潘澤泉,歐陽小鵑,2

(1．中南大學 公共管理學院,湖南 長沙 410083;2．湖南女子學院 社會發(fā)展與管理學院,湖南 長沙 410004)

一 文獻回顧與分析框架

專項治理又稱專項整治或運動式治理,是一種具有中國特色的治理方式,與常態(tài)治理構成我國國家治理、地方治理和基層治理的兩種治理手段。一般來說運動式治理包含了政治動員、意識形態(tài)宣傳、準軍事化組織形式和責任制實施幾個要素[1],其運作邏輯體現(xiàn)為權威體制下的權力實踐,專項治理因其內在的“運動性”和“動員性”特征而具有強大的資源動員能力和績效合法性。專項治理契合我國基礎權力較弱、專斷權力較強的國家能力特點和國家治理生態(tài),因此在多個治理領域被廣泛應用,如治安治理中的“嚴打”運動、“掃黃打非”專項整治行動、“掃黑除惡”專項治理行動以及拆違專項治理等,專項治理由一種治理現(xiàn)象、治理工具轉變成了一種治理模式和有效動員的方式。

(一)文獻回顧

學界常將“專項治理”常與“運動式治理”“動員式治理”放在同一個框架下討論,已經積累了非常豐碩的研究成果,總結起來主要有兩種研究視角:其一是國家運動視角,該視角關注的是運動式治理的 “運動性”,著重于解釋運動式治理的發(fā)生機制、實踐類型和合法性基礎。從發(fā)生機制來看,有學者將國家運動視為一個整體,認為“革命教化政體”為國家運動的生產和再生產提供了結構性條件,而“政治官僚體制”為國家運動提供了組織和合法性基礎,二者的共同作用解釋了國家運動產生的原因、類型及其發(fā)展進程[2]。也有學者認為運動式治理是應對官僚體制失敗而臨時啟動的一種政治機制,與官僚體制互為補充構成了國家治理的雙重機制[3]。從實踐類型來看,有學者將運動式治理劃分為官僚教化型、部門協(xié)同型、社會教化型和社會動員型四種典型類型[4]。還有學者將國家運動式治理與基層運動式治理的運作邏輯進行了區(qū)分,認為與國家運動型治理“非常態(tài)化、非制度化”的政治邏輯不同,基層運動式治理是遵循的是常規(guī)性行政邏輯,目的是實現(xiàn)基層政府工作的有效性[5]。從合法性基礎來看,主要有三種觀點,一是“路徑依賴說”,認為國家運動是對傳統(tǒng)文化的慣性、革命戰(zhàn)爭思維、合法性的危機以及現(xiàn)實的情勢的路徑依賴。二是“資源有限說”,認為國家運動是治理資源貧弱條件下的理性選擇,并經由運動式治理實現(xiàn)國家權力的生產與再生產,確保政治制度合法性的存續(xù)[6]。三是“治理工具不足”說,將其視為政府替代性治理工具缺乏的無奈之舉。其二是國家治理視角,把專項治理作為一種實現(xiàn)國家和基層治理目標的政策工具,并分析其何以有效、何以反復以及如何運作。在這一視角下,對專項治理的研究主要有兩種取向,一種是把運動式治理作為批判對象,認為運動式治理作為一種超常規(guī)實踐雖然為“集中力量辦大事”提供了可能,但這一治理方式存在內生困境,難以持續(xù),長遠來看不利于國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn),因此應該走向“制度治理”[7]或“常態(tài)化治理”[8]。另一種是把運動式治理作為一種“社會事實”,分析其歷史演變,理想類型。有學者將我國的專項治理分為社會秩序類、政府監(jiān)管類、生態(tài)保護類、政治建設類、文化建設類和經濟建設類[9]。

以上研究都給我們認識和理解運動式治理或專項治理的不同方面提供了很好的解釋框架,但現(xiàn)有研究忽略了專項治理中的“動員”維度,強動員性是專項治理得以生效的重要機制,雖然有研究對該問題進行了探討,但要么關心的是自上而下的行政動員,要么重點關注自下而上的群眾動員或社會動員,并未將兩者放在一個整體框架和同一實踐場中進行考察。筆者試圖從“國家動員視角”進行分析,運動式治理或專項治理在實踐中,面臨的一個重要的問題就是如何動員官員和民眾。通常在專項治理的動員過程中,基于強大的“政治忠誠性”和“壓力型體制”,體制內部能夠迅速被動員起來,而后權威時代動員群眾卻很難實現(xiàn),這也是運動式治理中存在的一個難點問題,即“官動民不動”或“干部干,群眾看”的治理困境,導致專項治理需反復開展[10]。在治理實踐中,這一問題嚴重影響了專項治理的績效。那么如何才能在專項治理實踐中打破“官動民不動”的實踐困境,實現(xiàn)有效治理?本文聚焦這一核心問題,基于C市自建房安全專項整治行動案例,發(fā)現(xiàn)雙軌動員與協(xié)同治理能克服“官動民不動”和“干部干,群眾看”的實踐困境,實現(xiàn)有效動員。

(二)雙軌動員與協(xié)同治理:一個分析框架的提出

運動式治理的過程一般分為三個階段,即目標設定階段、動員實施階段和考核評估階段,其中“動員”是專項治理中的核心環(huán)節(jié),治理主體強大的動員能力是專項治理目標得以實現(xiàn)的重要因素[11]。實踐中的專項治理動員存在兩個不同的場域,一個是基于官僚體制內部的政治動員,另一個基于社會情理治理的社會動員。兩個場域的動員主體、動員客體、動員情境、動員方式、制度化程度均遵循不同的邏輯。然而目前學界對運動式治理的動員研究主要從 “政治動員”和“社會動員”的單一維度闡發(fā),缺乏在同一個框架下對二者的差別和協(xié)同關系的分析。專項治理之所以在反復啟動過程中治理邊際效用降低,績效合法性受到挑戰(zhàn),很大程度上是因為在動員過程中“官民”傳導鏈條沒有打通,出現(xiàn)了“官動民不動”的困境。基于對C市自建房安全專項整治的研究發(fā)現(xiàn),雙軌動員與協(xié)同治理一定程度上破解了存在于專項治理中的“官動民不動”的困境,達到了較好的動員效果。

1．縱向動員與層級治理:基于科層制邏輯的政治動員

縱向動員指的是在官僚體制內部,中央政府、地方政府或上級領導部門對基層執(zhí)行部門的動員。在這一動員場域中,動員主體是一般是中央政府、地方政府,動員客體是基層政府及其工作人員,動員的方向是自上而下的,因此一些中間層級的政府或職能部門可能既是動員主體又是動員客體。縱向動員和橫向動員的動員環(huán)境以及遵循的邏輯有所不同。首先,針對官僚的縱向動員的基本情境是“政治官僚制”。政治官僚體制不同于韋伯提出來的西方現(xiàn)代意義上的科層制,科層制是基于“法理理性”,是注重規(guī)則、按章辦事的,也是專業(yè)化的、事本主義的。用韋伯的話來說“科層組織結構給予官員持續(xù)的壓力,要求他們‘有序,謹慎,守規(guī)’”。而中國的政治官僚制,則是基于家長主義權威的“價值理性”,是向上負責的,強調政治忠誠和道德約束以及注重上下級之間“忠誠、信任、庇護”關系的。其次,縱向動員的方式是一種硬動員或者剛性動員,這一特征是由于動員主體和動員客體之間的關系是“上下級”關系,動員的主要機制是政治壓力與行政命令,而這種關系中隱含著晉升機制與考核機制。再次,從動員的制度化程度來看,縱向動員是一種強制度化的動員。

2．橫向動員與社會情理式治理:基于社會基礎的社會動員

橫向動員是政府部門為了實現(xiàn)治理目標對群眾實施的動員。橫向動員這一場域中,動員主體是多元的,主要是政府、街道或社區(qū)等部門,而動員客體則是體制之外的人民群眾。首先,橫向動員的情境體現(xiàn)為“社會情理治理”,在“上下分治”的治理體系中,行政體系內部的動員往往遵循科層制邏輯,而基層社會的動員更多是采取社會情理邏輯[12]。社會情理治理的社會基礎是鄉(xiāng)土社會網絡中的非正式制度,其作用機制主要是社會網絡和人情關系。其次,橫向動員的動員方式是軟動員(柔性動員),主要是依靠宣傳說服、物質激勵、情感溝通等方式,體現(xiàn)的是制度實踐中的生活邏輯[13]。由于國家對社會的動員能力取決于國家能力以及國家與社會的關系,與革命時期和計劃經濟體制時期的總體性社會不同,我國在城市化和現(xiàn)代化轉型的過程中社會走向了個體化和原子化,國家與社會的關系從控制和管理走向了服務和治理,大規(guī)模的群眾動員已經失去了社會基礎。再次,從動員的制度化程度來看,橫向動員是一種弱制度化的非正式動員。

3．雙軌動員與協(xié)同治理:實現(xiàn)機制與行動策略

雙軌動員與協(xié)同治理中動員的目標是凝聚共識、傳導壓力和整合資源,橫向動員和縱向動員雖然是兩個不同的動員場域,有著不同的動員情境和策略,但二者并非兩條互相獨立的動員路徑,而是通過協(xié)同聯(lián)動共同實現(xiàn)共治目標。首先,雙軌動員與協(xié)同治理可以凝聚共識?？v向動員是經由政治化機制和政治化敘事策略實現(xiàn)統(tǒng)一思想,具體做法有政治掛帥、責任發(fā)包與承諾激勵。橫向動員則經由輿論宣傳策略引導共識,例如懸掛橫幅標語、制作發(fā)放宣傳手冊、多樣化媒體報道。其次,雙軌動員與協(xié)同治理可以實現(xiàn)壓力傳導?？v向動員通過發(fā)揮目標考核的行政壓力,橫向動員則是通過發(fā)揮法律政策的權威效能。最后,雙軌動員與協(xié)同治理可以實現(xiàn)資源整合?？v向動員是通過引進專家系統(tǒng)和技術資源,橫向動員則是充分發(fā)揮人情、關系、面子等社會基礎。

二 案例介紹與研究方法

自建房包括城鎮(zhèn)居民自建房和農村居民自建房。城鎮(zhèn)居民自建房是指國有土地以及城市、縣城、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內集體土地上的居民自建房;農村居民自建房則是城市、縣城、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍以外的集體土地上的居民自建房,大多自建房都是磚混結構,地基淺,因此承載力和抗震力較差,一般來說不能超過三層。隨著城市化發(fā)展,許多城鄉(xiāng)結合部地區(qū)居民為了改善居住環(huán)境或者提高收入,許多居民違規(guī)加層,出現(xiàn)了大量違規(guī)或有安全隱患的自建房。近年來我國發(fā)生了多起違章建筑和自建房安全事故,影響比較大的有2020年福建泉州欣佳酒店坍塌、2021年湖南郴州汝城某居民自建房垮塌、2021年江蘇蘇州四季開源酒店輔樓坍塌,等等。其中最受關注的是2022年4月29日C市一棟居民自建房倒塌,致53人遇難,給人們的生命財產造成了嚴重的損害。據(jù)報道倒塌房屋系居民自建房,共8層,其中1樓為門面,2樓為飯店,3樓為放映咖啡館,4、5、6樓為家庭旅館,7、8樓為自住房。承租戶對房屋有不同程度的結構改動(1)C市舉行新聞發(fā)布會 通報W區(qū)“4·29”居民自建房倒塌事故相關情況 (wangcheng.gov.cn)。2022年5月7日,國務院安委會召開電視電話會議,決定開展全國自建房安全專項整治。隨之,C市開啟了“自建房安全專項整治”,對全市自建房現(xiàn)狀、超高違建數(shù)量、空間分布狀況進行地毯式排查,全面開展自建房安全鑒定和隱患排查及整改。

本研究以C市自建房安全專項整治的動員過程為案例,筆者于2022年5月至11月在C市就自建房安全專項整治中的動員問題進行實地調研并收集經驗資料。本次調研主要從不同的途徑收集了以下資料:一是選取C市Y區(qū)X街道進行參與式觀察,通過跟班工作、入戶走訪了解自建房安全整治專項治理中的動員過程。二是進行半結構式訪談,訪談對象包括Y區(qū)自建房安全整治“百日攻堅”專項行動指揮部工作人員、Y區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設局工作人員、X街道的工作人員和部分社區(qū)專干和相關居民共計24人,重點了解在自建房安全排查、鑒定和隱患整改過程中不同部門、街道社區(qū)與相關居民之間的態(tài)度、觀點以及互動關系。三是查閱并收集了許多政策文件、會議記錄和新聞報道等文本材料。最后對三類資料交互比較,進行了三角驗證?；谔镆坝^察和文本資料的分析,本文提煉出雙軌動員與協(xié)同治理經驗性分析框架,闡述了雙軌動員與協(xié)同治理的實踐過程和作用機制,為更深刻地理解新形勢下專項治理中的動員問題提供了一種整體性思路,下文將結合案例分析專項治理中政治官僚體制層級治理下的縱向動員和社會情理治理情境下橫向動員的過程、機制與策略。

三 專項整治行動中雙軌動員與協(xié)同治理過程、機制與策略

2022年4月29日C市居民自建房倒塌事故發(fā)生后,4月30日上午,C市緊急召開“深刻汲取事故教訓,開展建筑安全專項大排查大整治”視頻會議,要求在全市范圍內立即啟動自建房大排查大整治行動。5月10日,C市在全市啟動自建房安全整治“百日攻堅”專項整治行動,明確在8月20日前完成全部重大安全隱患排查整改,實現(xiàn)“人不進危房,危房不住人”。

(一)權威傳導:縱向動員與層級治理的過程、機制與策略

通過對C市自建房專項整治的田野調查發(fā)現(xiàn),地方政府在縱向動員行動中,一是通過政治化敘事與專斷權力使用,傳導政黨權威。二是通過目標考核管理與監(jiān)督檢查,傳導行政權威。三是通過專家系統(tǒng)與技術治理,傳導專業(yè)權威?？v向動員的主體作為體制內的“官員”或“國家工作人員”既要展示勝任能力又要體現(xiàn)政治忠誠,以實現(xiàn)在“壓力型體制”和“晉升競標賽”制度下的生存。

1.政治化敘事、專斷權力使用與政黨權威傳導

政治官僚體制是專項治理中縱向動員與科層制層級治理的基本情境,被動員的對象作為下級政府和職能部門,對上級具有強依附關系,下級官僚除了展現(xiàn)勝任能力還需表達“政治忠誠”。

一方面,在C市自建房安全專項整治行動中,地方政府通過政治化敘事將自建房專項整治工作上升為“政治任務”,經由政治化敘事將事務性工作與政治信念、組織忠誠相結合,以強調該項工作的重要性和價值。在《全省居民自建房安全專項整治工作暨百日攻堅行動方案》中明確表述該項工作的總體要求是“要貫徹落實習近平總書記關于安全生產的重要論述,牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想,踐行‘生命至上,安全第一’的安全發(fā)展理念……堅決遏制重特大事故發(fā)生”,文件精神通過專項整治工作動員部署會議層層下達,X街道工黨委書記表示“在參加區(qū)里的動員大會時上級領導反復強調一定要提高政治站位來對待本次專項整治行動,不為困難找借口,只為解決找方法”(訪談記錄:G20220523)。

另一方面,成立C市自建房安全整治“百日攻堅”專項行動指揮部,經由指揮部使用國家 “專斷性權力”,實現(xiàn)縱向動員。邁克爾·曼認為專斷性權力是指“國家精英可以在不必與市民社會各集團進行例行化、制度化討價還價的前提下自行行動的范圍”,這是一種強加于社會的權力,體現(xiàn)了國家自主性。領導小組制是我國治理體系中的一種“亞正式制度”,成立之初是為了能夠歸口管理政府各個條塊的工作,并發(fā)揮調查研究、組織協(xié)調和科學決策的功能[14]。領導小組這一機制因其靈活的機構設置和機動化的權力運行模式使得黨和國家能有效協(xié)調“條塊關系”,及時化解重大社會風險,提高國家治理能力而成為一種具有政治優(yōu)勢和中國特色的制度設計和治理機制。領導小組或指揮部通過“專斷性權力”的使用,傳導政黨權威,實現(xiàn)縱向動員。

2.目標管理考核、監(jiān)督檢查與行政權威傳導

加強目標管理和監(jiān)督檢查,傳導行政權威是實現(xiàn)縱向動員和科層制層級治理的另一路徑。首先,采取目標管理責任制的手段對基層政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查和績效考核。目標管理責任制是中國的正式權威體制之外的一種制度形式,以目標體系和考評辦法為核心,通過目標分解和量化考核以達到政策和治理目標的制度手段。其本質是一種管理關系,目標管理責任制體系包括政府責任制、部門責任制和專項工作責任制[15]。在C市自建房安全專項整治中,就通過條塊協(xié)同和專項工作目標管理責任制實現(xiàn)內部的行政動員。自建房專項整治方案明確指出要“壓實屬地責任”和“強化督察問責”。筆者調研的C市Y區(qū)自建房安全整治指揮部工作人員說:“我們就是采取‘倒排時間,掛圖作戰(zhàn)’的工作方式,把安全隱患排查和問題整改的目標以及完成時間表格化,實行‘數(shù)據(jù)一日一匯總、工作一天一調度,進展一日一通報’的工作方法,每天對排查隱患量、累計完成整改量、隱患整改率實時更新,并進行動態(tài)排名”(訪談記錄:G20220526)。

其次,經由多種形式督察強化動員效能,在自建房專項整治百日攻堅的最后階段,為了實現(xiàn)對基層工作人員的持續(xù)動員,專項整治領導小組辦公室出臺了《關于深入開展居民自建房排查整治“回頭看”工作的通知》《關于開展自建房安全專項整治有關問題整改掛牌督辦的通知》。C市專項行動指揮部出臺了《C市自建房安全整治第二輪交叉檢查方案》《Y區(qū)自建房安全整治檢查評比方案》等檢查評比和督察手段進一步強化動員。

3.專家系統(tǒng)、技術化機制與專業(yè)權威傳導

動員的技術化機制則是通過采用技術手段提高治理中的動員效率從而實現(xiàn)動員目標,是國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要表征。具體體現(xiàn)為“數(shù)字治理”[16]“技術治理”[17]和“信息化治理”[18]。在C市自建房安全專項整治中,通過引進專家系統(tǒng)與技術治理,傳導專業(yè)權威,實現(xiàn)縱向動員。技術動員本質是事本主義的和結果導向的,提高治理專業(yè)化、技術化和信息化水平是國家治理能力現(xiàn)代化的內在要求,“數(shù)據(jù)”日益成為現(xiàn)代化國家重要的治理資源。

在C市自建房安全專項整治案例中,一方面,專家和技術人員開發(fā)了“C市自建房安全專項整治管理平臺”完成全市自建房的數(shù)據(jù)采集?！霸撈脚_可以收集所有自建房的數(shù)據(jù)信息,包括產權所有人、地址、所在區(qū)域、土地性質、房屋用途、是否取得行政許可、是否存在違法占地和建設情況、房屋結構安全性、消防安全性和經營安全性等非常全面的數(shù)據(jù)信息,共 6大核心內容,17項分解指標,共 205個具體數(shù)據(jù)選項。成為整個自建房安全整治排查、鑒定和整改的基礎”(訪談記錄:G20220703)。并將整治流程中的“六部分排查要點”“六步法”工作機制和數(shù)據(jù)采集情況都融到系統(tǒng)中,以便實時監(jiān)管工作進度。另一方面,發(fā)揮專家參與的作用,聘請專家對自建房的安全隱患排查和自建房的安全等級鑒定進行培訓,組織編寫了《C市自建房專項整治手冊》并要求每一戶排查都安排一名專業(yè)技術人員入戶。

(二)認同構建:橫向動員與社會情理治理的過程、機制與策略

在C市自建房安全整治專項行動中,主要是采取“構建認同”的行動策略,實現(xiàn)橫向動員與社會情理治理,包括通過政策法規(guī)宣傳,構建價值認同;通過人情關系說服,構建情感認同;通過典型帶動與區(qū)別化執(zhí)行,構建實踐認同。橫向動員(群眾動員)是指政府和行政職能部門對于群眾的宣傳動員,目的是通過各種手段說服群眾配合工作,達成治理目標。改革開放以來,隨著“政經社”一體的總體性社會格局被打破,國家-社會關系也發(fā)生了改變,國家的社會職能也由“管理”走向“服務”和“治理”,形成了“社會情理治理”的治理情境。在這一情境下,革命戰(zhàn)爭年代的國家“一竿子到底”的群眾動員已失去條件,社會動員的手段轉向以“人情”“關系”“說服”為主的軟動員[19]。軟動員是國家治理能力現(xiàn)代化建設過程中對社會動員方式的優(yōu)化,與行政命令等傳統(tǒng)動員方式相比,軟動員通常采取宣傳引導、經濟激勵、政策供給等柔性手段,由于更關注動員客體的需要和利益表達,因此更容易獲得群眾理解和接受,達到動員目標。

1.政策與法規(guī)宣傳:構建制度的合法性認同

宣傳中央會議精神和相關政策法規(guī),構建制度合法性認同。主要是通過召開村民大會、發(fā)放宣傳單以及入戶等方式宣講中央關于自建房整治的會議精神、專項整治方案以及自建房尤其是經營性自建房房主的法律風險。以引導自建房房主和經營戶形成正確的認知,具體來說,一是宣傳貫徹上級會議及文件精神,會議動員和文件動員是群眾動員中最常見的形式。在訪談中,負責自建房整治的工作人員就多次提道:“只能反復跟老百姓宣傳法律和政策啊,讓他們認識到必須要對房屋進行安全鑒定,如果鑒定存在安全隱患也必須整改或拆除”(訪談記錄:G20220601)。這一機制實際上是基于對國家與社會關系的認識而采取的動員策略。國家與社會關系指的是政府與人民群眾的關系,其中又可以細分為中央與群眾的關系、地方政府與群眾的關系和基層政府與群眾的關系。主要體現(xiàn)在人民群眾對不同層級政府的認同度不一樣,政府級別越高,群眾對其認同度也越高。因此坊間有“中央是恩人、省里是親人、縣里是壞人、鄉(xiāng)里是敵人”的說法。街道和社區(qū)干部也深知群眾的這一心理。因此入戶的干部向村民進行法制政策宣講時,一般都會強調,“這是中央的要求”“是國家下了指示”,由于對于國家政權合法性的高度認同,群眾雖有不情愿,但內心還是認為“應該配合”。二是宣傳相關政策法規(guī),在自建房安全專項整治的前期動員中,街道和村社干部會向群眾宣傳《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國建筑法》當中的條款,讓群眾認識到如果自建房出現(xiàn)了安全事故,房主是第一責任人。用訪談中的一名村干部的話說就是“耐心細致做工作,一筆一筆給他們算經濟賬、安全賬、良心賬,讓他們改變認識,從要他們拆,變成他們自己要拆” (訪談記錄:G20220601)。

2.人情與關系說服:構建情感的合理性認同

通過人情壓力說服,構建情感的合理性認同。我國有“上下分治”[20]“簡約治理”[21]“政不下縣”的治理傳統(tǒng),鄉(xiāng)土社會是依靠鄉(xiāng)紳治理的,是一種禮治秩序。雖然在現(xiàn)代化和城市化進程中,傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會基礎遭到了削弱,但仍然發(fā)揮著重要作用,尤其是農村和城郊社區(qū),仍然還是“熟人社會”,熟人間的人情關系網絡依然是重要的社會規(guī)范機制。在自建房安全排查專項整治工作中,就通過“打人情牌”實現(xiàn)動員目標。主要有兩種策略,一是“正式權力的非正式運作”,利用“關系”進行說服,關系是“差序格局”的鄉(xiāng)土社會中最為重要的資源。經由日?；脑捳Z實踐、利用混合型關系,將動員的主客體關系由“做工作”的工作關系轉化為“做人情”的私人關系。例如X街道有一棟被鑒定為D級的危房,按照整治方案必須予以拆除,為了動員住戶及時搬離,X街道通過分析住戶性質,發(fā)現(xiàn)其中一戶老人的孩子是在政府部門工作,該街道工作人員無法做通老人的工作,便與其兒子聯(lián)系,讓其兒子說服老人,順利完成了搬離任務。另外,充分發(fā)揮鄉(xiāng)土社會中的熟人作用,讓“內部人”做工作。X街道辦工作人員在訪談時提道:“我們的入戶小組一定會安排一個村民代表,畢竟熟人好說話一些,講的道理也聽得進,鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的,每天抬頭不見低頭見,也不好意思駁面子,真有什么困難也會直接說出來” (訪談記錄:G20220529)。二是“私情公用”,妥善安置困難群眾,在自建房安全整治工作中,動員難度最大的是那些具有重大安全隱患,需要拆除的自建房的房主和住戶,由于他們絕大多數(shù)是低收入群體,房屋拆除后如何安置是個難題。在C市X街道有三棟建于20世紀70年代的房屋被鑒定為D級,根據(jù)要求要予以拆除,三棟房屋有96戶居民,雖然區(qū)政府出臺了《自建房安全整治工作困難群體關懷幫扶專項指引》的相關文件,但仍有些安全問題無法解決。X街道的專項行動負責人說:“上面要求對待違章建筑和有安全隱患的自建房絕對不能一拆了之,拆違工作的開展既要有力度、有速度,更要有溫度,的確有困難的群眾我們要幫扶,我就把自己一套空置的房子便宜租給了一名困難群眾” (訪談記錄:G20220608),該做法有效地實現(xiàn)了危房拆除的動員。

3.典型帶動與區(qū)別化執(zhí)行:構建行動的有效性認同

通過榜樣與典型帶動機制,構建行動的有效性認同。把“樹典型”作為一種工作方法最早是由毛主席1943年在《關于領導方法的若干問題》一文中提出來的。之后典型治理經常被運用到社會主義建設政治動員當中,通過挖掘典型、樹立典型和推廣典型進行動員和激勵,得到公眾認同和效仿[22]。在C市自建房安全專項整治中,一方面采取了樹典型的動員策略,根據(jù)自建房的“違”“?！鼻闆r將其分為四類,并分別采取“改、停、封、拆”的措施分類處置。其中工作難度最大且最容易引發(fā)社會矛盾的是有重大安全隱患且屬于違法建設的自建房的拆除工作。房屋拆除直接涉及居民的生活生產問題,拆除后這些居民能否得到妥善安置都關系到拆除工作能否順利進行。C市Y區(qū)X街道老舊危房較多,在自建房安全專項整治之前Y區(qū)就將轄區(qū)內的431棟危房納入了改造計劃,自建房安全專項整治行動啟動后,以X街道的3棟危房為代表性項目,引入專業(yè)的危房改造公司,制定了《D級樓棟危房重建專項指引》《自建房安全整治工作困難群體關懷幫扶專項指引》等配套方案,對居民進行細致耐心的宣傳動員,幫助困難群體解決過渡期房源和生活困難,充分聽取住戶的意見和需求,簽訂房屋改造協(xié)議,明確施工起止時間,順利完成了所有住戶騰空搬離動員,拆除了危房。另一方面,實施分類整治與區(qū)別化執(zhí)行策略。分類整治是采取一樓一策的工作方法,對不同產權、不同級別和不同類型的房屋實施不同的改造方案。Y區(qū)將轄區(qū)內的危房分為已納入棚改項目和城市更新項目的、純公房性質的和獨棟私房三類,分別按照棚改方案、督促產權人自主排除安全隱患和自主改造等方式進行,通過分類施策,提高了整改工作的效率。區(qū)別化執(zhí)行[23]是一種特殊的項目治理推進模式,是在推進工作的不同階段采取動態(tài)的區(qū)別化策略推進任務的完成的一種策略。在C市自建房安全專項整治中,專項治理工作組根據(jù)危房房主的實際情況,區(qū)分積極響應型群體、中性觀望群體和消極抵抗型群體,分別采取樹立正面典型、發(fā)動私人關系和依法強制執(zhí)行三種不同的手段,以實現(xiàn)有效動員,推進專項整治工作的完成。

四 專項治理行動中雙軌動員與協(xié)同治理的社會影響

C市在自建房專項整治工作中通過權威傳導和認同建構實現(xiàn)了體制內與體制外的雙軌動員與協(xié)同治。通過對C市自建房安全專項整治的動員模式進行調研發(fā)現(xiàn),雙軌動員與協(xié)同治理破除了以往專項治理中“官動民不動”和“干部干,群眾看”的治理悖論,提升了專項治理績效,改善了政府和社會關系。

(一)雙軌動員與協(xié)同治理實現(xiàn)了“官動民也動”

專項治理在官僚體制內部由于其上下級的強依附關系,有著較強的動員能力,隨著社會形態(tài)由一體走向多元,國家和社會關系從支配管控轉向服務治理,國家的橫向社會動員能力有所減弱,但通過認同建構策略實施橫向動員則較好地實現(xiàn)了“民動”的目標。

一方面,在縱向科層制動員層面,通過政治權威、行政權威和專業(yè)權威的傳導等科層制層級治理實現(xiàn)“官動”。C市自建房安全專項整治行動,充分調動了C市政府、各個區(qū)政府和下屬的街道等“塊塊”政府,也有效整合了住房與城鄉(xiāng)建設局、C市城市管理和綜合執(zhí)法局、C市自然資源和規(guī)劃局及其下屬的相關部門“條條”資源。

另一方面,在橫向動員的社會情理治理層面,通過政策法規(guī)宣傳、人情關系說服和典型帶動與分類施策等柔性動員策略實現(xiàn)“民動”。X街道的T社區(qū)是一個農民安置小區(qū),且緊鄰高校,許多樓棟都有違規(guī)加層用于出租和經營,其中最高的一棟加到了10層,改成了民宿用于經營。這一棟共計8個單元,涉及8個農戶,需要他們配合并搬離。X街道通過開通氣會、一戶一戶上門講政策、講道理,做耐心細致的工作,最終通過算“子孫賬”說服了其中兩戶住戶,其中一位劉姓村民說:“我以前也是看到別人家多加了2層,一年房租多了三四萬,心里很是羨慕,也跟著加高了兩層,加層和裝修一起花了十多萬,要我拆掉一層肯定有些不情愿,后來街道和社區(qū)上門說了好多次,特別是說到要為子孫后代考慮,不要為了眼前這點錢,害了自己的子孫,這點還是說到我心里去了,確實是不能只考慮自己,要是真的過了十幾年,房子出問題了,把子孫后代給害了,那就作了大孽了” (訪談記錄:M20220705)。該村民被說服后率先搬離,并在搬離后一起動員其他住戶。這一棟的完成搬離并啟動安全改造以后,該小區(qū)的自建房安全整治工作局面被打開,進展越來越順利。

(二)雙軌動員與協(xié)同治理提升了專項治理效能

強大的動員能力、較高的資源整合效率、對復雜問題有較好的治理成績解決了專項治理能長期存在和反復出現(xiàn)的治理效能低下的問題。專項治理作為一種“運動式治理”之所以會長期存在和反復出現(xiàn)就是因為其作為治理工具的有效性,加之我國可替代性治理工具不足,而運動式治理與本土治理生態(tài)天然契合[24]。運動式治理的確更能有效緩解國家治理體系績效壓力、回應治理資源稀缺并適應后權威主義的治理情境。在C市自建房安全專項整治案例中,通過雙軌動員與協(xié)同治理的內部權威傳導和外部認同建構較好打通了官民傳導鏈條,化解了公眾對動員的“消極響應”[25]困境,完成了自建房安全排查、鑒定和整治,實現(xiàn)了專項治理目標,提升了運動式治理效能。截至2022年8月27日,C市累計排查自建房逾110萬棟,拆除居民自建房違法建設6842處、重大安全隱患自建房1828棟,清理搬離人員833棟,自建房安全專項整治效果良好。

(三)雙軌動員與協(xié)同治理改善了政社關系

如何處理政府與社會關系是社會治理中的核心問題,中國共產黨百年來,政府與社會的關系經歷了民主革命時期的扎根與動員、社會主義建設時期的支配與管控、改革開放以來的服務與治理等階段。隨著總體性社會的解體和多元化社會的形成,傳統(tǒng)的科層式治理基于事本主義邏輯,在反復的運行中導致國家與社會、黨和群眾的關系疏離,而只注重官僚動員而忽視群眾動員則影響了專項治理績效。由于自建房大多是建在集體土地之上,屬于集體產權,因此自建房安全整治對象的社會基礎是熟人社會,基于社會情理治理情境進行了柔性的橫向動員,在街道社區(qū)干部反復的政策法規(guī)宣傳、人情關系說服和樹立典型的實踐中,發(fā)揮了熟人社會當中的鄉(xiāng)村能人、村社干部的作用,將私人關系和非正式運作與治理任務相融合,實現(xiàn)了群眾對專項整治工作在價值、情感和實踐上的認同,有效增進了體制內外的溝通,改善了政府與社會關系。

五 結論與討論

能否實現(xiàn)有效動員是影響專項治理或運動式治理效果的核心問題,傳統(tǒng)的運動式治理主要是針對基于政治官僚體制的縱向動員和科層制層級治理,作為官僚體制內的官員為了表達政治忠誠和展現(xiàn)勝任能力,通常會積極履行治理職責。面對現(xiàn)代社會日益復雜的治理情境,自建房安全整治這一類型的專項治理,需要動員群眾配合和參與,在“后權威時代”,傳統(tǒng)的支配與管控的方法已經失去效用,政府和社會關系體現(xiàn)為一種“社會情理治理”情境,那么如何破解專項治理中“官動民不動”的治理困境,本質上就是如何有效動員群眾。在專項治理中將內部剛性動員和外部柔性動員相結合,能夠較好地實現(xiàn)雙軌動員與協(xié)同治理,一方面,通過政黨權威、行政權威和專業(yè)權威傳導機制,實現(xiàn)縱向動員與科層制層級治理。另一方面,通過構建制度的合法性認同、情感合理性認同和行動有效性認同機制實現(xiàn)橫向動員與社會情理治理,最終破解“官動民不動”的困境,提高了專項治理效能,改善了政府與社會的關系。

強動員性是專項治理或運動式治理與常規(guī)治理的最大區(qū)別,也是其廣泛運用和反復出現(xiàn)的根本原因,出于認識的簡化和分析需要,將專項治理的動員分為對體制內官員的縱向動員與層級治理和對體制外群眾的橫向動員與社會情理治理?？v向動員是基于政治官僚體制的治理情境,體現(xiàn)的是“中央與地方的關系”和“地方與基層的關系”,二者之間是一種權威關系,主要的動員策略也是權威傳導。橫向動員是基于情理性治理情境,體現(xiàn)的是“國家政府與社會的關系”和“政黨與人民群眾的關系”,隨著社會轉型,二者的關系從支配管控走向服務治理,主要的動員策略是通過說服、交換邏輯構建認同。然而現(xiàn)實中二者并非二元分化、邊界分明,而是互相交織在一起的。強制度性的縱向動員與層級治理中也夾雜著人情、面子、關系等非制度化因素,弱制度化的柔性的橫向動員與社會情境治理中也還存在對權威的依從。強大的社會動員能力是我國政黨體制的制度優(yōu)勢,是貫穿革命、建設、改革全過程的治理手段,而非應對一時之需的策略。新時代在黨政社三者關系發(fā)生了新的變化,社會異質性增強、動員難度加大的情況下,如何有效建構社會認同,重新審視和加強專項治理中的社會動員值得更多關注。