摘 要： 社會(huì)生活變遷帶來層級(jí)治理變革，超越了既有研究范式的解釋邊界。通過構(gòu)建治理情境與結(jié)構(gòu)的分析框架，并用其解讀城市小區(qū)治理現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)生活事務(wù)規(guī)模大、性質(zhì)雜和風(fēng)險(xiǎn)多，構(gòu)成模糊、多元、嵌套的治理情境，帶來層級(jí)治理的三大新興特征，即治理優(yōu)勢上下分異、屬地治理效能不彰、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)失效，因此有必要構(gòu)建契合性治理模式——“層級(jí)融合治理”。該模式的核心是：既塑造政府內(nèi)部關(guān)系和治理行為，又下沉重心堅(jiān)持街居治理本位，還推動(dòng)構(gòu)建虛實(shí)結(jié)合的治理層級(jí)。需要注意的是，城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)不同，社會(huì)生活變遷態(tài)勢有區(qū)別，“層級(jí)融合治理”實(shí)踐路徑也不同。

關(guān)鍵詞： 層級(jí)融合治理；社會(huì)變遷；生活事務(wù)；治理模式

中圖分類號(hào)：D669.3 "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A "文章編號(hào)：1006-0766（2024）06-0046-10

作者簡介：劉銳，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授（成都 610065）

基金項(xiàng)目：四川大學(xué)“從0到1”創(chuàng)新研究項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下東部發(fā)達(dá)地區(qū)縣域治理能力現(xiàn)代化研究”（2023CX28）、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下縣域政府治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（20827041G4171）

① 馮川：《還原論視角下中國農(nóng)村生活治理的困境及其超越》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第4期。

② 熊萬勝：《江山與人民：中國治理體系解析》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2022年，第46-51頁。

③ 曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。

④ 周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。

⑤ 周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)視角》，北京：三聯(lián)書店，2017年，第86-122頁。

⑥ 楊華：《縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2022年，第3-17頁。

一、問題提出

近十年來，伴隨城鄉(xiāng)社會(huì)生活快速變遷，治理情境發(fā)生了深刻的變化。相關(guān)研究或?qū)⒅卫斫M織作為整體進(jìn)行分析，①或應(yīng)然和抽象分析治理模式，②較少立足生活事務(wù)屬性，揭示層級(jí)治理模式的變化。生活事務(wù)的多層次治理模式，是指基層政府和社會(huì)主體圍繞不同屬性的生活事務(wù)，形成的治理角色、治理任務(wù)、治理權(quán)力等配置模式及組織機(jī)制。社會(huì)生活變遷下的層級(jí)治理模式出現(xiàn)諸多新興變化，亟待超越既有的政府和社會(huì)治理框架。

基于移風(fēng)易俗、一老一小等領(lǐng)域的治理實(shí)踐，可從側(cè)面發(fā)現(xiàn)當(dāng)前治理變革趨勢。一方面，多數(shù)地方政府仍層層分解治理任務(wù)，基層組織發(fā)揮不可替代的作用，仍是基層治理的關(guān)鍵主體；另一方面，層級(jí)政府直接參與生活事務(wù)治理，在公私生活治理方面發(fā)揮作用，一定程度彌補(bǔ)現(xiàn)行基層治理短板。層級(jí)政府間的分工合作、政府與社會(huì)的共同治理，相較過往的四大層級(jí)治理模式有較大的差異。既不同于“上下分治”模式下，地方政府只提出指導(dǎo)性的治理原則，然后讓基層組織自主探索處理辦法，③又不同于“行政發(fā)包”模式下，地方政府盡可能把事務(wù)整體發(fā)包，基層組織享有自由裁量權(quán)；④既有別于“高度關(guān)聯(lián)”模式下，不同層級(jí)或部門間進(jìn)行高度敏銳的反應(yīng)和互動(dòng)，通過動(dòng)員機(jī)制推動(dòng)自上而下政策實(shí)施，⑤又有別于“條條專政”模式下，職能部門享有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，層級(jí)組織的作用是配合執(zhí)行。⑥社會(huì)生活變遷帶來了治理內(nèi)容的變遷，進(jìn)而要求層級(jí)治理關(guān)系變革。

圍繞社會(huì)生活的深度變遷，引出的層級(jí)治理新實(shí)踐，難用既有治理模式刻畫。其一，既有理論指向的治理內(nèi)容較為簡單，雖然能提供分析多元治理的視角，但作為“理想類型”只能展現(xiàn)治理主體的互動(dòng)面向，較難對(duì)治理內(nèi)容現(xiàn)狀進(jìn)行深入描述，更未重視層級(jí)組織關(guān)系變革維度。其二，既有理論多針對(duì)簡約社會(huì)事務(wù)，事務(wù)性質(zhì)簡單且規(guī)模效應(yīng)弱，主要討論地方政府與基層組織的多元關(guān)系，百花齊放的框架只是側(cè)重點(diǎn)不同。當(dāng)層級(jí)治理的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化，尤其在城鄉(xiāng)融合水平較高的現(xiàn)代社會(huì)，生活活動(dòng)日益從生產(chǎn)活動(dòng)分離，成為相對(duì)獨(dú)立的政府和社會(huì)治理領(lǐng)域，【唐曉燕：《生活方式變遷視域下城市公共治理走向研究——以杭州為例》，《浙江學(xué)刊》2012年第3期。】前述理論單維解釋局限被放大：如果“條條專政”和“行政發(fā)包”模式能實(shí)現(xiàn)生活事務(wù)的有效治理，為何高層級(jí)政府下達(dá)生活治理任務(wù)？如果“上下分治”和“高度關(guān)聯(lián)”模式能精細(xì)回應(yīng)群眾的生活訴求，為何出現(xiàn)“政府干、群眾看”的形式主義問題？理論與經(jīng)驗(yàn)的張力及治理模式爭論背后，是層級(jí)治理的社會(huì)基礎(chǔ)變化。社會(huì)生活變遷引發(fā)治理變革，亟待社會(huì)科學(xué)者進(jìn)行研究回應(yīng)。那么，生活事務(wù)如何關(guān)聯(lián)層級(jí)組織，如何刻畫層級(jí)治理的變革邏輯，本文嘗試進(jìn)行初步回答。

二、分析框架

韋伯認(rèn)為，官僚組織有效運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)條件是：行政事務(wù)“量的擴(kuò)展”和“質(zhì)的變化”，即是說，當(dāng)生活事務(wù)作為治理內(nèi)容類型持續(xù)穩(wěn)定出現(xiàn)，有效治理就需要超越共同體治理模式。【馬克斯·韋伯：《韋伯作品集Ⅲ：支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡惠美譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第38-44頁?！拷梃b韋伯的解釋路徑，我們需要梳理社會(huì)生活發(fā)生了哪些變化，對(duì)既有層級(jí)治理模式意味著什么，當(dāng)前層級(jí)治理變革的特征又是什么。

（一）生活變遷的治理情境

城市化工業(yè)化的快速發(fā)展，帶來城鄉(xiāng)社會(huì)巨大變遷，即生產(chǎn)方式進(jìn)步引發(fā)生產(chǎn)關(guān)系的變革，社會(huì)的“屬生活性”使人們越發(fā)重視生活質(zhì)量。第一，傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的瓦解，帶來人們生活行動(dòng)方式的拓展，即人們可基于自我生活的定義，自主選擇適合的生活方式。第二，空間對(duì)人們生活活動(dòng)的約束被突破，現(xiàn)代交通和信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，帶來不同主體的多元生活聯(lián)系，“美好生活”的理念認(rèn)知正快速形成。第三，生活價(jià)值規(guī)范的變化，帶來生活行動(dòng)的社會(huì)問題。一方面，家庭單位的私人生活勃興，逐漸取代公共生活活動(dòng)，而公共生活規(guī)則弱化，會(huì)帶來集體行動(dòng)困境；另一方面，人們?yōu)闈M足美好生活訴求，會(huì)自主向外拓展生活空間，不可避免帶來權(quán)益型矛盾。

社會(huì)生活變遷對(duì)治理結(jié)構(gòu)帶來深刻影響，層級(jí)組織要面對(duì)迵異的治理情境。本文基于生活行動(dòng)的空間外部性，刻畫出三大類型的治理情境。第一層次的治理情境，產(chǎn)生于生活行動(dòng)的去規(guī)則性，體現(xiàn)于房前屋后、樓上樓下等擴(kuò)展空間；第二層次的治理情境，產(chǎn)生于公共生活秩序的瓦解，體現(xiàn)于人情交往、天價(jià)彩禮等社會(huì)空間；第三層次的治理情境，產(chǎn)生于脫嵌性理念引出的行動(dòng)，體現(xiàn)于設(shè)施保障、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面。要注意的是，三重治理情境并非獨(dú)立存在，生活行動(dòng)嵌入的空間具有整體性，說明治理情境是并存和交織的。

相較生活活動(dòng)依附于社會(huì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)生活變遷的典型特征是：生活內(nèi)容越發(fā)復(fù)雜多元，行動(dòng)越來越不受規(guī)則束縛，既缺少“社會(huì)規(guī)則”的束縛，又缺少“治理規(guī)則”的束縛。當(dāng)治理的社會(huì)條件發(fā)生變遷，傳統(tǒng)層級(jí)治理關(guān)系就要變革。

（二）治理情境變遷的影響

社會(huì)生活變遷帶來大量事務(wù)，不僅新增事務(wù)大量出現(xiàn)，原有事務(wù)同樣嬗變轉(zhuǎn)型。那么，治理情境變遷為何要求治理模式變革？具體而言，當(dāng)生活活動(dòng)既嵌入又脫嵌空間，既不規(guī)則明確又不分布規(guī)律，使得各樣生活活動(dòng)引出的治理情境，會(huì)形成治理壓力并溢出基層，而基層組織的被動(dòng)性和嵌入性，會(huì)因能力有限難以有效治理。對(duì)那些盡管瑣碎和多元，但逐漸具有規(guī)模特征，且呈現(xiàn)分布規(guī)律的事務(wù)，需提高系統(tǒng)回應(yīng)能力。

1.治理優(yōu)勢的上下分異

中央和省市政府通過發(fā)揮財(cái)力的效用，回應(yīng)不同情境的治理要求。第一，自外而內(nèi)的治理資源增多，試圖實(shí)現(xiàn)生活事務(wù)全覆蓋治理。有研究發(fā)現(xiàn)，從2000年至2020年，民生支出無論是占GDP的絕對(duì)比重，還是占公共支出的相對(duì)比重，都顯著提升?！窘归L權(quán)、董磊明：《邁向共同富裕之路：社會(huì)建設(shè)與民生支出的崛起》，《中國社會(huì)科學(xué)》2022年第6期?！棵裆毮軘U(kuò)張的結(jié)果是，群眾反映強(qiáng)烈的生活問題、國家認(rèn)為重要的生活問題，均要求進(jìn)行全周期回應(yīng)。第二，項(xiàng)目資源基于政府“條線”部門的輸入，試圖實(shí)現(xiàn)生活事務(wù)精細(xì)治理。自外而內(nèi)的治理政策，給基層組織帶來日益繁重的治理任務(wù)，但基層組織的行政能力有限，無論應(yīng)付膨脹的公共服務(wù)，還是承接部門的創(chuàng)建任務(wù)，都顯得力不從心。為防止基層組織的不作為和亂作為，地方政府須設(shè)定資源分配標(biāo)準(zhǔn)，收緊檢查驗(yàn)收和考核激勵(lì)權(quán)。

項(xiàng)目和制度的規(guī)范和精細(xì)治理，無法替代基層組織的作用。畢竟，生活事務(wù)產(chǎn)生于多元的行動(dòng)，僅了解生活行動(dòng)形成的物理信息，不足以把握生活行動(dòng)的整體性。第一，部分性。生活事務(wù)兼具社會(huì)性、物理性和政治性，收集的治理信息難展現(xiàn)其完整性。第二，化約性。生活行動(dòng)嵌入的空間性質(zhì)模糊，帶來事務(wù)的非標(biāo)準(zhǔn)化和非程序化，而對(duì)混沌事務(wù)進(jìn)行行政治理，易裁剪和遺漏有效事務(wù)信息。第三，唯上性。治理標(biāo)準(zhǔn)越清晰、規(guī)范程度越高，越要求“不打折扣”執(zhí)行，越會(huì)帶來基層治理行政負(fù)擔(dān)，使得基層組織難以應(yīng)對(duì)。

多樣化的生活理念和生活方式帶來多元行動(dòng)，引出的生活事務(wù)具有多重屬性，這就要求變革層級(jí)治理模式，構(gòu)建契合性的事務(wù)治理結(jié)構(gòu)，即地方政府和基層組織分別發(fā)揮優(yōu)勢，通過上下結(jié)合實(shí)行互促共生式的治理。一方面，針對(duì)生活事務(wù)的價(jià)值性和社會(huì)性，要求發(fā)揮基層組織的嵌入治理優(yōu)勢；另一方面，針對(duì)生活事務(wù)的模糊性和溢出性，要求發(fā)揮政府的科層治理優(yōu)勢。治理優(yōu)勢的上下分化，構(gòu)成層級(jí)治理重構(gòu)基礎(chǔ)。

2.屬地治理的效能不彰

既有層級(jí)治理模式的核心原則是屬地治理，隱含的前提是：第一，除少部分事務(wù)對(duì)應(yīng)政府治理職責(zé)，大部分事務(wù)可分割給基層組織；第二，屬地尤其一線組織更了解情況，地方政府需要設(shè)法提升一線治理動(dòng)力。由于生活變遷帶來的治理內(nèi)容增多和復(fù)雜，屬地基礎(chǔ)的分級(jí)治理模式會(huì)遭遇挑戰(zhàn)。

相較城鄉(xiāng)融合帶來的生活方式變遷，擁擠空間帶來的生活事務(wù)模糊化，對(duì)既有的層級(jí)治理模式挑戰(zhàn)更大。生活行動(dòng)造就不同治理情境，理論上，我們可以進(jìn)行情境性界定，對(duì)情境事務(wù)進(jìn)行分類和分級(jí)治理，事實(shí)是，不同情境的事務(wù)屬性交疊混雜，通過主體互動(dòng)溢出了不同情境。對(duì)地方政府而言，只是強(qiáng)調(diào)落實(shí)屬地治理職責(zé)，難以實(shí)現(xiàn)全面有效治理。第一，擁擠空間的生活事務(wù)較混雜，難對(duì)其清晰界定權(quán)責(zé)，既難依據(jù)屬地原則層級(jí)分解權(quán)責(zé)，又難完全界定政府和部門治理責(zé)任。第二，基層組織作為信息匯集的主體，信息上報(bào)會(huì)關(guān)聯(lián)地方政府行為，當(dāng)基層組織的動(dòng)力不足，會(huì)隱瞞于己不利的信息，進(jìn)而帶來信息治理的墮距。

吉登斯曾提出“生活政治”的概念，“生活政治”將生活與政治相關(guān)聯(lián)，即政治除通過“支配性權(quán)力”在生活領(lǐng)域展示力量外，更為關(guān)鍵的是通過治理輸入政治意志，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳盍?xí)慣和道德。【安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性與自我認(rèn)同》，趙旭東等譯，王銘銘校，北京：三聯(lián)書店，1998年，第252頁?！炕鶎咏M織工作貼近居民生活，能立足混合組織的嵌入優(yōu)勢，對(duì)強(qiáng)政治事務(wù)轉(zhuǎn)換治理，對(duì)強(qiáng)科層事務(wù)過濾后上報(bào)。基層屬地治理的這種兩面性，對(duì)地方政府提出了新要求。第一，基層治理的政府依賴性增強(qiáng)。應(yīng)對(duì)規(guī)律性專業(yè)性事務(wù)，需要具備專業(yè)治理資源，當(dāng)事務(wù)的自治剩余【呂德文：《有為而治：節(jié)儉、高效與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，北京：東方出版社，2023年，第49-54頁?！刻卣髦鸩皆鰪?qiáng)，治理需要跨層級(jí)和跨部門時(shí)，治理重心就有必要下沉。第二，政府需要統(tǒng)合治理資源。地方政府需要針對(duì)多元生活事務(wù)，配置不同的治理資源進(jìn)行常態(tài)應(yīng)對(duì)，同時(shí)有必要適度聚合“條塊”和層級(jí)治理權(quán)力。

3.社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的治理難題

在生活活動(dòng)自主和脫嵌社會(huì)之前，人們會(huì)基于共同和穩(wěn)定的需求，集體尋求合作和遵守社會(huì)規(guī)范。在這種生活方式中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為小概率事件階段性存在，通過上下分治的“分散燒鍋爐”治理，結(jié)合壓力型體制運(yùn)作和運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制，大致可實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化解于萌芽狀態(tài)。

社會(huì)生活的結(jié)構(gòu)性變遷，使原有治理安排失效，而不經(jīng)意的常規(guī)生活活動(dòng)，會(huì)帶來生活風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模性增長。概括起來，生活結(jié)構(gòu)變遷下的風(fēng)險(xiǎn)，源于生活事務(wù)的三大屬性。第一，連帶性。生活事務(wù)兼有社會(huì)性和事務(wù)性，治理既要針對(duì)人際情感和交往，又要應(yīng)對(duì)復(fù)合性的物理和社會(huì)事務(wù)，而應(yīng)對(duì)不善容易“拔出蘿卜帶出泥”，為釋放“氣性”容易產(chǎn)生身體暴力。【陳柏峰：《“氣”與村莊生活的互動(dòng)——皖北李圩村調(diào)查》，《開放時(shí)代》2007年第6期?！康诙?，模糊性。社會(huì)生活變遷帶來不少的新生事務(wù)，有些屬性模糊且找不到明確主體。而缺乏常態(tài)治理回應(yīng)的新生生活事務(wù)，受多重因素的影響積累擴(kuò)大，易氤氳形成不確定風(fēng)險(xiǎn)。第三，政治性。生活事務(wù)的日常性和公共性交織，二者分離會(huì)帶來社會(huì)失范問題，當(dāng)政府將美好生活愿景納入治理體系，又不能持續(xù)有效治理生活事務(wù)時(shí)，就會(huì)引發(fā)人們道德認(rèn)知的變化，產(chǎn)生對(duì)政治價(jià)值的質(zhì)疑，進(jìn)而帶來治理正當(dāng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

生活風(fēng)險(xiǎn)的多元異質(zhì)和規(guī)模放大效應(yīng)，會(huì)對(duì)政府和社會(huì)治理帶來挑戰(zhàn)。其核心問題是：不同社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的交疊放大造成整體影響，導(dǎo)致分級(jí)屬地體制的隔離作用變?nèi)?。一方面，生活活?dòng)的日常性、混沌性和情境性帶來多元風(fēng)險(xiǎn)，難以被剛性的治理體系捕捉和識(shí)別；另一方面，常規(guī)治理模式失靈帶來風(fēng)險(xiǎn)事件的偶發(fā)，而風(fēng)險(xiǎn)烈度和頻次易引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，進(jìn)而會(huì)形成本體安全的群體焦慮，帶來個(gè)體生活不安全感。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)溢出屬地和無序上移，層級(jí)治理壓力就會(huì)逐步增大。第一，基層組織對(duì)地方政府的依賴性增強(qiáng)，單靠基層組織的反應(yīng)治理模式，易帶來應(yīng)對(duì)盲區(qū)和治理失效。第二，地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的治理控制增強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)“將矛盾化解在基層”，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系建設(shè)。而地方政府通過構(gòu)建“以防萬一”的治理制度，有助于推動(dòng)層級(jí)組織分?jǐn)偠嘣L(fēng)險(xiǎn)。

（三）層級(jí)治理變革的特征

生活變遷使得治理事務(wù)數(shù)量大和性質(zhì)多元，既有的層級(jí)治理模式短板逐步暴露。針對(duì)治理目標(biāo)和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，治理系統(tǒng)須調(diào)適情境治理機(jī)制，“層級(jí)融合治理”模式遂登上舞臺(tái)。

1. “層級(jí)融合治理”模式的表現(xiàn)

針對(duì)生活變遷引出的治理難題，層級(jí)組織需要下沉治理重心，基于組織運(yùn)作方式的變化，提升對(duì)事務(wù)的反饋治理能力。第一，將居民生活訴求和交往矛盾，識(shí)別轉(zhuǎn)換成可治理的事務(wù)，通過發(fā)揮不同組織的治理優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)事務(wù)的收集、處置和反饋。層級(jí)組織應(yīng)基于社會(huì)生活表現(xiàn)，調(diào)整“條塊”和層級(jí)組織間關(guān)系，針對(duì)不同情境因地制宜治理。第二，厘清不同類型情境事務(wù)，再造處置流程并明確治理權(quán)責(zé)，地方政府一方面應(yīng)下放控制權(quán)，尤其是放權(quán)給縣-鄉(xiāng)-村組織，另一方面須立足治理職責(zé)協(xié)調(diào)治理資源，為屬地治理提供能力支持。

針對(duì)生活事務(wù)的覆蓋治理難題，地方政府應(yīng)承擔(dān)更多治理職責(zé)。覆蓋治理的前提是科層治理，其難以應(yīng)對(duì)模糊性、連帶性生活事務(wù)，而層級(jí)組織構(gòu)建屬地二階治理機(jī)制，能避免有覆蓋無治理的情況。第一，地方政府基于不同事務(wù)的規(guī)模特征，構(gòu)建平臺(tái)化運(yùn)作的整性性組織。【孫志?。骸镀脚_(tái)化運(yùn)作的整體性政府——基于城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的個(gè)案研究》，《政治學(xué)研究》2022年第5期。】不同層級(jí)組織基于合作治理架構(gòu)，既能與下級(jí)組織聯(lián)動(dòng)治理，又能向上級(jí)組織“吹哨報(bào)到”。第二，基層屬地組織反饋的生活事務(wù)，無關(guān)一階治理或一階治理無效的，需要發(fā)揮黨政組織協(xié)調(diào)功能，通過跨部門協(xié)調(diào)匹配治理資源?？鐚蛹?jí)、跨領(lǐng)域的治理模式，不僅縮短了需求端與處置端的距離，而且能提升風(fēng)險(xiǎn)決策和響應(yīng)的效率。

社會(huì)生活變遷下的治理事務(wù)，包括嵌入性和脫嵌性兩類。脫嵌性事務(wù)具有類型規(guī)律性，地方政府需要保留統(tǒng)籌治理能力，提升事務(wù)的監(jiān)管和應(yīng)對(duì)機(jī)制，避免事務(wù)無序擴(kuò)散蔓延。嵌入性事務(wù)受擁擠空間的影響，個(gè)體競爭空間利益易產(chǎn)生摩擦，地方政府應(yīng)強(qiáng)化屬地治理職責(zé)，降低矛盾轉(zhuǎn)換為風(fēng)險(xiǎn)的概率。一方面，地方政府提升了基層防范治理能力，但也增加了基層組織應(yīng)對(duì)不力的成本；另一方面，生活事務(wù)由“小事”演變成“大事”，層級(jí)政府理應(yīng)高效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。而平衡組織治理的專業(yè)性和整體性，是“層級(jí)融合治理”模式運(yùn)行的關(guān)鍵。

2.“層級(jí)融合治理”模式的特征

“層級(jí)融合治理”的內(nèi)涵是：上下層級(jí)組織基于相互支持，既應(yīng)對(duì)各自職責(zé)事務(wù)，又合作應(yīng)對(duì)剩余事務(wù)?！皩蛹?jí)融合治理”模式的有效運(yùn)用，需通過特定組織機(jī)制實(shí)現(xiàn)。

（1）從治理權(quán)力配置看，地方政府并非將治理權(quán)“打包”給基層組織，而是針對(duì)不同生活活動(dòng)情境構(gòu)建不同層級(jí)關(guān)系。第一，生活活動(dòng)關(guān)聯(lián)個(gè)人感受，受關(guān)系和道德的影響大，層級(jí)治理需要立足事務(wù)的連帶性，激活社會(huì)關(guān)系網(wǎng)以獲得社會(huì)權(quán)力，進(jìn)而將政治德性轉(zhuǎn)換為生活習(xí)慣。地方政府除保留必要的干預(yù)權(quán)外，應(yīng)下放屬地處置權(quán)、“條條權(quán)力”等。第二，公共生活受物理空間和社會(huì)規(guī)范影響，事務(wù)越脫嵌社會(huì)規(guī)范越具有規(guī)則性，越需要發(fā)揮政府治理職能，分級(jí)和“條條治理”就越必要。鑒于生活活動(dòng)的交疊匯聚使得情境編碼治理困難，地方政府應(yīng)下沉處置權(quán)，既與屬地基層組織合作，又創(chuàng)新權(quán)力下沉方式。

（2）從治理任務(wù)分配看，治理任務(wù)并非非此即彼分配，而是依據(jù)治理情境的差異，構(gòu)建不同的層級(jí)關(guān)聯(lián)方式。第一，針對(duì)脫嵌社會(huì)關(guān)聯(lián)的生活事務(wù)，治理任務(wù)不應(yīng)下放給屬地基層組織。地方政府應(yīng)進(jìn)行常態(tài)監(jiān)控辨識(shí)，構(gòu)建敏捷防范和處置的工具。若將治理任務(wù)和責(zé)任全部下移，基層組織缺乏全周期響應(yīng)的能力，治理問題易演變成風(fēng)險(xiǎn)事件。第二，針對(duì)嵌入社會(huì)關(guān)聯(lián)的生活事務(wù)，應(yīng)將治理任務(wù)下放給基層組織。基層組織距離事務(wù)最近，不僅能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和監(jiān)管這類生活事務(wù)，還能針對(duì)事務(wù)屬性進(jìn)行調(diào)適性處置。若為防止屬地治理不力出現(xiàn)“意外”，地方政府常態(tài)推動(dòng)跨層級(jí)、跨部門的動(dòng)員排查，“一人生病、全家吃藥”的應(yīng)對(duì)方式會(huì)帶來體制消耗。

（3）從治理角色設(shè)置看，層級(jí)不是單向委托-代理關(guān)系，而是立足治理職責(zé)形成不同角色。例如，當(dāng)事務(wù)治理的政治風(fēng)險(xiǎn)小，對(duì)治理效果提出高要求時(shí)，上級(jí)組織易采取行政包干制；當(dāng)待治理的事務(wù)屬于中心工作，堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向且有效率要求時(shí)，就應(yīng)構(gòu)建“高度關(guān)聯(lián)”治理機(jī)制……對(duì)下級(jí)組織而言，上級(jí)組織既將治理任務(wù)委托給下級(jí)組織，又分配承擔(dān)任務(wù)需要的資源，還通過考核監(jiān)管推動(dòng)下級(jí)組織積極執(zhí)行，使得不同政策帶來不同執(zhí)行角色?；鶎咏M織作為屬地承接方，既需要基于上級(jí)組織控制擴(kuò)展治理資源，又需要借勢上級(jí)組織配置治理資源。因此，層級(jí)組織為完成治理任務(wù)，須推動(dòng)形成不同的組織角色關(guān)系。

（4）從組織治理過程看，層級(jí)組織構(gòu)建的多元治理關(guān)系處于結(jié)果導(dǎo)向和過程導(dǎo)向之間。第一，地方政府基于資源優(yōu)勢參與治理，是否削弱基層組織綜合治理能力有待立足現(xiàn)實(shí)情境研判。地方政府的治理監(jiān)督或引導(dǎo)賦能，相較“行政發(fā)包”和“上下分治”模式介入多，但不是“條條專政”和“高度關(guān)聯(lián)”模式的高度介入。第二，地方政府發(fā)揮協(xié)調(diào)動(dòng)員功能，能實(shí)現(xiàn)橫向和縱向組織的有機(jī)整合。層級(jí)組織基于連帶責(zé)任，推動(dòng)的溝通協(xié)商式治理，既不是控制-反控制模式，又不是傳統(tǒng)動(dòng)員治理模式。第三，地方政府既確保統(tǒng)合治理權(quán)，又通過過程控制和彈性賦能，發(fā)揮控制型自主治理的效力，既不同于傳統(tǒng)分級(jí)治理，又不同于現(xiàn)代科層治理。

3.“層級(jí)融合治理”模式的邊界

“層級(jí)融合治理”模式有運(yùn)用條件。當(dāng)生活事務(wù)脫嵌性越強(qiáng)、跨領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)性越高、基層屬地治理短板越明顯，層級(jí)融合治理就越必要。郊區(qū)社會(huì)治理、城市小區(qū)治理，屬于典型的“層級(jí)融合治理”領(lǐng)域。當(dāng)然，“層級(jí)融合治理”模式不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生，治理目標(biāo)、考核制度、督查實(shí)踐等均會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響。

“層級(jí)融合治理”模式有賴治理?xiàng)l件支撐。第一，技術(shù)支撐。從上到下的層級(jí)組織均強(qiáng)調(diào)借助信息技術(shù)，提升常態(tài)情境事務(wù)監(jiān)控治理水平。地方政府借用信息技術(shù)，可以整合組織間資源，破除橫向和縱向信息傳遞阻礙，進(jìn)而彈性和整體地應(yīng)對(duì)生活事務(wù)。第二，體制制度?！皩蛹?jí)融合治理”模式既受向上負(fù)責(zé)制、【周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2005年第2期?！靠冃Ш戏ㄐ浴沮w鼎新：《國家合法性和國家社會(huì)關(guān)系》，《學(xué)術(shù)月刊》2016年第8期。】等制度的影響，又受特色權(quán)力制約、【景躍進(jìn)：《中國特色的權(quán)力制約之路——關(guān)于權(quán)力制約的兩種研究策略之辨析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第4期?！繅毫π驼叩挠绊?。二者通過界定上級(jí)組織的權(quán)力空間，形塑下級(jí)組織的治理責(zé)任，進(jìn)而造就層級(jí)組織的治理壓力?！皩蛹?jí)融合治理”模式的生成和運(yùn)行，需要制度和技術(shù)的共同作用。

“層級(jí)融合治理”模式的治理后果具有不確定性。第一，上級(jí)組織考核與下級(jí)組織自主間存在張力。上級(jí)組織下沉治理資源并出臺(tái)政策，要求下級(jí)組織排查風(fēng)險(xiǎn)和精細(xì)治理，會(huì)對(duì)下級(jí)組織治理策略產(chǎn)生影響，下級(jí)組織或者會(huì)與上級(jí)組織討價(jià)還價(jià)，或者會(huì)陷入文贖主義泥淖。第二，跨域治理與屬地治理間存在張力。治理事務(wù)的溢出性和模糊性越強(qiáng)，對(duì)跨部門治理、層級(jí)治理的要求就越高，而上級(jí)組織的責(zé)任分配不力，會(huì)帶來屬地治理超載。第三，權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)的問題?；鶎咏M織由于治理層級(jí)低，要直面上壓下擠的治理情境，因而治理動(dòng)力和治理能力均低。通過“不變體制變機(jī)制”的治理賦能，能實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)，發(fā)揮層級(jí)組織融合治理優(yōu)勢。

三、案例分析

出于研究方便和分析精細(xì)的考慮，本研究選擇解讀【趙鼎新：《解釋傳統(tǒng)還是解讀傳統(tǒng)？——當(dāng)代人文社會(huì)科學(xué)出路何在》，《社會(huì)觀察》2004年第6期?！砍鞘行^(qū)治理，主要基于兩方面的考慮。第一，城市小區(qū)社會(huì)生活多元復(fù)雜，嵌入性和脫嵌性事務(wù)都有，是城市治理棘手的領(lǐng)域。第二，城市小區(qū)易出現(xiàn)治理風(fēng)險(xiǎn)，倒逼層級(jí)組織采取有效舉措，可搜集的材料較為豐富。為了確保討論更有針對(duì)性，本文選取成都市溫江區(qū)涌泉街道小區(qū)治理作為經(jīng)驗(yàn)材料。選擇涌泉街道作為個(gè)案源于其生活變遷及其治理的典型性：一是涌泉街道地處成都市近郊區(qū)域，城鄉(xiāng)社會(huì)融合形態(tài)較明顯，小區(qū)生活變遷現(xiàn)象劇烈；二是區(qū)街兩級(jí)早期回應(yīng)不力，帶來基層組織屬地管理困境，及擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)難題；三是當(dāng)?shù)卣鲁林卫碇匦?，塑造層?jí)組織關(guān)系和治理行為，構(gòu)建中間組織并促進(jìn)政社合作，增強(qiáng)了生活事務(wù)治理能力。2023年8-9月，筆者在溫江區(qū)涌泉街道實(shí)地調(diào)研15天，后續(xù)又通過各種形式跟蹤調(diào)查，并收集有區(qū)街政府文件和網(wǎng)絡(luò)資料。

（一）小區(qū)生活治理的問題

小區(qū)作為居民生活單元，不僅生活活動(dòng)的規(guī)模增大，生活活動(dòng)的性質(zhì)也同樣多元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，涌泉街道問題小區(qū)占比多，生活事務(wù)的治理難度不一，對(duì)層級(jí)組織回應(yīng)提出要求。

一是自治型矛盾上溢，基層組織被動(dòng)應(yīng)對(duì)。小區(qū)居民生活訴求多元，反映的生活治理問題類型多樣，不少屬于社會(huì)自治類訴求，主要包括兩個(gè)方面：一是鄰里關(guān)系由熟變疏，日常交往易產(chǎn)生矛盾，居民會(huì)產(chǎn)生情感行動(dòng)，借特定的事由投訴；二是空間人口密度增加，帶來社會(huì)生活行動(dòng)糾葛，如樓上活動(dòng)影響樓下休息、廣場舞帶來擾民的抱怨等。居民將生活問題向上反映，因數(shù)量多、性質(zhì)雜且瑣碎，基層組織難常態(tài)應(yīng)對(duì)，只能根據(jù)壓力責(zé)任感知，被動(dòng)應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)。

二是小區(qū)存在治理盲區(qū)，介入不及時(shí)易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。人口密度大且流動(dòng)頻繁，使小區(qū)生活安全的潛在隱患增大。涌泉街道地處成都市近郊區(qū)域，大部分是老舊剛需小區(qū)，不僅設(shè)施配套不完善，而且電梯管網(wǎng)老化，難滿足居住生活需求。一方面，居民希望生活有序，借托了不同的方式反映，其訴求內(nèi)容多元且復(fù)雜。另一方面，問題難解決增加了居民不滿，新問題交織產(chǎn)生并激發(fā)舊有矛盾，既有層級(jí)介入治理較為低效。常態(tài)治理不足引發(fā)居民不滿，使得居民的負(fù)向情緒累積，帶來其對(duì)治理組織的不信任，逐步聚集形成集體負(fù)向情緒，容易因生活瑣事激活怨氣，引出特定的情感型社會(huì)行為，帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的無序爆發(fā)。

三是民眾訴求瑣碎多元，精細(xì)治理迫在眉睫。待治理的小區(qū)事務(wù)，概括起來有三大類：一是安全訴求，包括燃?xì)夂拖腊踩?，不僅要做好政策宣傳，還要推動(dòng)常態(tài)巡查；二是公共訴求，如一老一小服務(wù)等，不僅要自上而下供給，還要保證其獲得感；三是個(gè)性訴求，如特殊人群關(guān)愛等，不僅需要專業(yè)服務(wù)，還需要協(xié)同供給。當(dāng)居民生活訴求增高，非精細(xì)供給就會(huì)引起居民不滿，甚至?xí)夯扇宏P(guān)系。但是，由于小區(qū)長期未進(jìn)入決策者視野，街道和社區(qū)組織的應(yīng)對(duì)相對(duì)粗糙，同時(shí)不出事的邏輯擴(kuò)大了生活治理域，使得生活治理的價(jià)值問題和客觀問題交織。

（二）小區(qū)層級(jí)的融合治理

面對(duì)小區(qū)生活事務(wù)的治理挑戰(zhàn)，治理系統(tǒng)需要變革應(yīng)對(duì)模式。成都市制定《成都市黨建引領(lǐng)小區(qū)治理攻堅(jiān)三年行動(dòng)方案》《成都市深化城市基層黨建引領(lǐng)基層治理實(shí)施方案》等文件，溫江區(qū)推動(dòng)構(gòu)建“一長一會(huì)”制度，即設(shè)立“小區(qū)長”和治理專委會(huì)。涌泉街道借勢制度創(chuàng)新契機(jī)，建立小區(qū)層級(jí)主體的協(xié)同治理鏈條，構(gòu)建起1.0版的“層級(jí)融合治理”機(jī)制。

首先，構(gòu)建小區(qū)治理專委會(huì)組織。專委會(huì)作為小區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，定位是發(fā)揮黨建引領(lǐng)治理的作用。專委會(huì)主體是社區(qū)黨委，包括7-9名非專職的委員，包括3名層級(jí)組織干部。專委會(huì)作為虛實(shí)結(jié)合的組織，不從事事務(wù)性的工作，不設(shè)置硬性的預(yù)算，主要治理棘手問題。專委會(huì)運(yùn)作具有靈活性，組織內(nèi)人員配備主要依賴治理情境調(diào)整。與此同時(shí)，街道黨委介入有兩種情況：一是研判小區(qū)主要矛盾和治理策略，派駐“條條”干部進(jìn)專委會(huì)，監(jiān)督和指導(dǎo)專委會(huì)運(yùn)作；二是針對(duì)非常規(guī)的棘手的生活矛盾，街道派駐本級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部下沉，擔(dān)任專委會(huì)主任進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

其次，專委會(huì)協(xié)調(diào)多元事務(wù)的治理。專委會(huì)劃分為五個(gè)“條線”：公共權(quán)益管理小組，主要監(jiān)督小區(qū)物業(yè)服務(wù)工作；公共事務(wù)（安全）管理小組，主要處理小區(qū)公共環(huán)境、設(shè)施維護(hù)更新問題；鄰里關(guān)系營造領(lǐng)導(dǎo)小組，主要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，促進(jìn)小區(qū)多元組織融合；綜合服務(wù)執(zhí)行小組，主要維護(hù)小區(qū)市場秩序；自治建設(shè)觀察小組，主要監(jiān)督專委會(huì)治理，對(duì)小區(qū)的發(fā)展治理提出建議。不同小區(qū)的生活事務(wù)類型不同，“條線”組織的人員構(gòu)成有差異，不過總體運(yùn)作目標(biāo)是一致的，即提高生活訴求響應(yīng)效率，提升生活事務(wù)分流分類治理水平。

最后，專委會(huì)實(shí)施“片線”結(jié)合的治理。針對(duì)“條線”組織解決不了的問題，專委會(huì)構(gòu)建了“片線”治理機(jī)制?！捌€”治理的特征是：對(duì)疑難事務(wù)采用綜合工作機(jī)制，干部要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)并被賦權(quán)?！抉颐骱疲骸丁捌€結(jié)合”：基層治理的機(jī)制創(chuàng)新與體制活力》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2022年第1期。】具體到專委會(huì)運(yùn)行機(jī)制，即干部下沉了解小區(qū)的生活事務(wù)，每周制定任務(wù)計(jì)劃進(jìn)度表，向街居兩級(jí)書記匯報(bào)并獲得授權(quán)。專委會(huì)須梳理亟待治理的任務(wù)，制定細(xì)致人財(cái)物調(diào)配方案，依據(jù)職責(zé)統(tǒng)籌分配治理力量。若治理要求超出專委會(huì)層級(jí)能力，專委會(huì)就會(huì)上報(bào)給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。居-街-區(qū)三個(gè)層級(jí)組織承接的事務(wù)，呈現(xiàn)數(shù)量逐步遞減、難度逐步增大趨勢。專委會(huì)梳理上報(bào)的事務(wù)，區(qū)-街-居組織會(huì)推動(dòng)協(xié)同治理，通過督促協(xié)調(diào)責(zé)任主體合作，重建小區(qū)生活的基本秩序。

（三）層級(jí)組織的融合治理

小區(qū)專委會(huì)能應(yīng)對(duì)特定生活事務(wù)，但難以實(shí)現(xiàn)變遷生活的常態(tài)治理。溫江區(qū)立足信息技術(shù)賦能，構(gòu)建起2.0版的“層級(jí)融合治理”機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)生活事務(wù)的精細(xì)覆蓋治理。

一是構(gòu)建微網(wǎng)格治理層級(jí)。溫江區(qū)推動(dòng)成立“大聯(lián)動(dòng)”中心，整合多個(gè)訴求回應(yīng)的平臺(tái)，居民生活中遇到的問題可以直接反映，溫江區(qū)基于四級(jí)【四級(jí)指區(qū)縣-鎮(zhèn)街-社區(qū)-片區(qū)，其中，社區(qū)網(wǎng)格長由社區(qū)黨委書記兼任，片區(qū)網(wǎng)格長由社區(qū)工作者兼任?！烤W(wǎng)格體系進(jìn)行回應(yīng)。模糊連帶的生活事務(wù)輸入后，工作人員很難進(jìn)行性質(zhì)上的判斷，易帶來層級(jí)治理超載的問題。為此，溫江區(qū)提出在正式網(wǎng)格管理層級(jí)外，下級(jí)組織可以自主設(shè)置微網(wǎng)格層級(jí)。微網(wǎng)格長由黨員和熱心群眾組成，一般與黨支部或黨小組的組織邊界重合，主要是溝通自治轄區(qū)事務(wù)、協(xié)調(diào)居民間交往矛盾。第四級(jí)網(wǎng)格以社區(qū)劃分的片區(qū)為單元，由社區(qū)工作者兼任四級(jí)網(wǎng)格長，主要是領(lǐng)導(dǎo)微網(wǎng)格層級(jí)的治理，引導(dǎo)和動(dòng)員居民協(xié)商議事，劃清公私事務(wù)的治理邊界。

二是彈性協(xié)調(diào)層級(jí)權(quán)責(zé)?！按舐?lián)動(dòng)”中心接收的工單有兩種：第一種是網(wǎng)格員巡查屬地發(fā)現(xiàn)并上報(bào)的問題工單，第二種是基于12345熱線舉報(bào)形成的工單?！按舐?lián)動(dòng)”中心審核工單的合規(guī)性，再基于組織權(quán)責(zé)進(jìn)行派單。對(duì)權(quán)責(zé)模糊且占總量40%～50%的工單，區(qū)級(jí)組織基于“條塊結(jié)合、以塊為主”的治理原則，授權(quán)街居兩級(jí)組織適度的治理裁量權(quán)。就調(diào)研情況看，60%的事務(wù)在社區(qū)層面（三、四級(jí)網(wǎng)格）解決，20%的事務(wù)在街道層面（二級(jí)網(wǎng)格）解決，10%的事務(wù)報(bào)給區(qū)部門，剩余的事務(wù)須協(xié)調(diào)治理，一般由區(qū)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)推動(dòng)。具體來說，鎮(zhèn)街層面能解決的就“吹哨報(bào)到”，即區(qū)委政府賦予鎮(zhèn)街組織考核權(quán)，督促下沉的部門及時(shí)履責(zé)；社區(qū)層面能解決的就“嵌套治理”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)下沉社會(huì)治理重心，對(duì)三級(jí)網(wǎng)格事務(wù)統(tǒng)籌治理；社區(qū)整合橫向和縱向治理資源，動(dòng)員和組織三、四級(jí)主體治理；針對(duì)特定的生活風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)，區(qū)-街-居組織基于信息技術(shù)賦能，重構(gòu)“條塊”和層級(jí)組織治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建快速響應(yīng)、靈活運(yùn)作的機(jī)制。

三是延伸強(qiáng)化層級(jí)能力?！按舐?lián)動(dòng)”中心主導(dǎo)的網(wǎng)格管理系統(tǒng)，是層級(jí)部門治理職能的延伸。關(guān)聯(lián)部門有新增安全治理需要，可與“大聯(lián)動(dòng)”中心溝通合作，根據(jù)本部門沉入的職責(zé)，支付合作治理所需費(fèi)用?！按舐?lián)動(dòng)”中心有治理目標(biāo)設(shè)定權(quán)，加盟部門有激勵(lì)分配權(quán)，二者共享治理檢查驗(yàn)收權(quán)。【劉銳、劉磊：《權(quán)責(zé)分立與風(fēng)險(xiǎn)分配：網(wǎng)格化管理困境分析》，《求實(shí)》2020年第6期?！俊按舐?lián)動(dòng)”中心立足不同治理情境，協(xié)調(diào)配置專兼職的網(wǎng)格員。兼職模式下，層級(jí)組織既要承擔(dān)本職工作，又要分管細(xì)分的網(wǎng)格工作；專職模式下，網(wǎng)格員履行的是新增組織職責(zé)，發(fā)揮的是監(jiān)管和執(zhí)法類功能。網(wǎng)格組織的跨領(lǐng)域、跨層級(jí)運(yùn)作，既可以延伸層級(jí)組織的治理職能，又能基于“大聯(lián)動(dòng)”中心的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜事務(wù)的整體性治理，還能基于身體在場的治理行動(dòng)，推動(dòng)層級(jí)制度融入生活場景。

（四）構(gòu)建融合治理的格局

基于小區(qū)專委會(huì)的轉(zhuǎn)換性治理，助力了區(qū)街兩級(jí)組織的綜合治理；基于網(wǎng)格管理體系構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)了模糊事務(wù)的有效治理。剩余議題是：如何構(gòu)建3.0版的“層級(jí)融合治理”格局，保障統(tǒng)分結(jié)合的社會(huì)生活治理秩序。

一是構(gòu)建小區(qū)層級(jí)治理架構(gòu)。立足常規(guī)的網(wǎng)格管理機(jī)制，結(jié)合黨組織進(jìn)小區(qū)機(jī)制，涌泉街道構(gòu)建了“124N”治理架構(gòu)。即在1個(gè)小區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，2名由社區(qū)干部兼任的網(wǎng)格長，微網(wǎng)格長動(dòng)員組織4個(gè)服務(wù)團(tuán)，再向下引導(dǎo)形成N個(gè)互助組。比較而言，政府較重視微網(wǎng)格層級(jí)，微網(wǎng)格長作為小區(qū)的細(xì)化組織，發(fā)揮承上啟下作用。微網(wǎng)格長有多重治理角色，實(shí)際是政府再劃小治理層級(jí)，賦能其治理瑣碎的生活事務(wù)，進(jìn)而轉(zhuǎn)換自治和行政的關(guān)系，重塑生活事務(wù)的動(dòng)員治理路徑。微網(wǎng)格長作為有公共身份的志愿者，能通過在地化的發(fā)現(xiàn)和治理行動(dòng)，協(xié)助正式組織治理減輕網(wǎng)格管理壓力。對(duì)普通居民而言，微網(wǎng)格長是附近的鄰居，對(duì)其有天然的情感親近感，加上地方政府的身份賦權(quán)，他們愿意向微網(wǎng)格長表達(dá)，有矛盾就找微網(wǎng)格層級(jí)調(diào)解。

二是激勵(lì)微網(wǎng)格長積極履職。第一，能力建設(shè)。為提升微網(wǎng)格長履職能力，區(qū)-街-居三級(jí)組織開展專項(xiàng)培訓(xùn)，包括健身舞蹈培訓(xùn)、民主協(xié)商議事等。街-居組織還立足具體問題，組織微網(wǎng)格長群體多次外出參訪，學(xué)習(xí)和借鑒社工工作實(shí)務(wù)。第二，社會(huì)激勵(lì)。溫江區(qū)推出“微網(wǎng)格+”微創(chuàng)投項(xiàng)目，街道組織鼓勵(lì)微網(wǎng)格長申請，既可以聯(lián)合微網(wǎng)格長申請，也可以與居民共同申請。微網(wǎng)格長主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施過程，既能發(fā)現(xiàn)眾多熱心的小區(qū)參與者，又利于增強(qiáng)微網(wǎng)格長群體認(rèn)同。微創(chuàng)投項(xiàng)目有效地在地運(yùn)作，既能增強(qiáng)微網(wǎng)格長的社會(huì)認(rèn)可度，又能增強(qiáng)微網(wǎng)格長的榮譽(yù)感。第三，體制激勵(lì)。區(qū)級(jí)層面，出臺(tái)安全隱患線索獎(jiǎng)勵(lì)辦法，不同“條條”和層級(jí)組織自主進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；街道層面，面向群眾進(jìn)行公開的達(dá)標(biāo)評(píng)比，表彰季度、年度優(yōu)秀的微網(wǎng)格長；社區(qū)層面，出臺(tái)志愿者積分管理辦法，通過商品兌換方式激發(fā)志愿者參與熱情。當(dāng)然，區(qū)-街-居三級(jí)組織，都注重利用新媒體擴(kuò)大宣傳覆蓋性，增強(qiáng)微網(wǎng)格長的層級(jí)身份認(rèn)同。

三是發(fā)揮層級(jí)嵌套治理機(jī)制。微網(wǎng)格長主導(dǎo)的小微層級(jí)治理，不能完全響應(yīng)剩余事務(wù)治理需要。微網(wǎng)格長就要基于“124N”治理架構(gòu)，援引層級(jí)組織的多元資源嵌套治理。第一，事務(wù)治理職責(zé)溢出微網(wǎng)格，需要層級(jí)組織履責(zé)回應(yīng)。微網(wǎng)格長向網(wǎng)格員匯報(bào)，社區(qū)網(wǎng)格層級(jí)如果解決不了，就匯總問題后再次上報(bào)。區(qū)街兩級(jí)組織基于網(wǎng)格管理體系，辨析事務(wù)性質(zhì)后精準(zhǔn)派單，若是跨域事務(wù)就交給專委會(huì)。第二，對(duì)自治剩余類事務(wù)，推動(dòng)層級(jí)協(xié)同治理。微網(wǎng)格長可申請4個(gè)服務(wù)團(tuán)協(xié)助，協(xié)調(diào)其分工協(xié)作治理；微網(wǎng)格長可申請黨組織協(xié)助，加強(qiáng)層級(jí)情感建設(shè)，做通居民思想工作。第三，微網(wǎng)格范圍內(nèi)的自治問題，需要上級(jí)賦能和支持賦能。各層級(jí)組織一方面提供力所能及的治理資源，培育和提升微網(wǎng)格層級(jí)的自治能力；一方面通過購買服務(wù)聚合組織資源，為微網(wǎng)格層級(jí)自治提供綜合的支持引導(dǎo)。尤為重要的是，各層級(jí)組織基于組織保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制，【王德福：《業(yè)主自治中積極分子的激勵(lì)困境及其超越》，《暨南學(xué)報(bào)》2021年第7期?！磕芡苿?dòng)微網(wǎng)格長與不同主體的合作治理，實(shí)現(xiàn)連帶生活事務(wù)的精細(xì)善治效果。

四、結(jié)語與討論

社會(huì)生活變遷下的“層級(jí)融合治理”模式，與既有的層級(jí)治理模式有所區(qū)分。從權(quán)力配置看，治理權(quán)力不僅在治理組織間分配，而且在治理組織和社會(huì)間分配；除堅(jiān)持街居治理主位外，還需要提升層級(jí)合作治理的水平。從任務(wù)分配看，治理任務(wù)由層級(jí)組織分擔(dān)，區(qū)縣政府創(chuàng)新應(yīng)對(duì)規(guī)模性疑難事務(wù)，街居組織治理大量的模糊事務(wù)，小區(qū)層級(jí)自治瑣碎剩余事務(wù)。從角色設(shè)置看，區(qū)縣政府既是屬地管理方，又是治理委托者和協(xié)調(diào)者。從組織過程看，街居組織的弱行政性，使二者能分工合作和彈性應(yīng)對(duì)；街居組織的強(qiáng)統(tǒng)籌性，使二者能協(xié)調(diào)資源和動(dòng)員治理。“層級(jí)融合治理”模式的實(shí)施能實(shí)現(xiàn)有效治理，源于體制穩(wěn)定下的層級(jí)關(guān)系的適度靈活。如果層級(jí)組織關(guān)系越發(fā)明確和剛性，形成了層級(jí)權(quán)責(zé)的非對(duì)稱結(jié)構(gòu)，就會(huì)帶來屬地治理超載和形式主義問題。

對(duì)五種層級(jí)治理模式進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn)（如下表所示），前四種層級(jí)治理理論有共同點(diǎn)，即大多是針對(duì)簡單穩(wěn)定的強(qiáng)社會(huì)性事務(wù)，事務(wù)不僅規(guī)模小且呈現(xiàn)弱規(guī)律性，但社會(huì)生活變遷改變了事務(wù)結(jié)構(gòu)，前四種層級(jí)治理理論的預(yù)設(shè)被改變，因而“層級(jí)融合治理”模式具有時(shí)代性。第一，生活事務(wù)的模糊性、溢出性，使“行政發(fā)包”模式預(yù)設(shè)的降低治理壓力的條件改變。層級(jí)任務(wù)的發(fā)包確實(shí)利于降低成本，卻易導(dǎo)致基層治理成本和履責(zé)壓力的增長，上級(jí)組織必須直接參與社會(huì)生活治理。第二，生活風(fēng)險(xiǎn)的溢出性、規(guī)律性，使“上下分治”模式的分散治理的假設(shè)條件改變。生活風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模放大效應(yīng)，引出跨層級(jí)、跨領(lǐng)域治理問題，而基于要素賦能調(diào)適層級(jí)關(guān)系，是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)條件。第三，生活事務(wù)的溢出性、規(guī)模性，使“條條專政”模式預(yù)設(shè)的行政分權(quán)模式失效。由于基層屬地組織不具有整體性治理能力，“條條”組織單向或多向下沉治理很必要，不過要注意嵌入和結(jié)合層級(jí)組織治理的方式。第四，生活事務(wù)的復(fù)雜性、規(guī)模性，使“高度關(guān)聯(lián)”模式的運(yùn)動(dòng)式治理方式預(yù)設(shè)失效。上級(jí)組織只是糾正下級(jí)組織偏差行為，只是階段性統(tǒng)合治理少數(shù)問題，易因責(zé)任混亂和激勵(lì)不足造成治理內(nèi)卷，因此，上級(jí)組織需要?jiǎng)?chuàng)新治理下沉機(jī)制，提升多層級(jí)彈性治理能力。

“層級(jí)融合治理”模式的變革邏輯是：對(duì)復(fù)雜性、模糊性和連帶性事務(wù)，層級(jí)關(guān)聯(lián)方式和治理機(jī)制需要進(jìn)行調(diào)整。一是地方政府運(yùn)用信息技術(shù)賦能，既針對(duì)不同情境風(fēng)險(xiǎn)常態(tài)監(jiān)測，又構(gòu)建模糊事務(wù)的治理兜底機(jī)制；【彭勃、劉旭：《用數(shù)字化兜住模糊性事務(wù)：基層治理的技術(shù)賦能機(jī)制》，《學(xué)?！?022年第3期?！慷菂^(qū)縣和街鎮(zhèn)組織共生式治理，街道和社區(qū)組織的分級(jí)分類治理，能梯度應(yīng)對(duì)模糊的生活事務(wù)；三是黨委主導(dǎo)的層級(jí)治理，主要應(yīng)對(duì)復(fù)雜、棘手的生活事務(wù)，能提升治理整合性和針對(duì)性；四是治理連帶的生活事務(wù)，需要構(gòu)建小微自治層級(jí)，促進(jìn)制度嵌套融入生活。四大邏輯差異使得“層級(jí)融合治理”模式與既有的治理模式既區(qū)分又相似。“層級(jí)融合治理”模式是治理組織調(diào)適的產(chǎn)物，是漸進(jìn)靈活的而非剛性顛覆的。當(dāng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢越發(fā)強(qiáng)勁，人們對(duì)生活質(zhì)量越產(chǎn)生高要求、越習(xí)得現(xiàn)代生活方式理念，社會(huì)生活的變遷態(tài)勢越明顯時(shí)，“層級(jí)融合治理”模式就越必要。需要說明的是，城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)不同，引出的治理情境會(huì)有所區(qū)別，因而“層級(jí)融合治理”模式的實(shí)踐不同。具體說來，生活事務(wù)的規(guī)模和性質(zhì)不同，事務(wù)間關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)存在差異，同時(shí)層級(jí)組織壓力感知有別，采取的治理變革方式有差異，因而會(huì)形成不同治理效果。

“層級(jí)融合治理”模式與既有模式是互補(bǔ)和并列關(guān)系，在各自的領(lǐng)域和情境發(fā)揮功能。例如，從組織運(yùn)作看，“高度關(guān)聯(lián)”模式是非常規(guī)治理模式，區(qū)別于四大常規(guī)治理模式；從政社互動(dòng)看，“上下分治”模式強(qiáng)調(diào)基層組織自主性和創(chuàng)制性，區(qū)別于四大模式的強(qiáng)干預(yù)；從控制過程看，“條條專政”和“行政發(fā)包”模式的社會(huì)控制度高，“層級(jí)融合治理”和“高度關(guān)聯(lián)”模式既強(qiáng)調(diào)組織權(quán)力適度集中，又強(qiáng)調(diào)治理組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適。與前四大組織治理模式不同，“層級(jí)融合治理”模式的形成，反映治理理念和制度變化。第一，“層級(jí)融合治理”模式映射出政府和社會(huì)治理理念轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)變遷生活的有效治理目標(biāo)，需要通過層級(jí)組織調(diào)適合作，實(shí)現(xiàn)多元治理主體的有機(jī)整合。第二，“層級(jí)融合治理”模式反映出治理組織調(diào)適態(tài)勢，即圍繞治理權(quán)力的分配調(diào)整實(shí)踐，既塑造政府層級(jí)關(guān)系和治理行為，又通過治理下沉推動(dòng)政社合作，引導(dǎo)構(gòu)建虛實(shí)結(jié)合的治理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治和共治結(jié)合。第三，“層級(jí)融合治理”模式指出組織治理的變革方向，即從上到下治理的非正式性逐步增強(qiáng)，治理優(yōu)勢呈現(xiàn)上下逐級(jí)分化態(tài)勢，層級(jí)組織主導(dǎo)圍繞治理目標(biāo)嵌套整合，推動(dòng)諸主體超越原有行動(dòng)軌跡，構(gòu)建主輔結(jié)合和條塊結(jié)合的共治格局。

社會(huì)生活變遷背景下的“層級(jí)融合治理”，是否引致政府治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變？面向復(fù)雜模糊和風(fēng)險(xiǎn)化的社會(huì)生活，新的治理結(jié)構(gòu)是否會(huì)漸趨穩(wěn)定，抑或發(fā)生新興規(guī)律性變化？如何理解治理內(nèi)容變遷與治理變革的關(guān)系，從類型比較視角把握治理變革特征等問題，有待學(xué)界同仁進(jìn)行更為深入的中觀研究。

（責(zé)任編輯：吳 茜）