李鈞 金霜霜 王玨

關(guān)鍵詞：人文關(guān)懷；養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃；供需匹配；編制方法；國土空間規(guī)劃；空間治理

0 引言

人文關(guān)懷，其核心在于肯定人性和人的價值，要求人的個性解放和自由平等，尊重人的理性思考，關(guān)懷人的精神生活等，《雅典憲章》明確提出：“對于從事城市規(guī)劃和建設(shè)的工作者來說，公眾的需要和以人為出發(fā)點的價值衡量是一切工作成功與否的關(guān)鍵?！盵1]在國家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化的宏大背景下，空間治理工作也以人文關(guān)懷為內(nèi)核，越來越多地關(guān)注空間正義的實現(xiàn)，關(guān)注不同群體的多元化需求[2]。老年人作為相對弱勢群體，其權(quán)益和需求的滿足是各級政府與社會各界關(guān)心關(guān)注的一個重要的民生問題。現(xiàn)今，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施作為服務(wù)老年群體的基礎(chǔ)平臺，其規(guī)劃和布局更應(yīng)符合“人的現(xiàn)代化”的核心要求[3]。

專項規(guī)劃作為國土空間五級三類規(guī)劃體系中的一大類別，具有承上啟下的關(guān)鍵意義[4]。在人文關(guān)懷視角下，養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃的編制也需要轉(zhuǎn)換工作思路、創(chuàng)新工作理念，進一步體現(xiàn)規(guī)劃作為公共政策的本質(zhì)屬性，聚焦供需匹配，優(yōu)化空間供給，發(fā)揮空間服務(wù)于人的應(yīng)有價值。

杭州屬于人口老齡化發(fā)展速度快、老年人口總量高的城市，根據(jù)2021年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全市60周歲以上的常住老年人口已達211.1萬人，占常住總?cè)丝诘?7.3%，并且呈現(xiàn)高齡化、空巢化、失能化疊加的趨勢，對養(yǎng)老設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量都提出越來越高的要求。本文以杭州的養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃編制為例，通過供需匹配分析，研究現(xiàn)階段養(yǎng)老設(shè)施布局中存在的問題，并從人文關(guān)懷視角提出相應(yīng)的規(guī)劃對策，為積極應(yīng)對老齡化提供思路和借鑒。

1 杭州市老年人口及空間分布特征

杭州是一個千萬級人口的城市，也是近年來全國人口凈流入最多的城市之一，2019年常住人口凈增55.4萬人、2020年凈增157.6萬人，2021年底常住人口總數(shù)達到1 220.4萬人。相對年輕化的外來人口大量涌入，降低了杭州老年人口的占比。目前全市常住人口的平均年齡為38.77歲，但這并不能掩蓋杭州的老齡化問題。從老年人口本身來看，呈現(xiàn)數(shù)量大、增長快的特征，從2015年到2021年常住老年人口數(shù)量從161萬人增長到211.1萬人，年均增長超過8萬人，龐大的養(yǎng)老需求不容忽視。同時，得益于杭州良好的生活環(huán)境與氛圍，外來人口的家庭化遷移趨勢日益明顯。目前外來常住老年人口數(shù)量已超過13萬人，相應(yīng)地在規(guī)劃配置中也應(yīng)以空間正義的治理目標(biāo)為導(dǎo)向[5]，充分考慮常住老人養(yǎng)老服務(wù)的需求。

從空間分布上來看，杭州市老年人口存在顯著的不均衡性，其中上城、拱墅、西湖3個老城區(qū)的老年人口最為集中，3個城區(qū)的地域面積僅占全市域的3.23%，老年人口數(shù)量卻占全市域的29.61%，平均老年人口密度超過1 128人/km?。其中，老舊小區(qū)較為集中、老年人口最密集的拱墅區(qū)艮園社區(qū)、西湖區(qū)曙光社區(qū)等，老年人口密度已超過27 000人/km?，養(yǎng)老需求巨大；而以產(chǎn)業(yè)為主的濱江、錢塘等城區(qū)，老年人口總量和密度都比較低，是杭州目前老齡化問題最緩和的地區(qū)；蕭山、余杭、富陽等外圍城區(qū)由于人口總量較大，盡管老齡化水平和老年人口密度不算高，但老年人口總量都超過15萬人，其中最高的蕭山超過了33萬人；而離市中心較遠的3個縣（市），老年人口總量和密度都不算高，但老齡化水平卻都超過20%，主要原因是這類地區(qū)年青人外出打工、老年人留守的情況較為普遍。老年人口分布的地區(qū)差異顯著，就更需要通過科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)，因地制宜，提升養(yǎng)老設(shè)施布局的均好性（見圖1）。

2 養(yǎng)老設(shè)施空間供需現(xiàn)狀與困境分析

2.1 “老人跟著機構(gòu)走”的現(xiàn)有思路與原居養(yǎng)老訴求相矛盾

從杭州的老年人口和養(yǎng)老設(shè)施空間分布特征來看，存在著老年人口密集地區(qū)需求大、空間少、養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)劃布局不足的問題，尤其是西湖周邊、運河沿線的老舊小區(qū)，空間挖潛困難，人均可享機構(gòu)服務(wù)水平較低。因而，為了滿足床位指標(biāo)要求，通常采用在城郊設(shè)置大型養(yǎng)老機構(gòu)的方式來實現(xiàn)指標(biāo)平衡。然而，這類布局方式只能解決一部分愿意離開現(xiàn)有居住地養(yǎng)老的老年人的需求，是傳統(tǒng)規(guī)劃思維下“老人跟著機構(gòu)走”的配置思路和解決路徑。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老城區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)一床難求，外圍地區(qū)大型機構(gòu)的床位則有大量空置。如處于主城外圍的金色年華金家?guī)X退休生活中心和濱江區(qū)綠康陽光家園，設(shè)計床位數(shù)都在2 000張以上，但現(xiàn)狀空置率均在40%以上。究其原因，原居養(yǎng)老、就近享受養(yǎng)老服務(wù)仍是目前大多數(shù)老人愿意選擇的模式（見圖2）。

根據(jù)筆者針對養(yǎng)老服務(wù)需求開展的問卷調(diào)查，在3 200余名受訪老人中，有48%期望一直采取居家養(yǎng)老的模式，41%考慮在年齡增長的情況下再進入養(yǎng)老機構(gòu)。由此可見，居家養(yǎng)老模式在較長一段時間內(nèi)都將占據(jù)養(yǎng)老方式的主流，生活在離家近、熟悉的環(huán)境是大多數(shù)老年人樂意接受的養(yǎng)老方式。同時，對于入住機構(gòu)規(guī)模的選擇中，200張床位以下的小型機構(gòu)和200—500張床位的中型機構(gòu)最受歡迎，分別占受訪老人的38%和34%。另外，年齡越大，入住小微型養(yǎng)老機構(gòu)的傾向也越為明顯，超過40%的80歲以上高齡老人選擇入住30張床位以下的微型養(yǎng)老機構(gòu)?？梢姡夏耆藢τ谠O(shè)施規(guī)模的喜好并不明顯，作為主流的原居養(yǎng)老需求難以通過遠郊大型機構(gòu)得到滿足。

2.2 養(yǎng)老機構(gòu)與居家養(yǎng)老設(shè)施相割裂的模式難以滿足專業(yè)化需求

杭州目前配置的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施包括養(yǎng)老機構(gòu)和居家養(yǎng)老設(shè)施兩大類。其中，養(yǎng)老機構(gòu)的功能定位相對專業(yè)，但在老城區(qū)尤其是老舊小區(qū)的布局較少，而居家養(yǎng)老設(shè)施以社區(qū)為單位進行配置，整體數(shù)量多且大多以兩三百平方米的面積嵌入老年人居住的區(qū)域內(nèi)，但由于布局零散，很難提供專業(yè)化的養(yǎng)老床位，設(shè)施功能也較為單一。上述空間分布特征導(dǎo)致兩類設(shè)施的功能、服務(wù)互不相通，彼此割裂的現(xiàn)象嚴(yán)重，居家養(yǎng)老設(shè)施對養(yǎng)老機構(gòu)的支撐作用、養(yǎng)老機構(gòu)對居家養(yǎng)老設(shè)施的輻射帶動作用都未能得到很好的發(fā)揮。

根據(jù)問卷調(diào)查，受訪老人在對“養(yǎng)老機構(gòu)類型的傾向”（見圖3）的考慮中，40.03%選擇醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)（帶護理院功能），38.45%選擇專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)（護理院、老年病醫(yī)院等）。在對“選擇養(yǎng)老機構(gòu)考慮的主要因素”（見圖4）的選項中，除伙食質(zhì)量外，選擇最多的因素為醫(yī)療設(shè)備，占比達42.21%。由此可見，老年人對專業(yè)化、護理化的功能有著較強的需求，居家養(yǎng)老設(shè)施專業(yè)功能的缺乏在一定程度上是一種空間浪費，養(yǎng)老機構(gòu)和居家養(yǎng)老設(shè)施亟待加強聯(lián)動、相互補充。

2.3 養(yǎng)老設(shè)施選址的可達性與便利度有待提高

一些在城市郊區(qū)的大型養(yǎng)老機構(gòu)，由于周邊開發(fā)建設(shè)剛起步，生活配套不夠完善，距離地鐵站、公交站點較遠，導(dǎo)致老人出行和家屬探望不夠便利。居家養(yǎng)老設(shè)施現(xiàn)存的問題則主要集中在服務(wù)半徑和覆蓋率方面，特別是老城區(qū)由于用地緊張，養(yǎng)老用房配置時對服務(wù)半徑考慮不足，常常出現(xiàn)設(shè)施碎片化、距離過遠、使用不便等問題。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老年人對養(yǎng)老設(shè)施的選址傾向于鄰近文教體衛(wèi)等其他公共服務(wù)設(shè)施。在關(guān)于養(yǎng)老設(shè)施布局的問卷調(diào)查中，老年人表示最希望能靠近醫(yī)院，其次是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、學(xué)校、幼兒園等，其中低齡老人偏愛鄰近農(nóng)貿(mào)市場和文化活動室，高齡老人則偏好鄰近幼兒園、小學(xué)。反觀現(xiàn)狀，大部分養(yǎng)老設(shè)施在選址上對與其他公共服務(wù)設(shè)施的關(guān)聯(lián)度考慮得相對較少，而實際上如果能與老年人日常使用度較高的其他設(shè)施相鄰近，對于提高養(yǎng)老設(shè)施的可達性和使用率都有明顯效果。

3 人文關(guān)懷視角下養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的編制導(dǎo)向

在高質(zhì)量發(fā)展的新時代，人們對于美好生活的追求和需要在日益增長，而空間的供給已經(jīng)由增量階段邁入存量階段，養(yǎng)老設(shè)施在規(guī)劃布局中必須更多地考慮人民群眾的多元化需求、空間供給的多樣化模式、供需匹配的動態(tài)化機制[6]。

3.1 符合老年人多元化需求，促進養(yǎng)老機構(gòu)和居家養(yǎng)老設(shè)施相融合

傳統(tǒng)的養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃強調(diào)對養(yǎng)老機構(gòu)、居家養(yǎng)老設(shè)施的分類指導(dǎo)，人文關(guān)懷視角下的養(yǎng)老專項立足于設(shè)施空間的供給如何更好地滿足不同老年人多樣化的需求，以實現(xiàn)“專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)跟著全體老人走”為目標(biāo)。因此，筆者提出在以養(yǎng)老機構(gòu)為重點對象、統(tǒng)籌安排居家養(yǎng)老設(shè)施的基礎(chǔ)上，嘗試打破機構(gòu)、居家二元化格局，創(chuàng)新探索養(yǎng)老機構(gòu)、居家養(yǎng)老設(shè)施相融合的養(yǎng)老服務(wù)供給模式[7]。在此基礎(chǔ)上，規(guī)劃編制的關(guān)注視野也應(yīng)從養(yǎng)老床位數(shù)量轉(zhuǎn)向養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，以及能否滿足老年人的核心訴求，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的公平、普惠、均衡的目標(biāo)。“機構(gòu)養(yǎng)老社區(qū)化+居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)化”已成為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展新趨勢，嵌入式養(yǎng)老、社區(qū)微機構(gòu)等形式逐步涌現(xiàn)，打造機構(gòu)全托、社區(qū)日托、居家服務(wù)相銜接的養(yǎng)老服務(wù)格局更符合現(xiàn)階段老年人就近養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的訴求。

3.2 根據(jù)老年人空間分布特征，增存結(jié)合優(yōu)化設(shè)施布局

與國內(nèi)大多數(shù)城市一樣，杭州養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給的痛點在老城區(qū)。因此，需要推進養(yǎng)老機構(gòu)進入主城區(qū)、進入老年人集中居住區(qū)，優(yōu)先解決老年人口最密集、供需失配最嚴(yán)重地區(qū)的養(yǎng)老設(shè)施供給。市、區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施以政府兜底保障為主，主要解決戶籍困難老人的養(yǎng)老需求，其余老人的養(yǎng)老服務(wù)則主要依托街道、社區(qū)層面市場化運作的養(yǎng)老設(shè)施。這類設(shè)施不僅是當(dāng)前供應(yīng)主力也是未來新增主體，因此如何制定這類設(shè)施的設(shè)計規(guī)范、建設(shè)模式，根據(jù)老年人的空間分布特征，引導(dǎo)設(shè)施向小型化、個性化、功能復(fù)合、資源輻射的“社區(qū)嵌入式”微型養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展是破解當(dāng)前養(yǎng)老設(shè)施空間供需矛盾的關(guān)鍵。存量更新時代，節(jié)約集約利用是發(fā)展方向，在新的國土空間規(guī)劃體系下，亟待探索更多的建設(shè)理念和更新模式[8] ，推進養(yǎng)老設(shè)施有效落地。

3.3 呼應(yīng)人口動態(tài)演變特點，體現(xiàn)規(guī)劃方法的靈活性

人口老齡化是一個長期的動態(tài)過程。老年人口的空間分布特征會隨著時間的推移而發(fā)生變化，同一地區(qū)的老年人本身的需求也會隨著年齡增長而變化。與此同時，人口流動的加劇與戶籍制度的放開一定程度上影響城市常住老年人口規(guī)模、老齡化程度的變化，養(yǎng)老服務(wù)供需關(guān)系由此呈現(xiàn)出明顯的不確定性和動態(tài)變化性[9]。因此，養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃的編制內(nèi)容與方法既要具備對后續(xù)規(guī)劃傳導(dǎo)的穩(wěn)定性，也要注重近遠結(jié)合、適度前瞻、合理預(yù)留，體現(xiàn)出規(guī)劃作為空間治理工具的靈活性。

4 養(yǎng)老設(shè)施專項規(guī)劃編制方法的探索實踐

從人文關(guān)懷的角度，圍繞供需關(guān)系，根據(jù)老年人群的空間分布特征，科學(xué)識別養(yǎng)老設(shè)施薄弱的地區(qū)，以空間公平為導(dǎo)向提出優(yōu)化對策，通過增存結(jié)合的模式，充分挖掘潛力，以更高品質(zhì)的空間、更高水平的服務(wù)，讓老年人獲得更多滿足感和幸福感。

4.1 因地制宜，注重差異化配置

4.1.1 聚焦老年人高密度區(qū)，摸清供需匹配短板

根據(jù)杭州實際情況，以街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）為單元分析老年人的居住密度，并劃分高（＞3 000人/km?）、中（1 000—3 000人/km?）、低（＜1 000人/km?）3個區(qū)間，重點對中、高密度街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進行識別。從分析結(jié)果看，全市老年人高密度街道24個、中密度街道10個，大都分布在市域東部，主要在上城、拱墅、西湖3個老城區(qū)，其中拱墅區(qū)潮鳴街道的老年人口密度最高，達到9 057人/km?（見圖5）。

根據(jù)老年人口高密度地區(qū)識別結(jié)果，選取中、高密度的34個街道開展供需匹配度分析，重點考察兩個維度，一是床位指標(biāo)是否達到每萬人300張，二是服務(wù)半徑覆蓋情況，即現(xiàn)狀機構(gòu)按照500 m服務(wù)半徑對居住用地的覆蓋情況，識別現(xiàn)狀服務(wù)覆蓋盲區(qū)，為優(yōu)化設(shè)施空間布局提供支撐（見圖6）。

4.1.2 正視需求差異，分類細化導(dǎo)引

根據(jù)老年人口的不同密度分區(qū)，提出差異化的建設(shè)導(dǎo)引。其中高密度區(qū)主要集中在老城區(qū)，也是用地最為緊張的區(qū)域，需注重現(xiàn)有設(shè)施的充分利用和改造升級，新建機構(gòu)以小微型為主，養(yǎng)老機構(gòu)與居家養(yǎng)老相結(jié)合，重點提升養(yǎng)老設(shè)施的布局密度；中密度區(qū)需注重設(shè)施的有效配置，提升養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)半徑的覆蓋率，有條件的地區(qū)應(yīng)加強對新建設(shè)施的預(yù)留；低密度區(qū)則主要分布在蕭山、余杭、富陽、臨安等外圍城區(qū)及外圍縣（市），應(yīng)以居家養(yǎng)老、就近服務(wù)為重點，并加強養(yǎng)老機構(gòu)對居家養(yǎng)老的服務(wù)帶動作用，在環(huán)境較好的市域西部地區(qū)，可充分利用其優(yōu)良生態(tài)和景觀環(huán)境，積極引進民資，鼓勵建設(shè)大型、中高端的養(yǎng)老機構(gòu)，承接老城區(qū)的養(yǎng)老需求外溢（見表1）。

4.2 空間提優(yōu)，推進均衡化布局

4.2.1 劃分供需平衡單元，推動機構(gòu)跟著老人走

按照“機構(gòu)跟著老人走”的思路，機構(gòu)在空間布局上緊密結(jié)合老年人口分布情況，特別是老年人口高密度區(qū)域，更應(yīng)強調(diào)設(shè)施的就近服務(wù)。因此，提出以1萬名常住老年人配建不少于300張床位為單元①，即以1萬名左右的常住老年人為基礎(chǔ)、結(jié)合街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）范圍以及社區(qū)生活圈構(gòu)建要求，劃分養(yǎng)老設(shè)施配置單元，在單元內(nèi)研究確定養(yǎng)老設(shè)施的供需情況、養(yǎng)老床位規(guī)模以及空間布局方案。

以西湖區(qū)翠苑街道為例，現(xiàn)狀60歲以上常住老年人口為16 606人（見圖7），基本可視為一個單元，大部分社區(qū)的老年人口密度達到3 000—5 000人/km?，屬于高密度街道（見圖8）。現(xiàn)狀僅一處養(yǎng)老機構(gòu)，機構(gòu)500 m服務(wù)半徑覆蓋率為26.4%，服務(wù)盲區(qū)較為集中的區(qū)域主要在街道的東部和南部（見圖9）。

通過梳理已有控規(guī)，挖掘有條件布點設(shè)施的空間，于街道北側(cè)布局一處150床的機構(gòu)，對其采用實位控制；同時在目前服務(wù)未覆蓋的街道南部區(qū)塊選擇一處點位控制，在后續(xù)控規(guī)中予以落實，要求規(guī)劃床位數(shù)不低于130張，建議采用城中村改造后住宅、商業(yè)地塊附建等方式進行落實。在保障床位達標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合街道內(nèi)居家養(yǎng)老設(shè)施以及周邊街道新增的養(yǎng)老機構(gòu)，基本可以覆蓋到轄區(qū)內(nèi)的全體老人，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)觸手可及（見圖9-圖10）。

4.2.2 充分挖掘潛力空間，探索多樣化空間供給

針對老年人口年齡結(jié)構(gòu)和空間分布的差異、城市中心區(qū)養(yǎng)老設(shè)施落地難的現(xiàn)狀，在新的國土空間規(guī)劃體系下，需要探索更多的建設(shè)理念與模式，從而推進養(yǎng)老設(shè)施在寸土寸金的環(huán)境下創(chuàng)造更多的條件落地實施。

對應(yīng)“大型養(yǎng)老機構(gòu)—中型養(yǎng)老機構(gòu)—小微型養(yǎng)老機構(gòu)—居家養(yǎng)老服務(wù)中心”的不同設(shè)施類型，采用差異化的空間供給模式。郊區(qū)大中型養(yǎng)老機構(gòu)以現(xiàn)狀優(yōu)化完善功能為主，同時充分考慮未來發(fā)展需求，在環(huán)境優(yōu)越、有條件吸引老年人前往的地區(qū)做好空間預(yù)留；小微型養(yǎng)老機構(gòu)重點應(yīng)對老城區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)不足的問題，通過增量、存量相結(jié)合的模式讓小微型養(yǎng)老機構(gòu)嵌入老年人集中居住區(qū)[10]。

用地緊張地區(qū)鼓勵通過多種形式優(yōu)化設(shè)施布局：① 通過對現(xiàn)狀設(shè)施的挖潛與提升，提高設(shè)施使用效率。對現(xiàn)狀土地利用率較低或老舊不達標(biāo)設(shè)施進行挖潛改造，在綜合評估既有設(shè)施和周邊可利用資源的基礎(chǔ)上，劃分新增、補充、提升等設(shè)施建設(shè)類型，提出相應(yīng)的建設(shè)模式導(dǎo)引。② 通過引導(dǎo)集約復(fù)合的土地利用，提高服務(wù)效率。在老城區(qū)存量用地緊缺的情況下，小微型養(yǎng)老設(shè)施通過與不同功能的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在滿足服務(wù)半徑要求和功能互不干擾的前提下運用“鄰里中心”進行復(fù)合設(shè)置，資源共建共享，提高服務(wù)效率和節(jié)約土地資源[11]，也能符合老年人期望的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與其他公共設(shè)施相鄰建設(shè)的需求（見圖11）。③ 充分利用其他資源改造，提高土地利用效率。對于缺乏既有基礎(chǔ)或既有設(shè)施改造困難的地區(qū)，宜采用閑置用房改造的模式進行設(shè)施補充，通過租賃、收回、購置商業(yè)用房或小型倉庫等來實現(xiàn)[12]，但同時要研究建筑物改變功能的相關(guān)規(guī)劃要求，并確保其產(chǎn)權(quán)和租期具有穩(wěn)定的使用期限。

4.2.3 多元養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)圈

通過提升老城區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的分布密度，促進養(yǎng)老機構(gòu)與居家養(yǎng)老設(shè)施在空間上相近、在功能上互動，有利于打破機構(gòu)和居家養(yǎng)老之間的割裂隔閡，促進多層級功能相融合。通過機構(gòu)對居家養(yǎng)老的輻射帶動，提升居家養(yǎng)老設(shè)施的專業(yè)水平，同時也提高居家養(yǎng)老設(shè)施對養(yǎng)老機構(gòu)的支撐能力，從而形成多元功能互動相融的服務(wù)體系，以滿足不同老年人的個性化需求，提升充滿人文關(guān)懷的社區(qū)服務(wù)水準(zhǔn)，讓老年人享受高品質(zhì)的晚年生活（見圖12，表2）。

以拱墅區(qū)和睦社區(qū)為例，早在2014年就建有以溫馨、舒適聞名的居家養(yǎng)老中心和老年食堂，主要滿足居家老人的日托、文娛等需求。以此為基礎(chǔ)，規(guī)劃利用廢棄廠房新增了一處醫(yī)養(yǎng)護功能復(fù)合的“社區(qū)嵌入式”微型養(yǎng)老機構(gòu)，通過專業(yè)化機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)向社區(qū)、居家設(shè)施的輻射帶動，加強對社區(qū)內(nèi)其他資源的優(yōu)化整合（見圖13）。例如回收社區(qū)用房，將破舊的非機動車庫改造成500 m?的樂養(yǎng)中心，騰退160 m?的出租物業(yè)用于陽光餐廳，并通過拆除圍墻、增加園林景墻、景觀廊架等方式增加多個口袋公園及戶外活動空間，目前已打造形成醫(yī)療康復(fù)與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)綜合街區(qū)。

4.3 因勢而動，強化可實施路徑

4.3.1 提升規(guī)劃編制精細度，保障養(yǎng)老設(shè)施落地

健全逐級傳導(dǎo)、同級協(xié)調(diào)的規(guī)劃銜接機制，提升規(guī)劃編制精細度。在縱向?qū)用?，通過市級專項規(guī)劃、分城區(qū)專項規(guī)劃、控規(guī)編制逐級細化落實。在市級專項規(guī)劃層面，重點考慮供需匹配度分析，梳理居住用地覆蓋盲區(qū)，根據(jù)率先滿足周邊老人需求的原則進行設(shè)施布點，必要時可打破街道行政區(qū)劃界限，按15分鐘生活服務(wù)圈統(tǒng)籌配置。在市級專項規(guī)劃指導(dǎo)下，編制區(qū)級層面的專項規(guī)劃，細化設(shè)施布局，確保實位控制[13]。

在控制性詳細規(guī)劃層面，對控規(guī)單元提出床位總量控制要求，選取福利設(shè)施用地（A6）和服務(wù)設(shè)施用地（R22）并與醫(yī)療類用地（A5）鄰近布局養(yǎng)老機構(gòu)。需求迫切但未預(yù)留以上兩類用地的地區(qū)，考慮選址于住宅用地（R21）或商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地（B）進行補足。為進一步保障養(yǎng)老設(shè)施獨立用地，建議從社會福利用地（A6）中細分出養(yǎng)老機構(gòu)用地（如A61）作為市、區(qū)級養(yǎng)老機構(gòu)的專門用地，從居住用地的服務(wù)設(shè)施用地（R22）中獨立出社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施用地（如R23），以利于加強管控。同時，為拓展養(yǎng)老設(shè)施用地類型，可將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入零售商業(yè)用地（B11）、旅館用地（B14）范圍中，明確其布局條件。此外，可設(shè)置養(yǎng)老設(shè)施兼容用地正、負清單，鼓勵其他設(shè)施用地正向調(diào)整為養(yǎng)老設(shè)施用地。

4.3.2 關(guān)注近遠結(jié)合，提前預(yù)留養(yǎng)老設(shè)施用地

采取“近細遠粗”的方法，以國土空間總規(guī)年限為遠景展望年限，而規(guī)劃的重點轉(zhuǎn)移到近期的實施性，至2035年期限內(nèi)可滾動開展多輪近期建設(shè)行動和年度計劃的制定，以適應(yīng)形勢的不斷變化。近期階段聚焦現(xiàn)狀老年人中高密度社區(qū)設(shè)施情況，以補缺為主，設(shè)施規(guī)劃至地塊并落到圖則。遠期為未來的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)提前做好空間預(yù)留，如結(jié)合已有控規(guī)情況，選擇預(yù)留地塊，當(dāng)老年人口超出預(yù)期時啟用預(yù)留地塊；反之，經(jīng)評估的養(yǎng)老設(shè)施也可向其他功能轉(zhuǎn)換。同時，引入監(jiān)測預(yù)警機制，掌握準(zhǔn)老年人、老年人、高齡老人的空間分布特征，預(yù)測未來老年人新增區(qū)域，對養(yǎng)老設(shè)施的分布和增減進行調(diào)整，提前做好應(yīng)對。并結(jié)合“杭州規(guī)劃一點通”平臺和“浙里養(yǎng)”智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺搭建養(yǎng)老設(shè)施現(xiàn)狀與規(guī)劃信息庫，對養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)、變更進行長效監(jiān)管，實現(xiàn)規(guī)劃實施的動態(tài)維護和輔助決策。

4.3.3 完善動態(tài)調(diào)整機制，積極應(yīng)對需求變化

專項規(guī)劃中確定的市、區(qū)級養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)地塊，應(yīng)明確納入各單元控規(guī)；街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）級養(yǎng)老設(shè)施可在規(guī)劃實施過程中作適當(dāng)調(diào)整。

考慮到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)正處于深化改革和轉(zhuǎn)型階段，社會資本進入養(yǎng)老機構(gòu)市場是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)改革的一項重要內(nèi)容，而民辦設(shè)施建設(shè)作為一種市場行為，靈活性較強。出于種種原因，民辦機構(gòu)選址與規(guī)劃定點不一致的現(xiàn)象難免發(fā)生，因而提出進一步完善規(guī)劃調(diào)整機制，有效應(yīng)對具體建設(shè)過程中的變化（見表3）。涉及規(guī)劃點位的調(diào)整，必須以各級各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局半徑為指導(dǎo)，同時針對不同情況采取細化分析，真正發(fā)揮養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老設(shè)施的職責(zé)、功能和作用。