胡安琪

（安徽建筑大學公共管理學院，合肥 230022）

我國目前資源環(huán)境約束趨緊、環(huán)境污染等問題突出，需要提升環(huán)境基礎設施建設水平，推進城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治。生態(tài)保護修復任務量大面廣，需要大量人力、物力、財力的支持，但政府環(huán)境整治的專業(yè)技術相當有限，人手也不夠充足，因此有必要開辟一條以更少成本獲得更高環(huán)保績效的治理路徑。政府購買公共服務，是指作為承接主體的政府以契約的形式按照一定的方式和程序，將一部分公共服務事項交由具備條件的、作為供給主體的社會力量承擔。由專業(yè)的人辦專業(yè)的事，可以極大提升社會服務的效率，增加公共服務的供給量。因此，將政府購買公共服務引入環(huán)保領域，也可以幫助政府解決該領域人手不足、技術有限等困難。

一、問題的緣起：優(yōu)勢與風險并存

2001 年12 月，國家計委印發(fā)《關于促進和引導民間投資的若干意見》，鼓勵并引導民間資本以多種形式參與環(huán)境公益事業(yè)項目的建設，并提出以一種公共支付的方式推進生態(tài)環(huán)境公共服務的有效供給。黨的十八屆三中全會以來，國家尤為重視對政府購買公共服務的推廣以及在環(huán)境保護等公共服務領域進行主體多元化、方式多樣化政社合作的深度改革。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，積極發(fā)揮市場機制在資源配置方面的作用，鼓勵社會資本進入環(huán)保服務領域并動員全社會力量參與。2013 年，環(huán)境保護部（2018 年，環(huán)境保護部更名為生態(tài)環(huán)境部）下發(fā)的《關于發(fā)展環(huán)保服務業(yè)的指導意見》，將增加政府購買基本公共環(huán)境服務作為基本原則之一予以確立。2021年1 月，中央（本級）政府層面的首份政府購買服務統(tǒng)一指導性目錄，明確納入了“生態(tài)保護和環(huán)境治理”內(nèi)容。2021 年11 月，國務院辦公廳在其發(fā)布的《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》中明確指出，要進一步促進社會資本參與生態(tài)建設，健全資源環(huán)境要素市場化配置體系。這些舉措提高了政府開展公共環(huán)境服務的水平，推進了環(huán)保工作在市場經(jīng)濟條件下的民營化進程。

隨著國家相關法律文件的頒布和實施，各地對環(huán)境服務政社合作的認識和實踐程度不斷深化。自2015 年起，江蘇、江西、廣東、山東等地已試點開展政府購買環(huán)保服務項目，并取得一定效果。2015 年，寧波市鄞州區(qū)環(huán)保局與公益性社會組織簽訂環(huán)保NGO 公益行動責任書，并支付7.98 萬元購買該組織對全區(qū)260 條河道定期“體檢”的服務。2017 年，湖南省瀏陽市環(huán)衛(wèi)局通過對外招標承包的方式，與深圳玉禾田公司簽訂政府購買服務協(xié)議書，啟動城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生和主要道路市政園林綠化工作，在市場化運作模式下，完成了城市保潔由粗獷式管理向精細化管理的過渡，使得該市環(huán)境質(zhì)量得到極大提高，被評為全國文明城市、全國衛(wèi)生城市［1］。2018 年，江蘇省無錫市的市政設施養(yǎng)護、污水處理、路燈設施維護、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、水資源監(jiān)測、城區(qū)綠化養(yǎng)護等公共事務，從政府“親自動手”變成由專門的社會機構(gòu)“拿政府的錢，幫政府干事”。2019 年，遼寧省通過政府購買服務的方式，聘用河湖巡查員、保潔員，負責河湖的日常巡查與保潔。對于政府來說，通過公開招投標大大減少了政府的財政投入；以政府購買服務的方式，將城市環(huán)衛(wèi)服務交給專業(yè)的社會組織來管理，也有助于環(huán)衛(wèi)局把主要精力投入到環(huán)境執(zhí)法等行政管理工作中去，實現(xiàn)政府和社會資源之間的合理分工與協(xié)作。

但不可否認的是，這種由非國家公權力機關提供的環(huán)境服務難免存在質(zhì)量風險，且供給效率也相對低下。加之我國政府購買公共服務制度形成時間較短，目前還停留在地方摸索階段，相較于該制度起源地的歐美國家來說，在理論和實踐上的探索都還極為匱乏，且實際操作中各類異化現(xiàn)象頻出，偏離了政府購買公共環(huán)境服務的目標和本意。因此，亟需找到破解現(xiàn)實困境的出路，加大政府購買環(huán)境服務的改革力度，提升公共環(huán)境服務供給的質(zhì)量和效率，使公共環(huán)境服務的政社合作模式進入規(guī)范化和制度化的正軌。

二、現(xiàn)實困境：政府購買公共環(huán)境服務的內(nèi)卷化表現(xiàn)

人類社會演化過程中的“內(nèi)卷化”概念最早由康德在《判斷力批判》中提出［2］，其后被戈登維澤在人類學領域予以引用，意指一個社會或組織無實質(zhì)發(fā)展的增長，長期只是在一個簡單層次上低水平的自我重復，無法發(fā)展到更高水平的模式［3］。從哲學意義上來說，發(fā)展是一個事物不斷前進的過程，即由小到大、由簡到繁、由低級到高級、由舊物質(zhì)到新物質(zhì)的運動變化過程。增長是發(fā)展的一個內(nèi)在側(cè)面，但不是所有的側(cè)面。發(fā)展必然要增長，但并非只要增長就意味著發(fā)展，發(fā)展更強調(diào)一種由低級到高級、由舊物質(zhì)到新物質(zhì)的向前的、上升的、進步的運動變化過程。政府購買公共環(huán)境服務的程序越來越精細和復雜，購買服務的規(guī)模和總量也呈增長趨勢，表面上社會力量在形式上進入了公共服務供給領域，但實際上卻形同質(zhì)異，并沒有實質(zhì)意義的發(fā)展［4］。

（一）購買范圍異化

硬性服務主要是指那些定義清晰、容易量化，有明確具體的服務質(zhì)量標準，購買后可精確測量質(zhì)量的服務［5］。軟性服務是指那些不容易定量化，購買前難以界定，購買后難以評估的服務［5］。目前，政府購買的公共環(huán)境服務項目，主要集中在工業(yè)園區(qū)危廢處置、垃圾分類收集和清理、城市生活污水處置、市政設施養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)清掃保潔、城區(qū)綠化養(yǎng)護、環(huán)境保護宣傳教育、環(huán)境監(jiān)測第三方運行等硬性服務領域。在軟性服務領域，比如公用土地環(huán)境修復、技術性的環(huán)境規(guī)劃編制、污染治理、水土保持、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境健康風險評估等方面，政府購買的服務則相對較少。

依據(jù)《政府購買服務管理辦法（暫行）》中政府購買目錄的內(nèi)容，環(huán)境公共服務可分為基本公共服務、社會管理性服務、技術性服務以及政府履職所需輔助性事項4 個部分。在《生態(tài)環(huán)境部政府購買服務指導性目錄》中，政府購買的環(huán)境服務主要集中于三級和四級目錄，對于二級目錄中的“生態(tài)保護和環(huán)境治理服務”購買較少。以《黑龍江省環(huán)境保護廳政府購買服務指導性目錄》為例，該目錄在“環(huán)境治理”和“生態(tài)保護”二級目錄下僅設置“環(huán)境治理工程”“生態(tài)環(huán)境修復工程”以及“土壤污染場地修復工程”3 類三級目錄，且目錄中未納入部分專業(yè)性強、政府缺乏能力直接提供、需要社會力量承擔的服務事項，如土壤污染治理、土地沙化修復、生態(tài)廢氣治理、濕地保護、草地保育、森林生態(tài)管護、野生生物棲息地保護等。這些項目的實施在美國和歐盟等國家，都是通過政府購買生態(tài)服務的方式來加以實現(xiàn)的［6］。

按照學理上的分類，可根據(jù)環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈的不同階段，將環(huán)境服務分為上游、中游和下游服務［7］。處于上游的主要是關于環(huán)境政策調(diào)研、規(guī)劃編制、指標設計和宣傳教育等頂層設計服務，這一階段的服務需要外部智力的廣泛支持。處于中游的主要是關于水、大氣、土壤等環(huán)境治理、生態(tài)修復等服務，這一階段的服務專業(yè)性較強，需要大量資金支持，且回報周期較長。處于下游階段的主要是關于環(huán)境監(jiān)測、績效評估、節(jié)能環(huán)保技術開發(fā)、核查和評估等技術性的支持服務。實踐中，由于下游服務所需的財政資金投入相對較小，項目的劃分、組合、分包較為便捷，非常適合社會力量參與，是政府主要購買的環(huán)境服務類型。

綜上可以看出，政府對于軟性和基本公共服務中的環(huán)境治理服務以及環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈中的中、上游服務購買較少。這些服務是提升公共環(huán)境質(zhì)量、改善生態(tài)系統(tǒng)最為關鍵的環(huán)節(jié)。對這些服務的忽視，不利于政府購買環(huán)境服務最根本目標和宗旨的實現(xiàn)，有可能導致政府購買環(huán)境服務范圍異化。

（二）購買形式異化

當前，政府尤為強調(diào)量化指標，忽略了對購買環(huán)境服務實際效果的評估，使得環(huán)境服務只是為了貼近項目的要求，而始終懸浮于公眾的需求之上，導致購買環(huán)境服務的形式異化，即政績數(shù)字化和社會治理懸浮化。

1.政績數(shù)字化

政府不僅傾向于購買可以量化的公共環(huán)境服務，而且在評估此類服務的供給成效時，也尤為強調(diào)通過使用多少塑料袋、投放多少環(huán)保設施、發(fā)布多少環(huán)保宣傳單、上門走訪多少小區(qū)、組織召開多少次環(huán)保宣傳會議等簡單、重復的量化指標來對服務效果進行評估。目前，我國的績效評價機制存在唯政績化和數(shù)字化傾向，導致社會組織不得不花精力完成政府的行政性事務和各種業(yè)績考核等形式化工作，而其本職工作的完成情況則大打折扣。事實上，量化指標本身很難反映真實的服務效果。例如，軟性環(huán)境服務中的水土保持、森林管護以及沙化土地修復等工作，難以通過量化標準予以評估，需要根據(jù)涉及社會和生態(tài)環(huán)境效益的評價指標來予以測定。而即使是容易被量化評估的硬性服務，也不能僅通過數(shù)字指標來進行評價。以當前開展的垃圾分類工作為例，大多數(shù)社會力量更愿意將精力放在垃圾分類回收設備的投放、智能化設施的普及、App 軟件的開發(fā)、“綠色銀行”的積分兌換以及垃圾分類的宣傳教育等前端工作上，對中、末端的管理工作不太用心，導致在垃圾處理環(huán)節(jié)混倒情況頻發(fā)，使得前端投入大量人力物力財力的分類回收工作前功盡棄。但現(xiàn)有的垃圾分類效果評估卻主要對容易凸顯成果的前端分類回收環(huán)節(jié)進行評估，對不易宣傳且專業(yè)性強的中端運輸和末端處理環(huán)節(jié)有所忽視。

2.社會治理懸浮化

盡管“數(shù)字績效”的評估指標讓政府對購買的公共環(huán)境服務的績效衡量更為便捷，但卻容易讓政府忽視社會對這些服務實際效果的真實反饋。為完成考核，就算是專業(yè)性強的環(huán)境治理服務也可能被迫停留于表面化和形式化的階段，與社會不同程度脫節(jié)，無法滿足公眾真正的環(huán)境需求。此外，一些容易出政績的項目更容易立項［4］。例如，最容易凸顯成效和樹立形象的垃圾分類工作、城市綠化管護類服務成為政府立項的優(yōu)選，而生態(tài)環(huán)境修復、節(jié)能技術開發(fā)、大氣污染治理等利于公眾群體健康、社會整體公益和環(huán)境效益的項目，卻由于回報周期長且不容易產(chǎn)出業(yè)績成果而很難立項。因此，目前來看，政府購買公共環(huán)境服務只是表面上繁榮，實際卻淪為政府進行門面宣傳的工具。對于非營利性質(zhì)的社會組織來說，滿足社會公眾日益增加的公共服務需求，本應是其運營的宗旨及原生驅(qū)動力，然而現(xiàn)實中，滿足購買方也就是政府的需求，卻成為其優(yōu)先選擇，這讓其最終懸浮于社會真實需求之外。

（三）承接主體異化

政府在授權或許可社會組織承接服務項目時仍處于主導地位，社會組織過度依賴政府行為和行政資源而處于被動地位，其獨立性、自主性的發(fā)展受到抑制，造成承接主體的異化，具體包括承接主體的嵌入性、單一性和盲目性。

1.承接主體的嵌入性

非營利的環(huán)境服務組織因為與政府有著相似的公共目標和公益性追求，成為天然適格的公共環(huán)境服務供給主體，但因其本質(zhì)上屬于外生型社會組織，而仍具有民間性、自治性、獨立性和志愿性。政府購買公共環(huán)境服務，就是作為購買者的政府與作為服務承接者、供給者的社會組織簽訂環(huán)境服務購買合同并建立法律關系的行為。政府與社會組織應本著平等、自愿的原則，簽訂并履行合同。社會組織作為承接主體，應是政府的伙伴，而不是伙計或雇員，二者不是行政隸屬關系，而是平權法律關系。然而實踐中，由于上級政府尤為看重量化指標，基層政府往往將社會組織作為一種輔助性力量運用于行政性事務中。承接主體為了完成考核，只能疲于完成政府下達的各種指標任務，而逐漸喪失獨立性和自治性，主動或被動地卷入政府行政運轉(zhuǎn)邏輯，成為政府展示改革成果的“二政府”和政府嵌入性控制的對象［8］。

2.承接主體的單一性

公共環(huán)境服務政社合作意在通過充分調(diào)動市場因素和社會力量，豐富公共環(huán)境服務供給策略，實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須充分運用市場競爭機制，讓市場主體和社會力量自由、公平競爭，通過優(yōu)勝劣汰，使資質(zhì)較好、服務能力強的社會組織脫穎而出，為社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共環(huán)境服務。但在政府購買公共環(huán)境服務的實踐中，公平競爭的情況卻較少，那些能夠提出申請的項目主體，一般都是有一定社會地位和活動能力的社會組織，而有著迫切公共服務需求但未組織起來的群體則通常無法發(fā)起項目申請［4］。一些由政府自上而下發(fā)起成立的環(huán)保組織，帶有強烈的行政指令色彩，基本能夠壟斷基層政府所有的公共環(huán)境服務外包項目。盡管招投標是項目申請過程中的必要環(huán)節(jié)，但是不同組織間信息的不對稱、招投標程序的不透明以及流程的不規(guī)范等問題，使得這一環(huán)節(jié)形同虛設。實踐中，單一承接主體壟斷的情況，往往導致公共環(huán)境服務政社合作的意愿無法被實現(xiàn)。

3.承接主體的盲目性

政府購買公共環(huán)境服務，為環(huán)保服務企業(yè)帶來新商機，為環(huán)保組織帶來新機遇。很多企業(yè)或社會組織即使不具備承接公共環(huán)境服務的能力，也希望搭上政府這班“順風車”提高自身知名度，因此一窩蜂地盲目參與政府購買公共環(huán)境服務的項目。尤其在基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理領域，一些企業(yè)在對公共綠地的精細化程度與實際所需成本毫無概念的情況下，為達成目的惡意低價競標［9］。我國政府購買公共環(huán)境服務遵循“保本微利”的定價機制，承接主體只能獲得6%的微利［10］，而公共環(huán)境服務回報周期長、運營成本高，容易給中標企業(yè)帶來財務困境。通過對68 家環(huán)保上市企業(yè)2018年公布的企業(yè)經(jīng)營業(yè)績預報的分析發(fā)現(xiàn)，這些企業(yè)半數(shù)利潤增速為負，整體呈下滑態(tài)勢，大多以承接政府公共服務為發(fā)展模式。從事垃圾發(fā)電的安徽盛運環(huán)保（集團）股份有限公司的累計逾期債務超過36 億元，而主營生物質(zhì)發(fā)電的凱迪生態(tài)環(huán)境科技股份有限公司的逾期債務則超100 億元［11］。為保證基本利潤，這些企業(yè)和組織最終只能以犧牲公共環(huán)境服務的質(zhì)量為代價想方設法減少投入，如低薪招用非專業(yè)環(huán)保人員、縮短綠化工時、偷工減料等。當這些企業(yè)和組織打著“公益”的旗號盲目追逐利潤時，盡管政府購買公共環(huán)境服務的資金、規(guī)模、類型在增加，但服務的質(zhì)量和效果卻大打折扣，并存在權力尋租的可能。

由此可見，在目前的公共環(huán)境服務政社合作模式下，優(yōu)化資源配置的效益還未產(chǎn)生，社會組織參與社會治理創(chuàng)新的潛能也未能完全釋放。政府購買公共環(huán)境服務成為落實上級政府任務、凸顯政績的手段和工具，提供社會公共環(huán)境服務的組織出現(xiàn)內(nèi)卷趨勢。

三、生成邏輯：政府購買公共環(huán)境服務內(nèi)卷化的原因

以上內(nèi)卷化表現(xiàn)由政治、社會、經(jīng)濟、法治等多方面原因?qū)е?，主要歸咎于以下4 個方面。

（一）自上而下壓力型體制下的政府失靈

經(jīng)濟學研究中，政府是作為理性經(jīng)濟人出現(xiàn)的，但實際上，在自上而下的壓力型體制下，“理性經(jīng)紀人”為通過上級政府的考核，往往脫離實際“為購買而購買”，無法在政社合作中保持足夠的理性［8］。公民通過納稅換取公共服務的享受權，因此公民的需求應當是政府購買公共服務的出發(fā)點。然而現(xiàn)實中，政府并未從公眾需求與服務均等化的角度出發(fā)去購買公共環(huán)境服務，而更多的是將一些有利于凸顯自身政績效果的項目作為自己獨有的政績保護起來，形成行政壁壘。由于信息的不對稱，作為信息優(yōu)勢方的政府，往往能以最低成本換取最易出成效、社會影響力較大的服務項目，而那些不易被社會關注或供給難度較大的項目則一直被擱置［12］。這類項目缺乏政府的資金保障，也沒有被納入財政統(tǒng)籌預算范圍，但其涉及的領域卻也是符合社會效益和環(huán)境效益的。那些政府樂意投資的“政績工程”不僅經(jīng)濟效益低，而且社會效益也不高，有些甚至沒有效益［13］，導致政府購買公共環(huán)境服務處于一種無發(fā)展的狀態(tài)。

（二）環(huán)境治理的市場化不足

在我國，相當一部分環(huán)保服務機構(gòu)受政府的長期扶持，未經(jīng)受過市場歷練。并且，公共環(huán)境服務作為公共產(chǎn)品，或多或少具有非競爭性和非排他性，使得市場價格機制難以對其發(fā)揮作用，導致其價格扭曲。目前，“保本微利”的定價機制導致環(huán)保服務企業(yè)或社會組織的盈利空間十分有限；同時，由于激勵機制的缺乏，這些企業(yè)或社會組織供給公共環(huán)境服務的動力也不足。在企業(yè)趨利性與公共產(chǎn)品公益性矛盾的挑戰(zhàn)下，企業(yè)或社會組織可能會屈從于其營利性的本質(zhì)，與購買主體之間出現(xiàn)權力尋租的現(xiàn)象。由于市場競爭體制的尚未完全建立以及自由、公平競爭機制的欠缺，社會資源無法流向最需要它的地方，公共環(huán)境服務也不能由最適合的社會力量來承接，因此傳統(tǒng)公權力壟斷變異為另一種私權利壟斷，那種因政府壟斷供給而導致效率低下的被動局面仍然存在［4］。20 世紀80 年代，西方國家已建立起成熟完善的市場體系，為政府購買公共服務打下了堅實的經(jīng)濟基礎。20 世紀90年代，美國政府延續(xù)市場化改革，在環(huán)境與自然資源保護領域，采取合同外包、特許經(jīng)營、政府補助等市場化措施，引導企業(yè)或社會組織等私主體參與公共環(huán)境服務的項目［14］，并在其購買生態(tài)服務時，充分引入價格和競爭機制，通過公開競標的方式讓價格機制能敏銳地捕捉生態(tài)環(huán)境服務的價值［15］。然而在我國，由于環(huán)境治理市場化程度不高以及項目申請制中行政指令因素遠大于契約因素等原因，政府購買公共環(huán)境服務還無法做到完全的公平、公正、公開。

（三）社會組織對政府資源的依賴

社會組織是以增進公共利益為終極目標的非營利組織，但在辦公場地、設備、經(jīng)費以及人事安排等方面往往依賴于政府，因此很容易背離原本的宗旨和使命，成為政府機構(gòu)的延伸。尤其當承接公共環(huán)境服務的目的是為了獲取政府資源時，社會組織更容易為了迎合政府的政績需要而喪失該有的自治性和靈活性，更有甚者會被行政機關所支配，淪為職能部門爭奪市場資源以及行政權力的工具［16］。在我國行政權力仍居主導地位，公民社會遠未發(fā)展成熟，許多環(huán)保社會組織是由政府自上而下發(fā)起和推動成立的外生型組織。例如成立于1978 年5 月的中國環(huán)境科學學會，就具有濃重的官方色彩。有的地方政府為獲取市場資源，會成立所謂的“內(nèi)部”社會組織來承接服務項目，有的環(huán)保組織的領導也是由退休的政府官員擔任的。政府購買公共環(huán)境服務的制度條件還會產(chǎn)生一類由政府創(chuàng)造的特別“需求”，即一種由社會力量主動“迎合”而成的“誘致性”社會組織，其成長和發(fā)展都始終有著明顯的政府意志。特別是在目前的運作模式下，所有承接服務的社會組織都要圍繞政府項目來開展工作，因此這些組織會不同程度地染上官方色彩［17］，其專業(yè)化特點將逐漸消隱，其工作也會慢慢與政府的工作高度重合。

（四）健全法律體系的缺失

《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）明確指出，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第2 條所稱服務包括政府向社會公眾提供的公共服務，因此政府采購服務與政府購買公共服務在制度上是銜接的，但政府向社會力量購買公共環(huán)境服務仍與政府的一般采購行為存在部分差異。其一，采購范圍不同。政府需要購買的公共服務局限于政府向社會公眾提供的外向服務，公益性和公共性特征尤為突出，而《政府采購法》第2 條中政府可采購的內(nèi)容，除政府向社會公眾提供的公共服務之外，還包括政府自身需要的內(nèi)向服務、貨物以及工程等，廣于政府購買公共服務的內(nèi)容。其二，購買主體不同。政府采購服務的主體相對寬泛，包括全口徑各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，而政府購買公共服務的主體更為細化，排除了營利性事業(yè)單位和社會團體。其三，購買機制不同。政府購買公共服務嚴禁轉(zhuǎn)包，而政府采購服務目前未有此限制?？梢?，二者存在交集但并非完全重合，政府購買公共服務只能部分適用《實施條例》，有必要出臺專門的法律予以規(guī)制。目前，有關政府購買公共服務的法律法規(guī)主要停留在規(guī)章制度層面，效力不高，且相關規(guī)定較為概括、籠統(tǒng)，政策特征突出，規(guī)范性不足，并且與地方立法存在沖突，導致實踐問題叢生。政府購買公共環(huán)境服務更具特性，更應有專門法律予以單獨規(guī)制。一是環(huán)保領域有較高的技術要求。公共環(huán)境服務項目以物為服務對象，與一般的以人為服務對象的項目不同。治理環(huán)境最大的障礙就是技術問題，因此，環(huán)境服務項目進展的柔性較弱，技術剛性較強。二是環(huán)境服務的投入大，收益慢，回報周期長。一方面，環(huán)境問題具有跨區(qū)域性，例如大氣污染，甚至可能需要國際合作；另一方面，環(huán)境問題具有科技性，不僅需要大量科研的投入，而且環(huán)保設備也較為大型且昂貴。對環(huán)境問題的治理，一般來說投入比較大，但收益卻比較緩慢，因此政府購買公共環(huán)境服務的難度較大，一般小企業(yè)難以承接這種項目，需要經(jīng)濟實力較為雄厚、資質(zhì)較好的企業(yè)參與。三是環(huán)保服務的公共性、公益性更為強烈。相較于居家養(yǎng)老服務、文化服務等其他社會服務多元化、多樣化的需求而言，公共環(huán)境服務符合全人類共同而一致的需求，關涉公眾的健康、每個社會的生態(tài)效益，因此更具公共性。2014年，環(huán)境保護部擬出臺的《政府采購環(huán)境服務指導意見》，雖已報送征求意見，但至今仍未正式出臺。國家統(tǒng)一立法的缺失、地方立法的散亂、未健全的合同管理制度等問題，嚴重影響著我國政府購買公共環(huán)境服務實踐的規(guī)范化和制度化進程，政府購買公共環(huán)境服務的立法勢在必行。

四、破解路徑：政府購買公共環(huán)境服務的法治化路徑

法者，治之端也。法律制度的制定與執(zhí)行是破解政府購買公共環(huán)境服務內(nèi)卷化的基礎。通過將政府購買公共環(huán)境服務納入法治化的軌道，可以界定政府的行政權力界限，保障市場經(jīng)濟的公平競爭體系，激活并釋放社會組織的治理能力。

（一）清單機制：界定政府的權力邊界

政府是公共環(huán)境服務市場的購買者、監(jiān)督者、培育者和深化社會治理方式改革的“孵化器”。購買公共環(huán)境服務過程中，政府既不能拋棄自己應承擔的責任，也不能逾越公權力的邊界，過度干涉社會自治的領域。因此，有必要對政府購買公共環(huán)境服務的權力劃定合理的行使邊界。

1979 年4 月12 日，世界貿(mào)易組織（WTO）在日內(nèi)瓦簽訂的《政府采購協(xié)議》（GPA），是WTO 多邊貿(mào)易體系中規(guī)范締約國政府采購行為的重要多邊框架協(xié)議，該協(xié)議首次提出并制定了政府購買服務的清單制度。隨后，大多數(shù)WTO 締約方根據(jù)GPA 制定了政府購買生態(tài)環(huán)境類公共服務的正面清單。歐盟以及加拿大政府購買公共服務類別表，分別都正面包含了“排污物、廢物處理：衛(wèi)生及類似服務”“從屬林業(yè)和伐木業(yè)的服務”“森林管理”以及“污水和垃圾處理、衛(wèi)生及類似服務”等項目［18］。美國聯(lián)邦釆購政策局（OFPP）在其1992 年發(fā)布的92 號文件中實行負面清單制度，將19 項“政府固有職能”納入負面清單，禁止委托民間辦理，規(guī)定其他未列入事項可外包［19］。這些都是明晰購買公共服務范圍界限，廓清政府與市場邊界的有效方法。我國在《政府購買服務管理辦法（暫行）》中，通過類似正面清單的指導性目錄，列舉了應當納入的公共服務類型，但卻未列舉不應納入的負面清單，并僅通過兜底性概括條款，將不屬于政府職能范圍的以及應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務事項排除在外。負面清單的缺失會導致政社界限的模糊，而這種模糊的界限會變異為政府擺脫財政負擔和推卸公共職責的說辭。政府、社會、市場三者之間不是排斥的關系，而是共生和平衡的關系。過于廣泛的服務外包范圍，會導致政府行政職能虛化、公共資源閑置或部門利益起沖突等問題。應通過明晰的負面清單，準確定位政府禁止購買的服務范圍。對于正面清單來說，需根據(jù)民眾的需求自下而上、以需定供的方式予以確定，而非以政績?yōu)閷颍煌瑫r，應及時向社會公布公共環(huán)境服務的“菜單”，讓民眾根據(jù)自身需要進行選擇，真正踐行公益環(huán)保的宗旨。

（二）購買機制：完善市場競爭的公平體系

“美國公共服務市場化實踐中最大的問題是簽訂合同階段的政治腐敗問題。若沒有有效控制腐敗的能力，公共服務市場化容易演變?yōu)闄噱X交易的樂園?！保?］在選擇承接主體以及政府購買公共環(huán)境服務的合同環(huán)節(jié)，政府和社會力量接觸最為廣泛，不透明的招投標及購買程序會使公權和私權之間產(chǎn)生尋租。如果傳統(tǒng)的政府壟斷公共環(huán)境服務的現(xiàn)象衍變?yōu)閭€別企業(yè)或社會組織壟斷公共環(huán)境服務的現(xiàn)象，會讓引入市場化競爭機制的政社合作制度形同質(zhì)異。“權力的合謀與交易可能產(chǎn)生比政府壟斷供給公共服務更嚴重的問題。”［20］以新公共管理理論和治理理論為基礎的政社合作供給的初衷，是希望一改因政府壟斷而導致服務效率過低的局面，以市場為導向，通過自由、公平的競爭機制，帶動公共服務供給的質(zhì)量和效率，建立企業(yè)家政府和競爭型政府?！罢胀ǔ３杀靖叨|(zhì)量差，其原因并不是政府部門雇員的素質(zhì)比私營部門雇員差。問題的實質(zhì)不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭。只要促進競爭的程序健康有效，公眾就會從競爭中受益?！保?1］

首先，環(huán)保部門應盡量在競爭充分、社會組織發(fā)育程度較高的領域進行公共環(huán)境服務的市場化供給，避免在壟斷行業(yè)、競爭弱化的領域開展服務購買工作，除非可以證明這些領域的社會組織更為專業(yè)，或者可以通過相對較少的財政投入為公眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務。其次，社會組織公平參加政府購買公共服務項目的關鍵在于信息的公開和透明。政府作為信息和資源的優(yōu)勢方，擁有更有利的合同訂立地位，因此有必要加強政府在購買環(huán)節(jié)的信息公開程度。為促進政府與社會、公眾之間的信息共享，加強政府購買公共服務的信息網(wǎng)絡建設，財政部已依托國家統(tǒng)一的政務網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)共享平臺，創(chuàng)建開通了“中國政府購買服務信息平臺”。可利用該平臺，將政府購買公共環(huán)境服務項目的名稱、參與投標的主體、購買結(jié)果等予以及時公告；同時，可拓展更為廣泛、多樣的信息公開渠道，在政府購買公共環(huán)境服務前就讓社會力量以及公眾參與進來，通過召開聽證會充分聽取公眾意見、制定并向社會公布公共環(huán)境服務的“菜單”、賦予社會公眾投票權等方式，根據(jù)公眾需要量身開發(fā)政府購買公共環(huán)境服務的項目。這種互動式的服務方式能夠盡量保證政府購買的服務是公眾真正需要的服務，切實實現(xiàn)公共環(huán)境服務政社合作的公益效益。最后，政府應采取公平競爭的購買方式?！秶鴦赵恨k公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中規(guī)定，確定承接主體的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源以及詢價等；《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第5 條也規(guī)定，采購人應當在貨物服務招投標活動中落實節(jié)約能源、保護環(huán)境等政府采購政策。這些都說明，在購買公共環(huán)境服務過程中，公平競爭是關鍵，以競爭性招投標的形式購買服務，可以有效堵住政府資金流轉(zhuǎn)中的“黑洞”，讓環(huán)境治理真正收到實效。

（三）激勵機制：釋放社會組織的治理能力

社會組織是現(xiàn)代公共關系的主體，也是現(xiàn)代社會治理不可或缺的力量。在購買公共環(huán)境服務的過程中，政府應為社會組織的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，通過經(jīng)濟手段激發(fā)社會組織的潛能和活力。

1.改善社會組織的成長環(huán)境

首先，要充分發(fā)揮社會組織活力。政府應從放開市場準入權開始就提供寬松的政策環(huán)境，但降低社會組織的準入門檻并非放寬實質(zhì)性的資質(zhì)要件，而是優(yōu)化針對社會組織的審查程序和登記機制。受制于雙重管理體制，大多數(shù)環(huán)保類社會組織無法按規(guī)定獲得業(yè)務主管單位的批準，只能以民營非營利組織的身份注冊登記，造成大量這類組織游離于正規(guī)性質(zhì)之外。政府應逐漸簡化涉及公眾環(huán)境權益且基本為非營利性社會組織的登記審查程序，不再設置業(yè)務主管部門，通過簡政放權真正實現(xiàn)“小政府，大社會”。其次，要支持并加強社會組織的人才隊伍建設，保證其工作人員同其他領域的專業(yè)技術人才一樣享有同等待遇和發(fā)展條件。最后，要引導社會組織完善治理結(jié)構(gòu)，發(fā)展內(nèi)部民主和自律機制，增強其承接政府職能轉(zhuǎn)移以及提供社會服務的能力。

2.加強經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用

對社會組織的激勵不能一味通過降低準入門檻來完成，過低的準入資格將無法保證政府購買公共環(huán)境服務的質(zhì)量，應更多地通過經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，激勵企業(yè)和社會組織積極參與。一方面，可加強政府購買公共環(huán)境服務的財政預算投入。資金不足是導致政府與社會資本合作難的關鍵。許多項目在實施過程中，因地方政府未將其購買費用納入財政預算，或預算額度嚴重不足且無其他穩(wěn)定的資金來源，致使企業(yè)或社會組織應收賬款居高不下。應建立綠色財政預算制度，即以社會性公共環(huán)境服務為導向，加大公共預算統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移性支付力度，把更多的公共財政投入關系國計民生的公共環(huán)境服務中來；同時，保證先預算后購買，且購買環(huán)境服務的資金應列入政府部門的財政預算，及時統(tǒng)一支付。另一方面，應避免因提供第三方治理的環(huán)境服務企業(yè)融資受阻，而導致公共環(huán)境服務項目的停滯。針對實施循環(huán)經(jīng)濟的服務項目，國家應提供中長期的優(yōu)惠貸款利率，并推動銀行等金融機構(gòu)積極開展綠色金融創(chuàng)新，建立綠色信貸制度，鼓勵信用擔保機構(gòu)加大對環(huán)保類社會組織的融資擔保力度。同時，應拓寬政府購買環(huán)保服務的經(jīng)費來源和融資渠道。例如可由中央和地方財政部門設立節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的專項資金，允許該專項資金和環(huán)境稅費用于購買環(huán)境服務；同時，還可吸引社會資本進入環(huán)保服務領域，鼓勵社會捐贈、公益創(chuàng)投，以充足的資金保障打通環(huán)境保護的“最后一公里”。

環(huán)境保護服務投資大、回報收益慢、周期長的特點，是導致有實力的企業(yè)或社會組織畏而卻步的主要原因?？杉哟筘敹惛軛U的支持力度，對信用好、服務成效高的組織進行稅收優(yōu)惠，鼓勵其支持環(huán)保服務業(yè)的發(fā)展。一方面，針對提供環(huán)境服務的企業(yè)或社會組織，可在所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等方面予以減免稅收或降低稅率等優(yōu)惠；另一方面，對向社會組織捐贈的企業(yè)或個人，可給予稅收優(yōu)待。除此之外，還應通過政府補助、貼息、獎勵等方式，對創(chuàng)造型技術研究開發(fā)給予研發(fā)補貼，通過完善的保障措施，激勵社會力量積極參與公共環(huán)境服務項目。

五、結(jié)語

政府購買公共環(huán)境服務是提升環(huán)境服務效益、合理配置社會資源、加快服務型政府轉(zhuǎn)型的重要舉措，但伴隨著購買范圍、購買形式和承接主體的異化現(xiàn)象，這一舉措也表現(xiàn)為無實質(zhì)發(fā)展的增長，即內(nèi)卷化?？赏ㄟ^加強政府購買環(huán)境服務的法律制度供給，在法治的軌道上消除“唯政績論”偏向，以社會公眾的環(huán)境需求為導向設定合理的購買范圍、確定適格的承接主體、制定公平的購買流程，以及制定激勵機制和績效評估機制，來激發(fā)社會組織的活力，并約束他們的服務供給行為，最終促進政府、社會、市場和公眾之間的深度融合與共生。