gè)“誰”之所以能夠成為“誰”，是基于一個(gè)基本的政治原理，即是在人民主權(quán)原則下，根據(jù)人民當(dāng)家作主的原則和精神，人民通過某種程序委托其成為“誰”的。因此，這個(gè)“誰”的產(chǎn)生是有依據(jù)和程序的，而且其本身并不是權(quán)力的源泉，權(quán)力的源泉在于人民。

第二，這個(gè)“誰”的角色定位，當(dāng)是作為權(quán)力本源的人民的“代表”。因此，其被代表的權(quán)限應(yīng)該是清晰的、有邊界的、需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的。

第三，這個(gè)“誰”基于人民的委托執(zhí)掌公共權(quán)力，具體行使對公共事務(wù)作出權(quán)威性決定，對公共資源作出權(quán)威性分配的職能。但是，基于組織的原理，任何一個(gè)具體的“誰”，其只能執(zhí)掌具體的、明晰的公共權(quán)力，所謂“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”[4]（p15）。

上述的邏輯可以概括為一句話：解決人民需要解決的問題，本質(zhì)上是人民處于主體角色的地位，是人民委托了一定的代表，以人民的名義來解決人民需要解決的問題的。因此，歸根到底，人民是自己通過全過程人民民主來解決自己需要解決的問題的。

當(dāng)然，受托來解決人民需要解決的問題，在現(xiàn)代國家，受托者本身就是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。擔(dān)當(dāng)這種受托者的是一個(gè)組織化的體系。這個(gè)體系不僅包括縱向的層級結(jié)構(gòu)，而且也包括橫向的部門分化。

因此，我們在分析到底是“誰”可以決策的時(shí)候，這個(gè)“誰”既是抽象的接受人民委托執(zhí)掌公共權(quán)力的主體，又是具體的特定組織體系中擔(dān)當(dāng)一定職務(wù)，履行一定職責(zé)的行為人。在這種情況下，一個(gè)具體的行為人就獲得了兩種相互聯(lián)系的身份，一種是基于人民的委托成為某個(gè)執(zhí)掌公共權(quán)力的主體；另一種是根據(jù)特定組織的設(shè)計(jì)和安排，擔(dān)當(dāng)了具體的角色，具體負(fù)責(zé)某一個(gè)方面的公共事務(wù)管理。

現(xiàn)代組織管理實(shí)現(xiàn)了?；?、分化以及在此基礎(chǔ)上的高度整合。一個(gè)基本的原理就是，在組織體系的任何一個(gè)“點(diǎn)”上，其職責(zé)范圍都是確定的、明晰的。因此，我們分析的“誰”的問題，這個(gè)“誰”實(shí)際上是由千千萬萬個(gè)“誰”構(gòu)成的。他們既有整體性的角色定位，又有個(gè)體性的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。

按照全過程人民民主的要求，從解決人民需要解決的問題出發(fā)，我們首先要有一個(gè)確定性的概念，那就是某種特定的“人民需要解決的問題”，應(yīng)該由“誰”來出面解決，即“誰”是解決這個(gè)問題的擔(dān)當(dāng)者和責(zé)任人。

二、決策程序：通過什么程序作出決定？

習(xí)近平總書記指出，我們“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”[5]。也就是說，即使我們明確了“誰”可以就某種公共事項(xiàng)作出決定，但是這個(gè)“誰”也并不能按照自己的立場、價(jià)值、認(rèn)知、判斷等來作出決定，盡管這種立場、價(jià)值、認(rèn)知、判斷是非常重要的。從科學(xué)決策和民主決策的要求來說，作出決策的“程序規(guī)范”是其基礎(chǔ)性要求。也就是說，科學(xué)決策和民主決策是要通過決策的程序規(guī)范來保障的。

能夠保障公共決策科學(xué)化和民主化的程序規(guī)范可以分為兩個(gè)方面，一方面是制度規(guī)范，另一方面是技術(shù)規(guī)范。所謂制度規(guī)范，是根據(jù)一定的組織原理而事先設(shè)定的組織化規(guī)范，這樣的規(guī)范主要解決的問題，一是保障這樣的決策是根據(jù)多數(shù)人的意志作出的；二是最大限度地避免組織中的個(gè)人專斷。制度規(guī)范又可以劃分為如下幾個(gè)層次：一是根據(jù)組織性質(zhì)而設(shè)定的體制規(guī)范。在我們的領(lǐng)導(dǎo)體制中，有兩種基本的體制規(guī)范：委員會(huì)體制和首長制體制。這兩種體制規(guī)范是基于不同的組織性質(zhì)而設(shè)定的。大致說來，委員會(huì)體制適用于以議事為主要功能的組織，如議會(huì)、代表大會(huì)、商會(huì)、協(xié)會(huì)等；而首長制體制主要適用于以執(zhí)行為主要功能的組織，如政府的結(jié)構(gòu)和組織。

以議事為主要功能的組織之所以要采用委員會(huì)體制，主要意義在于：委員會(huì)委員本身具有代表性，而通過委員會(huì)體制來討論問題，作出決策，可以吸納整合多數(shù)人的意志；同時(shí)，委員會(huì)體制可以起到集思廣益的作用，并以此有效防止決策上的個(gè)人專斷。通過這樣的委員會(huì)體制，可以使組織的行為更能代表多數(shù)人的意志，也更能夠接近于客觀理性。因此，委員會(huì)體制的實(shí)行直接有利于民主決策和科學(xué)決策的實(shí)現(xiàn)。

委員會(huì)體制的基本規(guī)則是，該組織的權(quán)力由一個(gè)人數(shù)不等的委員會(huì)執(zhí)掌；委員會(huì)的所有委員地位平等，但通常有一位主席（稱謂可以有所不同）擔(dān)當(dāng)召集人或者主持人的角色；組織的議決事項(xiàng)由委員會(huì)會(huì)議討論，并根據(jù)事先設(shè)定的多數(shù)原則在多數(shù)同意的前提下作出決定。

首長制體制的規(guī)則不同于委員會(huì)體制的規(guī)則。所謂首長制體制，是說在一個(gè)特定組織中，產(chǎn)生一位行政首長，組織的決策由首長個(gè)人作出。首長制體制之所以適用于以執(zhí)行為主要功能的組織，是因?yàn)榛谌祟惖慕?jīng)驗(yàn)，“議事”是多數(shù)人的事情，需要多人的討論商量，而“做事”是一個(gè)人的事情，商量好的事情需要有效執(zhí)行，如果有多人做的話，必然產(chǎn)生掣肘，影響執(zhí)行的效率，唯有在一人做事的情況下，才能雷厲風(fēng)行。

僅僅從上述這種制度規(guī)范本身來看，委員會(huì)體制和首長制體制各有利弊，兩者之間甚至可以存在某種互補(bǔ)的關(guān)系。譬如說，委員會(huì)體制可以避免個(gè)人的專斷，但也帶來缺乏明確責(zé)任主體的問題。一旦發(fā)生決策失誤帶來相應(yīng)的損失，因?yàn)槭俏瘑T會(huì)“集體決定”的結(jié)果，所以也難以追究個(gè)人的責(zé)任。根據(jù)組織原理，決策主體應(yīng)當(dāng)為責(zé)任主體，委員會(huì)體制的運(yùn)行規(guī)范，實(shí)際上模糊了這樣的責(zé)任主體。首長制體制可以產(chǎn)生高效率的決策，也具有明確的責(zé)任主體，但是首長制體制往往難以避免組織中的個(gè)人專斷。在這樣的情況下，根據(jù)組織的不同性質(zhì)，準(zhǔn)確把握并嚴(yán)格執(zhí)行決策的體制規(guī)則，能夠使民主原則在組織管理和決策中得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

在實(shí)際的政治過程中，準(zhǔn)確把握并嚴(yán)格遵循決策的制度規(guī)范，是踐行和發(fā)展全過程人民民主的最為基礎(chǔ)性的要求。這是因?yàn)?，這樣的制度規(guī)范本身就與民主原則和精神緊密相連，甚至可以說是民主制度的兩個(gè)相互聯(lián)系的方面。一方面，民主制度要求公共決策必須在嚴(yán)格的制度規(guī)范下產(chǎn)生；另一方面，遵循了決策的制度規(guī)范，能夠有效促進(jìn)民主制度的發(fā)展和完善。在現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐中，委員會(huì)體制首長制運(yùn)行以及首長制體制委員會(huì)運(yùn)行的情況尚有不同程度的存在，切實(shí)地解決這方面問題，是我們發(fā)展全過程人民民主進(jìn)程中的一個(gè)重大任務(wù)。

二是根據(jù)決策要求而設(shè)定的技術(shù)規(guī)范。公共決策的制度規(guī)范可以解決決策中的不民主決策以及盲目決策等方面的問題。但是，任何一種制度規(guī)范下，都存在一個(gè)在技術(shù)上如何著手來制定公共決策的問題。這方面的問題我們可以稱為決策的技術(shù)規(guī)范。

在決策的技術(shù)規(guī)范上，通常有這么幾個(gè)基本環(huán)節(jié)，即確定目標(biāo)、擬訂方案、方案選擇、方案的修正與補(bǔ)充等[6]（p138-145）。

所謂確定目標(biāo)實(shí)際上是要找準(zhǔn)所決策事項(xiàng)的問題癥結(jié)之所在，然后在此基礎(chǔ)上把握一個(gè)所要解決問題的標(biāo)準(zhǔn)和程度。找到了所要達(dá)致的目標(biāo)之后，就要擬定在現(xiàn)有基礎(chǔ)上達(dá)成這個(gè)目標(biāo)的行動(dòng)方案。然后我們要甄別有可能采取的各種方案，研究其利弊得失。以此為前提，就可以通過一定的制度規(guī)范，在多種方案中作出抉擇，確定一種可行的方案，至此也就完成了整個(gè)的決策過程。當(dāng)然，在方案的實(shí)施初期乃至整個(gè)過程之中，如果面臨新的情況和新的條件等因素，還要對正在實(shí)施的決策方案進(jìn)行必要的修正和補(bǔ)充，以使決策方案更加完善。

需要指出的是，公共決策的制度規(guī)范和技術(shù)規(guī)范往往是交織在一起的，不是絕然分開的。無論是委員會(huì)體制還是首長制體制，在公共決策過程中始終是與技術(shù)規(guī)范相聯(lián)系的。同樣，在公共決策技術(shù)規(guī)范的每一個(gè)環(huán)節(jié)上，都需要有制度規(guī)范的基礎(chǔ)性保障。在技術(shù)規(guī)范的每一個(gè)環(huán)節(jié)上，都存在一個(gè)獨(dú)立的決策過程，譬如目標(biāo)的確定，其本身是需要經(jīng)過制度規(guī)范決定的，如此等等。

三、決策依據(jù)：作出該項(xiàng)決定的依據(jù)是什么？

決策之所以要注重依據(jù)問題，其主要原因在于，作為一種公共決策，切忌決策主體的隨心所欲甚至為所欲為，以防因此而帶來負(fù)面影響。

如前所述，任何公共決策的出臺、終止或者修改，都會(huì)在不同程度上給相關(guān)人員帶來利益上的受益或受損的情況。這種受益或者受損可以是絕對的，也可以是相對的。從社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定的角度出發(fā)，任何公共決策的變更應(yīng)盡量避免這種不必要的利益調(diào)整，或者至少要做到將相關(guān)人員的利益受損情況降低到最小的程度。

作為公共決策的主體，有權(quán)力制定公共決策，有權(quán)力終止既有公共決策的效力，也有權(quán)力對既有公共決策進(jìn)行部分內(nèi)容的修改。但是，公共決策的理性法則決定了任何公共決策主體的行為必須是審慎的、周密的。從民主制度的原則和精神來說，就是要求公共決策必須實(shí)現(xiàn)制度化規(guī)范化程序化，簡而言之就是要有依據(jù)。也就是說，無論是出臺新的公共決策，還是修改既定的公共決策，抑或終止一個(gè)公共決策的執(zhí)行，都是具有依據(jù)的。

何為公共決策的依據(jù)？從廣義上說，這里的依據(jù)就是理由，是經(jīng)過了充分討論和嚴(yán)格論證的，而不是出于主觀臆斷。

我們可以從多個(gè)角度來看決策的依據(jù)問題。第一，屬于職權(quán)范圍內(nèi)的。公共決策行為首要的也是重要的依據(jù)就是公共決策主體的職權(quán)依據(jù)。民主體制的一個(gè)重要原則，就是任何公共權(quán)力主體的職權(quán)范圍具有明確的法定依據(jù)，所謂“法律授權(quán)必須為，法無授權(quán)不得為”。這個(gè)表述既是對權(quán)力主體職權(quán)依據(jù)的界定，也是關(guān)于權(quán)力制限的最為經(jīng)典的解釋。權(quán)力需要被制約，這是得到普遍認(rèn)同的政治公理。而經(jīng)典意義上的權(quán)力制約是限定權(quán)力的范圍，為權(quán)力設(shè)置邊界。從這個(gè)意義上說，所謂決策的依據(jù)首要的就是權(quán)力主體的職權(quán)依據(jù)。

第二，有相關(guān)明文規(guī)定的。對于決策事項(xiàng)而言，其主要的依據(jù)就是既定的明文規(guī)定。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)的政治過程中，作出或者調(diào)整公共決策也就意味著對既定明文規(guī)定的變更。也正是因?yàn)槿绱?，這里的依據(jù)問題主要有兩個(gè)方面：一是上位規(guī)定的要求，即上級組織對相關(guān)事宜所作出的新的規(guī)定，或者同級組織的更高效力的明文規(guī)定的調(diào)整。例如，省級人大制定并生效了經(jīng)過修訂的社會(huì)保障條例，則要求全省的具體社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)等都要依此作出必要的調(diào)整。二是即使沒有上述的第一種情況，也并不意味著就不可以對現(xiàn)有的明文規(guī)定作出必要的調(diào)整，但是在這里必須掌握一條重要原則，即出臺任何新的決策或者修訂既有決策，必須持審慎的態(tài)度，千萬不可隨意多變。

第三，經(jīng)過必要論證程序的。出臺任何新的決策或者修訂既定決策，都需要有充分的論證。一般意義上，權(quán)力主體主要是承擔(dān)管理上的責(zé)任，而現(xiàn)代社會(huì)的公共事務(wù)非常復(fù)雜，往往具有專業(yè)性很強(qiáng)的特點(diǎn)。因此，權(quán)力主體在對特定公共事務(wù)作出決策的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過特定領(lǐng)域?qū)＜业某浞终撟C。作為公共決策依據(jù)的論證，除了專業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)論證以外，還有與這樣的公共事務(wù)直接或間接有關(guān)的相關(guān)人員利益受益或受損情況的評估論證。相關(guān)人員利益受益受損的情況直接影響公共決策的支持度和認(rèn)同度，從而直接影響到公共決策的成敗。

第四，總體上是給當(dāng)事人增益而不是致?lián)p的。如前所述，公共權(quán)力的基本特點(diǎn)，就是其可以對社會(huì)公共資源作出權(quán)威性的分配，對社會(huì)公共事務(wù)作出權(quán)威性的決定，而任何公共決策的行為，都有可能直接或間接給相關(guān)人員帶來受益或者受損的情況。一項(xiàng)公共決策能夠使得多數(shù)人受益而不至于受損，才能得到更多的支持和認(rèn)同。這種支持和認(rèn)同不僅是公共決策得以順利實(shí)施的基本條件，也是權(quán)力主體得到支持和認(rèn)同從而確立必要權(quán)威的重要基礎(chǔ)。

第五，得到普遍性認(rèn)同的。社會(huì)公眾對于公共決策的認(rèn)同與否，也不完全取決于其利益受益或受損的情況，還有其他方面的考慮。值得注意的是，認(rèn)同不認(rèn)同的，除了特定公共決策的相關(guān)人員以外，不相關(guān)的人員同樣存在這樣的問題。現(xiàn)代政治以及政策制定注重認(rèn)同性原則，認(rèn)為認(rèn)同性優(yōu)先于正確性。在這里，認(rèn)同性并不是與正確性相對立的概念，而且，具有普遍認(rèn)同的肯定更符合正確性的判斷。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，公共性的事務(wù)，當(dāng)以多數(shù)人的認(rèn)同為依據(jù)，而不能被少數(shù)人的所謂“正確性”所迷惑所左右。

四、決策議題：就何種事項(xiàng)作出一個(gè)特定的決定？

一般而言，當(dāng)上述幾個(gè)方面的問題確定之后，即有明確的主體，經(jīng)過確定的程序，憑借可靠的依據(jù)，對某個(gè)事項(xiàng)作出了決定，這里提出的問題就已經(jīng)不存在了。因?yàn)闊o論從什么角度來說，只要前面的條件具備，作出的決定也就具有了正當(dāng)性和權(quán)威性。

但是，從嚴(yán)格意義上來說，上述所謂“誰”能夠決策的問題，這里的“誰”本質(zhì)上還不是權(quán)力的源泉。另外，既定的程序和依據(jù)，同樣是經(jīng)過人為設(shè)定的程序和依據(jù)，仍然沒有那種終極性意義。在民主當(dāng)然也包括全過程人民民主的關(guān)鍵性意義上，即使上述環(huán)節(jié)都成立，但最后也要以人民的意志為最終依據(jù)。

在這里，我們需要回答的實(shí)質(zhì)性問題是，如果上述諸項(xiàng)條件皆備，是不是就意味著可以就任何公共問題作出決定？換言之，決策主體遵循決策程序和依據(jù)，是否可以就任何公共問題作出決定？答案顯然是否定的。

首先，從決策主體的權(quán)限角度來看，任何權(quán)力主體的權(quán)力都是有限的，其權(quán)力邊界是清晰的。這是民主制度的基本精神。也就是說，權(quán)力主體或者說決策主體的權(quán)力來源于人民的授予，而這種權(quán)力授予本身就具有確定性、有限性的性質(zhì)。這種確定性和有限性就決定了決策主體只能就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出決定，而不能超越其權(quán)力的邊界作出行為。

其次，從決策客體的性質(zhì)角度來看，民主包括全過程人民民主的精神，決定了有一些特定的事項(xiàng)是不得以公權(quán)力的名義作出變更或者不能以一般的程序作出變更的。關(guān)于不得以公權(quán)力的名義作出變更或者不能以一般的程序作出變更的公共事務(wù)，不同時(shí)代、不同國家以及不同組織都可能有不同的界定。一般說來，有這么幾類的情況是特別需要注意的：一是從國家層面來說，甚至有國家有明文規(guī)定或慣例，任何國家機(jī)構(gòu)都不能討論國家既定疆界的變更，也不能通過任何程序改變既定的憲法制度等。從一般組織的層面來說，一定的決策主體通常不能就其自身的組織存續(xù)作出決定，因?yàn)榻M織存續(xù)當(dāng)由特定的法律或上級組織作出決定。二是關(guān)于決策主體自身職權(quán)擴(kuò)張和利益增長的事項(xiàng)。這個(gè)道理簡單地說就是：任何個(gè)體或團(tuán)體都不能自己為自己規(guī)定權(quán)限和利益。三是關(guān)于有損決策相關(guān)人權(quán)益的事項(xiàng)。也即是說，決策主體既不能自己決定擴(kuò)大自己的權(quán)限范圍和利益，也不能通過決定來取消、限制以及壓縮決策相關(guān)人員的權(quán)利和利益。

再次，從組織管理的藝術(shù)角度來看，某種時(shí)機(jī)或者某種事項(xiàng)的變更是需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的，所以需要特別謹(jǐn)慎。如前所述，特定的決策主體可以通過正當(dāng)?shù)某绦蚝鸵罁?jù)，對特定的公共事務(wù)作出決定。但是，組織管理是一種非常復(fù)雜精巧的藝術(shù)，若作出任何組織行為的時(shí)機(jī)不對，往往也會(huì)適得其反，起不到組織管理的應(yīng)有效果。在這里，我們僅就組織管理中的兩種情況來分析，在這樣的兩種情況下，特別需要審慎決策。

一種情況是，實(shí)施多年且相對穩(wěn)定的重大制度、程序和規(guī)范。這樣的制度、程序和規(guī)范等之所以能夠持續(xù)穩(wěn)定，一定具有自身的邏輯和道理。盡管通過研究分析，這些制度、程序和規(guī)范也可能存在某些缺憾或者可以完善的地方，但對于大多數(shù)人來說，謀求持續(xù)性、穩(wěn)定性可以給予良好的確定性預(yù)期，而一旦發(fā)生改變，就會(huì)帶來很大的不確定性和不安全感。

另一種情況是，主要領(lǐng)導(dǎo)剛剛上任或者即將卸任之時(shí)。民間有所謂“新官上任三把火”的說法，但管理實(shí)踐中這個(gè)說法往往被誤解。一些領(lǐng)導(dǎo)干部片面地誤解了這句話，覺得一旦上任新職，就得大刀闊斧地“全面修理”，總以為既定的組織存在著這樣那樣的問題，正等待著“高人”去迅速“更新?lián)Q代”。其實(shí)這不僅是莽撞的，也是忌諱的。新官上任首先要做的是認(rèn)真地學(xué)習(xí)，深入調(diào)查研究，對這個(gè)組織的制度、文化等有一個(gè)切實(shí)的理解和把握。在這個(gè)基礎(chǔ)上，好好地作出規(guī)劃，循序漸進(jìn)地推進(jìn)。同樣，主要領(lǐng)導(dǎo)在即將卸任的時(shí)候，也不宜對組織的制度、程序和規(guī)范等作出調(diào)整。因?yàn)樵谶@樣的時(shí)候，主要領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)不可能對經(jīng)過調(diào)整或變更的制度、程序、規(guī)范等盡到責(zé)任，在這種情況下，輕易地調(diào)整就是一種不合時(shí)宜的作為。

五、結(jié)語

總而言之，本文的中心思想就是：給決策主體對公共事務(wù)的決策“增加難度”。在宏觀的國家治理以及微觀、中觀的組織管理上，決策是權(quán)力主體的一項(xiàng)基本職能。正因?yàn)槿绱?，一些領(lǐng)導(dǎo)干部總是希望發(fā)揮自己的智慧和才能，對既定的公共事務(wù)安排作出調(diào)整和變更，并以此來打破原有的秩序。這是需要引起關(guān)注特別是需要反思的重大問題。

長期以來，我們黨和政府順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，積極推進(jìn)改革開放事業(yè)，帶領(lǐng)人民“書寫了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定兩大奇跡新篇章”[7]（p16）。在此背景下，尤其需要保持理性、清醒的頭腦，切忌“我們可以改變一切”的思維定式。

習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的理論，尤其是關(guān)于“所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”這一重要論述，為我們審慎決策提供了根本性的理論原則。

在傳統(tǒng)觀念中，“我們應(yīng)該去改變什么”“我們可以改變什么”通常成為思維和行動(dòng)的基本邏輯。而本文貫穿的一個(gè)基本思想是，希望人們能夠并善于用全過程人民民主去解決人民需要解決的問題，多多地思考“我們只能做什么”“哪些問題我們不能做”。簡言之，就是需要開具并且嚴(yán)格遵循一張權(quán)力主體或者說決策主體的“負(fù)面清單”。這是踐行和發(fā)展全過程人民民主的一個(gè)非常重要的問題，也是我們科學(xué)決策、民主決策的根本問題之所在。在踐行和發(fā)展全過程人民民主的進(jìn)程中，給公共決策“增加難度”，用審慎穩(wěn)妥的方式以及用積極主動(dòng)的方式，都是解決人民需要解決的問題所必須的。

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[7]習(xí)近平.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2022.

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