摘要：我國民辦公助型養(yǎng)老院的快速發(fā)展?jié)M足了千萬空巢老人和無法承擔長期照護經(jīng)濟成本家庭的養(yǎng)老需要。然而，與政府積極鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)事業(yè)建設(shè)形成鮮明反差的是，媒體對于民辦養(yǎng)老機構(gòu)的描述冠以“困境”一詞。基于對H縣養(yǎng)老院的田野調(diào)查，提出護理風險、住養(yǎng)老人間交往風險與應(yīng)急疏散風險是民辦養(yǎng)老院風險事件的主要常態(tài)。內(nèi)部專業(yè)化程度不足與外部監(jiān)管主體、監(jiān)管渠道缺位是安全風險主要成因。對養(yǎng)老安全含義認識的差異是當前治理面臨的主要困境。民辦公助養(yǎng)老院安全風險防控體系進路應(yīng)從改變監(jiān)管模式、設(shè)定全息化規(guī)范、推動積極老齡化發(fā)展三個維度進行。

關(guān)鍵詞：民辦公助；養(yǎng)老院；風險；住養(yǎng)老人；矛盾糾紛

中圖分類號：D631.4 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2031（2024）02-0081-06

在國家優(yōu)惠政策幫扶和建設(shè)意見指導下，我國民辦公助養(yǎng)老院發(fā)展迅速，并逐漸成為當前養(yǎng)老服務(wù)供給的主力。但民辦公助養(yǎng)老院的公共服務(wù)屬性和私利性企業(yè)屬性之間存在巨大的角色張力，凸顯了當前養(yǎng)老院面臨的安全風險治理困境。

一、民辦公助養(yǎng)老院安全風險表現(xiàn)形式

本文基于公共安全三角形理論的框架，對民辦養(yǎng)老院安全風險展開分析。公共安全三角形理論認為，突發(fā)事件從發(fā)生、發(fā)展到造成災(zāi)害作用直至采取應(yīng)急措施的全過程貫穿了三個主體，分別是承災(zāi)載體、突發(fā)事件和應(yīng)急管理。三個主體作為潛在風險并非孤立的，而是同時發(fā)生著相互作用。本研究中的承災(zāi)載體是養(yǎng)老院中的住養(yǎng)老人：突發(fā)事件是養(yǎng)老院安全事件，包括老年人摔倒、涉老虐待、遭遇自然災(zāi)害等：應(yīng)急管理對應(yīng)養(yǎng)老院的預防、應(yīng)急處突能力。根據(jù)公共安全三角形理論，對養(yǎng)老院中的承載載體、突發(fā)事件及應(yīng)急管理等三個主體的安全風險進行分析，具體可歸納為護理風險、住養(yǎng)老人間交往風險和應(yīng)急疏散風險三類。

（一）護理風險

護工是與住養(yǎng)老人接觸時間最久的人員，老人這一承災(zāi)載體面臨的部分風險形式通過與護工日常接觸而呈現(xiàn)。而護理的形式、規(guī)范性中存在多重風險。具體來看，護工行為安全主要分為三個類別：

1.護工主觀上具有惡意的風險行為。冷嘲熱諷、需求漠視甚至間歇毆打是養(yǎng)老院中老年虐待的主要呈現(xiàn)形式。2018年網(wǎng)絡(luò)盛傳河北張家口某養(yǎng)老院女護工暴打老人事件，視頻中的護理人員肆無忌憚地對脾氣暴躁或身體、精神存在缺陷的老人辱罵及虐待，嚴重侵害老人的身心健康。一項關(guān)于2000名養(yǎng)老院老年人的研究發(fā)現(xiàn)，44％的老年人曾受到過身體虐待，95％的老年人表示經(jīng)歷過被孤立的處境。

社交媒體虐待行為正成為新型虐待行為。2021年初，某養(yǎng)老院內(nèi)護工直播任意擺動老人的身體，做出各種造型，引起網(wǎng)上熱議。護工利用微信、抖音、快手等社交媒體平臺發(fā)布貶低侮辱住養(yǎng)老人的信息內(nèi)容，包括裸體或被糞便覆蓋的老人的照片和視頻，嚴重侵害了住養(yǎng)老人的隱私權(quán)與個人信息安全。網(wǎng)絡(luò)虛擬社會成為護工對住養(yǎng)老人實施虐待的另一場域。在這一場域中，老年人的低在場性使其從現(xiàn)實社會場域中可以參與監(jiān)督的雙向角色，轉(zhuǎn)為被用來博眼球的單向角色。這種虐待行為與積極老齡化理論強調(diào)的保障老年人人格尊嚴的原則相違背。

2.護工主觀上不知行為后果的風險行為。對失能、失智老年人進行“約束”的照護就是典型的風險行為之一。為避免住養(yǎng)老人走失、跌倒、傷害自己與他人等意外事件發(fā)生，養(yǎng)老院護工照護實踐中習慣采取“約束”式照護。然而，護工通常并不知曉此類約束行為可能帶來的危害后果。當前養(yǎng)老院對住養(yǎng)老人主要采取以下幾種約束方式（如表1所示）：

約束照護成為防止老年人摔倒、誤食等意外的主要手段。盡管越來越多的研究結(jié)果證明，為彌補約束帶來損害的經(jīng)濟投人要高于約束帶來的預期效益，其在縣域民辦養(yǎng)老院中使用比率仍較高。以身體約束為例，筆者調(diào)研的民辦養(yǎng)老院213名老人中，共有47名老人被采取身體約束措施，使用比例達22.1％，即每5個住養(yǎng)老人中，便有1名正處于“束縛”之中，養(yǎng)老院中約束手段的高使用率可見一斑。此類約束行為雖可以降低住養(yǎng)老人摔倒、走失等意外事件發(fā)生的風險，但由于長期受困于狹小空間之下，住養(yǎng)老人實際在以身心損傷與自由放棄作為代價，其身心健康與人格尊嚴受到嚴重損害。研究表明，約束裝置的使用會導致包括血管壓迫、皮膚破裂、肌肉骨骼損傷、心臟壓力增加等并發(fā)癥的產(chǎn)生。與此同時，尊嚴的喪失感和被約束的羞恥感，極易導致住養(yǎng)老人情緒低落甚至萌生“奔死”的想法。

3.護工因疏忽大意而未能盡到照看義務(wù)。護工在照護過程中可能出現(xiàn)因疏忽而導致老人發(fā)生意外的情況。按照服務(wù)規(guī)定，護工應(yīng)對不同級別的住養(yǎng)老人采取相應(yīng)的照護方式。而在實際工作中，護工多采取15分鐘定點巡房的工作模式，制止房間內(nèi)抽煙或使用大功率電器之類的違規(guī)行為，查看是否有需要更換尿布、進行翻身的情況。巡房結(jié)束后便各自回到自己的工作間內(nèi)玩手機，并不與住養(yǎng)老人們進行過多交流。而固定的巡房模式產(chǎn)生了時間死角。

老年人在護理人員未能陪同的情況下，在去浴室沐浴、洗手間方便、途徑樓梯走廊等室內(nèi)場景內(nèi)極易發(fā)生摔倒等意外事件。筆者在采訪過程中詢問護工對住養(yǎng)老人摔倒的看法，護工們大多持有：“既然我已經(jīng)多次跟老人強調(diào)不要自己擅自行動，如果摔倒就與我無關(guān)”的看法。此表述也成為發(fā)生矛盾糾紛時院方推脫責任的說辭。

（二）住養(yǎng)老人間交往風險

住養(yǎng)老人身體素質(zhì)、性格、精神狀態(tài)間的較大差異易導致交往間的風險。養(yǎng)老院中的老年人生活在較為封閉的環(huán)境中，朝夕相處的過程中極容易產(chǎn)生相互依賴的復雜感情，老年人交往間存在的風險往往被忽視。

1.精神病患者、傳染病患者或酗酒者等老人成為風險因素。2020年遼寧燈塔市一名住養(yǎng)老人在睡覺時被其患有精神病的室友毆打致死的新聞引起關(guān)注，養(yǎng)老院中的健康老人在與此類老人交往過程中，易產(chǎn)生矛盾或遭致意外傷害。在筆者調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老院表示老人在人住之前的精神表現(xiàn)并不容易確定究竟是精神疾病還是由于衰老導致的精神衰弱，送到養(yǎng)老院來的老人多半是難相處的，或是脾氣暴躁或是性格孤僻或是有不良嗜好。前置健康檢查程序的缺失導致養(yǎng)老院成為“問題老人”的托老所，給身心健康的住養(yǎng)老人帶來風險。

2.意見不合、經(jīng)濟糾紛引發(fā)的暴力侵害。養(yǎng)老院會提供麻將機、撲克等設(shè)施作為老年人的娛樂項目。老年人通常為此類棋牌競技活動設(shè)置每局一元到五元的輸贏單價，這讓老年人之間存在了經(jīng)濟上的往來關(guān)系，也成為了引發(fā)矛盾的風險點之一。對于老年人之間的矛盾，筆者采訪的23名護工中，有19人認為這是他們之間交往的一部分，對于他們的小團體護工們并不過多干預，但表示對于有的老人一言不合就抬起拐杖打人的行為是非常擔憂且持有零容忍態(tài)度的，因為護工認為此種行為會帶來實際的損害，一旦沒有看住，后果往往是不堪設(shè)想的，

（三）應(yīng)急疏散風險

養(yǎng)老院作為弱勢群體聚集的場域，在面臨應(yīng)急疏散時，具有較高風險。養(yǎng)老院中的居民（residents）多為高齡、失能失智老人，他們構(gòu)成了一個同質(zhì)化的弱勢群體的集合，因此我們可以將養(yǎng)老院視為一個共同體（community）。該共同體在面對突發(fā)事件時，自救、互助互救能力較低，對護工、管理人員及環(huán)境的依靠程度較高。當前應(yīng)急疏散風險存在以下兩種表現(xiàn)形式：

1.“能救幾個算幾個”！應(yīng)急預案與應(yīng)急機制失靈。面對突發(fā)事件，養(yǎng)老院的應(yīng)急預案與機制形同虛設(shè)。當筆者問及一旦發(fā)生火災(zāi)，失能失智老人該如何逃生時，養(yǎng)老院院長L表示，為了讓更多的人逃生，護工僅能先去救具有部分行動能力的住在低樓層的老人，而那些失去行動能力的老人根本跑不出來，只能救幾個算幾個（訪談資料LYH20211221）。養(yǎng)老院內(nèi)承載載體的特殊性對其應(yīng)急預案及應(yīng)急機制的靈活性、有效性提出了更高的要求。然而護工及管理人員作為住養(yǎng)老人在緊急情況下的首要負責人，對突發(fā)事件應(yīng)對預案持有的消極態(tài)度，可見當前應(yīng)急管理措施尚無法滿足養(yǎng)老院這一特殊場域的現(xiàn)實安全需求，

2.“見縫插針式”安置！養(yǎng)老院內(nèi)部空間設(shè)置擴大風險。環(huán)境設(shè)施設(shè)計忽視了老年人的脆弱性特征及該同質(zhì)化群體聚集的安全需求。住養(yǎng)老人共同體作為承載載體時，需要依靠風險御體即養(yǎng)老院空間設(shè)計進行風險轉(zhuǎn)嫁。養(yǎng)老院為容納更多老人往往通過多設(shè)置隔間的方式，將住養(yǎng)老人“見縫插針”式安排在有限的空間內(nèi)，而忽視逃生安全的無規(guī)律設(shè)計與居住群體行動緩慢的特征相互疊加，進一步加劇了安全風險。房間外部，A與C將室內(nèi)改造成多個小房間形成似于旅館插間的布局，造成內(nèi)部空間不規(guī)整，走廊拐角多，不利于危急情況下的逃生疏散。調(diào)研過程中筆者發(fā)現(xiàn)，三家養(yǎng)老院的環(huán)境設(shè)施沒有太多與日常居民住宅相異的居住細節(jié)，僅能滿足老年人基礎(chǔ)的生活需要。狹小的臥室內(nèi)相互穿插擺放盡可能多的床位，有的是專用護理床，有的是寬度僅夠成人平躺的家用單人木板床：輔助設(shè)施、無障礙設(shè)施數(shù)量少且面臨管理不規(guī)范的問題。

二、安全風險成因分析

住養(yǎng)老人遭受的安全風險反映了養(yǎng)老院內(nèi)部專業(yè)化程度不足與外部監(jiān)管主體、監(jiān)管渠道缺位諸方面的不協(xié)調(diào)及矛盾，且是近年來一直飽受社會詬病卻難以徹底解決的問題。

（一）內(nèi)部：專業(yè)化程度不足

通過對上述風險表現(xiàn)形式進行分析，養(yǎng)老院內(nèi)部專業(yè)化程度不足主要體現(xiàn)在人員專業(yè)化程度不足及環(huán)境設(shè)施使老化程度不足兩個方面。

1.人員專業(yè)化程度不足。護工成為“走投無路”的謀生選擇，是“經(jīng)驗型”的護理手段的傳播以及專業(yè)應(yīng)急突發(fā)搶救技術(shù)的缺失的原因之一。目前我國護理人員主要包括城市中的下崗女工和來自農(nóng)村的進城務(wù)工人員，年齡偏大，主要集中在30-50歲，性別以女性為主；受教育程度普遍較低，以小學文化程度居多，知識面窄且觀念陳舊，大部分未受專業(yè)培訓，往往經(jīng)由熟人網(wǎng)絡(luò)的介紹進人機構(gòu)。

護工照護方法的習得多依靠護工間“口口相傳”的經(jīng)驗分享。以約束照護為例，與醫(yī)療領(lǐng)域的正式約束裝置如背心和手臂約束裝置等形成對比的是，縣域養(yǎng)老院中床單、繩子等生活用品成為專業(yè)約束裝置的替代用品。決定采用約束手段的“自由裁量權(quán)”邊界擴張。約束的使用伴隨著一種實踐哲學，它將控制權(quán)牢牢地掌握在專業(yè)人員手中，住養(yǎng)老人及其家屬的知情同意權(quán)被忽視。不同于醫(yī)療機構(gòu)，養(yǎng)老院對約束行為的使用應(yīng)更多考慮住養(yǎng)老人的尊嚴與自由?！娥B(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范》中規(guī)定只有在緊急情況或獲專業(yè)認可以及第三方書面同意使用兩種情況下，養(yǎng)老機構(gòu)才可以使用約束手段，然而“緊急情況”卻在實踐中被無限擴大解釋，成為引起矛盾糾紛的源頭之一。另一方面，我國目前尚未設(shè)置約束手段使用合法性、合理性審查監(jiān)督程序，也沒有說明違規(guī)使用約束手段的懲罰后果，該過程的隨意性與失控化侵害了住養(yǎng)老人選擇同意被約束的自主權(quán)。

2.環(huán)境設(shè)施適老化程度不足。適老化程度不足的環(huán)境設(shè)施易引發(fā)意外傷害風險。據(jù)調(diào)查，地面、光線、輔助用具等環(huán)境設(shè)施占住老年人摔倒風險因素的60.0％。民辦養(yǎng)老院的房子在建設(shè)初期并不具有用于經(jīng)營養(yǎng)老院的目的，因此部分結(jié)構(gòu)改造的要求較難實現(xiàn)。而住養(yǎng)老人一旦因設(shè)施不規(guī)范而發(fā)生意外事故，則極易在設(shè)施合規(guī)性方面產(chǎn)生矛盾糾紛。例如《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》要求：不設(shè)電梯的三層及三層以下老年人建筑宜兼設(shè)坡道。而A與C兩家養(yǎng)老院既沒有電梯又沒有建設(shè)坡道。這一行動方式限制的后果便是居住在二樓的老人因擔心摔倒等意外發(fā)生便很少去一樓活動，日復一日地待在二樓走廊或在自己的房間。低頻率的社交活動讓老年人將房間視為他們的“恐懼御體”，并逐漸喪失社交的能力。

（二）外部：監(jiān)管主體與監(jiān)督渠道缺位

外界監(jiān)督的缺位則體現(xiàn)在群眾反映渠道有限、政府監(jiān)督合力不足和社會監(jiān)督的缺席。

1.群眾監(jiān)督反映渠道有限。養(yǎng)老院內(nèi)部發(fā)生糾紛時，群眾因缺少投訴舉報渠道，而選擇與養(yǎng)老院和解。群眾在發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老院存在違規(guī)違法行為時，或作為利益相關(guān)者在遭受養(yǎng)老院侵權(quán)后，憑借個人力量難以及時、準確地對侵權(quán)行為進行取證，此時便需要公權(quán)力的介入維護自身權(quán)利。但目前我國仍缺少一種暢通的監(jiān)督渠道?？梢越梃b的是，美國的監(jiān)察員計劃（the ombudsman program），該計劃要求住養(yǎng)老人以監(jiān)察員的身份與州政府聯(lián)系，以協(xié)助解決養(yǎng)老機構(gòu)中的糾紛和不滿。當前群眾監(jiān)督渠道的缺少，限制了相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部存在違規(guī)違法行為的可能。

2.各行政部門管理合力不足。養(yǎng)老服務(wù)涉及面廣，各行政部門管理分散，合力不足。負責養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的政府部門除了民政系統(tǒng)，還包括公安、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、醫(yī)療保障等部門。復雜的監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管體系加大了監(jiān)管難度。有基層民政部門工作人員坦言，監(jiān)管力量不足、監(jiān)管責任分散的問題在基層更為突出?？h里只有1名到2名專職或兼職負責養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的工作人員，各部門之間幾乎只在專項治理活動期間共同行動，平時多各自為戰(zhàn)，掌握的相關(guān)信息并不流動，例如養(yǎng)老院評級等工作的開展便較為緩慢。

3.社會組織力量薄弱。社會組織作為社會力量在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)督力量仍顯薄弱。老年服務(wù)協(xié)會是“‘自上而下’依靠行政手段組建的……其結(jié)果是形成了行業(yè)協(xié)會對政府的極大依附性，實際成為政府行政職能部門的延伸，甚至變相成為政府部門的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。”目前，在監(jiān)督養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展的過程中，政府仍處于強力的主導地位，慈善機構(gòu)等社會監(jiān)督類社會組織的自主成長則相應(yīng)受限。社會組織的行政化趨勢不僅使得其喪失了自主性，也使其社會中介功能無從發(fā)揮。

三、反思：“老有所養(yǎng)”與“老有所安”之爭

制度變遷理論是解釋政策變化的較優(yōu)工具。利用制度變遷理論分析養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度變遷歷程有助于分析政策變遷背后的內(nèi)在邏輯，也為分析“養(yǎng)老安全”含義提供了分析框架。

（一）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度變遷歷程

我國推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施變化體現(xiàn)了我國養(yǎng)老機構(gòu)的轉(zhuǎn)型困境。1999年民政部頒布《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》，首次對社會福利機構(gòu)的設(shè)立進行限制：組織與個人可向縣級以上人民政府民政部門提出舉辦社會福利機構(gòu)的籌辦申請。2013年開始實施的《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》首次對養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可的申請、受理、審查、決定和監(jiān)督檢查作出詳細規(guī)定，設(shè)置了涵蓋住所、環(huán)境保護等多個方面的前置條件。2016年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)[2016]91號）提出，進一步放寬準人條件，全面清理、取消申辦養(yǎng)老機構(gòu)的不合理前置審批事項。2021年12月，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》設(shè)立了以養(yǎng)老服務(wù)為主要內(nèi)容的社會服務(wù)專章，取消了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可，2022年1月1日正式實施的我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域首個強制性國家標準《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》，規(guī)定造成惡劣后果和重大損失的養(yǎng)老機構(gòu)和個人，要承擔相應(yīng)法律責任。

（二）“養(yǎng)老安全”含義之爭

從正式允許但限制社會力量進入福利事業(yè)，到規(guī)范化設(shè)定設(shè)立許可，到積極放寬準入條件，再到取消設(shè)立許可的過程，不禁引發(fā)思考：制定相關(guān)政策與法律的目的是滿足老年人有所居、有所養(yǎng)的基本生存權(quán)，還是要將目標定位在更高層次的讓老年人老有所安？作為養(yǎng)老機構(gòu)，不僅要保障老年人身體健康，同時也要保護老年人的各項權(quán)利。老有所養(yǎng)的目的是滿足老年人第一層次的生理需要，強調(diào)對老年人基本生存權(quán)的保證。而老有所安中的“安”有心安、安全之義，則可以滿足老年人更高層次的需要，實際是對尊嚴權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利的追求。取消設(shè)立許可能夠調(diào)動農(nóng)村、縣域、小型城市社會力量的積極性，滿足經(jīng)濟較為落后區(qū)域的養(yǎng)老需求，讓老年人初步實現(xiàn)老有所養(yǎng)。筆者調(diào)研的三家民辦養(yǎng)老院負責人都表示，由于資金、客觀建筑條件等原因的限制，養(yǎng)老院或多或少存在不合規(guī)的現(xiàn)象，對此，H縣多采取六大政府部門齊抓共管的形式，通過經(jīng)常性檢查監(jiān)督、不定期專項行動的方式，盡可能識別并規(guī)避養(yǎng)老院的風險。但野蠻生長的市場形勢背后卻隱藏著更加艱難的監(jiān)管形勢。養(yǎng)老市場逐漸規(guī)范化是必然趨勢，此過程帶來的后期改建、改造的難度與可行性是較難估計的。

四、進路思考：多元主體共建縣域民辦養(yǎng)老院安全風險防控體系

老齡化不是一個老年的問題，而是我們每個人都要面臨的人的生存問題。從行業(yè)發(fā)展、行業(yè)監(jiān)督和社會氛圍營造三個維度探索多元主體共建風險防控體系策略，是多元共治理論社會氛圍的應(yīng)有之義，有助于保障住養(yǎng)老人人住養(yǎng)老院全過程安全。

（一）改變“胡蘿卜加大棒”監(jiān)管模式

監(jiān)管責任應(yīng)該向掌握監(jiān)管對象自主性和發(fā)展情況傾斜。對于現(xiàn)階段收入低、風險高的護工行業(yè)來說，積極的監(jiān)管體系能夠促進護工行業(yè)普遍保守的價值觀轉(zhuǎn)向，舒緩養(yǎng)老院負責人和護工因創(chuàng)新做法而承擔社會風險的緊張心理。

承擔監(jiān)管責任的民政、公安等六部門及行業(yè)協(xié)會，應(yīng)走出“胡蘿卜加大棒”的管理誤區(qū)。通過主動促進監(jiān)管從原本基于懲罰的方式轉(zhuǎn)向為植根于安全文化的監(jiān)督，激發(fā)養(yǎng)老院監(jiān)管流程可持續(xù)改進。1999年美國醫(yī)學研究所提出安全文化的概念，旨在創(chuàng)造一個無過錯的環(huán)境，鼓勵醫(yī)護人員識別并報告可能導致患者傷害的錯誤或未遂事件，并利用其來改進整合安全系統(tǒng)和流程，以防止類似事件重復發(fā)生?，F(xiàn)有研究表明，將安全文化納人養(yǎng)老院可以改善住院老人的狀況。安全文化意識越強的持證護工，使用約束行為的頻率也較低，安全文化建設(shè)越好的養(yǎng)老院收到的投訴越少。

具體來說，安全文化原則主要包括四個方面的內(nèi)容：首先，養(yǎng)老院需承認組織活動的高風險性質(zhì)，并具備實現(xiàn)持續(xù)安全運營的決心：其次，在并非故意犯錯的前提下，監(jiān)管部門需營造一種無責任的環(huán)境，在這種環(huán)境中，護工個人能夠報告錯誤或未遂事件，而不必擔心受到譴責或懲罰：再次，將養(yǎng)老院提出的確實需要重視的難題納人監(jiān)督體系，而后歸類歸檔交予專門人才，鼓勵跨級別和學科的合作，以尋求患者安全問題的解決方案：最后，給予養(yǎng)老院解決安全問題的資源組織承諾，給予其問題解決、反饋的渠道，而非讓其認為匯報問題是無用的。通過營造相對無過錯環(huán)境，以吸引和激勵行業(yè)的勞動力，而非僅僅通過懲罰來實行監(jiān)管責任。

（二）設(shè)定全息化規(guī)范：標準化建設(shè)滿足個性化需求

設(shè)定指導保障養(yǎng)老院運行全息的規(guī)范標準，一方面可以明確養(yǎng)老院相關(guān)責任主體與護工的權(quán)與責，另一方面可以有效減少因缺少判斷依據(jù)而產(chǎn)生的基層矛盾風險。具體來說，可以通過規(guī)范設(shè)施安全管理、服務(wù)過程管理和糾紛處置管理，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的標準化、人性化、信息化和全息化。

服務(wù)過程管理應(yīng)細化兩個方面的內(nèi)容：一是對老年人在人住前和人住期間進行分級管理。例如，英國《照護法》規(guī)定，在老年人人住照護機構(gòu)前，需要由個人、照護者、委托方等多方評估其經(jīng)濟狀況和健康狀況。我國可借鑒此種做法，為不同需求老年人提供個人護理服務(wù)、支持服務(wù)和綜合醫(yī)療保健服務(wù)，以便積極應(yīng)對風險，持續(xù)改進和提高風險管理水平。二是應(yīng)從多維度界定護工照護范圍、照護標準及照護責任。我國可借鑒新加坡《照護機構(gòu)改善服務(wù)標準》，該標準從照護的臨床視角、社會視角和組織管理職能三個維度，對護工照護行為正當性作出全面判斷。

在考慮到降低養(yǎng)老院準入門檻的同時，設(shè)置底線許可標準，并在養(yǎng)老機構(gòu)硬件設(shè)施建設(shè)標準中提供更多適老化建設(shè)選擇，例如日本將感應(yīng)裝置和交互裝置技術(shù)引入《老年住宅設(shè)計手冊》，讓科技使實時在場的照護成為可能。技術(shù)的合理應(yīng)用，可以從一定程度上解決當前既有養(yǎng)老院的建設(shè)不足，又可以為即將建設(shè)的養(yǎng)老院提供建設(shè)標準與建設(shè)參考。

建立完善的養(yǎng)老機構(gòu)糾紛舉報、申訴、調(diào)解和仲裁機制。為老年人權(quán)益提供保障的同時，公正、快速協(xié)調(diào)處置養(yǎng)老機構(gòu)糾紛，降低養(yǎng)老機構(gòu)風險損失。為老年人設(shè)立專門投訴和求助熱線，可以借鑒如，專門接受住養(yǎng)老人對護工投訴的新加坡護理委員：可接受郵件、電話、傳真或面談等任意方式投訴養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)并及時進行調(diào)查和反饋的美國“州調(diào)查中心”（State Survey Agency）。我國可在市級衛(wèi)生部門設(shè)立養(yǎng)老投訴、求助熱線，為老年人及其家人提供訴求反映路徑，暢通監(jiān)督渠道，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)良性發(fā)展，化解基層矛盾糾紛。

（三）推動積極老齡化發(fā)展：營造“孝親敬老”的社會氛圍

敬老愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德。營造孝親敬老的社會氛圍有助于積極老齡化戰(zhàn)略的順利推進，如何讓孝親敬老的意識真正成為極其深刻的精神轉(zhuǎn)變則更需要我們關(guān)注。一方面，老年人的家庭成員應(yīng)認識到家庭養(yǎng)老的社會化是養(yǎng)老職能的轉(zhuǎn)移，而非養(yǎng)老責任的放棄。正如曾子曰：“孝有三，大孝尊親，其次不辱，其下能養(yǎng)。”家庭對于老人的精神贍養(yǎng)功能是養(yǎng)老機構(gòu)所不能替代的。家庭成員增加探望頻率，關(guān)心老人的心理、生理需求，安撫老人的焦躁情緒，驅(qū)散其“被邊緣化”的心理負擔，可以提升老年人的幸福感。同時，家人的高在場性還可以對養(yǎng)老院起到監(jiān)督作用。另一方面，新聞媒體應(yīng)重塑可敬鮮活睿智的老年人媒介形象。研究普遍發(fā)現(xiàn)老年人的媒介“可見度”低，并且多以消極負面的形象出現(xiàn)，老年人正在被大眾媒介“標簽化”和“污名化”。對此，相關(guān)部門可督促新聞媒體，通過提升“銀發(fā)網(wǎng)紅”的網(wǎng)絡(luò)傳播力，鼓勵其發(fā)布具有群體代表性的作品的方式，利用新聞媒體的傳播力量重塑老年人的媒介形象。

責任編輯：林華