申 亮 姚衛(wèi)輝

(山東財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟南 250014)

一、引言與文獻回顧

2016-2020 年，全國新增的減稅降費累計達7.6 萬億元左右①國家稅務(wù)總局辦公廳.減稅降費促發(fā)展利企惠民添動能——“十三五”時期我國減稅降費成效綜述[EB/OL].http:/ /www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5157596/content.html.，有力增強了市場信心和經(jīng)濟增長后勁，有效降低企業(yè)成本負擔，促進企業(yè)提升創(chuàng)新能力。 但是，減稅降費政策也直接造成了財政減收，對未來財政尤其是地方財政的可持續(xù)性帶來了挑戰(zhàn)。 “十三五”期間，山東省累計新增減稅降費規(guī)模約5800 億元②“十三五”期間山東省累計新增減稅降費達5800 億[EB/OL].http:/ /www.sdxc.gov.cn/sdfb/xwfbfyr/202012/t20201223_11637674.htm.，而一般公共預(yù)算收入占GDP 比重從2016 年的9.97%降低至2020 年的8.97%，稅收收入占GDP 比重也由2016 年的7.17%下降至2020 年的6.51%。 山東省地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)擴張態(tài)勢，地方政府債務(wù)余額由2016 年的9444.4 億元上升至2020 年的16591.83 億元，債務(wù)余額占GDP 比重也由2016 年的16.07%連年增長至2020 年的22.69%，這意味著山東省地方政府債務(wù)負擔不斷加重，預(yù)期風(fēng)險狀況不容樂觀。 規(guī)模過于龐大的地方債務(wù)會嚴重限制地方經(jīng)濟良性發(fā)展，尤其在山東省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，持續(xù)膨脹的地方政府債務(wù)會阻礙經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的有效落實，給經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定埋下巨大隱患。

Kopczewska 等(2016)[1]評估了34 個歐洲國家不同類型稅收對政府債務(wù)的影響，發(fā)現(xiàn)預(yù)期稅收收入的增加會使得政府債務(wù)減少；Wen 等(2020)[2]基于美國50 個州的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)對地方政府的稅收限制(稅率限制、稅收上限等)會增加政府的財政壓力，從而轉(zhuǎn)向其他收入來源，并產(chǎn)生更多債務(wù)。 但Babina 等(2021)[3]使用美國市政債券市場的數(shù)據(jù)評估了稅收政策對資產(chǎn)回報的影響，發(fā)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策會使得債券持有者對債務(wù)風(fēng)險更加敏感，使政府發(fā)債成本增加；Creedy 和Scobie(2017)[4]也發(fā)現(xiàn)減稅會致使政府違約風(fēng)險增加，從而影響政府債務(wù)。 國內(nèi)學(xué)者關(guān)于減稅降費的相關(guān)研究多集中于減稅降費對地方財政可持續(xù)性的影響，較少關(guān)注與地方債務(wù)的關(guān)系。 減稅降費政策會增加各級政府財政壓力，擴大地方財政赤字規(guī)模，從而對地方政府債務(wù)造成顯著影響(郭慶旺，2019[5]；葉青、陳銘，2019[6]；張斌，2019[7]；張學(xué)誕、李娜，2020[8]；尹李峰等，2021[9]；郭敏、宋寒凝，2020[10])。 也有學(xué)者認為，減稅降費會致使地方財政壓力增加，但并不意味著地方政府債務(wù)也會隨之變化。 黃春元和毛捷(2015)[11]基于轉(zhuǎn)移支付的視角，實證檢驗了財政狀況對地方政府債務(wù)的影響，結(jié)果表明財政困難并沒有引致地方債務(wù)快速膨脹，甚至?xí)鸬揭种频胤絺鶆?wù)規(guī)模的作用；甘行瓊和雷正(2022)[12]研究指出，減稅降費對不同地區(qū)財政收入的影響具有差異性，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較高的地區(qū)，減稅降費并不會使地方政府財政收支狀況惡化(李明、龍小燕，2020)[13]。 張牧揚等(2022)[14]以城投債為切入點，發(fā)現(xiàn)增值稅稅率下調(diào)不僅沒有促進地方政府債務(wù)擴張，反而對其有抑制作用。

二、理論假說與研究設(shè)計

(一)理論假說

減稅降費作為積極財政政策的重要組成部分，實質(zhì)是以政府減收換取企業(yè)效益和經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)行地方債務(wù)則是地方政府使用未來財政資金彌補財政赤字并調(diào)控經(jīng)濟運行的財政行為?！柏斦Ｕ摗闭J為降低稅負、控制政府債務(wù)和保障財政支出水平這三大政策目標不可能同時發(fā)生。 實施減稅降費必然會對地方政府財政收入造成巨大沖擊，加劇財政壓力。 并且具有長期持久性的減稅降費，對財政狀況的影響也更加深遠，一般會對未來三四年的財政收入產(chǎn)生不利影響(郭慶旺，2019)[16]。 與此同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，消費性支出和資本性支出等剛性財政支出規(guī)模不斷擴大，使得地方政府在短期內(nèi)削減開支較為困難。 數(shù)據(jù)顯示，2010-2020 年山東省財政收支缺口逐年擴大，由2010 年的1395.6 億元上升至2020 年的4673.6 億元，使財政可持續(xù)性受到極大的挑戰(zhàn)。 而地方政府拓展其他財政收入的來源十分有限，在長期也難以為繼。 面對財政狀況的持續(xù)惡化，地方政府選擇發(fā)行債務(wù)獲得短期內(nèi)的可用資金似乎更加有效。 基于此，本文提出假設(shè)H1。

H1:減稅降費會促使地方債務(wù)規(guī)模擴張，增加地方債務(wù)風(fēng)險，并且這種負面影響具有持續(xù)性。

為防范債務(wù)風(fēng)險及規(guī)范政府性債務(wù)管理，《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》(發(fā)改辦財金〔2010〕2881 號)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43 號)等國家文件相繼出臺，山東省政府也出臺了《關(guān)于貫徹國發(fā)〔2014〕43 號文件加強政府性債務(wù)管理的實施意見》(魯政發(fā)〔2014〕23 號)。 上述文件對地方政府舉債進行了嚴格管控，將地方融資平臺的債務(wù)發(fā)行與地方政府綜合財力掛鉤，并提出“分級負責(zé)、誰借誰還、風(fēng)險自擔”的原則，這也強化了地方政府預(yù)算資金的“隱性擔?！蹦芰?。 2014 年頒布的新《預(yù)算法》賦予了地方政府發(fā)債權(quán)，同時，國務(wù)院也通過建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度對地方政府債務(wù)進行監(jiān)督。 地方政府(特別是地級市政府)舉借債務(wù)受到上級政府的嚴格控制，在發(fā)行主體上，規(guī)定政府債券只能由省、自治區(qū)、直轄市政府統(tǒng)一發(fā)行；在舉債規(guī)模上，下級政府應(yīng)在上級政府對其償還計劃、償還資金來源以及債務(wù)風(fēng)險進行評估后，依照上級政府下達的限額舉借債務(wù)；在資金用途上，規(guī)定“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”。

減稅降費造成的財政減收可能會使地方政府的債務(wù)發(fā)行受到市場的約束增加，并且地級市政府面對財政狀況的惡化，償債壓力增加，對進一步舉債也會更加謹慎(黃春元、毛捷，2015)[11]。 減稅降費若能有效助推經(jīng)濟增長，進而擴大有效稅基，使地方政府財政收入增加，彌補財政收支缺口，也會降低地方政府的舉債需求。 基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)，并未發(fā)現(xiàn)減稅降費與地方政府債務(wù)的正向關(guān)聯(lián)，甚至隨著一般公共預(yù)算收入占GDP 比重的降低，地級市政府債務(wù)余額、城投債余額以及債務(wù)總額(政府債券余額+城投債余額)呈現(xiàn)下降趨勢。 結(jié)合上述理論推斷和相關(guān)性分析，提出假設(shè)H2。

H2:減稅降費會通過增加政府債務(wù)發(fā)行的難度以及擴大有效稅基降低地方政府舉債需求，從而抑制地方債務(wù)規(guī)模。

(二)研究假設(shè)

1.模型設(shè)定

為了檢驗當期減稅降費對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響，本文設(shè)定如下基準實證模型:

鑒于減稅降費政策的影響可能具有滯后性，借鑒尹李峰等(2021)[9]的實證策略，本文引入滯后期減稅降費變量，構(gòu)建如下回歸模型:

為確保估計結(jié)果的穩(wěn)健性，同時考慮到地方政府債務(wù)規(guī)模具有動態(tài)延續(xù)性以及減稅降費政策影響的時滯性，本文基于式(1)將滯后期的地方政府債務(wù)規(guī)模和滯后期減稅降費變量引入到模型中，構(gòu)建如下動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型:

其中，i 表示城市，t 表示年份；debt 為被解釋變量，表示地方政府的債務(wù)規(guī)模；jsjf 為核心解釋變量，表示減稅降費指標；X 為控制變量，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、固定資產(chǎn)投資占比、財政赤字、對外開放程度、人口密度；β、δ、φ、?和ω 為解釋變量的系數(shù)；μi和λt分別表示城市固定效應(yīng)和年份固定效應(yīng)，α 為模型的常數(shù)項，εi，t是隨機誤差項。

2.變量說明

(1)被解釋變量:地方政府債務(wù)規(guī)模，采用債務(wù)余額占GDP 的比重來表示。 具體的衡量指標有:城投債余額與GDP 之比，用debt1gdp 表示；地方政府債務(wù)余額與GDP 之比，用debt2gdp 表示；地方債務(wù)總額(地方政府債務(wù)余額+城投債余額)與GDP 之比，用debt3gdp 表示。 穩(wěn)健性檢驗中使用城投債債券數(shù)量以及債務(wù)規(guī)模的對數(shù)值來衡量山東省各地級市債務(wù)規(guī)模的變化情況。 對于地方債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計口徑，本文將山東省各地級市債務(wù)總額分為地方政府債務(wù)和城投債兩類。 其中，2010-2013 年地方政府債務(wù)余額為2014 年底經(jīng)清理甄別認定的地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)；2014-2020 年政府債務(wù)為山東省自發(fā)自還的一般債務(wù)與專項債務(wù)之和，經(jīng)檢驗，兩者之和可以與政府負有償還責(zé)任的債務(wù)相匹配。 城投債余額(當年發(fā)行的城投債金額-當年到期城投債金額+上年城投債余額)為融資平臺公司的標準化債務(wù)。

(2)解釋變量:減稅降費指標(jsjf)。 參考郭慶旺(2019)[2]、陳小亮(2018)[17]的做法，本文選擇將一般公共預(yù)算收入占GDP 的比率作為衡量減稅降費落實效果的指標，比率越低說明減稅降費力度越大。

(3)控制變量:本文的控制變量X 包括:人均GDP(lnrjgdp)，采用當?shù)谿DP 與當?shù)爻Ｗ∪丝诒嚷实膶?shù)值進行反映；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(decyzj)，通過第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占GDP 的比重進行衡量；固定資產(chǎn)投資(gdzctz)，使用固定資產(chǎn)投資額占GDP 的比重進行衡量；財政赤字(czcz)，通過一般公共預(yù)算支出與一般公共預(yù)算收入之差占GDP 的比重進行反映；貿(mào)易開放度(dwkf)，使用地區(qū)當年進出口貿(mào)易總額與當年GDP 的比值進行度量；人口密度(lnrkmd)，采用地區(qū)常住人口與地區(qū)總面積比率的對數(shù)值進行衡量。

3.數(shù)據(jù)說明

結(jié)合“減稅降費”政策的實施情況和山東省地級市政府債務(wù)數(shù)據(jù)可得情況的考慮，本文選取2010-2020 年山東省16 個地級市的面板數(shù)據(jù)進行實證檢驗。 其中，2010-2013 年山東省各地級市政府債務(wù)數(shù)據(jù)不能直接獲得，需通過省級數(shù)據(jù)進行估算。 其中2010 年省級債務(wù)數(shù)據(jù)可由相關(guān)審計工作報告獲得，同時《山東省政府性債務(wù)審計結(jié)果》公布了2012 年底和2013 年6月底省級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額，缺失2011 年底和2013 年下半年數(shù)據(jù)。 2011 年地方債務(wù)數(shù)據(jù)基于當年GDP 名義增長率進行估算，為得到2013 年的債務(wù)數(shù)據(jù)，假定2013 年6 月底至2014 年底山東省政府債務(wù)余額勻速增長，那么2013 年下半年的債務(wù)余額就為2014 年的一半。 為獲得各地級市政府債務(wù)數(shù)據(jù)，參考毛捷和黃春元(2018)[18]的做法，將當年省級政府債務(wù)余額按各市GDP 占比拆解到各地級市。 2014-2020 年的政府債務(wù)數(shù)據(jù)來源于山東省財政廳公布的預(yù)決算報告，城投債相關(guān)數(shù)據(jù)來源于Wind 數(shù)據(jù)庫，并剔除了部分城投債數(shù)據(jù)缺失的觀測值。 選擇以2010-2020 年作為樣本區(qū)間的原因:一是2010-2020 年的樣本區(qū)間包含了我國結(jié)構(gòu)性減稅以來的全過程，二是官方未公布2010 年之前的地方債務(wù)數(shù)據(jù)。 其他變量的原始數(shù)據(jù)均來源于歷年《山東統(tǒng)計年鑒》，為了盡可能保證指標數(shù)據(jù)滿足正態(tài)分布及描述性統(tǒng)計特征，對相關(guān)數(shù)據(jù)進行取對數(shù)處理，主要變量說明及描述性統(tǒng)計如表1 所示。

表1 描述性統(tǒng)計

三、實證結(jié)果及分析

為了驗證減稅降費是否會增加地方政府債務(wù)風(fēng)險，本文首先對當期靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型(1)進行固定效應(yīng)檢驗，并對估計結(jié)果進行穩(wěn)健性檢驗。 接下來，對式(2)進行回歸，以檢驗減稅降費對地方政府債務(wù)的長期影響效應(yīng)。 之后，為確保檢驗結(jié)果的穩(wěn)健性，使用系統(tǒng)GMM 對動態(tài)面板模型進行估計。 最后，通過分組回歸來檢驗減稅降費政策對不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)地方債務(wù)影響的異質(zhì)性。

(一)當期回歸模型估計結(jié)果

1.基準回歸結(jié)果

利用式(1)實證檢驗當期山東省減稅降費對地方債務(wù)規(guī)模的影響。 Hausman 檢驗結(jié)果支持本文應(yīng)建立固定效應(yīng)模型。 基準回歸結(jié)果如表2 所示，從表中列(1)可以看出，減稅降費在5%的顯著性水平下對城投債規(guī)模產(chǎn)生抑制作用。 平均而言，一般公共預(yù)算收入占GDP 的比重每降低1 個百分點，城投債余額占GDP 比重下降0.98%。 表2 列(2)(3)考察了減稅降費對地方政府債券余額和地方債務(wù)總額的影響，可以發(fā)現(xiàn)核心解釋變量系數(shù)為正但不顯著，說明減稅降費力度加大并不會促使地方政府債券和地方債務(wù)總額規(guī)模膨脹。

表2 減稅降費對地方政府債務(wù)的當期回歸模型估計結(jié)果

2.穩(wěn)健性檢驗

以下將通過替換被解釋變量及核心解釋變量和工具變量法的方式，對上述基準實證結(jié)果進行穩(wěn)健性檢驗。

(1)替換變量。 首先，將城投債債券數(shù)量(lndebt1q)以及地方債務(wù)規(guī)模變量的對數(shù)值作為被解釋變量的替代變量，并采用面板固定效應(yīng)模型進行回歸，由表3 中列(1)(2)可知，減稅降費政策力度越大，城投債債券數(shù)量及城投債規(guī)模越少，兩者均在1%或5%水平上顯著。 由表3列(3)(4)可知，減稅降費對地方政府債券和地方債務(wù)總額依舊沒有顯著影響。 其次，使用人均一般公共預(yù)算收入(rjyssr)作為主要解釋變量對上述實證結(jié)果進行穩(wěn)健性檢驗。 回歸結(jié)果為表3 列(5)-(7)，可以發(fā)現(xiàn)，核心解釋變量的系數(shù)符號和顯著性與基準回歸一致。 此外，本文還使用了一般公共預(yù)算收入增速以及稅收收入增速及其下降率作為減稅降費的代理變量，回歸結(jié)果依舊是穩(wěn)健的。

表3 減稅降費對地方政府債務(wù)的當期回歸模型穩(wěn)健性檢驗(替換變量)

(2)處理內(nèi)生性。 考慮到減稅降費變量與地方政府債務(wù)規(guī)模之間可能存在的內(nèi)生性問題，本文選擇將解釋變量減稅降費的滯后項作為工具變量，該變量滿足與所替代的隨機變量存在較強的相關(guān)性且與殘差項無關(guān)的基本條件。 采用兩階段最小二乘法對模型重新進行回歸，工具變量回歸結(jié)果見表4，與基準回歸結(jié)果相似，核心解釋變量系數(shù)對城投債的影響依然顯著為正，而對政府債券和地方債務(wù)總額的影響為正且不顯著，進一步證實了減稅降費并不會導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹。 由此說明上述實證結(jié)果是穩(wěn)健的。

表4 減稅降費對地方政府債務(wù)的當期回歸模型穩(wěn)健性檢驗(工具變量)

(二)滯后期回歸模型估計結(jié)果

利用式(2)實證檢驗山東省實施減稅降費對地方政府債務(wù)的長期影響。 分別將減稅降費變量的一期到四期滯后作為解釋變量，將地方債務(wù)總額變量作為被解釋變量，同時控制時間和城市層面的固定效應(yīng)。 具體回歸結(jié)果由表5 可以看出，核心解釋變量滯后一期和二期的系數(shù)為正，滯后三期和滯后四期的系數(shù)為負，但均不顯著，說明從長期來看，山東省實施的減稅降費政策并沒有促使地方政府債務(wù)膨脹。

表5 減稅降費對地方政府債務(wù)的滯后期回歸模型估計結(jié)果

(三)動態(tài)面板模型估計結(jié)果

由于以前年份的地方政府債務(wù)余額可能會影響到當期或未來的地方政府債務(wù)規(guī)模，且減稅降費政策的影響可能具有一定的時滯性。 為確保估計結(jié)果的可靠性，本文將被解釋變量和核心解釋變量的一階滯后項引入模型，構(gòu)建了動態(tài)面板模型(3)，使用系統(tǒng)GMM 法對模型進行估計。 同時，為保證系統(tǒng)GMM 估計的有效性，本文僅將式(3)的時間虛擬變量視為嚴格外生變量，解釋變量視為非嚴格外生變量。 由表6 可知，模型二階序列相關(guān)檢驗AR(2)的P 值大于0.1，說明模型不存在擾動項的序列自相關(guān)問題，Sargan 檢驗的P 值大于0.1，無法拒絕原假設(shè)，說明所有工具變量為外生，本文所選工具變量有效，回歸結(jié)果可信。

表6 動態(tài)面板模型估計結(jié)果

由表6 的回歸結(jié)果可知，在動態(tài)模型中，在考慮債務(wù)遞延的影響后，減稅降費對城投債的影響減弱。 對于政府債券和地方債務(wù)總額而言，減稅降費變量及其一階滯后項系數(shù)為正且不顯著，與上述實證結(jié)果相比，核心解釋變量減稅降費的估計系數(shù)以及顯著性均未發(fā)生較大變化，由此可知，上述實證結(jié)果是穩(wěn)健的，進一步證實了不論是從短期還是長期來看，山東省的減稅降費政策并不會加重地方政府債務(wù)負擔。

(四)異質(zhì)性分析

考慮到減稅降費可能對不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)地方債務(wù)的影響存在異質(zhì)性。 本文將山東省16 個地級市樣本按2010-2020 年人均GDP 的均值劃分為高經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)和低經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)兩組，并進行分組回歸檢驗。 其中，高經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)包括東營市、青島市、威海市、煙臺市、淄博市、濟南市、日照市和濱州市8 個地級市，低經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)主要包括泰安市、濰坊市、濟寧市、德州市、棗莊市、聊城市、臨沂市以及菏澤市8 個地級市。 表7 中回歸結(jié)果表明，減稅降費對經(jīng)濟發(fā)展水平較低地區(qū)的政府債務(wù)規(guī)模抑制作用更明顯，而對經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)沒有顯著影響。 這可能是由于在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，減稅降費對財政狀況的負面沖擊更明顯，削弱了地級市政府的償債能力以及對債務(wù)的“隱性擔?！蹦芰?，使得地方政府舉借債務(wù)更加困難。 此外，本文還考察了基于財政壓力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)維度上的異質(zhì)性，均未發(fā)現(xiàn)存在明顯的異質(zhì)性效應(yīng)。

表7 異質(zhì)性檢驗結(jié)果

四、進一步分析:減稅降費為何沒有促使地方政府債務(wù)增加?

(一)地方政府的增收途徑

面對減稅降費帶來的財政收入下降，地方政府為維持財政收支平衡，必然會尋求其他增收途徑。 地方政府財力的主要來源是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算以及國有資本經(jīng)營預(yù)算。在三本預(yù)算中，減稅降費主要影響的是一般公共預(yù)算收入，因此，地方政府只能通過增加政府性基金預(yù)算收入以及國有資本經(jīng)營預(yù)算收入來緩解減稅降費帶來的財政收支矛盾。 雖然國有資本經(jīng)營預(yù)算收入逐年增加，但收入規(guī)模仍然相對較小，在三本預(yù)算中的比重僅由2012 年的0.26%增長至2020 年的1.11%，其收入的增加對于彌補減稅降費帶來的一般公共預(yù)算收入的減少杯水車薪。 因此，地方政府更可能通過增加政府性基金預(yù)算收入應(yīng)對財政收支困難。 山東省政府性基金預(yù)算收入占三本預(yù)算的比重由2015 年的34.89%上升至2020 年的52.01%，特別是國有土地使用權(quán)出讓收入由2015 年的2227 億元連年增長至2020 年的6650 億元，占政府性基金預(yù)算收入的比重從2015 年的74.72%逐年上升至2020 年的91.36%，占三本預(yù)算的比重也由2015 年的26.07%持續(xù)增長至2020 年的47.52%。 實證檢驗結(jié)果也驗證了這一觀點，表8 列(1)檢驗了減稅降費對土地財政依賴度(土地出讓金收入/一般公共預(yù)算收入×100%)的影響。 結(jié)果顯示，減稅降費力度每增加1 個百分點，土地財政依賴度增加8.78%。

表8 減稅降費對地方政府收入、支出以及有效稅基影響的實證結(jié)果

此外，為應(yīng)對地方政府面臨的財政收支矛盾，中央也加大了對地方的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。 地方政府增收的主要途徑是獲取國有土地使用權(quán)出讓收入，土地出讓收入對于彌補減稅降費給地方帶來的財政缺口起到了重要作用，有效降低了地方政府的借債需求。

(二)地方政府的減支策略

地方政府除了尋求其他增收途徑外，也可以通過調(diào)整支出端策略來改善預(yù)算平衡狀況。當前山東省民生性等剛性支出規(guī)模不斷擴大，總的財政支出規(guī)模也是趨于擴大，因此難以削減支出的絕對規(guī)模，更可能通過控制財政支出的增長速度或調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)來應(yīng)對財政壓力。為驗證這一觀點，按照政府職能分類將財政支出劃分為民生保障支出(包括教育、文體傳媒、社保和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障)、行政管理支出(包括一般公共服務(wù)和公共安全)以及經(jīng)濟建設(shè)支出(包括除民生保障和行政管理支出外的其他財政支出)三類，實證檢驗了減稅降費對山東省財政支出增速和支出結(jié)構(gòu)的影響。 回歸結(jié)果如表7 列(2)-(5)所示，由列(2)可知，減稅降費力度的加大顯著抑制了地方財政支出的增長速度；由表7 列(3)-(5)回歸結(jié)果可知，減稅降費對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著影響。 具體來看，減稅降費增加了民生保障支出占比，顯著抑制了經(jīng)濟建設(shè)支出比重，而對行政管理類支出的影響系數(shù)為負但不顯著。

綜上所述，為應(yīng)對減稅降費帶來的財政壓力，地方政府雖面臨民生性等剛性支出增長，但短期內(nèi)仍能通過控制財政支出的增長速度以及壓縮經(jīng)濟建設(shè)支出彌補財政收支缺口，從而一定程度上削弱了地方政府債務(wù)對減稅降費的替代作用。

(三)有效稅基的中介效應(yīng)

減稅降費有利于增強市場活力、刺激消費需求，進而擴大有效稅基，最終形成財政增收與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)(楊燦明，2017)[19]，從而減少地方政府舉借債務(wù)的需求，降低地方債務(wù)風(fēng)險。 接下來，本節(jié)采用實際GDP 增速作為有效稅基的代理變量，利用逐步回歸法，對上述機制進行中介效應(yīng)分析。 由第三部分實證結(jié)果可知，減稅降費在當期對地方債務(wù)規(guī)模變量中的城投債具有顯著抑制作用。 因此參考溫忠麟等(2014)[20]的研究，構(gòu)建如下回歸方程:

回歸結(jié)果如表8 列(6)-(8)所示。 列(6)顯示，減稅降費指標對當期城投債規(guī)模有顯著的正向影響，說明減稅降費會抑制城投債膨脹；由列(7)可知，當期減稅降費變量系數(shù)顯著為負，說明當期減稅降費的實施擴大了有效稅基；列(8)為減稅降費變量與有效稅基共同對城投債規(guī)模的影響，可以發(fā)現(xiàn)減稅降費變量系數(shù)由列(6)顯著變?yōu)榱?8)的不顯著，說明為完全中介效應(yīng)。

五、結(jié)論與政策建議

研究結(jié)果表明:無論是從短期還是長期來看，都無法證實減稅降費會顯著導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模擴張，甚至出現(xiàn)了減稅降費抑制地方債務(wù)規(guī)模膨脹的情況，且這種抑制效應(yīng)在經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)更加明顯，這一結(jié)論通過采取不同模型估計后依然是穩(wěn)健的。 進一步分析發(fā)現(xiàn)，獲取土地出讓金等非稅收入、調(diào)整支出端策略以及有效稅基的中介效應(yīng)使得地方政府在應(yīng)對減稅降費帶來的財政壓力時，并沒有首選增發(fā)債務(wù)的方式。 基于上述結(jié)論，本文提出以下政策建議。

第一，培育建設(shè)高質(zhì)量財源，保障財政健康發(fā)展。 大規(guī)模減稅降費的實施雖然沒有促使山東省地方債務(wù)規(guī)模擴張，但的確會加劇地方政府的財政收支矛盾，促使地方政府尋求其他不可持續(xù)的增收途徑(如獲取國有土地使用權(quán)出讓收入)來緩解財政困難，增加了地方財政潛在的脆弱性。 山東省應(yīng)充分發(fā)揮自身數(shù)字工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、腹地區(qū)位優(yōu)勢明顯以及人口規(guī)模大等優(yōu)勢，深入推進動能轉(zhuǎn)換，促進制造數(shù)字化引領(lǐng)制造高端化發(fā)展，大力扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鞏固壯大優(yōu)勢特色財源，培植穩(wěn)定長遠稅源，提高稅源質(zhì)量，降低土地財政依賴度，增強財政可持續(xù)性。

第二，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升財政支出效率。 山東省減稅降費的實施顯著抑制了財政支出的增長速度，并且改變了財政支出結(jié)構(gòu)，分類別來看，減稅降費對民生保障支出有正向促進作用，對經(jīng)濟建設(shè)支出產(chǎn)生負向抑制作用，而對行政管理類支出影響不顯著。 為應(yīng)對減稅降費給地方政府帶來的財政壓力，一方面山東省應(yīng)在保障基本公共服務(wù)的前提下，嚴格落實“過緊日子”的要求，精簡政府機構(gòu)，減少財政補貼和行政成本等行政管理類支出，提升財政支出效率，為經(jīng)濟建設(shè)支出騰出空間。 另一方面要適度控制社會性支出，地方政府在做好“保民生”工作的同時，也需避免社會性支出的過快增長，兼顧經(jīng)濟社會的長期發(fā)展，更好平衡短期和長期目標，為減稅降費創(chuàng)造新空間。

第三，強化制度保障，構(gòu)建減稅降費長效機制。 中介效應(yīng)分析發(fā)現(xiàn)，山東省的減稅降費政策在長期內(nèi)未能明顯擴大有效稅基，不利于財政可持續(xù)。 山東省進一步實施減稅降費，一方面要抓好現(xiàn)有政策落地落實，強化組織保障和工作統(tǒng)籌，優(yōu)化工作服務(wù)，同時針對減稅降費政策落實情況建立督查機制，確保政策執(zhí)行不跑偏、不打折。 另一方面，要深挖地方減負潛力，結(jié)合實際研究出臺地方性減稅降費舉措，將政策目標聚焦創(chuàng)新發(fā)展、中小微企業(yè)發(fā)展以及創(chuàng)業(yè)就業(yè)等，切實發(fā)揮減稅降費“培根固源”的作用，確保政策紅利充分釋放。