摘要：當(dāng)前我國大型活動(dòng)快速增量的同時(shí)，大型活動(dòng)中應(yīng)急演練機(jī)制的建設(shè)卻存在滯后，在演練過程中暴露出演練主體層級(jí)單一、重“演”輕“練”的現(xiàn)象、演練評(píng)估環(huán)節(jié)薄弱、標(biāo)準(zhǔn)化演練規(guī)范體系不健全等問題，制約了應(yīng)急演練技能的發(fā)揮。各級(jí)應(yīng)急主管部門可通過培育多層級(jí)、全覆蓋的演練主體力量，形成實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向的情景編制及演練控制機(jī)制，構(gòu)建主體專業(yè)、內(nèi)容精確的演練評(píng)估機(jī)制，健全標(biāo)準(zhǔn)化的演練規(guī)范體系予以完善，以期形成與當(dāng)前大型活動(dòng)應(yīng)急管理需求相適配的應(yīng)急演練機(jī)制，為大型活動(dòng)的安全、有序進(jìn)行提供堅(jiān)實(shí)保障。

關(guān)鍵詞：大型活動(dòng)；應(yīng)急管理；應(yīng)急演練；機(jī)制建設(shè)

中圖分類號(hào)：D631.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2031（2024）06-0078-06

一、問題的提出

2022年10月29日，韓國首爾梨泰院一場近10萬人參與的萬圣節(jié)聚會(huì)發(fā)生人群踩踏事故，事故共造成159人死亡，196人受傷，這一嚴(yán)重后果也讓大型活動(dòng)中的應(yīng)急管理工作再次進(jìn)入公眾視野。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，近二十年來國內(nèi)舉辦大型活動(dòng)的數(shù)量與日俱增，規(guī)模不斷擴(kuò)大且種類愈加豐富。2015年前后，我國年均舉辦各類大型群眾性活動(dòng)已超1.4萬場，近3億人次參加，但在大型活動(dòng)數(shù)量和規(guī)?？焖僭鲩L的同時(shí)，應(yīng)急演練機(jī)制的建設(shè)卻相對(duì)滯后，在演練主體力量培育、演練控制、演練評(píng)估等方面存在短板，難以滿足新形勢下大型活動(dòng)的應(yīng)急管理需求。在此背景下，收集、梳理現(xiàn)有研究成果并結(jié)合大型活動(dòng)應(yīng)急管理現(xiàn)狀，針對(duì)當(dāng)前我國大型活動(dòng)應(yīng)急演練中存在的問題提出完善對(duì)策，進(jìn)一步優(yōu)化大型活動(dòng)應(yīng)急演練機(jī)制具有重要意義。

二、國內(nèi)大型活動(dòng)應(yīng)急演練現(xiàn)狀分析

自2007年國務(wù)院《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》和2009年《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》發(fā)布以來，全國各省市相繼出臺(tái)地方應(yīng)急管理?xiàng)l例和應(yīng)急演練指南，應(yīng)急預(yù)案編制成為各級(jí)應(yīng)急主管部門的常態(tài)化工作，應(yīng)急預(yù)案編制和演練實(shí)施更加普遍，大型活動(dòng)應(yīng)急管理工作得到了全面加強(qiáng)，但在相關(guān)工作推進(jìn)的過程中，也暴露出當(dāng)前大型活動(dòng)應(yīng)急演練存在的一些問題，這些問題制約了大型活動(dòng)應(yīng)急管理效能的進(jìn)一步提升。

（一）演練主體層級(jí)單一導(dǎo)致演練效能受限

從當(dāng)前國內(nèi)大型活動(dòng)舉辦的情況看，除活動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大外，活動(dòng)地點(diǎn)也呈現(xiàn)出多元化趨勢。過去大型活動(dòng)的舉辦地大多是大中型城市，如今中小型城鎮(zhèn)乃至基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦的大型活動(dòng)日漸增加，還出現(xiàn)了一些跨區(qū)域舉辦的大型活動(dòng)。這一變化在擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)文化資源受眾范圍的同時(shí)，也對(duì)大型活動(dòng)應(yīng)急管理提出了更高的要求，往往需要多地區(qū)、多層級(jí)應(yīng)急主管部門共同作為才能確保大型活動(dòng)安全、順利進(jìn)行。但從應(yīng)急管理實(shí)踐看，在大型活動(dòng)應(yīng)急演練過程中，演練主體層級(jí)單一的問題較為突出，不同層級(jí)、不同地域的應(yīng)急主體間缺乏溝通協(xié)同，無法實(shí)現(xiàn)演練效能對(duì)大型活動(dòng)的全面覆蓋。具體來看，當(dāng)前的應(yīng)急演練以市、縣（區(qū)）兩級(jí)主體為主，國家、省級(jí)主體作為不足，基層應(yīng)急演練主體的培育工作亦未受到重視。

一方面，國家和省級(jí)應(yīng)急演練主體功能發(fā)揮不足，全國性、跨區(qū)域的大型活動(dòng)演練比較缺乏。隨著當(dāng)前大型活動(dòng)的規(guī)模不斷擴(kuò)大、影響力不斷提升，許多大型活動(dòng)已不再僅限于某一城市或某一地區(qū)，不同地區(qū)以主分會(huì)場形式聯(lián)合舉辦的跨區(qū)域大型活動(dòng)早已屢見不鮮，這些跨地區(qū)活動(dòng)的安全、平穩(wěn)進(jìn)行需要多地公安、醫(yī)療、應(yīng)急管理等不同主體的協(xié)同保障。此外，某些急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件僅靠當(dāng)?shù)貞?yīng)急處突力量往往難以處置，也需要調(diào)集多個(gè)地區(qū)的應(yīng)急處突和醫(yī)療救護(hù)力量支援，依靠跨地區(qū)應(yīng)急力量協(xié)作完成應(yīng)急處突任務(wù)。但目前各地的應(yīng)急演練計(jì)劃大多限制在市、縣一級(jí)，無法檢驗(yàn)和鍛煉地區(qū)之間的應(yīng)急協(xié)調(diào)能力，一旦發(fā)生需要不同地區(qū)、不同部門應(yīng)急主體協(xié)同應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件，應(yīng)急主體間無法及時(shí)溝通、形成聯(lián)動(dòng)，必然會(huì)延誤應(yīng)急處突時(shí)機(jī)進(jìn)而造成更大的人員及財(cái)產(chǎn)損失。

另一方面，以社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的基層演練主體力量薄弱，國務(wù)院演練指南中將演練主體級(jí)別明確為縣級(jí)以上，但在應(yīng)急管理實(shí)踐中縣級(jí)公安機(jī)關(guān)、應(yīng)急管理部門等應(yīng)急主體對(duì)社區(qū)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的大型活動(dòng)的管理普遍較為薄弱，大多仍停留在報(bào)備審批層面，而未直接參與基層社區(qū)大型活動(dòng)的應(yīng)急管理指導(dǎo)工作。與之相應(yīng)的是，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村社區(qū)存在著大量基層群眾自發(fā)舉行的文娛民俗活動(dòng)，這些活動(dòng)參與人數(shù)巨大，符合規(guī)范性文件對(duì)大型活動(dòng)的定義標(biāo)準(zhǔn)，但其組織者往往并不具備應(yīng)急管理背景，對(duì)于活動(dòng)中可能出現(xiàn)的突發(fā)事件缺乏預(yù)見、防范、處置的能力，在缺少上級(jí)應(yīng)急主體指導(dǎo)的情況下難以勝任基層大型活動(dòng)中的組織、引導(dǎo)、控制等工作。應(yīng)急演練是提升大型活動(dòng)組織者、參與者應(yīng)急能力的有效途徑，但當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)應(yīng)急主體力量缺失直接導(dǎo)致應(yīng)急演練工作無人負(fù)責(zé)，大型活動(dòng)組織者的應(yīng)急能力長期得不到培訓(xùn)提升，為基層社區(qū)大型活動(dòng)的進(jìn)行埋下了巨大的安全隱患。

（二）重“演”輕“練”現(xiàn)象普遍導(dǎo)致演練與實(shí)戰(zhàn)脫節(jié)

應(yīng)急演練能夠通過對(duì)大型活動(dòng)中潛在風(fēng)險(xiǎn)的情景模擬，檢驗(yàn)應(yīng)急主體的技能水平、明確其應(yīng)急職責(zé)并發(fā)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的不足之處。情景模擬是應(yīng)急演練功能實(shí)現(xiàn)的主要方式，實(shí)戰(zhàn)性是情景模擬的基本要求，演練組織者應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作中的情景來設(shè)計(jì)，而不能憑空捏造、脫離實(shí)際。當(dāng)前大型活動(dòng)籌備過程中重“演”輕“練”現(xiàn)象仍較為普遍，“劇本化”演練時(shí)有發(fā)生，應(yīng)急演練的實(shí)戰(zhàn)性有待加強(qiáng)。其中，重“演”輕“練”的問題主要發(fā)生在應(yīng)急演練的組織者身上，并集中表現(xiàn)為演練組織者思想認(rèn)識(shí)錯(cuò)位與演練情景編制簡單化兩方面，在思想認(rèn)識(shí)上，一些地方僅僅將應(yīng)急演練當(dāng)作一項(xiàng)行政任務(wù)對(duì)待，在組織演練過程中重形式而輕內(nèi)容，缺乏對(duì)大型活動(dòng)中應(yīng)急演練防范、化解風(fēng)險(xiǎn)功能的重視。在演練內(nèi)容上，當(dāng)前大型活動(dòng)應(yīng)急演練中情景事件的編制比較簡單，大多還停留在對(duì)單一類型突發(fā)事件的處置上，并未考慮到大型活動(dòng)實(shí)際進(jìn)行過程中突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，特別是對(duì)可能連鎖發(fā)生的次生風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)見，不符合突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的客觀規(guī)律。還有一些地方的演練情境編制僅僅是套用上級(jí)演練預(yù)案或?qū)韧咐M(jìn)行改編適用，而由于時(shí)空條件的變化，這些案例與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況往往大相徑庭，導(dǎo)致演練情景與實(shí)際不符、演練流程與實(shí)戰(zhàn)脫節(jié)。

“劇本化”演練的問題更多存在于應(yīng)急演練的參演人員中。一些地方的大型活動(dòng)應(yīng)急演練過程中，演練控制人員、應(yīng)急處突人員、評(píng)估人員等事先均已獲悉演練的具體流程和應(yīng)對(duì)措施、考核標(biāo)準(zhǔn)，在演練過程中按照預(yù)先設(shè)定的“劇本”行動(dòng)，按部就班地完成對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急處置。這一“劇本式”的演練，雖然能夠明確參演人員的應(yīng)急職責(zé)，起到一定的宣傳教育作用，但沒有突出突發(fā)事件的突發(fā)性、緊迫性和復(fù)雜性，使應(yīng)急演練在突發(fā)緊急狀態(tài)下檢驗(yàn)應(yīng)急處突技能水平、完善應(yīng)急預(yù)案不足這兩項(xiàng)最重要的功能被削弱，同時(shí)也容易使參演人員和應(yīng)急主管部門錯(cuò)誤判斷自身應(yīng)急能力而產(chǎn)生懈怠思想，與應(yīng)急演練警示應(yīng)急主體、提升其應(yīng)急處突能力水平的初衷背道而馳。

（三）演練評(píng)估機(jī)制薄弱導(dǎo)致演練效能檢驗(yàn)失真

演練評(píng)估是應(yīng)急演練的重要環(huán)節(jié)，具有評(píng)價(jià)應(yīng)急主體能力水平、發(fā)現(xiàn)應(yīng)急處突流程潛在問題以及改進(jìn)應(yīng)急演練方案等重要作用。雖然當(dāng)前各級(jí)人民政府所制定的應(yīng)急演練指南中均強(qiáng)調(diào)要做好大型活動(dòng)應(yīng)急演練的評(píng)估工作，但卻并未對(duì)演練評(píng)估作出具體的要求。在應(yīng)急演練評(píng)估過程中，演練指南過于寬泛、模糊的規(guī)定直接導(dǎo)致了評(píng)估主體不明確、評(píng)估內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)不明確兩類問題的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了應(yīng)急演練評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和可靠性。

在評(píng)估主體方面，現(xiàn)有的演練指南等指導(dǎo)性文件中并未明確規(guī)定演練評(píng)估主體的準(zhǔn)人要求，導(dǎo)致在應(yīng)急演練評(píng)估主體的選擇上具有較大的模糊空間。不同地區(qū)在應(yīng)急評(píng)估主體的選擇上也有所差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往具有充足的資金保障和專業(yè)化的市場主體力量，因此常傾向于將演練評(píng)估工作承包給第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估技術(shù)人員，以政府購買服務(wù)的形式獲取社會(huì)專業(yè)力量的支持，而經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的地區(qū)則更多由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)應(yīng)急演練的評(píng)估工作。從實(shí)踐情況看，以上兩種做法均存在一定不足。對(duì)前者而言，還應(yīng)進(jìn)一步明確政府在演練評(píng)估環(huán)節(jié)對(duì)社會(huì)主體專業(yè)資質(zhì)、評(píng)估流程的審核監(jiān)管職責(zé)，否則將難以保證評(píng)估主體的專業(yè)技術(shù)水平，進(jìn)而降低評(píng)估結(jié)果的可信度。對(duì)后者而言，公安機(jī)關(guān)法定職責(zé)并未包含演練評(píng)估職能，公安民警大多也不具備專業(yè)的演練評(píng)估能力，將公安機(jī)關(guān)作為大型活動(dòng)應(yīng)急演練的評(píng)估主體既增加了其非警務(wù)活動(dòng)的壓力，也無法確保評(píng)估流程的專業(yè)性與結(jié)果的準(zhǔn)確性。

在評(píng)估內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)方面，當(dāng)前相關(guān)指南中雖然規(guī)定了演練執(zhí)行情況、預(yù)案合理性與可操作性、指揮人員指揮協(xié)調(diào)能力、參演人員處置能力、設(shè)備裝備適用性、演練目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、成本效益分析等作為演練評(píng)估內(nèi)容，但從具體條文看，現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范缺乏可供評(píng)估人員在實(shí)務(wù)中參考的具體標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)過于模糊使得評(píng)估人員在實(shí)際評(píng)估過程中不得不根據(jù)自身的視聽感知進(jìn)行評(píng)估。這種依據(jù)視聽感知所進(jìn)行的評(píng)估，往往受評(píng)估人員的主觀影響大，難以保證評(píng)估結(jié)果的客觀性與有效性。

（四）標(biāo)準(zhǔn)化演練規(guī)范體系不健全形成演練協(xié)同壁壘

自黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署“一案三制”建設(shè)以來，我國應(yīng)急規(guī)范體系逐步建立，在國家層面出臺(tái)了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律和規(guī)范性文件，各省也在國家應(yīng)急演練規(guī)范的指導(dǎo)下制定了相應(yīng)的應(yīng)急演練指南。如湖南省應(yīng)急管理廳2011年印發(fā)的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急演練指南》，北京市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)2011年印發(fā)的《北京市突發(fā)事件應(yīng)急演練實(shí)施指南》，江西減災(zāi)委辦公室與安委會(huì)辦公室2022年印發(fā)的《江西省災(zāi)害事故應(yīng)急演練實(shí)施指南》等。自2003年“一案三制”建設(shè)首次提出以來，經(jīng)過二十年發(fā)展，我國應(yīng)急管理規(guī)范體系無論是在規(guī)范層級(jí)還是在數(shù)量、分布上均有了明顯的提升。但從整體上看，當(dāng)前各地、各部門出臺(tái)的應(yīng)急演練指南在制訂時(shí)缺乏統(tǒng)籌，尚未形成不同地區(qū)、不同部門、關(guān)聯(lián)行業(yè)間通用的標(biāo)準(zhǔn)化演練規(guī)范體系。標(biāo)準(zhǔn)化演練規(guī)范體系不健全導(dǎo)致大量同質(zhì)化演練規(guī)范文件的重復(fù)制訂，造成應(yīng)急資源和行政資源不必要的浪費(fèi)，在跨地區(qū)、跨部門的應(yīng)急演練中多種指南的同時(shí)存在將使來自不同地區(qū)、不同部門的參演人員無所適從，在演練組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、流程安排等環(huán)節(jié)造成混亂。

目前，應(yīng)急演練規(guī)范體系在標(biāo)準(zhǔn)化方面的不健全主要包括兩個(gè)方面。一是演練規(guī)范的制訂缺乏統(tǒng)籌。國家和地方政府在應(yīng)急演練行政法規(guī)、規(guī)章、指南等規(guī)范的制訂過程中缺乏統(tǒng)籌，不同層級(jí)、不同地區(qū)政府及同級(jí)政府內(nèi)的不同部門在制訂應(yīng)急演練規(guī)范時(shí)往往各行其是，在演練流程、組織機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配上存在不同程度的差異。這些差異成為應(yīng)急管理主體跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨部門協(xié)作演練的壁壘，限制了多主體協(xié)同演練的實(shí)現(xiàn)。二是細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)尚未健全。在大型活動(dòng)的應(yīng)急演練中，往往涉及應(yīng)急照明、通信、通風(fēng)、消防等大量專業(yè)設(shè)備的運(yùn)用，在大型活動(dòng)的應(yīng)急管理中這些設(shè)備、產(chǎn)品的質(zhì)量是否符合標(biāo)準(zhǔn)、安裝使用是否正確規(guī)范直接關(guān)乎應(yīng)急處突效能的實(shí)現(xiàn)，也是應(yīng)急演練過程中需要重點(diǎn)檢驗(yàn)的對(duì)象。要想實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)應(yīng)急產(chǎn)品、設(shè)備的準(zhǔn)確檢驗(yàn)，就必須有與之相對(duì)應(yīng)的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)作為演練評(píng)估的參考。在全國標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺(tái)以“大型活動(dòng)”“應(yīng)急演練”等作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，僅獲得與顯示系統(tǒng)、氣象等相關(guān)的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，說明當(dāng)前我國相關(guān)細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)仍處于缺位狀態(tài)，尚不能全面覆蓋大型活動(dòng)應(yīng)急演練需求，亟需應(yīng)急主管部門牽頭各相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)等予以完善。

三、大型活動(dòng)應(yīng)急演練機(jī)制的完善建議

大型活動(dòng)當(dāng)前已成為社會(huì)生活的重要組成部分，在豐富人民群眾精神生活的同時(shí)也對(duì)大型活動(dòng)主管部門的應(yīng)急管理能力提出了更高要求。針對(duì)當(dāng)前大型活動(dòng)應(yīng)急演練中存在的不足，應(yīng)急主管部門應(yīng)當(dāng)從演練主體、演練實(shí)施、演練評(píng)估、演練規(guī)范等四個(gè)方面進(jìn)一步優(yōu)化，更好提高應(yīng)急演練的實(shí)戰(zhàn)效能。

（一）培育多層級(jí)、全覆蓋的演練主體力量

隨著大型活動(dòng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和活動(dòng)地點(diǎn)的日益多樣，過去主要依靠市、縣（區(qū)）一級(jí)主體主導(dǎo)的應(yīng)急演練活動(dòng)已無法滿足當(dāng)前大型活動(dòng)應(yīng)急管理的需求。在此背景下，要加快推動(dòng)不同層級(jí)應(yīng)急演練主體的多元、同步發(fā)展，進(jìn)而形成“國家（?。校h（區(qū)）－社區(qū)”多層級(jí)、全覆蓋的大型活動(dòng)應(yīng)急演練力量體系，進(jìn)一步促進(jìn)我國大型活動(dòng)應(yīng)急管理能力的整體提升。具體看，當(dāng)前市、縣應(yīng)急主體建設(shè)已較為完善，多層級(jí)應(yīng)急演練主體力量的培育應(yīng)更多關(guān)注國家（?。┡c基層社區(qū)兩級(jí)應(yīng)急演練主體的建設(shè)。

首先，要進(jìn)一步發(fā)揮國家（?。┘?jí)應(yīng)急演練主體在跨地區(qū)大型活動(dòng)應(yīng)急演練中的統(tǒng)籌作用。公安部、應(yīng)急管理部等國家應(yīng)急主體以及各省公安廳、應(yīng)急管理廳等省級(jí)應(yīng)急主體作為跨地區(qū)應(yīng)急演練主體，應(yīng)充分發(fā)揮自身的統(tǒng)籌調(diào)度作用，積極協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)跨地區(qū)、跨部門聯(lián)動(dòng)的大型活動(dòng)應(yīng)急演練。對(duì)此，一方面可以效仿德國跨州演練項(xiàng)目，定期舉辦以提升地區(qū)間應(yīng)急協(xié)作能力為目標(biāo)的常態(tài)化演練活動(dòng)；另一方面，也可以通過出臺(tái)國家（?。┘?jí)指導(dǎo)性文件對(duì)下級(jí)部門的應(yīng)急演練工作提供科學(xué)、權(quán)威的政策性指導(dǎo)。此外，應(yīng)重點(diǎn)推動(dòng)地區(qū)間協(xié)作機(jī)制的建立健全，牽頭下轄各級(jí)應(yīng)急主管部門打破在應(yīng)急信息共享、應(yīng)急資源調(diào)度方面的壁壘，保證大型活動(dòng)中的突發(fā)事件發(fā)生后，各相關(guān)地區(qū)、部門能第一時(shí)間完成應(yīng)急資源整合聯(lián)動(dòng)，妥善、高效地處理好突發(fā)事件。

其次，要進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村、居民社區(qū)等基層社區(qū)應(yīng)急演練主體培育，縣級(jí)應(yīng)急主管部門可在同級(jí)人民政府的支持下，在城市居民社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)中依托居委會(huì)、村委會(huì)等基層自治組織建立基層應(yīng)急演練隊(duì)伍，指導(dǎo)制訂基層社區(qū)應(yīng)急演練主體招錄、培訓(xùn)、管理細(xì)則，并由縣財(cái)政應(yīng)急專項(xiàng)資金承擔(dān)基層社區(qū)應(yīng)急演練經(jīng)費(fèi)和應(yīng)急演練人員薪資費(fèi)用，推動(dòng)基層社區(qū)應(yīng)急演練力量規(guī)范發(fā)展。社區(qū)應(yīng)急主體成立后，應(yīng)發(fā)揮好在基層大型活動(dòng)應(yīng)急演練中的上傳下達(dá)作用。對(duì)上應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注當(dāng)?shù)刈诮毯惋L(fēng)俗活動(dòng)動(dòng)態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并向縣級(jí)應(yīng)急主管部門上報(bào)即將發(fā)生的大型活動(dòng)，統(tǒng)計(jì)相關(guān)活動(dòng)的參與人數(shù)、活動(dòng)路線、流程等，請(qǐng)求上級(jí)部門派員指導(dǎo)應(yīng)急演練工作，輔助上級(jí)人員排查風(fēng)險(xiǎn)、制定預(yù)案。對(duì)下則應(yīng)當(dāng)積極宣傳和引導(dǎo)基層群眾參與演練，幫助社區(qū)居民提升應(yīng)急意識(shí)與應(yīng)急技能，在基層大型活動(dòng)中盡可能減少突發(fā)事件造成的人員財(cái)產(chǎn)損失。

（二）形成實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向的情景編制與演練控制機(jī)制

應(yīng)急演練最終應(yīng)服務(wù)于大型活動(dòng)的應(yīng)急處置實(shí)戰(zhàn)，實(shí)戰(zhàn)性是大型活動(dòng)應(yīng)急演練的基本屬性。針對(duì)當(dāng)前“重演輕練”“劇本化演練”等與實(shí)戰(zhàn)化演練要求相背離的情況，應(yīng)緊緊抓住應(yīng)急演練過程中情景編制和演練控制兩個(gè)環(huán)節(jié)予以完善，使應(yīng)急演練盡可能貼近大型活動(dòng)中應(yīng)急處突的實(shí)際需求。

形成實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向的情景編制機(jī)制是提高應(yīng)急演練實(shí)戰(zhàn)性的基礎(chǔ)。演練情景是根據(jù)大型活動(dòng)過程中突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展規(guī)律所設(shè)計(jì)的事件鏈，也是應(yīng)急演練活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，演練情景是否貼近應(yīng)急處突實(shí)際直接決定了后續(xù)演練是否具備實(shí)戰(zhàn)效能，貼近實(shí)戰(zhàn)的演練情景能夠迅速營造緊張的演練氛圍，對(duì)演練主體提出應(yīng)急處突挑戰(zhàn)，檢驗(yàn)特定突發(fā)事件發(fā)生過程中相關(guān)組織和人員的應(yīng)急處突能力：反之，若演練情景脫離實(shí)際，便容易導(dǎo)致應(yīng)急演練的簡單化和劇本化。要形成實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向的情景編制機(jī)制，首先應(yīng)全面掌握大型活動(dòng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上開展演練情景的編制工作。這一環(huán)節(jié)可按確定風(fēng)險(xiǎn)因子、風(fēng)險(xiǎn)因子權(quán)重分析排序、編制演練情景的流程進(jìn)行。在應(yīng)急演練計(jì)劃編制初始階段，策劃組人員應(yīng)當(dāng)通過實(shí)際調(diào)研、梳理過往事故案例等匯總潛在風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)量、種類等基本信息，對(duì)活動(dòng)現(xiàn)場、活動(dòng)過程中潛在的風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行排查，利用層次分析法、故障樹法等分析方法計(jì)算出各風(fēng)險(xiǎn)源發(fā)生的相對(duì)概率和危害程度，確定風(fēng)險(xiǎn)因子清單。在獲取風(fēng)險(xiǎn)因子清單后，聯(lián)系大型活動(dòng)應(yīng)急管理專家，通過德爾菲法對(duì)大型活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)因子進(jìn)行權(quán)重分析排序，進(jìn)而得出大型活動(dòng)中風(fēng)險(xiǎn)因子的權(quán)重排序表，將權(quán)重排序靠前、發(fā)生概率大、風(fēng)險(xiǎn)危害高的風(fēng)險(xiǎn)源按照大型活動(dòng)發(fā)生發(fā)展規(guī)律編人演練情景。確保演練情景關(guān)注大型活動(dòng)中的關(guān)鍵事項(xiàng)，將有限的演練資源集中于高危風(fēng)險(xiǎn)的模擬處置中，在不增加應(yīng)急資源投入的情況下通過強(qiáng)化應(yīng)急演練的針對(duì)性來提高應(yīng)急演練效能。

實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向的演練情景編制完成后，下一步需要形成以腳本信息注入展開的演練控制機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)應(yīng)急演練控制機(jī)制向?qū)崙?zhàn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，演練控制是應(yīng)急演練過程中，控制組人員根據(jù)演練控制手冊(cè)要求，在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)參演人員發(fā)布事件信息或指令，引導(dǎo)情景事件按演練計(jì)劃發(fā)展，避免演練偏離原定情景路線的活動(dòng)。在過去的大型活動(dòng)應(yīng)急演練中，一些地方的演練控制更多是依據(jù)演練控制手冊(cè)進(jìn)行的機(jī)械式引導(dǎo)，演練流程按部就班而忽視了風(fēng)險(xiǎn)事件實(shí)際發(fā)生時(shí)的突發(fā)性與不確定性，導(dǎo)致“劇本式”演練的出現(xiàn)。與之相反，實(shí)戰(zhàn)導(dǎo)向的演練控制機(jī)制通過注人演練腳本信息實(shí)現(xiàn)，腳本信息是演練情景事件的啟動(dòng)信號(hào)，不同腳本信息所引發(fā)的情景事件各不相同，具有較大的隨機(jī)性。腳本信息既可以通過傳統(tǒng)的無線電、廣播形式、書面文本等方式注入，也可通過電話、傳真、互聯(lián)網(wǎng)等方式實(shí)現(xiàn)。其注入不依固定順序，大大增強(qiáng)了演練情景事件的突發(fā)性和不確定性，能夠彌補(bǔ)“劇本式”演練的不足，使演練更加符合大型活動(dòng)中突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展規(guī)律。在演練過程中，由演練控制組人員根據(jù)控制手冊(cè)要求在演練過程中隨機(jī)選定注入方式、事件內(nèi)容向參演人員發(fā)布情景信息，模擬突發(fā)事件處置過程中可能出現(xiàn)的各種變化及其他衍生事故，不斷推動(dòng)和引導(dǎo)參演人員根據(jù)控制組發(fā)布的情景信息靈活應(yīng)變，根據(jù)現(xiàn)場實(shí)際情況作出應(yīng)對(duì)決策并進(jìn)行有效處置，直至突發(fā)事件完全處結(jié)。在應(yīng)急演練控制機(jī)制中，借助情景信息的導(dǎo)人推動(dòng)突發(fā)事件不斷發(fā)展，能夠模擬應(yīng)急處突現(xiàn)場各風(fēng)險(xiǎn)因素交織、衍生事件多發(fā)、突發(fā)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在擬真化的演練情景中更好錘煉參演人員在突發(fā)事件中的應(yīng)急處突能力，

（三）構(gòu)建主體專業(yè)化、內(nèi)容精確化的演練評(píng)估機(jī)制

演練評(píng)估是檢驗(yàn)應(yīng)急演練效能的重要環(huán)節(jié)，科學(xué)規(guī)范的應(yīng)急演練評(píng)估機(jī)制需兼顧演練評(píng)估主體與評(píng)估內(nèi)容的同步完善。在評(píng)估主體方面，應(yīng)當(dāng)盡快厘清應(yīng)急演練評(píng)估環(huán)節(jié)中，應(yīng)急主管部門與專業(yè)社會(huì)力量的關(guān)系，明確演練評(píng)估中專業(yè)社會(huì)力量評(píng)估為主、應(yīng)急主管部門監(jiān)管為輔的職能定位。由應(yīng)急主管部門對(duì)相關(guān)組織、企業(yè)和個(gè)人參與應(yīng)急演練評(píng)估的資質(zhì)認(rèn)定、選任聘用等作出明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上由大型活動(dòng)組織方聘請(qǐng)符合準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)或?qū)＜邑?fù)責(zé)應(yīng)急演練過程中各項(xiàng)數(shù)據(jù)的評(píng)估工作，由公安機(jī)關(guān)等應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)審核相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)并提高準(zhǔn)入門檻，政企聯(lián)動(dòng)共同提高演練評(píng)估效能。

在評(píng)估內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)置更加具體精確、更具指導(dǎo)性和實(shí)操性的評(píng)估指標(biāo)，力求相關(guān)指標(biāo)覆蓋全面、科學(xué)合理。評(píng)估指標(biāo)應(yīng)便于評(píng)估人員客觀地進(jìn)行記錄分析，以幫助評(píng)估人員在消除主觀感受對(duì)演練評(píng)估結(jié)果的影響，最大限度保證演練評(píng)估結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性，對(duì)應(yīng)急演練起到反饋指導(dǎo)作用。具體評(píng)估指標(biāo)可使用三級(jí)指標(biāo)評(píng)估量表指示，將評(píng)估指標(biāo)分為主因素層、因素層和要素層三級(jí)，主因素層以應(yīng)急演練的前中后流程階段為劃分依據(jù)，因素層以各階段應(yīng)急演練的策劃、實(shí)施等細(xì)分任務(wù)為劃分依據(jù)，要素層則以各任務(wù)中參演人員的具體表現(xiàn)為劃分依據(jù)。在構(gòu)建起覆蓋全面、內(nèi)容科學(xué)的應(yīng)急演練評(píng)估指標(biāo)體系后，應(yīng)進(jìn)一步制定與評(píng)估指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的評(píng)估參考標(biāo)準(zhǔn)，由現(xiàn)場評(píng)估人員、參演人員、演練領(lǐng)導(dǎo)小組依照參考標(biāo)準(zhǔn)分別對(duì)大型活動(dòng)應(yīng)急演練各流程要素的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行綜合評(píng)估，按權(quán)重加權(quán)計(jì)算后計(jì)入評(píng)估量表，形成演練評(píng)估意見。

（四）健全標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急演練規(guī)范體系

針對(duì)當(dāng)前國內(nèi)應(yīng)急演練規(guī)范體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不足的問題，應(yīng)當(dāng)同時(shí)抓好標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的大小兩個(gè)方面。大方面即法律法規(guī)與部門規(guī)章、意見等指導(dǎo)性文件的標(biāo)準(zhǔn)化制訂；小方面則是應(yīng)急演練領(lǐng)域的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。在統(tǒng)籌指導(dǎo)文件標(biāo)準(zhǔn)化制訂方面，應(yīng)由國家應(yīng)急主管部門牽頭，組織應(yīng)急領(lǐng)域的專家學(xué)者研究制定應(yīng)急演練的基礎(chǔ)性、通用性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)大型活動(dòng)應(yīng)急演練的組織機(jī)構(gòu)、實(shí)施流程等基礎(chǔ)要素進(jìn)行規(guī)定，并在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)急演練指南》等全國性規(guī)范文件中予以體現(xiàn)，作為各省、市制定地方性法規(guī)和應(yīng)急演練標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。同時(shí)應(yīng)允許各地在此基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)大型活動(dòng)應(yīng)急演練的實(shí)際情況進(jìn)行靈活改編，形成可供所轄各地區(qū)、各部門應(yīng)急主體共同遵循的演練指導(dǎo)規(guī)范，進(jìn)而打通不同層級(jí)、地區(qū)、部門應(yīng)急管理主體間的演練協(xié)同壁壘，在跨區(qū)域、跨層級(jí)應(yīng)急演練中最大限度保障演練活動(dòng)的靈活、流暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

應(yīng)急演練設(shè)備、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的制訂與一般行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不同，其中既需要應(yīng)急設(shè)備、產(chǎn)品等相關(guān)行業(yè)內(nèi)部人員的專業(yè)知識(shí)支持，還需要應(yīng)急管理主體的嚴(yán)格行政監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)由應(yīng)急主管部門牽頭，組織領(lǐng)域內(nèi)專家、相關(guān)設(shè)備和產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家在充分研判和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上共同制定。在完成應(yīng)急演練設(shè)備、產(chǎn)品等細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)制訂工作后，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)應(yīng)急演練細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)與應(yīng)急演練法律規(guī)范、指導(dǎo)性文件的有效銜接，將與大型活動(dòng)應(yīng)急演練相關(guān)的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)吸收進(jìn)現(xiàn)行法律規(guī)范性文件當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急演練標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范體系大小兩個(gè)方面的緊密結(jié)合。對(duì)此可以參照美國《國土安全演練與評(píng)估計(jì)劃》做法，以附錄的形式將應(yīng)急演練過程中所涉及的應(yīng)急設(shè)備、應(yīng)急產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)以表格或清單的形式吸收進(jìn)法律規(guī)范性文件中。將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)急設(shè)備、產(chǎn)品在質(zhì)量參數(shù)、配置安裝、規(guī)范使用以及維護(hù)保養(yǎng)等方面的要求，在應(yīng)急演練指南中予以體現(xiàn)，在演練培訓(xùn)、演練實(shí)施和演練評(píng)估等環(huán)節(jié)中予以落實(shí)，進(jìn)一步提高應(yīng)急演練各流程的專業(yè)化、規(guī)范化水平。

四、結(jié)語

大型活動(dòng)是城市乃至國家對(duì)外展示形象的名片，做好大型活動(dòng)應(yīng)急演練工作具有其重要意義。需要注意的是，大型活動(dòng)應(yīng)急演練機(jī)制的構(gòu)建和完善是一個(gè)長期的過程，未來還需要相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者與各級(jí)應(yīng)急管理主體久久為功，根據(jù)不同時(shí)期大型活動(dòng)的變化趨勢以及突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展特點(diǎn)不斷優(yōu)化，才能從根本上保證大型活動(dòng)應(yīng)急演練機(jī)制長期有效，確保各類大型活動(dòng)的安全、有序進(jìn)行，更好滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。

責(zé)任編輯：張艷