摘要：當(dāng)前，鐵路外部環(huán)境安全已成為影響鐵路安全的主要風(fēng)險(xiǎn)源。鐵路外部環(huán)境安全治理檢察公益訴訟辦案呈現(xiàn)明顯的跨區(qū)劃、跨領(lǐng)域和預(yù)防性司法特征，并存在管轄范圍不明、線索來(lái)源不寬、法律認(rèn)識(shí)不一、監(jiān)督整改不易等實(shí)踐困境。應(yīng)以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，在堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理原則基礎(chǔ)上，優(yōu)化鐵路外部環(huán)境安全檢察公益訴訟治理路徑。

關(guān)鍵詞：總體國(guó)家安全觀；鐵路安全；鐵路外部環(huán)境安全；檢察公益訴訟；預(yù)防性司法

中圖分類(lèi)號(hào)：D915.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2031（2024）06-0107-05

近年來(lái)，隨著全國(guó)鐵路網(wǎng)的快速擴(kuò)張、運(yùn)輸規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大、技術(shù)裝備的迭代升級(jí)，鐵路安全形勢(shì)更為復(fù)雜。鐵路安全作為總體國(guó)家安全的重要組成部分，關(guān)系國(guó)家的政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、國(guó)民安全，關(guān)乎共建“一帶一路”等國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施。具體而言，在整個(gè)國(guó)家安全構(gòu)成體系中，鐵路安全可歸于社會(huì)安全要素下的公共場(chǎng)所安全子體系，經(jīng)濟(jì)安全要素下交通運(yùn)輸安全、生產(chǎn)安全子體系，國(guó)民安全要素下人民群眾生命安全、財(cái)產(chǎn)安全子體系。鐵路安全在總體國(guó)家安全體系中的地位不言而喻。

因外部環(huán)境隱患引發(fā)的安全事故時(shí)有發(fā)生，鐵路外部環(huán)境已成為影響鐵路運(yùn)輸安全的主要風(fēng)險(xiǎn)源。從總體國(guó)家安全觀的視角出發(fā)，明確總體國(guó)家安全觀指引鐵路外部環(huán)境安全治理的基本原則，準(zhǔn)確把握當(dāng)前鐵路外部環(huán)境安全面臨的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)，全面檢視檢察公益訴訟推進(jìn)鐵路沿線安全環(huán)境治理的實(shí)踐現(xiàn)狀，繼而探尋鐵路外部環(huán)境安全治理的檢察公益訴訟保護(hù)司法路徑，對(duì)于促進(jìn)鐵路安全與發(fā)展，保障國(guó)家的政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全及人民福祉具有重大意義。

一、當(dāng)前鐵路外部環(huán)境安全面臨的突出風(fēng)險(xiǎn)

為全面準(zhǔn)確把握當(dāng)前鐵路外部環(huán)境安全面臨的突出問(wèn)題，筆者深入鐵路站段、鐵路監(jiān)管部門(mén)及鐵路沿線開(kāi)展調(diào)研，并對(duì)250余條鐵路外部環(huán)境安全問(wèn)題線索、232件鐵路監(jiān)管部門(mén)行政處罰案件信息等進(jìn)行梳理分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前影響鐵路運(yùn)輸安全突出問(wèn)題表現(xiàn)如下：

（一）飄浮物、危樹(shù)、沙石等異物侵入鐵路限界，影響鐵路行車(chē)安全

1.飄浮物損害供電接觸網(wǎng)。在鐵路周邊投放氣球、孔明燈、彩條橫幅，在鐵路沿線搭建彩鋼瓦、廣告牌、防塵網(wǎng)、防曬網(wǎng)，沿線農(nóng)田、蔬菜大棚使用地膜、塑料薄膜等輕質(zhì)物質(zhì)，上述飄浮物因安裝加固不夠牢固被大風(fēng)刮至鐵路，損害供電接觸網(wǎng)，影響鐵路運(yùn)輸安全。如2021年5月1日，河北省定州市內(nèi)一處農(nóng)用塑料地膜被大風(fēng)刮人鐵路，與G588次高鐵動(dòng)車(chē)組受電弓發(fā)生刮碰，中斷行車(chē)2小時(shí)56分鐘，近3萬(wàn)旅客滯留，造成較大社會(huì)影響：2023年3月3日，峰福鐵路沿線某物流公司鋪設(shè)的綠色防塵網(wǎng)被大風(fēng)吹至鐵路接觸網(wǎng)，飄掛至一列行進(jìn)中的列車(chē)頭部，導(dǎo)致列車(chē)緊急停車(chē)。

2.鐵路沿線危樹(shù)、牲畜等隱患。鐵路沿線危樹(shù)倒伏至鐵路影響行車(chē)嘹望：耕牛等大型牲畜上道至鐵路線：在鐵路沿線燒荒、排污、傾倒垃圾等物質(zhì)，影響列車(chē)行車(chē)安全。如2018年清明節(jié)前夕，廣東省潮州市某村民在桑浦山鐵路隧道口附近祭祀引發(fā)山火，火勢(shì)蔓延至附近杭深高鐵柵欄內(nèi)，致使35列動(dòng)車(chē)組被迫停運(yùn)，影響旅客近2萬(wàn)人。

3.地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)行車(chē)隱患。受鐵路沿線采挖、伐木等活動(dòng)影響，部分山體、林區(qū)、堤坡等地貌發(fā)生改變，引發(fā)滑坡、山洪，泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，泥沙、石塊被直接沖入鐵路線路或者堵塞鐵路涵管致使雨水泥沙淹沒(méi)道床。如因在鐵路沿線采石造成山體植被破壞、地表破碎、巖層裸露、水土流失，雨季極易發(fā)生山體垮塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，繼而引發(fā)積水沖刷淹沒(méi)鐵路道床危及列車(chē)行車(chē)安全。

（二）鐵路沿線違法施工、違法侵占、違法經(jīng)營(yíng)等安全隱患問(wèn)題

1.違規(guī)施工破壞鐵路設(shè)施，部分企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)，未與鐵路企業(yè)協(xié)商，也不遵守鐵路安全規(guī)范，違規(guī)穿越鐵路線路、站場(chǎng)施工。如某施工單位未征得鐵路運(yùn)輸企業(yè)同意且未簽署安全協(xié)議，擅自緊貼鐵路橋建設(shè)景觀牌樓，破壞鐵路橋基礎(chǔ)設(shè)施，影響列車(chē)行車(chē)和線路日常管護(hù)。

2.違規(guī)作業(yè)威脅鐵路安全，部分施工單位未嚴(yán)格遵守保證鐵路安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和施工安全規(guī)范，臨近鐵路線路進(jìn)行無(wú)計(jì)劃野蠻施工、大型施工設(shè)備侵入鐵路、違規(guī)爆破作業(yè)，或者在跨越河道上下游一定范圍內(nèi)實(shí)施圍墾造田、攔河筑壩、采沙淘金、疏浚作業(yè)等影響鐵路運(yùn)輸安全行為。如福建福州某公司在鷹廈線塹坡處伐木作業(yè)時(shí)，圓木侵入鐵路建筑限界與貨運(yùn)列車(chē)相撞，構(gòu)成鐵路交通一般C類(lèi)事故；福建某通信公司的作業(yè)機(jī)具非法侵入鷹廈線鐵路限界，導(dǎo)致發(fā)生鐵路交通一般事故。

3.侵占鐵路用地私搭亂建。部分單位和個(gè)人法治意識(shí)較為淡漠，不履行報(bào)建手續(xù)，侵占鐵路用地修構(gòu)建筑物或從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，擾亂鐵路安保區(qū)管理秩序。如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分建筑物距離鐵路路堤坡腳外側(cè)不到1米，日常亂堆亂放、高空拋擲物品甚至老舊房屋倒塌等安全風(fēng)險(xiǎn)突出。

（三）鐵路沿線生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存危化品等作業(yè)安全隱患

1.鐵路沿線設(shè)立生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、銷(xiāo)售易燃易爆等危險(xiǎn)物品場(chǎng)所，因違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成安全生產(chǎn)事故，沖擊鐵路行車(chē)安全。如2016年山東省濟(jì)南市范莊工業(yè)園區(qū)內(nèi)一家生產(chǎn)混凝土添加劑企業(yè)的反應(yīng)釜發(fā)生爆炸起火，爆炸物飛落到距其54米的京滬高鐵線路上，與上海開(kāi)往北京的G176次列車(chē)相撞，砸斷鐵路供電接觸網(wǎng)、電務(wù)信號(hào)設(shè)備，造成京滬高鐵中斷行車(chē)近3小時(shí)，影響動(dòng)車(chē)組61列，構(gòu)成鐵路交通一般A類(lèi)事故；2017年，山東省淄博市淄博區(qū)某熱電公司蒸汽管道發(fā)生爆炸，炸飛的管道砸斷距其22米的鐵路供電接觸網(wǎng)設(shè)備，致使膠濟(jì)鐵路中斷行車(chē)；2020年，福建省龍巖市某化學(xué)公司廠內(nèi)蒸餾釜發(fā)生爆炸，炸飛的蒸餾釜?dú)埰瑩p壞距其400米的鐵路供電接觸網(wǎng)設(shè)備，致使贛瑞龍鐵路中斷行車(chē)近2小時(shí)。

2.污染物腐蝕鐵路設(shè)施，鐵路沿線企業(yè)排放粉塵、工業(yè)氣體等，造成供電、信號(hào)等鐵路設(shè)施出現(xiàn)銹蝕、氧化，增加了設(shè)備失靈的可能性，對(duì)鐵路安全運(yùn)行造成隱患。如鐵路沿線水泥加工廠產(chǎn)生的粉塵長(zhǎng)期腐蝕附近鐵路電力線路，致使鐵路電力線線索銹蝕嚴(yán)重，影響下方列車(chē)行車(chē)安全。

（四）公跨鐵立交橋、鐵跨公橋梁、公鐵并行、公鐵平交、鐵路沿線油氣管線等隱患問(wèn)題

1.公鐵平交道口隱患。部分鐵路沿線特別是鐵路支線沿線存在較多公路與鐵路平面交叉的通道，道口行人車(chē)流混雜，甚至存在通行校車(chē)、班車(chē)、渣土車(chē)情形。因部分群眾安全意識(shí)淡漠，加之鐵路道口管理不到位，行人車(chē)輛隨意橫穿、搶越問(wèn)題頻發(fā)，極易引發(fā)路外人員傷亡事故。如2024年6月3日，河南漯河一輛載有4人的轎車(chē)行至漯舞鐵路交匯處時(shí)與行駛至此的漯舞線貨運(yùn)火車(chē)發(fā)生追尾交通事故，致使轎車(chē)司機(jī)死亡、其他三人受傷。

2.公鐵并行路段隱患，部分公鐵并行路段因路燈燈桿、道路護(hù)欄、限高架等設(shè)施不達(dá)標(biāo)，存在路燈桿倒伏、通行車(chē)輛沖擊鐵路等安全隱患。如某些村鎮(zhèn)為通行方便，未經(jīng)鐵路企業(yè)同意并簽署安全協(xié)議，自行緊臨鐵路線路鋪設(shè)相鄰并行道路，且未規(guī)范安裝限速、限高裝置，機(jī)動(dòng)車(chē)撞擊鐵路橋墩、護(hù)欄的情形頻發(fā)。

3.上跨下穿隱患，部分上跨鐵路的公路立交橋因防撞護(hù)欄等級(jí)不足、防拋網(wǎng)設(shè)置不達(dá)標(biāo)、橋梁附掛物不牢固或者橋梁失管失修老化劣化，存在橋梁設(shè)施跌落后侵人下方鐵路行車(chē)限界的隱患問(wèn)題。部分上跨鐵路的道路橋梁機(jī)動(dòng)車(chē)超重、超速行駛問(wèn)題嚴(yán)重，增加道路橋梁垮塌、機(jī)動(dòng)車(chē)墜橋等風(fēng)險(xiǎn)。部分下穿鐵路橋的道路因未設(shè)置限高架或限高架不符合標(biāo)準(zhǔn)，存在大型超高車(chē)輛通過(guò)時(shí)剮蹭鐵路橋梁及鐵路電纜設(shè)施的隱患問(wèn)題，影響鐵路行車(chē)安全。

4.鐵路沿線油氣管線隱患。油氣管線違規(guī)下穿鐵路線路、與鐵路并行間距不足，易引發(fā)火災(zāi)等安全事故。如2010年9月，某天然氣公司在淮南鐵路K24+524處施工建設(shè)直徑400mm高壓（0.3MPa）燃?xì)忤T鐵管線。該管線為天然氣供氣管道，下穿高鐵線，設(shè)計(jì)與施工均未向鐵路管理單位履行相關(guān)審批手續(xù)，不符合技術(shù)規(guī)范要求，未與鐵路單位簽訂安全協(xié)議：管道外層鋼套管?chē)?yán)重銹蝕，對(duì)高鐵運(yùn)行造成重大安全隱患。

二、鐵路外部環(huán)境安全治理的公益訴訟實(shí)踐

（一）J省N地鐵檢鐵路外部環(huán)境安全檢察公益訴訟辦案情況

2018年以來(lái)，J省N鐵檢察機(jī)關(guān)緊盯服務(wù)保障實(shí)施“一帶一路”倡議和J省“內(nèi)陸地區(qū)改革開(kāi)放高地”打造、F省“21世紀(jì)海上絲綢之路”核心區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略，以跨行政區(qū)劃改革試點(diǎn)為契機(jī)，立足鐵檢實(shí)際強(qiáng)化公益訴訟檢察履職。N鐵兩級(jí)三院針對(duì)緊鄰鐵路線路違法施工、侵占鐵路用地私搭亂建、違規(guī)鋪設(shè)“公鐵平交道口”、鐵路安保區(qū)內(nèi)路燈燈桿倒伏侵限、鐵路沿線輕硬飄浮物等影響鐵路和群眾安全的系列隱患，立案辦理鐵路外部環(huán)境安全公益訴訟案件75件。檢察機(jī)關(guān)靈活運(yùn)用圓桌會(huì)議、檢察聽(tīng)證、訴前檢察建議等方式，助推涉案隱患訴前高效整改，推動(dòng)治理各類(lèi)鐵路外部環(huán)境安全隱患400余處。經(jīng)梳理，案件具有以下特征：

1.案件地域呈現(xiàn)跨區(qū)劃性。N鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)檢察機(jī)關(guān)，依托鐵路而設(shè)置，公益訴訟履職范圍涉及J省、F省兩省9000多公里的鐵路線路，因此所辦公益訴訟案件分布在J省、F省兩省多個(gè)市縣區(qū)，點(diǎn)多線長(zhǎng)、跨行政區(qū)劃。

2.案件領(lǐng)域具有交叉性。當(dāng)前，我國(guó)公益訴訟法定領(lǐng)域從傳統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓四大領(lǐng)域延伸至英雄烈士保護(hù)、安全生產(chǎn)、個(gè)人信息保護(hù)等“4+N”個(gè)領(lǐng)域。上述案件中，多數(shù)案件涉及安全生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的交叉，辦案領(lǐng)域具有明顯交叉性。比如，在鐵路沿線非法采礦、侵占鐵路用地違章搭建、向鐵路線路非法排污、在鐵路沿線設(shè)置垃圾堆場(chǎng)等問(wèn)題均存在辦案領(lǐng)域的交叉。

3.案件類(lèi)型突出預(yù)防性。《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第74條第二款首次以法律形式對(duì)預(yù)防性公益訴訟制度作出明確規(guī)定。經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，鐵路外部環(huán)境安全治理檢察公益訴訟案件具有明顯的預(yù)防性司法特征。上述案件中，絕大多數(shù)針對(duì)的是影響鐵路運(yùn)輸安全的重大事故隱患，在檢察機(jī)關(guān)介入時(shí)已造成實(shí)際損害后果的只有緊鄰峰福鐵路某鐵路橋梁違法搭建景觀牌樓致使列車(chē)緊急停車(chē)案件、鐵路沿線大型垃圾場(chǎng)內(nèi)輕質(zhì)飄浮物隨風(fēng)吹落至鐵路線路接觸網(wǎng)多次中斷列車(chē)行車(chē)案件、滬昆鐵路某區(qū)段并行道路的路燈燈桿斷裂至鐵路行車(chē)限界中斷列車(chē)行車(chē)案件等寥寥數(shù)件。這也體現(xiàn)了安全生產(chǎn)公益訴訟事先防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，預(yù)防和減少安全生產(chǎn)事故的價(jià)值所在。

（二）鐵路外部環(huán)境安全檢察公益訴訟面臨的實(shí)踐困境

1.案件管轄不明。依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第13條第一款規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，由行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)的同級(jí)人民檢察院立案管轄。與地方檢察機(jī)關(guān)不同，鐵路檢察機(jī)關(guān)依托鐵路線路跨行政區(qū)劃而設(shè)置，無(wú)對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，部分鐵檢分院還存在跨省的基層鐵檢院。相關(guān)法律及司法解釋未對(duì)鐵路檢察機(jī)關(guān)檢察公益訴訟管轄范圍進(jìn)行明確。實(shí)踐中，部分省檢察院專(zhuān)門(mén)下發(fā)管轄文件明確鐵路檢察機(jī)關(guān)公益訴訟管轄范圍。比如，J省人民檢察院下文將鐵路安全生產(chǎn)類(lèi)行政公益訴訟訴前案件交由N鐵路院檢察分院、N鐵路運(yùn)輸檢察院集中管轄：對(duì)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域路地互涉案件以及跨區(qū)化跨流域公益訴訟案件，J省檢察院通過(guò)個(gè)案、類(lèi)案指定管轄方式交由N鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)辦理。但仍有不少地方尚未就鐵檢機(jī)關(guān)公益訴訟管轄范圍予以明確，鐵路外部環(huán)境安全公益訴訟案件應(yīng)由鐵路檢察機(jī)關(guān)還是屬地檢察機(jī)關(guān)管轄不夠明晰。此外，全國(guó)18個(gè)鐵路運(yùn)輸檢察分院中，多個(gè)鐵檢分院存在跨省的鐵檢基層院。依據(jù)相關(guān)改革文件，這些跨省基層鐵檢院的業(yè)務(wù)和人員分別由所在地和分院所在地兩個(gè)省級(jí)檢察院管理，所在地的省檢察院對(duì)該院的業(yè)務(wù)不具有領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)，那么對(duì)于公益訴訟案件尤其是行政公益訴訟案件應(yīng)如何報(bào)請(qǐng)指定管轄，程序尚未理順。

2.線索渠道不寬。依據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第74條第二款、《行政訴訟法》第25條第四款、《民事訴訟法》第58條第二款的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在重大事故隱患或造成重大損害后果是啟動(dòng)安全生產(chǎn)公益訴訟的先決要件。司法實(shí)踐中，因鐵路點(diǎn)多線長(zhǎng)、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，鐵路外部環(huán)境安全問(wèn)題點(diǎn)多面廣，有些問(wèn)題具有偶發(fā)性，行政監(jiān)管與檢察公益訴訟信息溝通機(jī)制不完善，實(shí)務(wù)中非鐵路內(nèi)部人員或行業(yè)監(jiān)管人員不能及時(shí)全面掌握隱患問(wèn)題，檢察辦案人員難以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)線索。

3.監(jiān)督整改不易。由于鐵路沿線外部環(huán)境安全問(wèn)題成因復(fù)雜、類(lèi)型多樣、分布廣泛，涉鐵隱患跨行業(yè)且專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，加之鐵路與地方溝通協(xié)調(diào)不暢、鐵路行業(yè)監(jiān)管與屬地行政監(jiān)管未能形成合力，使得檢察機(jī)關(guān)辦理該領(lǐng)域公益訴訟案件時(shí)在調(diào)查取證、查明案件事實(shí)、確定監(jiān)管主體、推動(dòng)隱患整改等方面存在較大難度和障礙。諸如鐵路沿線輕硬飄浮物隱患、鐵路支線違規(guī)鋪設(shè)公鐵平交道口隱患等問(wèn)題整治后易反彈：諸如鐵路安保區(qū)內(nèi)違建違占、燃?xì)夤艿劳ㄐ殴饫|違規(guī)下穿鐵路等問(wèn)題不乏歷史原因所致，或民生民利所涉，長(zhǎng)期存在，難以推動(dòng)整治。

4.法律理解不一。這一問(wèn)題集中體現(xiàn)在預(yù)防性安全生產(chǎn)公益訴訟的啟動(dòng)。由于該類(lèi)案件并未發(fā)生公益受損結(jié)果，無(wú)法以實(shí)害后果作為公益受損的衡量標(biāo)準(zhǔn)，如何科學(xué)界定重大事故隱患，如何評(píng)價(jià)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)在公益訴訟辦案中的作用，理論和實(shí)務(wù)中存在較大爭(zhēng)議。

一方面，關(guān)于隱患的概念?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第4條第一款規(guī)定“構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制”，同時(shí)出現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)”和“隱患”兩個(gè)概念?！栋踩a(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》（安監(jiān)總局令第16號(hào)）第3條將“安全生產(chǎn)事故隱患”界定為“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或者因其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在可能導(dǎo)致事故發(fā)生的物的危險(xiǎn)狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷?！卑踩a(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，一般是指生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事故發(fā)生的可能性與隨之引發(fā)的人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重性的組合。然而，“風(fēng)險(xiǎn)”與“隱患”均為不確定概念，在內(nèi)涵和外延上具有不確定性，在程度上并不存在精準(zhǔn)、明確的界分，加之安全生產(chǎn)事故的發(fā)生本身具有復(fù)雜性、不確定性和偶發(fā)性，很多情形下“風(fēng)險(xiǎn)”“隱患”同時(shí)使用，概指容易造成事故的“不安全因素”。在實(shí)際損害后果發(fā)生之前，二者之間是否有區(qū)別、如何區(qū)別、如何確定啟動(dòng)公益訴訟的“臨界點(diǎn)”等關(guān)鍵問(wèn)題，在司法實(shí)踐中實(shí)難理清。

另一方面，關(guān)于重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)的定位。《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第74條第二款明確將造成“重大事故隱患”作為公益訴訟的啟動(dòng)條件，依據(jù)《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第3條第二款根據(jù)事故隱患的危害和整改難度，將安全生產(chǎn)事故隱患分為一般事故隱患和重大事故隱患。同時(shí)明確，一般事故隱患，是指危害和整改難度較小，發(fā)現(xiàn)后能夠立即整改排除的隱患：重大事故隱患，是指危害和整改難度較大，應(yīng)當(dāng)全部或者局部停產(chǎn)停業(yè)，并經(jīng)過(guò)一定時(shí)間整改治理方能排除的隱患，或者因外部因素影響致使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位自身難以排除的隱患。具體到鐵路領(lǐng)域，為在防范和遏制重特大事故、守牢安全生產(chǎn)底線，國(guó)家鐵路局《鐵路交通重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（國(guó)鐵安監(jiān)規(guī)[2023]12號(hào)）列明了鐵路主要行車(chē)設(shè)備設(shè)施、鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)、鐵路沿線環(huán)境、安全管理、災(zāi)害防范及應(yīng)急處置等5類(lèi)共37項(xiàng)鐵路交通重大事故隱患。除安全管理類(lèi)3項(xiàng)重大事故隱患外，其余四類(lèi)34項(xiàng)隱患均明確要求達(dá)到“極易直接導(dǎo)致列車(chē)脫軌、沖突、相撞、火災(zāi)、爆炸重大及以上事故或者人員群死群傷事故的隱患”的標(biāo)準(zhǔn)?！吨卮笫鹿孰[患判定標(biāo)準(zhǔn)》中已經(jīng)列明的隱患事項(xiàng)當(dāng)然應(yīng)成為預(yù)防性安全生產(chǎn)公益訴訟的監(jiān)督重點(diǎn)，但應(yīng)否作為公益訴訟履職的全部，對(duì)于雖未列入標(biāo)準(zhǔn)但危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的隱患問(wèn)題是否應(yīng)進(jìn)行公益訴訟監(jiān)督，存在不同的認(rèn)識(shí)和做法。

三、優(yōu)化鐵路外部環(huán)境安全治理的檢察公益訴訟路徑

上述鐵路外部環(huán)境安全突出風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，在更深層次反映出相關(guān)主體在風(fēng)險(xiǎn)防范化解能力、依法治路護(hù)路水平、安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)以及法治意識(shí)安全意識(shí)等方面還存在不足。針對(duì)上述問(wèn)題，聚焦以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求，就如何通過(guò)公益訴訟檢察履職從源頭上預(yù)防和減少鐵路安全事故，維護(hù)鐵路外部環(huán)境安全提出以下思路。

（一）鐵路外部環(huán)境安全治理應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

1.堅(jiān)持安全第一，統(tǒng)籌高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展。安全第一，要求生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)始終把安全特別是人員的人身安全放在首要位置，在確保安全的前提下實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及其他目標(biāo)，不能以犧牲人的生命和健康為代價(jià)換取發(fā)展和效益。安全第一原則是以人民為中心的發(fā)展思想的直接體現(xiàn)。鐵路安全工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨、復(fù)雜的戰(zhàn)略工程，首先應(yīng)科學(xué)把握安全與發(fā)展的辯證關(guān)系。安全與發(fā)展是一體之兩翼、驅(qū)動(dòng)之雙輪。發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的保障。黨的二十大報(bào)告前后三次提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，并將安全生產(chǎn)作為國(guó)家安全和公共安全治理的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治，加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域安全監(jiān)管”“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。本質(zhì)上要求以高水平安全促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，以高質(zhì)量發(fā)展保障高水平安全，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全的良性互動(dòng)、動(dòng)態(tài)平衡、有機(jī)統(tǒng)一。就鐵路安全而言，一方面，通過(guò)發(fā)展提升鐵路安全保障技術(shù)能力，提升鐵路本質(zhì)安全實(shí)力；另一方面，通過(guò)深化和鞏固安全營(yíng)造有利于鐵路事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的環(huán)境，保障鐵路安全穩(wěn)定發(fā)展。

2.堅(jiān)持預(yù)防為主，注重防患于未然?！吧鐣?huì)安全風(fēng)險(xiǎn)更多表現(xiàn)為公共安全領(lǐng)域的可預(yù)防問(wèn)題，因此必須推動(dòng)公共安全治理模式由事后管理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”。預(yù)防為主是安全生產(chǎn)工作的基本任務(wù)和重要價(jià)值之所在，是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的根本途徑。《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第9條將“預(yù)防為主”作為維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則，并在第四章第三節(jié)專(zhuān)節(jié)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、評(píng)估、預(yù)警作出明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（2021年修正）第1條將防止和減少生產(chǎn)安全事故作為立法目的之一，并在第3條將“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理、從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)”作為安全生產(chǎn)工作的基本方針。鑒于鐵路安全事故往往影響廣泛、破壞深遠(yuǎn)，具有不可逆性、惡劣性、復(fù)雜性等特征，鐵路安全工作的重點(diǎn)不在于救濟(jì)已經(jīng)產(chǎn)生的損害，而應(yīng)是超前防范可能造成事故的“風(fēng)險(xiǎn)”。超前防范風(fēng)險(xiǎn)是提高鐵路安全事故預(yù)防能力的主要手段，因此，鐵路安全治理應(yīng)從以事故調(diào)查處置為主的被動(dòng)反應(yīng)模式向以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的主動(dòng)管控模式轉(zhuǎn)變，從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，真正把問(wèn)題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前。

3.堅(jiān)持綜合治理，突出標(biāo)本兼治。所謂綜合治理，就是綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，充分發(fā)揮職工、社會(huì)、輿論等方面監(jiān)督作用，從發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)管理、安全投入、科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)政策、教育培訓(xùn)、安全文化以及責(zé)任追究等方面著手，建立安全生產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。綜合治理作為一種全新的安全管理模式，是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、遵循適應(yīng)安全生產(chǎn)規(guī)律的具體體現(xiàn)，是保證“安全第一，預(yù)防為主”安全管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段和方法。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，法治建設(shè)既要抓末端“治已病”，更要抓前端“治未病”。就鐵路安全治理而言，應(yīng)強(qiáng)化系統(tǒng)思維，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，注重舉一反三，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、溯源治理。比如，結(jié)合安全生產(chǎn)事故個(gè)案深挖事故背后的深層次原因，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)管理漏洞和體制機(jī)制障礙，加強(qiáng)行業(yè)管理、完善體制機(jī)制：聚焦影響鐵路安全的傾向性、突出性問(wèn)題深入調(diào)研并形成《調(diào)研報(bào)告》，為黨委、政府決策提供參謀，等等。

（二）公益訴訟助推鐵路外部環(huán)境安全治理的具體思路

1.結(jié)合公益訴訟履職推動(dòng)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管控。上述危害鐵路運(yùn)輸安全的突出隱患，一定程度上折射出責(zé)任單位隱患排查不仔細(xì)，風(fēng)險(xiǎn)管控治理不到位，路地溝通協(xié)調(diào)不順暢等問(wèn)題。一方面，分類(lèi)施策。著眼源頭治理，深挖突出隱患深層次原因，督促相關(guān)單位建立健全監(jiān)管制度，提升安全事故人防物防技防專(zhuān)業(yè)化水平，完善風(fēng)險(xiǎn)隱患管控體系，織密安全隱患防控網(wǎng)。另一方面，聯(lián)動(dòng)聯(lián)治。結(jié)合公益訴訟履職深化落實(shí)鐵路沿線安全環(huán)境治理廳際聯(lián)席會(huì)議制度機(jī)制、“雙段長(zhǎng)”機(jī)制等機(jī)制，發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議、信息共享、案件會(huì)商、聯(lián)合調(diào)研等機(jī)制作用，匯聚維護(hù)鐵路安全工作合力。

2.結(jié)合公益訴訟履職推動(dòng)強(qiáng)化依法治路護(hù)路。充分發(fā)揮公益訴訟職能作用，切實(shí)筑牢維護(hù)鐵路安全執(zhí)法司法屏障。一方面，加大執(zhí)法司法力度，以公益訴訟辦案為抓手，督促地方人民政府及相關(guān)職能部門(mén)依法全面落實(shí)護(hù)路聯(lián)防責(zé)任。同時(shí)，建立健全涉鐵案件外部支持體制機(jī)制，通過(guò)聘請(qǐng)鐵路專(zhuān)業(yè)人員擔(dān)任“益心為公”志愿者、特邀檢察官助理、咨詢專(zhuān)家等方式加強(qiáng)外腦智慧借助，消除專(zhuān)業(yè)壁壘，輔助提升涉鐵公益訴訟辦案能力。另一方面，健全法律規(guī)范。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的新情況新要求，針對(duì)履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的法律規(guī)范漏洞，向有關(guān)部門(mén)提出修改完善法律規(guī)范的建議，不斷健全鐵路安全法律規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)有法可依、良法善治。同時(shí)，對(duì)鐵路檢察機(jī)關(guān)尤其是跨省基層鐵路檢察院的案件管轄范圍予以明確，對(duì)鐵路行業(yè)監(jiān)管與屬地行政監(jiān)管之前的職責(zé)權(quán)限及聯(lián)動(dòng)協(xié)作再行理順和強(qiáng)化。

3.結(jié)合公益訴訟履職推動(dòng)強(qiáng)化履責(zé)追責(zé)。一方面，監(jiān)督責(zé)任落實(shí)。結(jié)合公益訴訟辦案，通過(guò)制發(fā)檢察建議、提起訴訟等方式，督促有關(guān)部門(mén)正確處理發(fā)展與安全的關(guān)系，切實(shí)履行護(hù)路聯(lián)防主體責(zé)任與屬地責(zé)任，加強(qiáng)維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全相關(guān)工作，消除影響鐵路安全隱患問(wèn)題。另一方面，嚴(yán)肅責(zé)任追究。對(duì)依法依規(guī)應(yīng)追究責(zé)任的，按程序向責(zé)任單位、上級(jí)主管部門(mén)反饋，或向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送，推動(dòng)嚴(yán)肅追責(zé)、精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，促進(jìn)鐵路安全責(zé)任嚴(yán)格落實(shí)。

4.結(jié)合公益訴訟履職推動(dòng)強(qiáng)化法治宣傳教育。一方面，面向廣大群眾。依托法制副校長(zhǎng)、法治課堂、上門(mén)聽(tīng)證等形式載體，開(kāi)展法治進(jìn)校園、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)站段活動(dòng)，通過(guò)張貼宣傳海報(bào)、播放視頻短片、宣講重點(diǎn)案例等方式，深人宣傳鐵路安全法律規(guī)范和群眾身邊的案例，增強(qiáng)群眾法治觀念和安全意識(shí)，營(yíng)造愛(ài)路護(hù)路良好氛圍。另一方面，面向相關(guān)單位。結(jié)合辦案中發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問(wèn)題，通過(guò)訴前磋商、圓桌會(huì)議、同堂培訓(xùn)等方式開(kāi)展法治宣教，弘揚(yáng)法治精神、引領(lǐng)法治風(fēng)尚。

責(zé)任編輯：何隆迅