郭叢斌 何 菲 胡禔臻

(1.北京大學(xué) 教育學(xué)院,北京 100871;2.浙江外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 教育學(xué)院,杭州 310023)

一、問(wèn)題提出

我國(guó)正在穩(wěn)步進(jìn)入人口流動(dòng)時(shí)代,根據(jù)第五、六、七次人口普查結(jié)果,全國(guó)流動(dòng)人口在2000年、2010年、2020年分別為1.21億人、2.21億人、3.76億人,20年間流動(dòng)人口規(guī)模增加了3.1倍,目前相當(dāng)于每四個(gè)人當(dāng)中就有一個(gè)流動(dòng)人口。從整體來(lái)講,全國(guó)人口向東部發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)的趨勢(shì)依然明顯。2020年,東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)人口占全國(guó)人口的比重分別為39.93%、25.83%、27.12%、6.98%。與2010年相比,東部地區(qū)和西部地區(qū)人口所占比重分別上升2.15%和0.22%,而中部地區(qū)和東北地區(qū)人口所占全國(guó)人口比重分別下降了0.79%和1.20%。一方面,鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的現(xiàn)象非常普遍。我國(guó)2000年、2010年的鄉(xiāng)村人口分別為8.08億人、6.74億人,到了2020年,我國(guó)鄉(xiāng)村人口下降到了5.09億人(占全國(guó)人口的36.11%),越來(lái)越多的鄉(xiāng)村人脫離鄉(xiāng)村身份成為具有城鎮(zhèn)戶口的新移民。自從戶籍制度改革以來(lái),戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2012年的35.3%提高到2020年的45.4%,年均增加超過(guò)1.26個(gè)百分點(diǎn)。另一方面,縣域人口流動(dòng)狀況出現(xiàn)新態(tài)勢(shì)。縣域人口跨縣流出人口規(guī)模迅速擴(kuò)大,2010年縣域人口凈流出規(guī)模僅9361萬(wàn),2020年我國(guó)縣域人口凈流出規(guī)模突破1.5億;而縣域內(nèi)流動(dòng)人口規(guī)模盡管呈下降趨勢(shì),但縣域內(nèi)流動(dòng)兒童(0～15歲人口)的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。[1]

鄉(xiāng)村人口流向城鎮(zhèn)的“虹吸效應(yīng)”,以及二三線城市或縣城(1)本文提到的縣城,指縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)區(qū)?！熬徒擎?zhèn)化”現(xiàn)象,對(duì)縣域教育造成沖擊與挑戰(zhàn)。在此人口流動(dòng)的背景下,不同的縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷了怎么樣的教育變化?出現(xiàn)了哪些問(wèn)題和挑戰(zhàn)?本研究調(diào)研了人口大量從鄉(xiāng)村流出到城鎮(zhèn)的出縣和人口大量流入的入縣(縣名均為化名),以考察兩個(gè)縣的教育變化與面臨的挑戰(zhàn)。

二、研究情境

學(xué)術(shù)研究中城鎮(zhèn)化發(fā)展具有兩種范式(2)“自然狀態(tài)城鎮(zhèn)化”指在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中人口、產(chǎn)業(yè)向城市聚集,城市生活方式、價(jià)值觀向農(nóng)村擴(kuò)散,表現(xiàn)為人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集等,以社會(huì)發(fā)展規(guī)律為主導(dǎo);“行政主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化”是指依靠政府行政力量推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展,以行政力量為主導(dǎo)。——自然狀態(tài)下的城鎮(zhèn)化和行政主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化。[2]其中,福建省出縣是福建省脫貧攻堅(jiān)的典型縣,正在經(jīng)歷鄉(xiāng)村人口流失、城鎮(zhèn)(3)本文談到的城鎮(zhèn)(城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū))、鄉(xiāng)村,專指在城鄉(xiāng)流動(dòng)背景下的概念。人口聚集的人口流動(dòng)過(guò)程,是自然狀態(tài)下城鎮(zhèn)化發(fā)展的典型;河北省入縣在國(guó)家宏觀政策與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施背景下,經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,正在經(jīng)歷區(qū)域城鎮(zhèn)化一系列過(guò)程,是行政主導(dǎo)下城鎮(zhèn)化發(fā)展的典型。

出縣(市轄縣)位于福建省北部,下轄8鎮(zhèn)6鄉(xiāng),205個(gè)行政村(社區(qū)),曾經(jīng)是福建省23個(gè)貧困縣之一,在黨中央相關(guān)政策的大力扶持下,已于2018年脫貧摘帽,目前已經(jīng)形成茶葉、硒鋅農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)新材料、汽摩裝備、文旅康養(yǎng)五位一體的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。出縣人口呈現(xiàn)出“人口外流+鎮(zhèn)區(qū)聚集”的流動(dòng)方式。出縣2019年的常住人口為26萬(wàn)多人,遷出人口5610人,遷入人口2056人,遷出人口是遷入人口的2.72倍。遷出人口主要流向省內(nèi)的福州市、廈門市,以及廣東省、浙江省、上海市等外省市。在出縣內(nèi)部,人們普遍從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn),近五年來(lái),城鎮(zhèn)人口不斷增加,由41 926人增加到44 645人,而鄉(xiāng)村人口呈現(xiàn)急劇下降趨勢(shì),由322 648人減少到220 531人,減幅將近三分之一。鄉(xiāng)村人口流向鎮(zhèn)區(qū),也帶動(dòng)了房地產(chǎn)的發(fā)展,鎮(zhèn)區(qū)商品房林立,房?jī)r(jià)也已經(jīng)突破萬(wàn)元。

入縣位于河北省北部,毗鄰北京市大興區(qū),下轄9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)園區(qū)和419個(gè)行政村。隨著近年北京市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,入縣憑借優(yōu)越的地理位置和有關(guān)政策傾斜發(fā)生了翻天覆地的變化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,2002年的入縣是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)縣,全縣年財(cái)政收入不足億元,在河北的135個(gè)縣中幾乎墊底。將近20年后的今天,入縣已經(jīng)成為集聚航空航天等五大新興產(chǎn)業(yè)的新城。2019年,入縣生產(chǎn)總值達(dá)305億元,財(cái)政收入96.2億元,成為“全國(guó)投資潛力百?gòu)?qiáng)縣市”和“全國(guó)綠色發(fā)展百?gòu)?qiáng)縣市”。入縣呈現(xiàn)出“人口內(nèi)流”的流動(dòng)方式。入縣常住人口由2001年的39萬(wàn)人躍升到2019年的52萬(wàn)人,不到20年就增長(zhǎng)了13萬(wàn)人,增幅為33.3%。整個(gè)縣則像蓄水池一般,吸引了大量周邊外地人口。自北京實(shí)施疏解非首都核心功能政策以來(lái),雄安新區(qū)、大興機(jī)場(chǎng)在蓬勃建設(shè),入縣憑借其特殊的地理位置優(yōu)勢(shì),吸引了大量人口流入。不斷興建的新商場(chǎng)、新住房讓入縣看起來(lái)儼然一座繁華的新城市。然而,學(xué)校新建的數(shù)量及速度與房地產(chǎn)行業(yè)的崛起速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不匹配。

三、研究方法與過(guò)程

我們分別走訪了出縣的學(xué)校和教育局,以及入縣的學(xué)校、教育局和一所房地產(chǎn)股份有限公司,其中學(xué)校包括出縣11所(幼兒園1所、小學(xué)3所,中學(xué)6所,職業(yè)技術(shù)學(xué)校1所)、入縣10所(幼兒園2所、小學(xué)1所,九年一貫制學(xué)校1所,中學(xué)4所,職業(yè)技術(shù)學(xué)校2所)。(見(jiàn)表1)調(diào)研期間,首先,我們對(duì)各個(gè)學(xué)校校長(zhǎng)、中層領(lǐng)導(dǎo)和一線教師進(jìn)行了訪談,訪談采用正式訪談和非正式訪談,正式訪談在當(dāng)?shù)剞k公室或會(huì)議室舉行,并在現(xiàn)場(chǎng)做筆記或錄音。訪談提綱主要包括學(xué)校層面和個(gè)人層面,學(xué)校層面詢問(wèn)的是學(xué)?；厩闆r、面臨的問(wèn)題及對(duì)未來(lái)學(xué)校發(fā)展的期望和建議;個(gè)人層面則包含工作基本內(nèi)容、工作困難、個(gè)人未來(lái)發(fā)展等,具體包括學(xué)生發(fā)展(在校學(xué)生數(shù)、學(xué)生生源、畢業(yè)去向、質(zhì)量監(jiān)測(cè))、教師專業(yè)化發(fā)展(教師人數(shù)構(gòu)成、教師培訓(xùn)、教師評(píng)聘)、經(jīng)費(fèi)使用、信息化建設(shè)等方面的內(nèi)容。對(duì)教育局相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談,了解該縣教育基本情況、面臨問(wèn)題及未來(lái)規(guī)劃等,具體包括學(xué)校布局規(guī)劃、教師聘任、經(jīng)費(fèi)使用等內(nèi)容。對(duì)入縣房地產(chǎn)有限公司的新鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃負(fù)責(zé)人進(jìn)行訪談,了解入縣發(fā)展歷史、新鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)的基本情況等。然后,我們參觀了學(xué)校的教學(xué)樓、實(shí)訓(xùn)樓、綜合樓、食堂、學(xué)生宿舍等場(chǎng)所,并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)拍照,邊參觀邊詢問(wèn)帶領(lǐng)人基本情況。最后,我們主要收集了來(lái)自學(xué)校的學(xué)校簡(jiǎn)介、政策文件、工作總結(jié)等實(shí)物資料,來(lái)自教育局的縣教育基本情況及相關(guān)數(shù)據(jù)、政策文件、近五年工作成果等實(shí)物資料,涉及人事股、財(cái)務(wù)股、教育股、職教辦、督導(dǎo)室、學(xué)前教育股等股室。

表1 調(diào)研基本情況

調(diào)研期間,調(diào)研小組每天根據(jù)當(dāng)日現(xiàn)場(chǎng)筆記或錄音,簡(jiǎn)要謄錄訪談?wù)?并撰寫(xiě)調(diào)研日記與反思。調(diào)研結(jié)束后10天之內(nèi),形成簡(jiǎn)要調(diào)研報(bào)告。之后,我們主要對(duì)收集到的實(shí)物、調(diào)研日記、調(diào)研報(bào)告進(jìn)行類屬分析。具體而言,在分析資料的過(guò)程中存在四種取向,一是從“基本情況—困境—未來(lái)規(guī)劃”的故事線對(duì)資料進(jìn)行描述與解釋,主要分為縣域和學(xué)校兩個(gè)層面的故事線;二是將訪談?dòng)涗浿兄貜?fù)的話語(yǔ)重點(diǎn)突出,在開(kāi)放編碼的基礎(chǔ)上直接形成核心類屬;三是重點(diǎn)突出訪談中的本土概念;四是試圖在不同類屬之間尋找因果關(guān)系。

四、研究結(jié)果

(一)網(wǎng)格式聚集與消亡:學(xué)校布局的此消彼長(zhǎng)

出縣的學(xué)校數(shù)量一直在下降(見(jiàn)表2),學(xué)校分布呈現(xiàn)的是鄉(xiāng)村學(xué)校逐漸減少、老鎮(zhèn)區(qū)密集分布、新鎮(zhèn)區(qū)零星聚集的此消彼長(zhǎng)的網(wǎng)格式聚集局面。在鄉(xiāng)村,義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量急劇減少。以小學(xué)為例,九年來(lái)出縣一共減少了49所小學(xué)(從2015年的81所減少到2023年的32所),其中48所是鄉(xiāng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)。目前全縣只剩下13所鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)。我們調(diào)研的某村落小學(xué)教學(xué)點(diǎn)只有四個(gè)年級(jí),一共20余名學(xué)生,4名教師(2名退休返聘教師、2名新入職不到1年教師)。這個(gè)教學(xué)點(diǎn)教學(xué)和住宿設(shè)施簡(jiǎn)陋、多媒體教室缺乏專人維護(hù)、缺少校車通勤保障、教師流動(dòng)性大。鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校則是另一番蓬勃建設(shè)的景象,根據(jù)鎮(zhèn)區(qū)學(xué)齡人口預(yù)測(cè)結(jié)果,不同學(xué)段的在校生數(shù)在未來(lái)五年內(nèi)均有所增加。(見(jiàn)表3)目前全縣共有各級(jí)各類學(xué)校79所,其中幼兒園29所(其中公辦園17所)、小學(xué)32所(其中鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)13個(gè))、初中15所、高中階段學(xué)校3所。出縣計(jì)劃在未來(lái)五年新建、擴(kuò)建多所鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校,在老鎮(zhèn)區(qū)新建初中2所,在東部新鎮(zhèn)區(qū)新建幼兒園1所、小學(xué)1所,普通高中1所,新建職業(yè)中學(xué)與繼續(xù)教育城(將中等職業(yè)教育學(xué)校、縣委黨校、進(jìn)修校、電大工作站及成人中專5所學(xué)校集中遷建于此)。

表2 學(xué)校數(shù)量變化

表3 鎮(zhèn)區(qū)各學(xué)段在校生數(shù)預(yù)測(cè)

入縣的學(xué)校數(shù)量在急劇增長(zhǎng)(見(jiàn)表2),學(xué)校布局呈現(xiàn)的是中心老鎮(zhèn)區(qū)向周圍輻射、北部工業(yè)園區(qū)和南部功能拓展片區(qū)共同新建的網(wǎng)格式共同繁榮的聚集樣態(tài)。九年來(lái),入縣的學(xué)校數(shù)量,從幼兒園到高中都有不同程度的增加,幼兒園從75所增加為156所,小學(xué)從76所增加到90所,初中從16所增加到18所,高中增加了1所。具體而言,鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)量幾乎沒(méi)有變化,增加的學(xué)校數(shù)量幾乎全部集中在鎮(zhèn)區(qū)。學(xué)校地理位置越趨近鎮(zhèn)區(qū),就越缺學(xué)位,校園就越擁擠。我們調(diào)研的鎮(zhèn)區(qū)某中學(xué)的操場(chǎng)無(wú)法滿足所有學(xué)生同時(shí)進(jìn)行體育鍛煉,只能采取低年級(jí)外圈跑步、高年級(jí)內(nèi)圈做廣播體操的“解決辦法”?！笆奈濉逼陂g入縣已經(jīng)在鎮(zhèn)區(qū)新建了12所學(xué)校,新增學(xué)位2萬(wàn)余個(gè),但是新增學(xué)校和學(xué)位的速度仍然無(wú)法完全滿足人口向鎮(zhèn)區(qū)聚集的速度。新移民現(xiàn)象未來(lái)還會(huì)持續(xù),入縣常住人口預(yù)計(jì)2035年會(huì)突破70萬(wàn)人。隨著常住人口的增加,入縣中小學(xué)學(xué)齡人口也會(huì)相應(yīng)增加,其中小學(xué)學(xué)齡人口增長(zhǎng)最多,2028年小學(xué)學(xué)齡人口預(yù)估會(huì)比2024年增加近1萬(wàn)人。(見(jiàn)表3)入縣正在積極擴(kuò)建,對(duì)學(xué)校而言,計(jì)劃2030年之前擴(kuò)建學(xué)校12所,遷建學(xué)校1所,改建學(xué)校1所,新建學(xué)校14所。

(二)候鳥(niǎo)式移動(dòng)與縣城新移民:兩類學(xué)生的常態(tài)

出縣的鄉(xiāng)村留守兒童上學(xué)常態(tài)是候鳥(niǎo)式移動(dòng),即學(xué)生通常以周或月為周期,在鄉(xiāng)村老家和學(xué)校之間穿梭。出縣目前有鄉(xiāng)村留守兒童3960人,占全縣在校生的13.26%。他們幾乎都缺乏父母陪伴與教育,有的是父母流動(dòng)到附近經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市務(wù)工,常年不在老家;有的是母親出逃或改嫁到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn),撇下原有家庭;有的父母沒(méi)能力離開(kāi)鄉(xiāng)村,但疏于對(duì)子女的管教。交通扶貧(4)根據(jù)交通部發(fā)布的《“十三五”交通扶貧規(guī)劃》,到2020年,貧困地區(qū)國(guó)家高速公路主線基本貫通,具備條件的縣城通二級(jí)及以上公路,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村通硬化路、通客車,全面建成“外通內(nèi)聯(lián)、通村暢鄉(xiāng)、班車到村、安全便捷”的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。是候鳥(niǎo)式移動(dòng)的便利前提。出縣是山區(qū)縣,在過(guò)去縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村之間交通不便且路途遙遠(yuǎn)。如今出縣的公路實(shí)現(xiàn)村村通,某鄉(xiāng)在2020年通了三級(jí)公路,原本到縣城2個(gè)多小時(shí)的車程,如今縮短為50分鐘。寄宿制學(xué)校或校外租房讓候鳥(niǎo)式移動(dòng)成為可能。在出縣,目前建成了鄉(xiāng)村初中及中心小學(xué)寄宿制學(xué)校20所,總面積達(dá)3.6萬(wàn)平方米,基本實(shí)現(xiàn)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。寄宿制學(xué)校為留守兒童和貧困學(xué)生提供了生活保障,免費(fèi)三餐,并實(shí)現(xiàn)宿舍“拎包入住”(5)寄宿制學(xué)校免費(fèi)給每名入住學(xué)生配備一套被褥、餐具等日常生活用品,并包含“五個(gè)有”,即宿舍樓有開(kāi)水房、洗衣房、洗澡房、活動(dòng)室、親情室。。出縣也為貧困家庭學(xué)生進(jìn)行建檔立卡式的教育扶貧,五年來(lái)縣級(jí)財(cái)政教育扶貧補(bǔ)助金撥付1300多萬(wàn)元,惠及貧困學(xué)生18 050多人次。此外,家庭經(jīng)濟(jì)條件好一些的留守兒童,會(huì)跟著爺爺奶奶或外公外婆在鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校周圍租房,周末或節(jié)假日回鄉(xiāng)村老家。鄉(xiāng)村留守兒童往往缺乏良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣,容易出現(xiàn)學(xué)習(xí)注意力不集中、不愿意認(rèn)真學(xué)習(xí)、貪圖安逸等問(wèn)題,嚴(yán)重的情況下會(huì)出現(xiàn)自閉、抑郁等心理問(wèn)題。按照一位校長(zhǎng)的說(shuō)法,他把這類學(xué)生形容成“窮人的富二代”,在學(xué)期間不愿意學(xué)習(xí),畢業(yè)后也不愿意工作,寧愿在家做啃老族。這些問(wèn)題的背后都是原生家庭的影響。鄉(xiāng)村留守兒童的家長(zhǎng),大多貧困,有的殘疾、有的患有精神病、有的家暴、有的持有“讀書(shū)無(wú)用、成年賺錢”的觀念,有的離家出走再也不回。這類學(xué)生一直處于兩類矛盾場(chǎng)景的切換中,一面是如花似錦的學(xué)校教育,另一面是滿目瘡痍的家庭教育。

與出縣人口流出不同,入縣則是大量人口涌入,隨遷子女正在成為縣城新移民。目前入縣義務(wù)教育階段共有15 736名隨遷子女,占義務(wù)教育階段在校生總數(shù)的19.9%。入縣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,生產(chǎn)總值從2009年的52億元快速增長(zhǎng)到2019年的305億元,十年間增長(zhǎng)了4.9倍。入縣從財(cái)政窮縣一躍成為全國(guó)科技創(chuàng)新百?gòu)?qiáng)縣。憑借地理位置優(yōu)勢(shì)與政策紅利,外來(lái)人口紛紛在入縣立足,以買房投資或長(zhǎng)期工作的形式在當(dāng)?shù)芈鋺舭布?。在入縣,縣教育局建立了外來(lái)人口入學(xué)管控機(jī)制,明確了三類隨遷子女(6)第一類學(xué)生的監(jiān)護(hù)人在學(xué)校招生范圍內(nèi)有房產(chǎn),且在入縣務(wù)工或經(jīng)商;第二類學(xué)生是監(jiān)護(hù)人在學(xué)校招生范圍內(nèi)有房產(chǎn),但未在入縣務(wù)工或經(jīng)商;第三類學(xué)生是監(jiān)護(hù)人在入縣無(wú)房產(chǎn)、在學(xué)校招生范圍內(nèi)租房居住,且在入縣務(wù)工或經(jīng)商。的入學(xué)條件,保障了隨遷子女在本縣入學(xué)的權(quán)利。事實(shí)上,在入縣落戶的條件很寬松,“有合法穩(wěn)定住所(含租賃)的,本人及直系親屬可以申請(qǐng)落戶”。根據(jù)2019年底發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步簡(jiǎn)化高校畢業(yè)生落戶手續(xù)的實(shí)施辦法(試行)》,高校畢業(yè)生只要具備中專及以上學(xué)歷,就有資格在入縣落戶。于是,外來(lái)人口的子女匯聚在入縣縣城,以本地戶籍適齡兒童的身份或隨遷子女的身份,就讀縣城的學(xué)校。入縣逐漸成為各地務(wù)工人員除首都之外的備選城市。以我們調(diào)研的入縣一中為例,部分隨遷子女的初中是在北京度過(guò)的,但因北京高考戶籍地有限制,他們無(wú)法繼續(xù)在北京就讀高中,但他們也沒(méi)有回老家,而是選擇了離北京不遠(yuǎn)、發(fā)展迅猛的入縣。此外,入縣匯聚了生物醫(yī)藥、航空航天、新能源新材料等技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè),產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要高層次人才,為保障高層次人才子女的教育,入縣也引入了優(yōu)質(zhì)教育資源。近10年建立了數(shù)所北京優(yōu)質(zhì)學(xué)校的分校,入縣高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)員工的子女跟隨父母就讀于園區(qū)周邊學(xué)校。

(三)編制與晉升:教師心中長(zhǎng)存的擔(dān)憂

2014年,中央編辦、教育部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》,編制核定的原則是“嚴(yán)格控制編制總量,確保核定后的中小學(xué)教職工編制不突破現(xiàn)有編制總量”。在此基礎(chǔ)上“將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn),即高中教職工與學(xué)生比為1∶12.5、初中為1∶13.5、小學(xué)為1∶19”。出縣和入縣的縣編辦以此為依據(jù)在當(dāng)年核算了教師編制,(7)一般而言,公立學(xué)校教師屬于事業(yè)編制人員,其經(jīng)費(fèi)一般由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開(kāi)支。因編制數(shù)量國(guó)家統(tǒng)一統(tǒng)籌,縣級(jí)政府統(tǒng)一管理,學(xué)校無(wú)法自行招聘具有事業(yè)編制的人員。但教師編制未能適應(yīng)各地生源變化的新常態(tài),未能及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整教師編制數(shù)量。在此背景下,缺編制是我們調(diào)研中普遍反映的問(wèn)題,不管是在人口逐漸流出的出縣,還是人口大量涌入的入縣。

出縣缺編制的現(xiàn)象主要指的是總體不缺編制,但在主觀感受上和政策要求上都缺教師。全縣教師編制總量并不缺乏,近10年來(lái)小學(xué)到高中的師生比一直高于小學(xué)1∶19、初中1∶13.5、高中1∶12.5的政策標(biāo)準(zhǔn)。除此之外,鎮(zhèn)區(qū)之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校,師生比都大于1∶11,有的鄉(xiāng)村學(xué)校甚至出現(xiàn)師生比大于1∶2的現(xiàn)象,即2名學(xué)生就配備了1名教師。但是調(diào)研中普遍反映缺教師。一方面,缺教師主要表現(xiàn)為一種主觀感受,教師數(shù)量連年下降的速度大于學(xué)生數(shù)量減少的速度,生師比越來(lái)越高,由此造成教師越來(lái)越少的錯(cuò)覺(jué)。以小學(xué)為例,2010年以來(lái),小學(xué)專任教師數(shù)從1358人下降到了948人,降幅為30.2%;小學(xué)在校生數(shù)從14 847人下降到了12 960人,降幅為12.7%。雖然生師數(shù)量都在下降,但生師比從2010年的10.9上漲到2019年的13.7。(見(jiàn)表4)具體而言,教師流失的原因包括:第一,老教師退休的數(shù)量大于新教師招聘的數(shù)量,要么是無(wú)人報(bào)名,要么是縣政府沒(méi)有給學(xué)校分配指標(biāo),出縣某小學(xué)教師提到自己所在學(xué)校曾有10年時(shí)間沒(méi)有新進(jìn)任何教師。第二,鄉(xiāng)村教師流回縣鎮(zhèn),他們通常在入職一年后參加“進(jìn)城”考試,紛紛回縣鎮(zhèn)教書(shū);而縣鎮(zhèn)優(yōu)秀教師又出現(xiàn)“孔雀東南飛”的現(xiàn)象,去到經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的市縣教書(shū)。另一方面,缺教師表現(xiàn)為政策上的不達(dá)標(biāo),主要包括:學(xué)前教育生師比暫未達(dá)標(biāo),公辦幼兒園教職工與幼兒比未能落實(shí)省級(jí)1∶7的標(biāo)準(zhǔn);中小學(xué)學(xué)科教師配置不平衡,中小學(xué)體育、藝術(shù)等學(xué)科專任教師、心理健康和校醫(yī)配備不足;高中因新高考政策學(xué)生選課供求不平衡,導(dǎo)致學(xué)科教師富余與短缺同時(shí)出現(xiàn)的情況;中職學(xué)?！半p師型”教師占比偏低,尚未達(dá)到“雙師型”教師占專業(yè)課教師總數(shù)的75%的政策標(biāo)準(zhǔn)。

表4 2010—2019年出縣和入縣的普通小學(xué)專任教師數(shù)

入縣則是教師大量缺編,但總體不缺教師。入縣中小學(xué)教師編制為3742個(gè),2006年至今編制數(shù)未發(fā)生過(guò)變化。但常住人口劇增,每年新增的學(xué)校和學(xué)位,形成較大的教師招聘缺口。在無(wú)法解決新教師編制的情況下,入縣探索出“公開(kāi)招聘聘任制合同教師,委托勞務(wù)派遣服務(wù)公司統(tǒng)一管理”的新教師補(bǔ)充機(jī)制,從2017年開(kāi)始招聘合同制教師(無(wú)編制教師),從2018—2020年分別招聘編外教師800人、773人、747人。從表4可以看出,入縣的普通小學(xué)專任教師數(shù)從2018年開(kāi)始有了快速增長(zhǎng)。目前,入縣擁有2600多名聘用合同制教師?！安环€(wěn)定”是這群教師的關(guān)鍵詞。他們通常簽約3年,雖然與正式編制教師同工同酬,但是編外教師職業(yè)晉升和發(fā)展能否長(zhǎng)期與編制教師一致,仍然是個(gè)未知數(shù)。根據(jù)入縣的教育發(fā)展勢(shì)頭,擴(kuò)充編外教師的需求在未來(lái)幾年還將持續(xù),三年一簽的編外教師不得不面臨“教師職業(yè)與編制難以兼得”的艱難選擇,通常面臨三種情況,本縣教師崗位但沒(méi)有編制、有編制的教師崗位但是在其他縣市、本縣有編制的崗位但不是教師職業(yè)。如果與原學(xué)校續(xù)簽聘用合同,又回到了“時(shí)刻擔(dān)心職業(yè)未來(lái)”的循環(huán);如果考取其他縣市的編制教師崗位,意味著離開(kāi)自己熟悉的地方,有的還面臨舉家搬遷;而本縣非教師崗位,對(duì)熱愛(ài)教師職業(yè)的編外教師來(lái)說(shuō),又顯得缺乏吸引力。

由于出縣總體上并不是缺編制,教師更關(guān)注的是職業(yè)晉升問(wèn)題。教師能否得以晉升,除了滿足基本教學(xué)條件外,還受兩個(gè)因素影響。第一,受職稱指標(biāo)數(shù)量的限制。與編制一樣,職稱指標(biāo)數(shù)量也是被嚴(yán)格控制的。即使教師們達(dá)到了職稱評(píng)審要求被評(píng)為某一級(jí)職稱,但是沒(méi)有相應(yīng)指標(biāo)也就不能聘用,出現(xiàn)了“評(píng)聘分離”的現(xiàn)象。不能聘用也意味著工資無(wú)法上漲。訪談中有的中級(jí)教師已經(jīng)滿足高級(jí)職稱的條件10多年,但一直在等職稱指標(biāo)導(dǎo)致無(wú)法晉升,遭遇職業(yè)發(fā)展瓶頸。第二,受“排隊(duì)”影響,“退一”才能“進(jìn)一”,也就是說(shuō),唯有高一級(jí)職稱的教師退休或晉級(jí),那下一級(jí)職稱的人員才有機(jī)會(huì)晉級(jí)。第三,雖然“以縣為主”的管理體制增加了縣級(jí)政府配置教育資源的自主權(quán)和靈活性,但也容易催生縣級(jí)政府“壓指標(biāo)”的現(xiàn)象。

五、研究結(jié)論與討論

(一)人口流動(dòng)中的縣域教育之顯性變化

在中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中,人口遷移是城鎮(zhèn)化的核心,而人口的遷移必然會(huì)帶來(lái)流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題。流動(dòng)人口子女教育面臨的問(wèn)題,一方面是留守兒童由于父母教育的缺失和學(xué)校教育的管理失控等多種原因,使他們?cè)趯W(xué)習(xí)成績(jī)、認(rèn)知能力、非認(rèn)知能力和心理等方面的成長(zhǎng)障礙長(zhǎng)期存在。[3-4]秦敏等人利用2013年中國(guó)教育追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)村留守兒童與非留守兒童的差異主要在于身心健康,其中女性留守兒童的心理健康表現(xiàn)更差。[5]郝明松基于兩期的中國(guó)教育追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn),留守兒童,特別是僅母親外出的留守兒童的認(rèn)知能力和學(xué)習(xí)成績(jī)都低于非留守兒童。[6]周金燕對(duì)全國(guó)六省的中小學(xué)生調(diào)查,研究發(fā)現(xiàn)雙親外出的留守兒童在非認(rèn)知能力發(fā)展方面處于困境。[7]另一方面是隨遷子女在心理健康、入學(xué)機(jī)會(huì)和學(xué)習(xí)花費(fèi)等方面的問(wèn)題日益突出。[8]其中,有學(xué)者對(duì)江西省7所隨遷子女較多的學(xué)校展開(kāi)學(xué)生調(diào)查,發(fā)現(xiàn)隨遷子女的心理健康水平顯著低于非隨遷子女。[9]余暉對(duì)北京和上海的十個(gè)區(qū)縣進(jìn)行調(diào)研,表明盡管政府對(duì)一線城市隨遷子女教育政策不斷優(yōu)化,隨遷子女在受教育機(jī)會(huì)獲得上仍然處于弱勢(shì)。[10]周麗萍等人基于中國(guó)教育追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn),在同一區(qū)縣內(nèi)隨遷子女的生均教育財(cái)政撥款明顯偏低,家庭教育支出顯著更高,甚至超出了農(nóng)民工家庭的平均支付能力。[11]綜觀已有文獻(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題的研究,學(xué)者多數(shù)立足于全國(guó)或區(qū)域發(fā)展的宏觀角度,探討隨遷子女與留守兒童的教育問(wèn)題。[12-13]事實(shí)上,流動(dòng)的人口大多源自于農(nóng)村,根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算,2020年由農(nóng)村總流出人口占全部流動(dòng)人口的76.3%。[14]縣級(jí)行政單位作為統(tǒng)籌農(nóng)村發(fā)展重要場(chǎng)域,縣域教育更是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮不可或缺的作用,卻少有文獻(xiàn)從縣域的視角探討人口流動(dòng)對(duì)教育發(fā)展的影響。盡管有少數(shù)文獻(xiàn)探討了人口流動(dòng)下中縣域教育發(fā)展面臨的困境,但也僅考慮了農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)這單一的流動(dòng)形式。[15]而本研究中人口流動(dòng)涵蓋鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣,包括人口外流、人口內(nèi)流、鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)等多樣形態(tài)的人口流動(dòng)形式,城鄉(xiāng)不再單一呈現(xiàn)二元對(duì)立的發(fā)展態(tài)勢(shì),而是快速向城市看齊,實(shí)現(xiàn)“在地城鎮(zhèn)化”。

本研究選取了極具代表性的出縣和入縣,從微觀視角論述了人口流動(dòng)中縣域教育發(fā)展變化。其中,出縣呈現(xiàn)出“人口外流+鎮(zhèn)區(qū)聚集”的流動(dòng)方式,這造就了出縣的學(xué)校數(shù)量在鄉(xiāng)村與鎮(zhèn)區(qū)之間“此消彼長(zhǎng)”,造成鎮(zhèn)區(qū)擠、鄉(xiāng)村弱的教育困境:鎮(zhèn)區(qū)學(xué)位不足,鄉(xiāng)村學(xué)校冷清;鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校不斷擴(kuò)建新建,鄉(xiāng)村學(xué)校要么自然消亡、要么撤點(diǎn)并校、要么實(shí)現(xiàn)“一個(gè)都不能少”的最后堅(jiān)守。出縣內(nèi)留守兒童和隨遷子女現(xiàn)象成為常態(tài),隔代教養(yǎng)、單親家庭容易造成留守兒童心理問(wèn)題,心理咨詢室的建立和心理咨詢教師的招聘開(kāi)始成為出縣的教育投入;隨遷子女或以家長(zhǎng)在鎮(zhèn)區(qū)買房的方式舉家搬遷,或以租房的方式實(shí)現(xiàn)“周中就讀—周末回鄉(xiāng)”的候鳥(niǎo)式移動(dòng)。入縣作為人口流動(dòng)背景下另一類縣域發(fā)展的典型代表,呈現(xiàn)出“人口內(nèi)流”的流動(dòng)方式,學(xué)校數(shù)量在鄉(xiāng)村與鎮(zhèn)區(qū)之間“共同繁榮”,鄉(xiāng)村學(xué)校沒(méi)有增加但學(xué)生人數(shù)逐年增加,鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校不斷開(kāi)設(shè)分校,學(xué)生人數(shù)暴增。入縣外來(lái)人口子女與出縣的隨遷子女不同,由于入縣受國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀政策的影響,集聚了多種知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè),入縣政府為引進(jìn)高層次人才,新建了多所北京優(yōu)秀學(xué)校的分校,給高層次人才子女提供了優(yōu)質(zhì)教育。還有部分匯聚在入縣的學(xué)生,則是因?yàn)槭軕艏拗?無(wú)法繼續(xù)在北京完成學(xué)業(yè),憑借政策紅利與地理優(yōu)勢(shì)發(fā)展的入縣則成為他們家長(zhǎng)不二的選擇。入縣的流動(dòng)人口實(shí)則是入縣的新移民,其子女并沒(méi)有教育花費(fèi)高、學(xué)習(xí)適應(yīng)難等隨遷子女常見(jiàn)的教育問(wèn)題。

(二)人口流動(dòng)中的縣域教育之困境根源

出縣與入縣的教育在學(xué)校布局、學(xué)生發(fā)展方面面臨的境況截然不同,但卻具有相同教育困境——師資配置問(wèn)題。出縣有的農(nóng)村學(xué)校教師離開(kāi)了原來(lái)的學(xué)校,以考回縣城、流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市等方式實(shí)現(xiàn)流動(dòng);大多數(shù)留下來(lái)的教師面臨著缺乏新同事、老教師退休、自己晉升渺茫的職業(yè)發(fā)展問(wèn)題;鄉(xiāng)村學(xué)校實(shí)在缺人,又不得不鼓勵(lì)退休教師繼續(xù)留任。入縣伴隨著人口的大量涌入、新學(xué)校的快速建成,新教師的需求不斷增加。新編制卻無(wú)法與新教師崗位配套供應(yīng),教育局只好以聘用合同制的編外教師形式招聘。招聘編外教師在一定程度上解決了入縣當(dāng)下教師緊缺的境況,但編外教師的職業(yè)認(rèn)同感低、職業(yè)壓力更大、職業(yè)地位不穩(wěn)定等問(wèn)題,[16]也必將會(huì)對(duì)教學(xué)質(zhì)量產(chǎn)生一定影響[17]。

人口流動(dòng)帶來(lái)的縣域教育困境,歸根到底是教師問(wèn)題。教師準(zhǔn)備、招聘和留任是解決諸多教育問(wèn)題的關(guān)鍵,是探索和解決鄉(xiāng)村教育問(wèn)題的抓手。[18]面對(duì)人口流動(dòng)而出現(xiàn)的縣域教育生源變化,新建與擴(kuò)建學(xué)校是相對(duì)快速和簡(jiǎn)單的應(yīng)對(duì)方式,但教師配備就顯得滯后。第一,教師的調(diào)配速度趕不上人口流動(dòng)的速度?？h城虹吸效應(yīng)大量吸走的是學(xué)生,教師并沒(méi)有大規(guī)模實(shí)現(xiàn)流動(dòng)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)出縣作為福建省貧困縣,鄉(xiāng)村教師具有更高的生活補(bǔ)貼,同時(shí)出縣便捷的交通也為鄉(xiāng)村教師的工作往返提供了便利,這導(dǎo)致年齡較大已獲得一定職稱的鄉(xiāng)村教師更愿意在鄉(xiāng)村學(xué)校執(zhí)教,直至退休。此外,鄉(xiāng)村學(xué)校學(xué)生數(shù)量少,但要保障各學(xué)科教師齊全。于是容易出現(xiàn)鄉(xiāng)村學(xué)校教師超額、鎮(zhèn)區(qū)學(xué)校教師缺額的問(wèn)題。(8)根據(jù)相關(guān)政策,學(xué)前教育師生比1∶15、小學(xué)師生比1∶19、初中1∶13.5、普通高中1∶12.5,職業(yè)中專學(xué)校的“雙師型”教師要占專業(yè)課教師總數(shù)的75%。第二,教師補(bǔ)充的速度趕不上學(xué)校新建的速度。為了應(yīng)對(duì)不斷增加的鎮(zhèn)區(qū)學(xué)生,縣政府和教育局忙著擴(kuò)建與新建學(xué)校。新樓房建成的速度很快,但教師人手不足是長(zhǎng)期難以解決的問(wèn)題。這其中牽涉到錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系,縣政府和教育局提倡集團(tuán)化辦學(xué),其實(shí)是將新建立的校區(qū)托管給已有學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)班子,先招生,教師再進(jìn)一步想辦法。面對(duì)大量涌入的學(xué)生,縣政府能劃撥的新教師編制也是杯水車薪,于是編外教師制度開(kāi)始實(shí)行,但編外教師制度又會(huì)引發(fā)連續(xù)的教育問(wèn)題。第三,教師需求滿足的速度趕不上社會(huì)變化的速度。人口流動(dòng)導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村留守兒童現(xiàn)象,他們因隔代教養(yǎng)、單親家庭、父母面對(duì)面關(guān)愛(ài)缺失等因素產(chǎn)生心理問(wèn)題,根據(jù)2019年度《中國(guó)留守兒童心靈狀況白皮書(shū)》,留守兒童遭受精神暴力的發(fā)生率為91.3%,軀體暴力的發(fā)生率為65.1%。于是,心理輔導(dǎo)教師和音樂(lè)、體育、美術(shù)教師的需求與日俱增,但沒(méi)能得到及時(shí)補(bǔ)充。