米多

摘要：如何協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋權(quán)益保護(hù)一直是日本海洋治理的重要課題。明治時期，日本政府主導(dǎo)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)并取得顯著成績，但帝國時期的海外擴(kuò)張最終使日本海洋經(jīng)濟(jì)遭受致命性打擊?！岸?zhàn)”戰(zhàn)敗以后，政府間接指導(dǎo)的模式助力日本海洋經(jīng)濟(jì)復(fù)興，但海洋治理主體的多元化成為阻礙日本綜合性海上執(zhí)法體制建設(shè)與海洋環(huán)境保護(hù)的重要因素，也未能給日本海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。目前，日本政府正出臺一系列發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的改革措施，未來日本海洋治理的重心將轉(zhuǎn)向發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，尋求島國的生存發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：海洋治理;海洋經(jīng)濟(jì);海洋權(quán)益;海洋漁業(yè)

中圖分類號：F113.1;P74 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）10-0076-07

0 引言

海洋治理或稱海洋綜合管理，是指國家政府部門或涉海主體通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋的實踐活動。自大航海時代以來，世界主要國家的海洋治理主要涉及發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和維護(hù)海洋權(quán)益2個方面。海洋經(jīng)濟(jì)包括為開發(fā)海洋資源和依賴海洋空間而進(jìn)行的所有產(chǎn)業(yè)活動，包括海洋漁業(yè)、海洋船舶工業(yè)（以下簡稱造船業(yè)）、海洋交通運輸業(yè)（以下簡稱海運業(yè)）及濱海旅游業(yè)等;根據(jù)手段的不同，維護(hù)海洋權(quán)益（亦稱海洋安全）可分為海上執(zhí)法和軍事防衛(wèi)2個方面。

作為四面環(huán)海的島國，日本向海而生、因海而興。如何協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋權(quán)益保護(hù)一直是日本海洋治理的重要課題。本研究將日本海洋治理的歷史階段分為明治時期（1868—1890年）、帝國時期（1890—1945 年）、戰(zhàn)后時期（1945—1989年）和“后冷戰(zhàn)”時期（1990年至今），其中明治時期和戰(zhàn)后時期日本在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)方面取得顯著成績，然而帝國時期的海外擴(kuò)張最終使日本海洋經(jīng)濟(jì)遭受致命性打擊。值得注意的是，2022年下半年以來，日本政府推出一系列改革措施，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的目的性更強(qiáng)，也更具有針對性和廣泛性。因此，當(dāng)下有必要對日本海洋治理路徑的歷史演變進(jìn)行多維度的細(xì)化分析，進(jìn)而對其未來走向進(jìn)行預(yù)判式研究，從而助力深刻理解未來日本海洋治理的重心及其對亞太地區(qū)海洋安全的影響，更好地促進(jìn)我國在建構(gòu)海洋命運共同體的過程中發(fā)揮積極作用。

1 近代日本海洋治理的緣起

1603年日本建立統(tǒng)一的中央集權(quán)，開啟德川幕府時代（幕府時期）。同一時期，以歐洲為中心的海洋大國先后崛起。與歐洲海洋大國相比，日本更適合被稱為“島國”，海洋成為阻斷日本與外界聯(lián)系的天然屏障[1]。明治維新以后，日本經(jīng)歷從被迫“開國”到積極“開港”的過程，并經(jīng)歷從以造船業(yè)、海運業(yè)、漁業(yè)為主的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展到海外擴(kuò)張的巨變。

1.1 近代海洋經(jīng)濟(jì)的啟動：發(fā)展造船業(yè)和海運業(yè)

日本早在幕府時期就建立了完整的內(nèi)海航運體系，但在國內(nèi)自給自足經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定后，幕府實行全面的“閉關(guān)鎖國”政策，直到1863年被迫“開國”才取消日本人的海外渡航禁令。明治維新以后，日本政府采取“三步走”戰(zhàn)略，建立海洋造船與運輸體系。

（1）通過直接投資和財政補(bǔ)貼的方式，主導(dǎo)構(gòu)建海洋運輸體系。明治初期，日本政府為迅速打通海運航線，在直接從英國購買船舶的同時，支持下級武士購買舊藩主所有的蒸汽船并成立蒸汽船公司。其中，巖崎彌太郎創(chuàng)立的“三菱蒸汽船會社”通過承攬日本的海運業(yè)務(wù)，成功開設(shè)東京至上海的海上航線。在政府財政的支持下，該會社很快打敗該航線上的外國汽船公司，并于1885年與“共同運輸會社”合并，成立日本最大的海運公司———“日本郵船株式會社”（現(xiàn)三菱集團(tuán)的前身）[2]。

（2）激發(fā)民間企業(yè)創(chuàng)新活力，推進(jìn)造船業(yè)國產(chǎn)化。海洋運輸體系構(gòu)建完成后，日本政府于1896年頒布《造船獎勵法》與《航海獎勵法》，依法向造船廠發(fā)放補(bǔ)助金，鼓勵其制造高性能船舶并進(jìn)行技術(shù)革新。在此基礎(chǔ)上，日本政府于1899年確立船籍登記制度，對國內(nèi)及進(jìn)出日本港口的外籍船舶實行統(tǒng)一管理，同時推行國產(chǎn)船舶優(yōu)惠政策，引導(dǎo)日本商船隊積極購買并使用國產(chǎn)船舶。日俄戰(zhàn)爭期間，日本擁有船舶的總裝載量成功躋身全球第六位，日本造船廠順勢開始建造巡洋艦和戰(zhàn)艦，并于1913年實現(xiàn)艦艇國產(chǎn)化[3]。

（3）完善財政政策的引導(dǎo)和激勵機(jī)制，提升遠(yuǎn)洋運輸業(yè)的國際競爭力。1909年《航海獎勵法》到期后，日本政府頒布《遠(yuǎn)洋航路補(bǔ)助法》，向有能力發(fā)展遠(yuǎn)洋運輸業(yè)務(wù)的海運公司發(fā)放“遠(yuǎn)洋航路補(bǔ)助金”，鼓勵這些公司拓展遠(yuǎn)洋運輸業(yè)務(wù)。1929—1933年的經(jīng)濟(jì)大衰退使全球造船業(yè)和海運業(yè)遭受重創(chuàng)，日本政府轉(zhuǎn)而采取“造船振興政策”，通過發(fā)放補(bǔ)助金的方式幫助大型海運公司和中小型船企建造優(yōu)質(zhì)船舶和改造老舊船舶，使其渡過危機(jī)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展[4]。

海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要政策扶持，也需要健全的基礎(chǔ)設(shè)施與完善的海上執(zhí)法體制，但明治時期日本的“開港”與海洋法治化進(jìn)程受到國內(nèi)官僚體制的限制。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，由于各省廳拒絕讓渡權(quán)利，日本政府未能建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，內(nèi)務(wù)省負(fù)責(zé)港口建設(shè)，大藏省負(fù)責(zé)港口行政，遞信省負(fù)責(zé)船舶管理，地方警察機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)港口及沿岸執(zhí)法等[5]。在海上執(zhí)法方面，日本政府效仿英國進(jìn)行海洋立法，但未能建立綜合性的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，各省廳通過派駐機(jī)構(gòu)各司其職：運輸省負(fù)責(zé)船舶購買、海難事故處理、燈塔維護(hù)及船員資格認(rèn)定;內(nèi)務(wù)省和大藏省與地方警察機(jī)關(guān)合作負(fù)責(zé)在港口及沿岸海域征收關(guān)稅、取締走私等;當(dāng)發(fā)生重大海上突發(fā)事件時，日本海軍會出動軍艦進(jìn)行支援，從而確立以海軍為核心的多元化海洋安全管理體制[6]。

1.2 漁業(yè)近代化與地方漁業(yè)權(quán)的確立

日本根據(jù)離岸距離將海洋漁業(yè)分為沿岸漁業(yè)、近海漁業(yè)和遠(yuǎn)洋漁業(yè)，其中沿岸漁業(yè)距岸約1日以內(nèi)航程，近海漁業(yè)每次作業(yè)往返需要2～3日，遠(yuǎn)洋漁業(yè)則數(shù)日甚至數(shù)月滯留海上。

幕府時期，日本漁業(yè)以國內(nèi)自給自足為目標(biāo)，主要集中于沿岸。漁民以村為單位組成共同體，幕府認(rèn)可漁村對沿岸水面（地先水面）擁有共同漁業(yè)權(quán)，而對于近海水面則實行入會制，漁業(yè)經(jīng)營者自愿入會并獲得入漁權(quán)。明治維新之后，作為“殖產(chǎn)興業(yè)”的一部分，日本政府嘗試將地方漁業(yè)權(quán)收歸國有，但遭到地方的強(qiáng)烈抵制。為此，日本于1900年制定并于1909年修改的《漁業(yè)法》依循慣例，認(rèn)可地方的共同漁業(yè)權(quán)與入漁權(quán)，并確立以地方為核心的漁政管理體制。

在這種背景下，明治政府的漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略主要針對遠(yuǎn)洋海域，通過漁業(yè)資源調(diào)查及技術(shù)革新，向外擴(kuò)大漁業(yè)權(quán)。1892年日本農(nóng)商省成立“水產(chǎn)調(diào)查所”，對包括小笠原諸島在內(nèi)的西太平洋海域的魚類資源分布情況展開全面調(diào)查。同時，政府從國外引進(jìn)拖網(wǎng)漁船和棉線漁網(wǎng)，支持船內(nèi)冷凍及罐裝技術(shù)的研發(fā)，為發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)及水產(chǎn)品出口提供技術(shù)保證。在此基礎(chǔ)上，日本政府在地方成立“水產(chǎn)試驗場”和“水產(chǎn)講習(xí)所”，向漁業(yè)從業(yè)人員傳授水產(chǎn)養(yǎng)殖技術(shù)[7]。1897年日本政府頒布《遠(yuǎn)洋漁業(yè)獎勵法》，向從事遠(yuǎn)洋漁業(yè)的船主及船員發(fā)放特別補(bǔ)助金，吸引漁業(yè)從業(yè)人員投入遠(yuǎn)洋漁業(yè)。

進(jìn)入20世紀(jì)后，日本通過數(shù)次戰(zhàn)爭獲得朝鮮半島、中國山東半島周邊海域及俄羅斯帝國在北太平洋海域的漁業(yè)權(quán)。此后，日本漁船進(jìn)入上述海域等遠(yuǎn)洋海域從事漁業(yè)活動，但隨之而來的是漁業(yè)糾紛的增加。20世紀(jì)20年代，日本遠(yuǎn)洋漁船在政府支持下頻繁進(jìn)入北太平洋海域進(jìn)行捕撈作業(yè)，引發(fā)蘇聯(lián)政府及漁民的不滿[8]。

1930年日本政府派代表參加在瑞士召開的“國際海洋法編纂會議”（即“海牙會議”），試圖通過國際法確立公海自由原則，維護(hù)日本漁船在其他國家3nmile領(lǐng)海外的捕魚自由，但未能取得實質(zhì)性成果[9]。此后，日本遠(yuǎn)洋漁船在國家海洋調(diào)查船的協(xié)助下進(jìn)入阿拉斯加海域捕撈鮭魚，引發(fā)美國國內(nèi)強(qiáng)烈的反日情緒，這也成為太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)時美國出現(xiàn)大規(guī)模排日運動的重要原因之一。

2 戰(zhàn)后日本海洋治理的重啟與挫折

“二戰(zhàn)”使日本海洋經(jīng)濟(jì)遭受毀滅性打擊，日本海軍解體，海洋運輸體系全面崩潰。在戰(zhàn)后重建過程中，日本政府在向民間及地方放權(quán)的同時，繼續(xù)沿用明治時期的海洋治理路徑，推動海洋經(jīng)濟(jì)的復(fù)興與發(fā)展。

2.1 政府間接支助造船業(yè)和海運業(yè)的發(fā)展

作為資源匱乏并極度依賴進(jìn)口的國家，日本戰(zhàn)后的首要任務(wù)就是恢復(fù)海上運輸線。然而戰(zhàn)后美國在日本推行非軍事化及民主化改革，將其海運范圍限定于遠(yuǎn)東地區(qū)，并對其新船的船型、速度及建造量等進(jìn)行全面限制。但日本保有船舶的總裝載量從戰(zhàn)前的1000萬t降到戰(zhàn)后的115萬t，且多數(shù)船舶是無法使用的粗劣船和老舊船，連遠(yuǎn)東地區(qū)的海運需求都無法滿足。1947年日本政府接受美方建議，出資成立“復(fù)興金融公庫”，對包括造船業(yè)在內(nèi)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融資，結(jié)果反而加劇國內(nèi)的通貨膨脹[10]。在此背景下，日本政府沿用戰(zhàn)前的海洋治理路徑并采取間接支助的方式，推動造船業(yè)和海運業(yè)的復(fù)興和發(fā)展。

（1）鼓勵海運公司重組民間商會，以指揮重建外航海運航線。民間商會（或稱行業(yè)協(xié)會）是幕府時期就已存在的民間自發(fā)性組織，明治政府曾主導(dǎo)建立一系列民間商會。“二戰(zhàn)”后期許多企業(yè)被收歸國有，民間商會也被取消或解散。戰(zhàn)后日本政府鼓勵在政商界具有巨大影響力的海運公司社長出面召集并重組民間商會，從而使民間商會成為更具政企合作色彩的“社會團(tuán)體”。其中，1892年成立、1948年重組的“日本船主協(xié)會”在朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后迅速組織國內(nèi)海運公司重啟外航海運航線，為1952年日本海上航線的全面恢復(fù)發(fā)揮關(guān)鍵性作用[11]。

（2）鼓勵造船公司自主融資和引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，實現(xiàn)跳躍式發(fā)展。一方面，1950年日本造船業(yè)民營化改革完成后，“日本造船工業(yè)會”作為一般社團(tuán)法人接受運輸省的管理，并指導(dǎo)日本造船業(yè)的復(fù)興;另一方面，隨著“冷戰(zhàn)”的激化，美國轉(zhuǎn)變對日政策，取消日本的造船限制令。以此為契機(jī)，日本造船公司在“日本造船工業(yè)會”的指導(dǎo)下發(fā)行公司債券，用來購買先進(jìn)造船設(shè)備。日本海上航線全面恢復(fù)后，“官產(chǎn)學(xué)”聯(lián)合研發(fā)的發(fā)動機(jī)技術(shù)很快投入生產(chǎn)，日本造船公司開始接收來自國內(nèi)外海運公司的大型貨船定單，1955年日本成為世界第一大造船國[12]。

（3）政府采取間接補(bǔ)貼的方式鼓勵企業(yè)集約化發(fā)展，提升國際競爭力。20世紀(jì)50年代末，日本步入經(jīng)濟(jì)快速成長期，日本政府通過“日本開發(fā)銀行”對從事外航船舶建造的企業(yè)進(jìn)行融資利息補(bǔ)貼，鼓勵其擴(kuò)大生產(chǎn)，建造并出口大型貨輪。在此基礎(chǔ)上，日本政府支持海運企業(yè)自由結(jié)盟，共同提升國際競爭力，其中日本至北美?西歐航線上的日本海運公司自主結(jié)成“運費聯(lián)盟”，與歐美國家爭奪海運定單;直到20世紀(jì)70年代，憑借戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)增長的福利和大型集裝箱技術(shù)的普及，日本海運企業(yè)通過結(jié)盟獲得超預(yù)期的收益。

2.2 爭奪公海漁業(yè)資源的嘗試失敗

相較于造船業(yè)和海運業(yè)，日本漁業(yè)的戰(zhàn)后復(fù)興長期受到美國的掣肘。1951年美國操縱《舊金山對日媾和條約》時特別加入要求日本盡速“就有關(guān)公海之限制漁撈、漁業(yè)保存與發(fā)展等議題與聯(lián)盟國進(jìn)行協(xié)商，并訂立雙邊或多邊協(xié)議”的條款，是故1952年以后，日本先后與美國、加拿大及蘇聯(lián)締結(jié)《日美加漁業(yè)條約》和《日蘇漁業(yè)條約》，確認(rèn)對175°W以東北太平洋海域相關(guān)魚類的捕獲量進(jìn)行共同限制。然而日本認(rèn)為美國和加拿大在“二戰(zhàn)”期間已將該海域重要魚類的捕撈量擴(kuò)大到極限，“所謂的共同限制只是為阻止日本漁船重返北太平洋”[13]。

作為民主化改革的環(huán)節(jié)之一，戰(zhàn)后日本確立以地方為主導(dǎo)的漁業(yè)許可制度。根據(jù)漁業(yè)資源的自然特性，日本將管轄海域內(nèi)的漁業(yè)資源分為“水產(chǎn)大臣許可漁業(yè)”和“知事許可漁業(yè)”;作為地方公務(wù)員的“漁業(yè)監(jiān)督員”負(fù)責(zé)本縣知事許可范圍內(nèi)的漁業(yè)資源管理工作，日本水產(chǎn)廳的“漁業(yè)監(jiān)督官”負(fù)責(zé)水產(chǎn)大臣許可范圍內(nèi)的漁業(yè)資源管理工作，包括簽發(fā)遠(yuǎn)洋漁業(yè)許可證以及打擊非法捕魚活動等。在實踐中，除少數(shù)被指定為“水產(chǎn)大臣許可漁業(yè)”的漁業(yè)資源外，由地方漁民組成的“漁業(yè)協(xié)同組合”（以下簡稱漁協(xié)）共同經(jīng)營沿岸漁場并參與“知事許可漁業(yè)”的管理工作，實際延續(xù)了明治時期的共同漁業(yè)權(quán)制度。

進(jìn)入戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速成長期，日本政府提出“海洋所得倍增計劃”，通過發(fā)展沿岸養(yǎng)殖業(yè)尤其是高價魚類養(yǎng)殖業(yè)提高漁業(yè)從業(yè)人員的收入。但隨著沿岸漁業(yè)發(fā)展最大化，日本再次面臨必須向外擴(kuò)大遠(yuǎn)洋漁業(yè)權(quán)的狀況。為此，日本政府在聯(lián)合國海洋法會議上據(jù)理力爭，以“漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展”為由，主張“200海里水域內(nèi)他國調(diào)查捕撈活動”的權(quán)利。20世紀(jì)60年代，日本政府拒絕簽署聯(lián)合國《大陸架公約》，反對設(shè)定200nmile專屬漁區(qū)，被認(rèn)為“只因為日本漁業(yè)捕撈量中近一半以上是在其他國家200海里海域內(nèi)捕撈的”[14]。

20世紀(jì)70年代，國際社會對于包括漁業(yè)資源在內(nèi)的海洋資源爭奪陷入白熱化。1976年美國和蘇聯(lián)先后宣布建立200nmile臨時漁區(qū)，日本政府于次年緊急頒布《漁業(yè)水域臨時措施法》宣布建立200nmile專屬漁區(qū)制度，以阻止蘇聯(lián)漁船進(jìn)入日本北方海域。專屬漁區(qū)制度所造成的混亂也使日本政府對于國際海洋法秩序產(chǎn)生質(zhì)疑，并在此后的聯(lián)合國海洋法會議中維持觀望態(tài)度。

3 日本海洋治理發(fā)展方向的展望

發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的保障。21世紀(jì)前20年，日本政府未能提出發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要舉措，各種旨在維護(hù)海洋權(quán)益的嘗試也未能給日本民眾帶來實際利益。由于國內(nèi)國外環(huán)境的變化，可以預(yù)見未來日本海洋治理的重心將是采用傳統(tǒng)方式發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。

3.1 推進(jìn)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)化與集約化改革

日本所處的西北太平洋是全球海洋捕撈產(chǎn)量最高的海域，但隨著漁業(yè)資源量的減少及老齡化程度的加深，近年來日本海洋捕撈產(chǎn)量呈現(xiàn)明顯下降趨勢，漁場與漁船數(shù)量減少，漁業(yè)從業(yè)人員的平均年齡也超過55歲大關(guān)。

2018年日本政府提出“水產(chǎn)政策改革”計劃，內(nèi)容可以概括為3個方面。①以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，廢除以往單純限制漁獲量的總可捕量（TAC）制度，實行個人捕撈配額（IQ）制度，并建立更加有效的監(jiān)督機(jī)制;②改革漁協(xié)，鼓勵民間資本參與水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，借助高科技提高水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)量;③通過改善物流鏈及引進(jìn)新式漁船等方式，提高漁業(yè)從業(yè)人員的收入，吸引更多青年投入遠(yuǎn)洋漁業(yè)[15]。該改革計劃出臺之初即引發(fā)熱議，但隨即遭到地方的強(qiáng)烈反對。多縣知事質(zhì)疑政府自上而下的改革將破壞近代以來地方自下而上的漁業(yè)管理體制，新的監(jiān)督機(jī)制不僅無視地方對“知事許可漁業(yè)”的管轄權(quán)，而且增加地方漁政部門的行政負(fù)擔(dān);地方漁協(xié)則認(rèn)為民間資本進(jìn)入水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，會迫使地方中小水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)主和漁業(yè)從業(yè)人員面臨破產(chǎn)、失業(yè)的風(fēng)險[16]。

2020年以來，新冠肺炎疫情和全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)再次打擊以漁業(yè)為代表的日本海洋經(jīng)濟(jì)。日本農(nóng)林水產(chǎn)省的數(shù)據(jù)顯示，2021年日本漁業(yè)產(chǎn)量尤其是遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)量較2019年減少15%。2022年3月日本水產(chǎn)廳公布最新的《水產(chǎn)基本計劃》，在調(diào)整2018年改革措施的基礎(chǔ)上，提出多項新的漁業(yè)改革計劃[17]?？梢灶A(yù)計，未來日本的漁業(yè)政策將集中于3個方面。

（1）建立以漁業(yè)經(jīng)營者為核心的漁業(yè)資源管理新機(jī)制。日本水產(chǎn)廳在獲得地方理解與支持的基礎(chǔ)上，針對適用TAC 制度的“大臣許可漁業(yè)”引入“最大持續(xù)產(chǎn)量”（MSY）制度，促進(jìn)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展;對于“知事許可漁業(yè)”，允許漁業(yè)經(jīng)營者根據(jù)國家“資源管理方針”自主選擇實行IQ 制度，自主設(shè)定休漁期、捕魚量上限和漁具限制等管理計劃，并廢除噸位限制等阻礙漁船大型化的制度，鼓勵漁業(yè)經(jīng)營者自主發(fā)展。

（2）加強(qiáng)漁業(yè)人才隊伍建設(shè)。針對老齡化和人口減少導(dǎo)致的地方經(jīng)濟(jì)衰退、勞動力不足等問題，放寬漁業(yè)許可證簽發(fā)限制并引入漁船保險制度，確保漁場及漁業(yè)從業(yè)人員收入穩(wěn)定;與文部科學(xué)省合作，在水產(chǎn)高中、水產(chǎn)大學(xué)進(jìn)行理論與實踐相結(jié)合的教育改革，建立畢業(yè)者與接收地的匹配機(jī)制;建立并完善外國人才引進(jìn)機(jī)制，給予外國人同等的職業(yè)培訓(xùn)與工資待遇，為地方漁業(yè)引進(jìn)外國人才做好制度準(zhǔn)備。

（3）通過漁業(yè)結(jié)構(gòu)改革及集約化生產(chǎn)，提高漁業(yè)產(chǎn)量及漁民收入。在努力留住漁業(yè)人才的基礎(chǔ)上，以2030年實現(xiàn)水產(chǎn)品出口總值1.2萬億日元為目標(biāo)，支持遠(yuǎn)洋漁場和陸上漁場建設(shè)，實施“濱?；盍υ偕媱潯?，發(fā)展濱海觀光等新興海洋產(chǎn)業(yè);鼓勵漁協(xié)以漁港等為中心進(jìn)行跨區(qū)域合并重組，對致力于改善漁業(yè)經(jīng)營環(huán)境的從業(yè)者提供利息補(bǔ)助，進(jìn)而通過引進(jìn)信息通信（ICT）、冷凍鏈等先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行集約化生產(chǎn)，提高國際競爭力。

3.2 加強(qiáng)造船業(yè)和海運業(yè)的綜合性發(fā)展

20世紀(jì)70、80年代，受石油危機(jī)、日元升值及政府補(bǔ)貼終止等因素的影響，日本外貿(mào)出口量下降，造船業(yè)和海運業(yè)增速放緩。90年代以后，日本造船與海運公司試圖通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展大型集裝箱船等措施維持國際競爭力。然而隨著中國與韓國造船業(yè)的迅速崛起，日本造船公司的新船訂單量不斷減少，加之國際集裝箱航運市場競爭激烈，戰(zhàn)后經(jīng)集約化發(fā)展起來的日本六大海運公司中有50%于2000年前后宣布解體。2020年新冠肺炎疫情全球大流行帶來的航運繁榮曾一度令日本造船業(yè)和海運業(yè)出現(xiàn)生機(jī)，但全球新冠肺炎疫情的持續(xù)蔓延使國際環(huán)境愈加復(fù)雜和充滿不確定性，日本造船業(yè)和海運業(yè)的發(fā)展再次面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2022年日本政府實行海事產(chǎn)業(yè)改革，針對以海運業(yè)、造船業(yè)、港口業(yè)為核心的海事產(chǎn)業(yè)推出一攬子復(fù)蘇振興計劃。同年4月日本國會通過《海事產(chǎn)業(yè)強(qiáng)化法》，授權(quán)內(nèi)閣采取相應(yīng)的措施，各關(guān)聯(lián)法案將在未來2年陸續(xù)實施。可以預(yù)見，未來日本造船業(yè)和海運業(yè)的發(fā)展方向?qū)⒓杏?個方面[18]。

（1）為提升海運業(yè)的國際競爭力，日本政府將放棄以往間接補(bǔ)貼并鼓勵民間企業(yè)自主發(fā)展的模式，轉(zhuǎn)而主導(dǎo)中小海運企業(yè)進(jìn)行合并重組，實現(xiàn)航運資源一體化運營模式;在滿足船主實際需求的基礎(chǔ)上，日本政府將順應(yīng)時代潮流，進(jìn)一步推進(jìn)“官產(chǎn)學(xué)”合作的模式研發(fā)先進(jìn)技術(shù)，同時加快零排放船、無人船的研發(fā)制造和推廣應(yīng)用。

（2）為滿足海運業(yè)和造船業(yè)的改革發(fā)展需求，日本政府將主導(dǎo)建立并完善政府性融資擔(dān)保體系，即國土交通省審核并認(rèn)可造船公司提出的產(chǎn)業(yè)重組計劃或海運公司制定的“特定船舶”（安全、環(huán)保、高品質(zhì)船舶）引進(jìn)計劃后，通過“日本政策金融公庫”對其進(jìn)行長期低息融資，或?qū)嵤p免稅等對口支援政策;同時，針對外國郵輪實行稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)郵輪觀光業(yè)的復(fù)蘇。

（3）為解決造船業(yè)和海運業(yè)從業(yè)人員緊缺及年齡結(jié)構(gòu)不合理等問題，日本政府將繼續(xù)推進(jìn)船員工作方式改革，即在改善船員工作條件與工作環(huán)境的基礎(chǔ)上，完善青年船員培養(yǎng)機(jī)制，保證遠(yuǎn)洋漁業(yè)從業(yè)人數(shù);同時，在保證國內(nèi)人才不流失的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立并完善外國人才引進(jìn)制度，確保造船業(yè)和海運業(yè)勞動力的可持續(xù)供給。

3.3 利用“印太戰(zhàn)略”鞏固發(fā)展國防軍工產(chǎn)業(yè)

正如馬漢所言，海洋霸權(quán)產(chǎn)生的條件不僅包括使用武力，還包括發(fā)展航運與和平貿(mào)易?！昂罄鋺?zhàn)”時期日本經(jīng)濟(jì)長期低迷，在沖擊海洋產(chǎn)業(yè)的同時拖累國防軍工產(chǎn)業(yè)，日本艦艇制造及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)面臨成本高、利潤低、定單驟減等多重危機(jī)。2021年日本軍工企業(yè)兩大巨頭“三井E & S造船”和“住友重工”先后宣布將停止相關(guān)的艦艇制造業(yè)務(wù)。日本防衛(wèi)省曾試圖通過提高常規(guī)裝備訂購價格、增加現(xiàn)有裝備系統(tǒng)更新定單等方式，幫助相關(guān)軍工企業(yè)渡過難關(guān)，但收效甚微。防衛(wèi)省官員公開表示，“以國家利益為由要求軍工企業(yè)虧本堅持生產(chǎn)的做法已經(jīng)行不通了，當(dāng)務(wù)之急是要采取必要的應(yīng)對措施”[19]。

2020年新冠肺炎疫情全球大流行以來，日本財政赤字和債務(wù)水平上升，政府已明顯無力采取國家財政扶持國防軍工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)政策。在此背景下，日本以“促進(jìn)南海地區(qū)和平與穩(wěn)定”為由，先后與越南、英國、泰國等11國締結(jié)《防衛(wèi)裝備與技術(shù)移轉(zhuǎn)協(xié)定》;從內(nèi)容來看，這些雙邊協(xié)定的主要目的是通過外交途徑促進(jìn)日本向各締約國出口包括艦艇在內(nèi)的海上防衛(wèi)裝備與技術(shù)。

2022年以來，全球通貨膨脹和能源短缺使日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性明顯上升，日本政府正考慮松綁2014年制定的“防衛(wèi)裝備移轉(zhuǎn)三原則”，進(jìn)一步放松武器出口限制，并將其主旨寫入全新的“經(jīng)濟(jì)財政運營及改革基本方針”（通稱“骨太方針”）[20]?？梢哉J(rèn)為，日本放松防衛(wèi)裝備出口的主要目的之一就是挽救國防軍工產(chǎn)業(yè)與國防經(jīng)濟(jì)。

2022年5月，美國總統(tǒng)拜登在訪問日本期間宣布啟動“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF），并強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的決心;在其后發(fā)表的共同聲明中，日本首相岸田文雄對美國的“印太戰(zhàn)略”表示支持，同時強(qiáng)調(diào)將持續(xù)關(guān)注IPEF的具體政策[21]。日本國會通過《采取一體化經(jīng)濟(jì)措施確保安全法》后，日本外交家田中均提出日本應(yīng)重視與中國等周邊國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系[22]。

國防建設(shè)必須與國家經(jīng)濟(jì)實力相適應(yīng)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能為國防建設(shè)提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。2022年6月，日本首相岸田文雄主導(dǎo)推動的“新資本主義”構(gòu)想正式實施，該構(gòu)想的主要目的是在發(fā)展新興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過有效分配提高民眾生活水平;在海洋治理方面，該構(gòu)想表示政府將出臺一系列政策措施，擴(kuò)大水產(chǎn)品出口，支持民間發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[23]?？梢灶A(yù)見，作為經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容之一，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)將成為日本海洋治理的重心。

4 結(jié)語

明治時期的日本政府主導(dǎo)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而通過海外軍事擴(kuò)張維護(hù)并拓展海洋權(quán)益。這種模式在戰(zhàn)后被歷屆日本政府沿用，但同時呈現(xiàn)新的特征。①中央政府政策止步于間接性指導(dǎo)，地方政府及民間組織依循慣例，實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的自主發(fā)展;②通過強(qiáng)化“日美同盟”以及主導(dǎo)構(gòu)建國際海洋法秩序等方式，維護(hù)海洋權(quán)益。發(fā)展是安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的重要保障?！昂罄鋺?zhàn)”時期日本經(jīng)濟(jì)的長期低迷阻礙其國防軍工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，日本基于美國“印太戰(zhàn)略”的海洋經(jīng)濟(jì)措施能否取得成效還有待觀察。

日本作為島國，其海洋治理主體的多元化有利于各主體各施其能推動海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但海洋經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展需要中央與地方政府及其各部門之間建立完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，海洋環(huán)境保護(hù)、綜合性海上執(zhí)法等議題更離不開國家的宏觀布局，否則看似完美的海洋法律體系也會成為海洋治理現(xiàn)代化的阻礙因素。未來日本政府基于“日美同盟”會繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“印太戰(zhàn)略”下的海洋安全，但可以預(yù)見日本海洋治理的重心將轉(zhuǎn)向發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，而且日本政府正推出一系列改革措施，試圖在這次海洋治理變革中發(fā)揮主導(dǎo)作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開外部資源和市場，日本海洋治理重心的轉(zhuǎn)變在一定程度上有利于亞太地區(qū)和平穩(wěn)定，也能夠為中國引領(lǐng)構(gòu)建海洋命運共同體帶來新的契機(jī)。

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