權(quán)金亮 劉藝卓 尹文淵

（商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院，北京 100710）

促進(jìn)邊疆地區(qū)對外開放是我國全面開放戰(zhàn)略的重要組成部分，也是引領(lǐng)邊疆地區(qū)參與高質(zhì)量共建“一帶一路”的重要支撐?！耙粠б宦贰背h提出十年來，邊疆地區(qū)在“政策溝通”“設(shè)施聯(lián)通”“貿(mào)易暢通”“資金融通”“民心相通”等方面取得重要成就，使邊疆地區(qū)從對外開放的“邊陲”轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的“前沿”。然而，與東部沿海地區(qū)相比，我國邊疆地區(qū)對外開放水平依然相對滯后，面臨的外部環(huán)境也相對復(fù)雜。因此，應(yīng)通過推進(jìn)邊疆地區(qū)跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、打造邊疆特色產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新開放體制機(jī)制、搭建開放平臺，進(jìn)一步推動邊疆地區(qū)擴(kuò)大開放，使邊疆地區(qū)更好地參與共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。

一、邊疆地區(qū)參與共建“一帶一路”取得的成就

“一帶一路”倡議提出以來，邊疆地區(qū)準(zhǔn)確把握本地區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中的定位，積極尋求發(fā)展機(jī)遇，在“政策溝通”“設(shè)施聯(lián)通”“貿(mào)易暢通”“資金融通”“民心相通”方面取得重要成就。

（一）政策溝通體系確立，提升與沿線國家共同發(fā)展理念

政策溝通是助力邊疆地區(qū)與周邊國家合作的重要保障?！耙粠б宦贰背h提出以來，邊疆地區(qū)均發(fā)布了“一帶一路”建設(shè)的總體規(guī)劃、實(shí)施方案以及行動計劃等，明確自身在“一帶一路”中的戰(zhàn)略定位和重點(diǎn)任務(wù)，積極融入“一帶一路”建設(shè)中（見表1）。作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶黃金段的甘肅省在2015年12月出臺了《甘肅省參與建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的實(shí)施方案》，提出甘肅省“一帶一路”建設(shè)的“13685”發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步貫徹“一帶一路”倡議的實(shí)施。遼寧省作為首個發(fā)布將“一帶一路”建設(shè)與對外開放進(jìn)行融合完整的綱領(lǐng)性文件的省份，于2018年印發(fā)了《遼寧“一帶一路”綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案》。同時，邊疆地區(qū)根據(jù)本省市的比較優(yōu)勢，主動對接周邊國家發(fā)展規(guī)劃，與周邊國家的合作更加深入。如中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊作為中國絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、俄羅斯“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”和蒙古國“草原之路”三大倡議的對接載體，內(nèi)蒙古編制了《內(nèi)蒙古自治區(qū)深化同蒙古國全面合作規(guī)劃綱要》（2014 年）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)創(chuàng)新同俄羅斯、蒙古國合作機(jī)制實(shí)施方案》（2014年）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)參與建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”實(shí)施方案》（2015年）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)國家向北開放橋頭堡和沿邊經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃》（2015 年）、《內(nèi)蒙古自治區(qū)與俄羅斯、蒙古國基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通實(shí)施方案（2016-2020 年）》等配套實(shí)施方案，為深化與俄羅斯、蒙古國的合作建立了良好的政策保障。

表1 邊疆地區(qū)“一帶一路”定位及規(guī)劃文件

甘肅絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶黃金段內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)揮內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙的區(qū)位優(yōu)勢，建設(shè)向北開放的重要窗口黑龍江吉林遼寧完善黑龍江對俄鐵路通道和區(qū)域鐵路網(wǎng)，以及黑龍江、吉林、遼寧與俄遠(yuǎn)東地區(qū)陸海聯(lián)運(yùn)合作，推進(jìn)構(gòu)建北京-莫斯科歐亞高速運(yùn)輸走廊，建設(shè)向北開放的重要窗口廣西發(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨(dú)特優(yōu)勢，加快北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶開放發(fā)展，構(gòu)建面向東盟區(qū)域的國際通道，打造西南、中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)，形成21世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶《甘肅省參與建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的實(shí)施方案》（2015年12月）《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶甘肅段“6873”交通突破行動實(shí)施方案》（2015年5月）《“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”甘肅段建設(shè)總體方案》（2014年5月）《關(guān)于推動國際貨運(yùn)班列和航空貨運(yùn)穩(wěn)定運(yùn)營的意見》（2018年12月）《甘肅省合作共建中新互聯(lián)互通項目南向通道工作方案（2018-2020年）》（2018年12月）《絲綢之路信息港總體規(guī)劃（2018-2025年）》（2019年1月）《新時代甘肅融入“一帶一路”搶占“五個制高點(diǎn)”規(guī)劃》（2019年8月）《內(nèi)蒙古自治區(qū)創(chuàng)新同俄羅斯、蒙古國合作機(jī)制實(shí)施方案》（2014年）《內(nèi)蒙古自治區(qū)深化與蒙古國全面合作規(guī)劃綱要》（2014年8月）《內(nèi)蒙古自治區(qū)參與建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”實(shí)施方案》（2015年）《內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)國家向北開放橋頭堡和沿邊經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃》（2015年）《內(nèi)蒙古自治區(qū)與俄蒙基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通總體規(guī)劃（2016-2035年）》（2015年）《內(nèi)蒙古自治區(qū)與俄羅斯、蒙古國基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通實(shí)施方案（2016-2020年）》（2015年）《中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊黑龍江陸海絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)規(guī)劃》（2015年4月）《沿中蒙俄開發(fā)開放經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃（2018-2025年）》（2019年8月）《遼寧“一帶一路”綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案》（2018年8月）《廣西參與建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的思路與行動》（2017年4月）《廣西參與“一帶一路”建設(shè)2018年工作要點(diǎn)》（2018年4月）《廣西參與“一帶一路”科技創(chuàng)新行動計劃實(shí)施方案(2018-2020年)》（2018年6月）

資料來源：筆者根據(jù)相關(guān)資料整理

（二）設(shè)施聯(lián)通日趨完善，打通與沿線國家生產(chǎn)鏈條大動脈

設(shè)施聯(lián)通是共建“一帶一路”的優(yōu)先方向。隨著“一帶一路”建設(shè)不斷深化，邊疆地區(qū)與沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日漸完善，互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)逐步形成。2021年12月，作為高質(zhì)量共建“一帶一路”的標(biāo)志性工程的中老鐵路開通運(yùn)營。2023年1月至3月，中老鐵路磨萬段累計開行貨物列車954列，同比增長112.47%，貨物發(fā)送量突破100 萬噸。其中由老撾發(fā)往中國的貨物66.76 萬噸，同比增長261%。運(yùn)輸貨物品類從開通初期的100 余種拓展到2000 余種①數(shù)據(jù)來源：中國（云南）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)，https://ftz.yn.gov.cn/articles/6223，2023年7月14日。。中老鐵路大幅提高了中老兩國互聯(lián)互通水平，助力老撾從“陸鎖國”變?yōu)椤瓣懧?lián)國”。2022 年6 月10 日，連接中國和俄羅斯兩國邊境的黑龍江大橋正式通車，同時黑河公路口岸啟用，為中國東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)之間開辟了一條新的國際運(yùn)輸通道。2019年3月19日，中國東興—越南芒街口岸北侖河二橋正式開通啟用，為中越邊境口岸物流發(fā)展和邊境貿(mào)易提供了互聯(lián)互通支撐。

中歐班列作為邊疆地區(qū)與“一帶一路”沿線國家參與國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的重要載體，不僅創(chuàng)新了國際陸路運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，還為邊疆地區(qū)與周邊國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新動力。截至2023 年6 月，中歐班列歷年累計開行超過7.3萬列，發(fā)送貨物690萬標(biāo)箱，通達(dá)歐洲25個國家216個城市。作為中歐班列“東通道”的重要口岸，2023 年上半年，滿洲里和綏芬河鐵路口岸累計通行中歐班列2754列，運(yùn)送貨物29.3萬標(biāo)箱，同比分別增長6.5%、18.2%。其中，滿洲里鐵路口岸通行中歐班列2338列，運(yùn)送貨物25.2 萬標(biāo)箱，同比分別增長5.7%、18.2%；綏芬河鐵路口岸通行中歐班列416 列，運(yùn)送貨物4.1萬標(biāo)箱，同比分別增長11.5%、18.4%，均創(chuàng)歷史新高②數(shù)據(jù)來源：中國“一帶一路”網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/03CJTI53.html，2023年7月14日。。其中，綏芬河口岸從開行之初的每月2列，到目前每月最多開行90列左右。入境的班列貨物由最初的板材為主，到目前的化肥、亞麻籽、大豆、橡膠、瓦楞紙等品類；出境的班列到達(dá)俄羅斯、波蘭、德國、比利時等國家，運(yùn)輸貨物已拓展至日用百貨、電器產(chǎn)品、工業(yè)機(jī)械、金屬、農(nóng)副產(chǎn)品等品類①數(shù)據(jù)來源：中國（黑龍江）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)，http://ftz.hlj.gov.cn/ZonalDynamics/2249.html，2023年7月14日。。作為向西挺進(jìn)的主要通道之一，2022年經(jīng)阿拉山口站通行的中歐（中亞）班列達(dá)6211列，同比增長6.2%②數(shù)據(jù)來源：中國“一帶一路”網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/02968394.html，2023年7月17日。。

（三）貿(mào)易合作持續(xù)深化，拓展與沿線國家經(jīng)貿(mào)合作新通道

投資貿(mào)易合作是“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容?！耙粠б宦贰背h提出10 年來，邊疆地區(qū)與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作不斷加深，貿(mào)易便利化水平穩(wěn)步提升，新興貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展持續(xù)壯大。在經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域，邊疆地區(qū)與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易額穩(wěn)步增長。據(jù)呼和浩特海關(guān)統(tǒng)計，2023 年第一季度，內(nèi)蒙古對“一帶一路”沿線國家進(jìn)出口315.1 億元，增長88.6%，較同期內(nèi)蒙古外貿(mào)整體增速高38.1 個百分點(diǎn)。其中，出口109.2 億元，增長55.9%；進(jìn)口205.9 億元，增長112.1%③數(shù)據(jù)來源：中國“一帶一路”網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/0TEL60F0.html，2023年7月20日。。甘肅在“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶上的優(yōu)勢也持續(xù)凸顯。2022 年，甘肅省對“一帶一路”沿線國家進(jìn)出口值278.3億元，增長23.8%，占比47.6%，增加2個百分點(diǎn)④數(shù)據(jù)來源：中國“一帶一路”網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/308456.html，2023年7月20日。。邊疆地區(qū)對“一帶一路”沿線國家進(jìn)出口占比也不斷提升。2023 年前5 個月，黑龍江省一般貿(mào)易進(jìn)出口1010.1 億元，增長14.7%，占全省外貿(mào)總值的85%；對“一帶一路”沿線國家進(jìn)出口937.3 億元，增長19.5%，占全省外貿(mào)總值的78.9%⑤數(shù)據(jù)來源：中國“一帶一路”網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/325233.html，2023年7月20日。。據(jù)烏魯木齊海關(guān)統(tǒng)計，2023 年上半年，新疆對沿線國家進(jìn)出口1383 億元人民幣，較上年同期增長68.2%，增幅高于新疆外貿(mào)整體增速的3 個百分點(diǎn)，占新疆外貿(mào)總值的92.4%。其中，出口1179.8億元，增長74.2%；進(jìn)口203.2億元，增長40.1%⑥數(shù)據(jù)來源：中國“一帶一路”網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/098G65ML.html，2023年7月24日。。

同時，邊疆地區(qū)與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易便利化水平的提升，也推動了跨境電商等新的經(jīng)貿(mào)合作模式的創(chuàng)新發(fā)展，成為邊疆地區(qū)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的新引擎。阿拉山口海關(guān)持續(xù)推行“清單核放、匯總統(tǒng)計”簡化申報模式，搭建跨境電商“綠色通道”，對跨境電商貨物優(yōu)先受理申報、優(yōu)先施封、優(yōu)先查驗(yàn)，助推口岸跨境電商業(yè)務(wù)全流程高效快捷通關(guān)。截至2023年上半年，阿拉山口市跨境電商出口包裹1431.2萬票，貨值約16.6億元，同比增長10.7%⑦數(shù)據(jù)來源：中國“一帶一路”網(wǎng)，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/0GBNABAD.html，2023年7月24日。。廣西比鄰東盟國家，依托于陸海新通道的建設(shè)逐步形成了面向東盟的跨境電商物流體系。廣西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)揮先行先試作用，開展全國首個國際郵件、跨境電商、國際快件“三合一”集約式監(jiān)管模式，通關(guān)時間由過去的4 個小時壓縮至1 個小時，日均通關(guān)能力由原來的50 余萬件增長到100 余萬件。截至2023 年4 月，廣西跨境電商額累計完成316.3億元。2023年1-2月，廣西跨境電商進(jìn)出口額27.8億元，同比增長3.5%⑧數(shù)據(jù)來源：中國（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)，http://gxftz.gxzf.gov.cn/index.php?case=archive&act=show&aid=3325，2023年7月26日。。

（四）資金融通不斷創(chuàng)新，促進(jìn)與沿線國家的金融開放合作

資金融通是“一帶一路”建設(shè)的重要支撐。邊疆地區(qū)不斷推進(jìn)金融改革創(chuàng)新，深化與“一帶一路”沿線國家的金融領(lǐng)域開放合作。特別是以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為抓手，邊疆地區(qū)積極推動“一帶一路”金融創(chuàng)新，通過提高融資機(jī)制、融資工具和金融服務(wù)的創(chuàng)新力度，大力支持“一帶一路”跨境貿(mào)易投資。2018 年12 月廣西出臺的《廣西穩(wěn)步推進(jìn)跨境人民幣業(yè)務(wù)的實(shí)施方案》等文件，有力推動了跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新。2022 年廣西跨境人民幣年度結(jié)算量首次突破2000 億元，結(jié)算總量達(dá)2211.65億元，同比增長20.23%，高于全國5.75 個百分點(diǎn)①數(shù)據(jù)來源：中國（廣西）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)，http://gxftz.gxzf.gov.cn/index.php?case=archive&act=show&aid=3277，2023 年7月26日。。中馬欽州產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展的“跨境人民幣同業(yè)融資”“跨境人民幣雙向流動便利化”“人民幣境外項目貸款”“簡化境外機(jī)構(gòu)人民幣銀行結(jié)算賬戶離岸劃轉(zhuǎn)”“人民幣信貸資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)讓”等五項全國領(lǐng)先的跨境人民幣金融創(chuàng)新政策，為廣西與“一帶一路”沿線國家的全方位合作提供高質(zhì)量金融服務(wù)。云南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自2019年8月成立至2022年7月，梯度推進(jìn)中緬雙邊銀行的銀行間代理行清算模式，跨境人民幣結(jié)算量連年突破百億元②數(shù)據(jù)來源：中國（云南）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)，https://ftz.yn.gov.cn/articles/5964，2023年7月26日。。云南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)紅河片區(qū)實(shí)現(xiàn)落地RCEP 多邊協(xié)定下首筆跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、首筆遠(yuǎn)期購匯原價展期業(yè)務(wù)、首筆線上辦理“跨境貸”等多個“首筆”。黑龍江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)綏芬河片區(qū)開通全國自貿(mào)片區(qū)首條人民幣、盧布陸路跨境調(diào)運(yùn)雙通道并開展常態(tài)化調(diào)運(yùn)業(yè)務(wù)，已累計調(diào)出人民幣5.24 億元③數(shù)據(jù)來源：中國（黑龍江）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)，http://ftz.hlj.gov.cn/news/2642.html，2023年7月26日。，為實(shí)現(xiàn)人民幣國際化作出貢獻(xiàn)。

（五）民心相通日益緊密，夯實(shí)與沿線國家的合作基礎(chǔ)

民心相通是“一帶一路”建設(shè)的社會根基。“一帶一路”倡議提出以來，邊疆地區(qū)充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，積極推進(jìn)與“一帶一路”沿線國家的人文交流，極大地夯實(shí)了與沿線國家的合作基礎(chǔ)。特別是以攜手抗疫為契機(jī)，邊疆地區(qū)與“一帶一路”沿線國家的命運(yùn)共同體意識更為緊密。新冠肺炎疫情期間，廣西組建中國向周邊和東盟國家派遣的第一支抗疫醫(yī)療隊支援柬埔寨提供醫(yī)療幫助；與越南邊境省份建立跨境疫情防控溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；深化“健康絲綢之路”建設(shè)，開展“一帶一路”柬埔寨磅湛省消除白內(nèi)障致盲行動；深化與東盟在中醫(yī)藥壯瑤醫(yī)藥領(lǐng)域的國際合作等積極服務(wù)構(gòu)建中國—東盟衛(wèi)生健康共同體。［1］甘肅積極推動中醫(yī)中藥等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在“一帶一路”沿線國家發(fā)展，并在匈牙利、白俄羅斯等國設(shè)立16 家海外中醫(yī)中心或岐黃中醫(yī)學(xué)院，疫情期間還提供1.3 萬副“甘肅方劑”支持白俄羅斯抗疫行動。［2］新冠疫情期間，云南向周邊國家派遣抗疫醫(yī)療專家組，并在瑞麗建立跨境醫(yī)療急救機(jī)制，便于緬北等地人員入境緊急就醫(yī)。另外，隨著交通互聯(lián)互通日益完善，不僅推動了沿線地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加均衡合理，還顯著帶動了中國與沿線地區(qū)的就業(yè)、教育、旅游和人員往來，成為民心相通的重要紐帶。如中老鐵路在貨物裝卸、物流、安保、保潔、物業(yè)等方面，累計招聘使用當(dāng)?shù)貑T工3500多人，并帶動了物流運(yùn)輸、城市交通、商貿(mào)、旅游等行業(yè)發(fā)展，間接增加就業(yè)崗位10萬余個①數(shù)據(jù)來源：中國（云南）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)網(wǎng)，https://ftz.yn.gov.cn/articles/6223，2023年7月14日。。

二、邊疆地區(qū)參與共建“一帶一路”面臨的主要問題

邊疆地區(qū)的開放發(fā)展對于推動邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，更好地參與共建“一帶一路”具有重要意義。整體而言，我國邊疆地區(qū)仍然存在開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、開放的硬件支撐不足、開放的內(nèi)生動力不強(qiáng)、開放的政策支撐體系不健全、開放的風(fēng)險防范意識不高等問題，對邊疆地區(qū)參與共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展形成諸多掣肘。

（一）跨境基礎(chǔ)設(shè)施落后，開放的硬件支撐不足

雖然，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略、“興邊富民”等政策的支持下，邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到不斷完善，但是邊疆地區(qū)跨境連接通道建設(shè)滯后、口岸基礎(chǔ)設(shè)施條件差等問題依然沒有得到有效緩解。邊疆地區(qū)普遍存在跨境鐵路密度低、公路發(fā)展相對落后等問題，影響運(yùn)輸效率。例如，國家一類口岸廣西大新碩龍口岸尚無高速公路直達(dá)，沿邊公路未達(dá)到一級公路標(biāo)準(zhǔn)，而越方連接碩龍口岸的公路等級僅相當(dāng)于我國四級路，大中型貨運(yùn)車輛通行困難。并且，作為邊疆地區(qū)較大出海口的廣西，國際航運(yùn)滾裝船碼頭缺乏，班輪航次少，大型商品出口運(yùn)輸成本比東部沿海高20%左右。此外，大多數(shù)邊疆地區(qū)口岸驗(yàn)貨場、儲貨倉、聯(lián)檢查驗(yàn)等設(shè)施和設(shè)備不足或陳舊老化，口岸通關(guān)和物流作業(yè)信息化、智能化水平較低，無法滿足“大進(jìn)大出、快進(jìn)快出”的貨物快速通關(guān)需要。與此同時，大多數(shù)邊疆地區(qū)口岸功能有限，影響特色產(chǎn)品進(jìn)出口。

（二）開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，開放的帶動力有限

雖然，邊境地區(qū)通過參與“一帶一路”經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但是邊疆地區(qū)的開放型經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然較為薄弱。從貨物貿(mào)易看，2022年邊疆地區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易額合計28596.3億元，占全國的7.0%，外貿(mào)依存17.1%，約為全國的二分之一。從利用外資看，2020年邊疆地區(qū)實(shí)際利用外資額合計56.9 億美元，占全國的3.82%②數(shù)據(jù)來源：《中國外資統(tǒng)計公報2021》。由此可見，邊疆地區(qū)的開放型經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然薄弱。同時，邊疆地區(qū)支撐外貿(mào)競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)較弱。目前，邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)仍以資源依賴型和能源消耗型為主，產(chǎn)業(yè)鏈條短且層次低，導(dǎo)致進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，不具備國際競爭力。尤其是邊疆民族地區(qū)的外貿(mào)主要以邊境貿(mào)易為主，未依托其區(qū)位優(yōu)勢形成深加工產(chǎn)業(yè)鏈，開放對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動作用未得到充分發(fā)揮。2020年，邊境貿(mào)易約占全國半數(shù)的廣西用于落地加工的互市商品僅占全區(qū)互市進(jìn)口的7.7%(不足10%)。此外，邊疆地區(qū)貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展較為緩慢。邊疆地區(qū)仍以傳統(tǒng)外貿(mào)模式為主，市場采購貿(mào)易等貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展相對滯后。

（三）高端要素缺乏，開放的內(nèi)驅(qū)力不足

集聚高端要素資源是推動邊疆地區(qū)高水平對外開放的重要保障。隨著“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)，邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，制造業(yè)生產(chǎn)能力得到大幅提升。但是，邊疆地區(qū)嚴(yán)重缺乏人才、技術(shù)、資金等推動產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展所需要的高端要素資源，導(dǎo)致邊疆地區(qū)開放的內(nèi)生動力不足，嚴(yán)重制約邊疆地區(qū)對外開放的步伐。在創(chuàng)新能力方面，邊疆地區(qū)科技發(fā)展水平總體不高，科技投入長期不足。2020年，邊疆地區(qū)R&D 經(jīng)費(fèi)合計1637.6億元，不足全國的7%；平均研發(fā)強(qiáng)度僅為1.0，不足全國平均水平的二分之一。此外，根據(jù)科技部中國科技信息研究所發(fā)布的《國家創(chuàng)新型城市創(chuàng)新能力評價報告2021》，創(chuàng)新能力排名前30 位的城市中，邊疆9 省僅有3 個城市上榜，分別為大連、沈陽和長春。在人才吸引方面，受工資水平低、缺乏配套發(fā)展平臺機(jī)制等影響，邊疆地區(qū)普遍存在“招人難”“留人難”問題，開放發(fā)展所需的高端人才嚴(yán)重缺乏。根據(jù)《全國高校畢業(yè)生就業(yè)調(diào)查報告2019》，去外省就讀的高校畢業(yè)生返鄉(xiāng)率排在后四位的均為邊疆地區(qū)，分別為黑龍江省10.94%、甘肅省16.78%、內(nèi)蒙古自治區(qū)19.36%以及吉林省20.36%，遠(yuǎn)低于排在第一位的廣東省84.06%。此外，黑龍江和吉林兩省R&D 人員全時當(dāng)量在2015—2019 年都出現(xiàn)負(fù)增長，年均增長率分別為-5.89%和-3.73%。

（四）體制機(jī)制有待完善，開放的支撐體系有待加強(qiáng)

體制機(jī)制的不完善主要表現(xiàn)在兩個方面：一是頂層制度規(guī)則銜接缺乏；二是現(xiàn)有合作機(jī)制和平臺作用發(fā)揮不充分。目前，我國僅與部分毗鄰國家簽訂了雙邊汽車運(yùn)輸協(xié)定或本幣互換協(xié)定，致使部分邊疆民族地區(qū)在人員往來、貨物運(yùn)輸、金融合作等方面的交流合作裹足不前。跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)也存在因缺乏相關(guān)協(xié)議而建設(shè)緩慢的問題。例如，由于中越兩國政府尚未簽署共同框架協(xié)議，越方在中越跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、口岸開放等方面未有明確態(tài)度，影響了合作區(qū)的工作推進(jìn)。并且，現(xiàn)有合作機(jī)制和平臺作用發(fā)揮不充分。一方面，雖然我國已與周邊國家共同成立了上合組織，簽署了中國—東盟自貿(mào)協(xié)定等經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定，但執(zhí)行能力較差，對邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的帶動有限；另一方面，開放平臺的設(shè)立缺乏統(tǒng)籌，邊疆地區(qū)雖具備邊境（跨境）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等開放平臺，但相對東中部地區(qū)數(shù)量仍偏少，營商環(huán)境相對較差，吸引產(chǎn)業(yè)和要素集聚的能力偏弱。目前，我國已設(shè)立的21個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中，邊疆地區(qū)僅有廣西和云南、黑龍江和遼寧入圍；105個跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)中僅有20個是邊疆地區(qū)。

（五）外部環(huán)境復(fù)雜，開放的風(fēng)險防范意識有待提高

隨著我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)尤其是RCEP 實(shí)施后，部分外資和國內(nèi)企業(yè)可能為規(guī)避貿(mào)易壁壘和受成本驅(qū)動，“跳過”邊疆民族地區(qū)到越南等周邊國家投資，在吸引外商投資、承接我國東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面對邊疆地區(qū)形成“多維碾壓”，使邊疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級空間面臨擠壓風(fēng)險。據(jù)日本保圣那集團(tuán)2020 年對在外國投資的日企進(jìn)行的調(diào)查顯示，其中對越投資的57%日企計劃擴(kuò)大其經(jīng)營活動規(guī)模，遠(yuǎn)高于對全部投資地區(qū)39%的平均水平。同時，邊疆地區(qū)是各種異質(zhì)文化和民族主義思潮交融碰撞的敏感地區(qū)，而占我國85%以上陸路邊境線的邊疆民族地區(qū)是境外文化滲透的前沿。隨著我國文化教育等領(lǐng)域擴(kuò)大開放，邊疆地區(qū)口岸管理難度將增加，也將面臨宗教極端主義和恐怖主義滲透以及毒品走私等安全風(fēng)險。此外，對邊疆地區(qū)的新型經(jīng)濟(jì)制裁也將制約我國對外開放合作。近期，美國以“強(qiáng)迫勞動”為由全面禁止新疆棉花和番茄產(chǎn)品入境，英國和加拿大等美國盟友也表示將對我國“強(qiáng)迫勞動”相關(guān)產(chǎn)品采取措施。如果美國將制裁延伸至所有新疆生產(chǎn)的商品或原產(chǎn)自新疆的原材料，不僅會直接限制新疆對美國出口，還將大幅降低外資對新疆投資興趣，影響我國與“一帶一路”國家的貿(mào)易投資合作。

三、邊疆地區(qū)進(jìn)一步融入“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的對策

“一帶一路”倡議、《沿邊地區(qū)開發(fā)開放規(guī)劃（2014-2020 年）》等國內(nèi)戰(zhàn)略及國家級規(guī)劃的出臺，不僅使民族地區(qū)從開放的末梢變?yōu)榍把兀彩惯吔褡宓貐^(qū)成為構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要節(jié)點(diǎn)，為邊疆地區(qū)開放創(chuàng)造了新的發(fā)展機(jī)遇。新發(fā)展階段，應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育民族特色產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)開放體制機(jī)制、搭建開放平臺、筑牢國家安全屏障等多方面聯(lián)合發(fā)力，進(jìn)一步擴(kuò)大邊疆地區(qū)高水平對外開放，助推邊疆地區(qū)更好地參與共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。

（一）推進(jìn)跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升互聯(lián)互通水平

跨境基礎(chǔ)設(shè)施落后仍然是阻礙邊疆地區(qū)對外開放步伐的重要因素之一?！笆奈濉币?guī)劃指出，要完善綜合運(yùn)輸大通道，加強(qiáng)出疆入藏、中西部地區(qū)、沿江沿海沿邊戰(zhàn)略骨干通道建設(shè)，有序推進(jìn)能力緊張通道升級擴(kuò)容，加強(qiáng)與周邊國家互聯(lián)互通。因此，加快跨境交通基礎(chǔ)設(shè)施及口岸升級建設(shè)，加強(qiáng)與周邊國家跨境運(yùn)輸制度銜接，將極大地提升邊疆地區(qū)互聯(lián)互通水平，增強(qiáng)邊疆地區(qū)開放發(fā)展的支撐保障。一是要利用國家綜合立體交通網(wǎng)機(jī)遇，支持邊疆地區(qū)構(gòu)建以國際大通道為重點(diǎn)、鐵路和公路為骨干、航運(yùn)為補(bǔ)充、管道運(yùn)輸為輔助的跨境交通基礎(chǔ)設(shè)施體系。二是要提高口岸建設(shè)資金支持規(guī)模，重點(diǎn)支持邊疆地區(qū)邊民互市點(diǎn)基礎(chǔ)配套設(shè)施、國際貿(mào)易“單一窗口”等的同時，增加邊疆地區(qū)肉類、中藥材、水果等特色產(chǎn)品海關(guān)進(jìn)口指定監(jiān)管場地。三是要加快與毗鄰國家簽訂雙邊汽車運(yùn)輸協(xié)議，提高跨境運(yùn)輸便利化水平。加強(qiáng)與周邊國家基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略規(guī)劃對接，以重點(diǎn)項目為依托，推動建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則互認(rèn)。

（二）打造邊疆特色產(chǎn)業(yè)集群，夯實(shí)開放經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

邊疆地區(qū)自然資源豐富，地理位置獨(dú)特，應(yīng)依托邊疆地區(qū)特殊優(yōu)勢，培育開放型特色產(chǎn)業(yè)集群，使之成為邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)的同時，推動互市貿(mào)易升級發(fā)展，使之成為邊疆地區(qū)對外開放的重要突破口。一方面，培育開放型特色產(chǎn)業(yè)集群，合理引導(dǎo)開放型產(chǎn)業(yè)向邊疆地區(qū)布局，支持承接?xùn)|中部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時，支持構(gòu)建能源資源加工、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖及加工、旅游以及商貿(mào)物流等特色產(chǎn)業(yè)鏈，形成以邊境貿(mào)易為主，多產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的邊疆地區(qū)開放發(fā)展模式。另一方面，推動互市貿(mào)易振興發(fā)展，結(jié)合邊疆民族邊貿(mào)規(guī)模、加工能力和周邊國家資源稟賦，制訂邊民互市進(jìn)口商品負(fù)面清單。并且，利用跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)政策，在沿邊口岸配套建設(shè)貿(mào)易加工業(yè)區(qū)，推進(jìn)“口岸+特色產(chǎn)品”模式，促進(jìn)邊境貿(mào)易與沿邊產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展。此外，放寬邊貿(mào)品種和來源限制，推動熱帶水果等需求較大產(chǎn)品的進(jìn)口，探索向與我國簽訂自貿(mào)協(xié)定的國家（地區(qū)）開放。

（三）創(chuàng)新開放體制機(jī)制，促進(jìn)資源集聚

邊疆地區(qū)的對外開放水平、有利條件和制約因素有其共同的特點(diǎn)也存在差異。應(yīng)在完善邊疆地區(qū)開放政策的整體架構(gòu)的同時，加強(qiáng)各具特色的人才、金融等體制機(jī)制的創(chuàng)新及與開放政策的聯(lián)動作用，形成合力。一是加強(qiáng)頂層開放設(shè)計。根據(jù)國家開放總體戰(zhàn)略布局、各地區(qū)戰(zhàn)略位置、資源優(yōu)勢和國際大通道條件，對邊疆地區(qū)的對外開放進(jìn)行差異化定位，根據(jù)周邊國家的地緣政治和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，采取不同的支持政策。二是創(chuàng)新人才引進(jìn)機(jī)制模式。允許根據(jù)邊疆地區(qū)制定符合各地區(qū)實(shí)際的津補(bǔ)貼政策，建立符合邊疆地區(qū)發(fā)展需求的人才激勵機(jī)制。聚焦戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、民族特色產(chǎn)業(yè)和環(huán)保生態(tài)產(chǎn)業(yè)，鼓勵邊疆地區(qū)以“星期天工程師”“候鳥型人才”等方式引進(jìn)領(lǐng)軍人才和中青年骨干人才。三是促進(jìn)跨境金融合作體制創(chuàng)新。促進(jìn)跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新和外匯管理體制改革，推動與緬甸等周邊國家簽署雙邊本幣互換協(xié)定。支持中資銀行機(jī)構(gòu)與東盟等周邊國家和地區(qū)商業(yè)銀行建立人民幣代理行關(guān)系，支持融出人民幣資金和人民幣貿(mào)易融資資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，構(gòu)建人民幣“出得去”“進(jìn)得來”的區(qū)域性循環(huán)。

（四）搭建開放平臺，推動新業(yè)態(tài)發(fā)展

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”、跨境電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)逐步取代資源導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)，成為經(jīng)濟(jì)增長新要素。因此，邊疆地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌開放平臺和載體的建設(shè)與布局，為邊疆地區(qū)新業(yè)態(tài)發(fā)展及跨境經(jīng)濟(jì)合作提供強(qiáng)有力的支撐。一方面，創(chuàng)設(shè)符合邊疆地區(qū)發(fā)展需求的開放平臺，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對較好、特色產(chǎn)業(yè)鏈相對完整的邊疆地區(qū)，建立鄉(xiāng)村振興開放先行區(qū)、民族開放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)等平臺，在推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、豐富鄉(xiāng)村和邊疆經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)等方面探索符合邊疆地區(qū)開放發(fā)展訴求的體制機(jī)制和創(chuàng)新政策。另一方面，充分發(fā)揮邊境（跨境）合作區(qū)作用，選取1-2 個發(fā)展基礎(chǔ)較好、輻射帶動較強(qiáng)的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，給予擴(kuò)區(qū)、置區(qū)等政策支持，發(fā)揮對邊疆地區(qū)開放的示范引領(lǐng)作用。同時，加快跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，推動與越南簽署共同框架協(xié)議，探索符合邊疆地區(qū)發(fā)展需要的跨境合作新模式。

（五）有效應(yīng)對開放風(fēng)險，筑牢國家安全屏障

國家安全是邊疆地區(qū)對外開放發(fā)展的前提，而邊疆開放發(fā)展也能夠?yàn)閲覙?gòu)筑堅實(shí)的安全屏障。因此，要以國內(nèi)大循環(huán)為依托促進(jìn)邊疆地區(qū)對外開放，推進(jìn)與周邊國家人文交流，探索實(shí)現(xiàn)共同富裕的路徑，以此筑牢國家對外開放的安全屏障。一方面，以內(nèi)循環(huán)為依托促進(jìn)邊疆地區(qū)對外開放。把握構(gòu)建新發(fā)展格局，以國內(nèi)大循環(huán)為主體建設(shè)機(jī)遇，引導(dǎo)和支持邊疆地區(qū)加快與國內(nèi)主要市場和產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)包括新疆在內(nèi)的邊疆地區(qū)自主發(fā)展能力，緩解外部限制帶來的沖擊。同時，支持邊疆地區(qū)與東部地區(qū)探索建立跨地域、跨行業(yè)的項目共同管理體制和機(jī)制，對邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)設(shè)施項目共同管理、共同受益。另一方面，構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體。具體來講，依托自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)等開放平臺，推進(jìn)與周邊國家教育、文化、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、媒體等領(lǐng)域合作，促進(jìn)各民族文化交融互鑒。并且，結(jié)合周邊國家資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，深化差異化產(chǎn)能合作，與周邊國家探索實(shí)現(xiàn)共同富裕的路徑。此外，與周邊國家建立聯(lián)席會議機(jī)制，提升國際聯(lián)合執(zhí)法合作水平，共同應(yīng)對宗教極端主義和恐怖主義滲透以及毒品走私，為對外開放保駕護(hù)航。