張 琳 范國睿

(華東師范大學(xué):a.外語學(xué)院;b.教育學(xué)部,上海 200062)

20世紀(jì)80年代以來,受新自由主義與全球化的推動,教育國際化迅猛發(fā)展,但在逆全球化思維與民粹主義思潮影響下,近年來國際學(xué)術(shù)流動放緩[1],新冠肺炎疫情又加速了這一趨勢,極大地干擾了國際學(xué)術(shù)流動,國際教育的發(fā)展面臨著流動困難、生源減少、高校財政危機等諸多困境。[2]為了應(yīng)對疫情,美國、英國、澳大利亞三大國際教育出口大國均于2021年出臺了戰(zhàn)略性政策,以整合力量促進(jìn)國際教育的發(fā)展。

2021年2月,英國率先發(fā)布了《國際教育戰(zhàn)略:2021升級——支持復(fù)蘇,推動增長》(International Education Strategy:2021 update-Supporting recovery, driving growth,以下簡稱《英國2021戰(zhàn)略》),是在疫情沖擊下對2019國際教育國家戰(zhàn)略的升級。當(dāng)年7月,美國發(fā)布了《美國對國際教育的新承諾》(A Renewed U.S. Commitment to International Education,以下簡稱《美國2021聯(lián)合聲明》),是美國20年來第一份國家層面的聯(lián)合國際教育聲明。[3]同年11月,澳大利亞出臺了《澳大利亞國際教育戰(zhàn)略:2021—2030》(Australian Strategy for International Education:2021-2030,以下簡稱《澳大利亞2021戰(zhàn)略》),替代了原計劃執(zhí)行至2025年的國際教育戰(zhàn)略,澳大利亞提前發(fā)布新戰(zhàn)略,同樣是為了應(yīng)對疫情引起的國際環(huán)境變化。

美國、英國、澳大利亞同年出臺新的國際教育戰(zhàn)略性政策是尤為值得關(guān)注的動態(tài),本研究利用QCAmap工具對美國、英國、澳大利亞戰(zhàn)略進(jìn)行編碼,開展政策文本分析,剖析三國戰(zhàn)略的共性與個性,從而深入理解后疫情時代國際教育的發(fā)展方向,為我國教育對外開放政策提供啟示。

一、美英澳后疫情時代國際教育戰(zhàn)略的動因與目標(biāo)

(一)戰(zhàn)略動因

新冠肺炎疫情對國際教育的巨大沖擊與挑戰(zhàn)、地緣政治的變化與影響,以及在線教育帶來的國際教育發(fā)展新機遇是美國、英國、澳大利亞同年發(fā)布國際教育新戰(zhàn)略性政策的共同背景。首先,疫情的持續(xù)使得國際學(xué)術(shù)流動困難重重,國際學(xué)生留學(xué)意愿降低[4],國際教育競爭日趨激烈。2020年,美國學(xué)生簽證持有者總數(shù)下降了近18%,新入學(xué)國際學(xué)生人數(shù)下降了 72%[5],澳大利亞國際學(xué)生人數(shù)下降了 9.32%[6],而同期英國國際學(xué)生人數(shù)卻獲得了12.5%的增長[7](見圖1),可見,傳統(tǒng)國際教育強國之間競爭加劇。其次,隨著中國的崛起,來華留學(xué)生增多[8],也讓西方國家產(chǎn)生了危機感,美國、英國、澳大利亞均希望通過國際教育保持對優(yōu)秀人才的吸引力,以維持國家的競爭優(yōu)勢。此外,疫情期間在線教育的大規(guī)模發(fā)展又為國際教育帶來了新的模式,國際教育強國嗅到了開拓市場的新契機。鑒于此,2021年,美國、英國、澳大利亞三國均發(fā)布了國際教育的新戰(zhàn)略性政策,以應(yīng)對危機,抓住機遇,保持競爭力。

圖1 美英澳近五年國際學(xué)生人數(shù)變化趨勢圖來源:根據(jù)Institute of International Education. Open Doors[R/OL].[2022-02-26].https://opendoorsdata.org/data/international-students/enrollment-trends/;Study in UK.International Student Statistics in UK 2021[R/OL].[2022-02-26].https://www.studying-in-uk.org/international-student-statistics-in-uk/;International Education,Australia.International Student Data2021[R/OL].[2022-02-26].https://internationaleducation.gov.au/research/international-student-data/Pages/InternationalStudentData2021.aspx數(shù)據(jù)繪制。

除了共性之外,美國、英國、澳大利亞的新戰(zhàn)略也有針對各自國家發(fā)展所需的不同動因。根據(jù)奈特(Knight)教育國際化動因的框架,一國推動教育國際化通常有政治、經(jīng)濟(jì)、學(xué)術(shù)和文化/社會四大類動因。[9]政治動因與一國的世界地位有關(guān),如國家安全、穩(wěn)定和平、意識形態(tài)影響等;經(jīng)濟(jì)動因是指與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的目標(biāo),包括直接經(jīng)濟(jì)收益(國際學(xué)生的學(xué)費收入和凈經(jīng)濟(jì)效益等),以及間接經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)(教育國際化對國家所需的熟練人力資源的貢獻(xiàn)等);學(xué)術(shù)動因是指通過提高教學(xué)、研究和服務(wù)的國際化程度以提升高等教育質(zhì)量,或通過加強人力資源、技術(shù)或管理的基礎(chǔ)設(shè)施來促進(jìn)教育機構(gòu)的能力建設(shè);文化/社會動因主要指加強國家語言與文化的地位,以及理解外語與外國文化的重要性。奈特的教育國際化動因框架有助于理解美國、英國、澳大利亞后疫情時代國際教育戰(zhàn)略方向的重點。

依據(jù)奈特的動因框架,先由兩位研究助理利用QCAmap對美國、英國、澳大利亞三份政策文件涉及動因部分逐句編碼(見表1),再對編碼不一致部分校對調(diào)整,之后兩位研究者再進(jìn)行復(fù)核,并對編碼條目作計量統(tǒng)計,計算各類動因條目數(shù)占總動因條目數(shù)的比例。(見表2)在計量分析的基礎(chǔ)上,研究者再結(jié)合政策文本的語境來深入分析美國、英國、澳大利亞國際教育新戰(zhàn)略的動因。根據(jù)文本編碼計量結(jié)果分析可知,后疫情時代,美國更注重國際教育的政治意義,學(xué)術(shù)意義位居第二,而英國、澳大利亞更側(cè)重于國際教育的經(jīng)濟(jì)意義,政治意義位居第二,文化/社會意義在三國均排在末位。(見表2)美國注重通過國際教育獲得人力資本,力圖通過國際教育加強美國的世界領(lǐng)導(dǎo)地位;英國注重國際學(xué)生帶來的直接經(jīng)濟(jì)收益,同時重視國際教育對軟實力的提升作用;澳大利亞開始注重國際教育的國家安全,逐步趨向在經(jīng)濟(jì)收益與國際安全之間獲得平衡。

表1 美英澳后疫情時代國際教育戰(zhàn)略動因編碼表

表2 美英澳后疫情時代國際教育戰(zhàn)略動因?qū)Ρ缺?/p>

1.美國旨在通過國際教育維持世界領(lǐng)導(dǎo)地位

特朗普執(zhí)政時期,在 “美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下,出臺了一系列反移民政策,國際教育領(lǐng)域深受影響。受反移民政策與疫情的雙重沖擊,美國國際學(xué)生人數(shù)下滑。《美國2021聯(lián)合聲明》重申國際教育的重要地位,是拜登政府對特朗普時期國際教育政策的反撥,意圖在加強國家安全的基礎(chǔ)上修復(fù)美國對全球優(yōu)秀人才的吸引力,維持世界領(lǐng)導(dǎo)地位。

《美國2021聯(lián)合聲明》指出,美國的國際教育正面臨挑戰(zhàn),尤其是“來自非盟友且不認(rèn)同美國價值觀的國家”,這是“對美國研究與創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)地位、解決共同全球問題的能力以及有效捍衛(wèi)普遍價值觀能力的直接挑戰(zhàn)”,因此,美國必須維持對世界各國人才的吸引力,從而繼續(xù)引領(lǐng)世界?？梢?在中美關(guān)系轉(zhuǎn)冷的地緣政治背景下,美國將國際教育視為維持霸權(quán)的籌碼與工具。根據(jù)文本編碼數(shù)據(jù),美國國際教育戰(zhàn)略的動因有近一半(47.83%)屬于政治動因,其次是學(xué)術(shù)動因(30.43%)與經(jīng)濟(jì)動因(17.39%)。究其本質(zhì),無論是通過國際教育發(fā)展人人關(guān)系、提升軟實力與傳播美式價值觀,還是吸引人才與提升美國高校的創(chuàng)新力,各類動因最終均指向了共同的目標(biāo):維持美國的世界領(lǐng)導(dǎo)地位。

2.澳大利亞從主要重視國際教育的經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)向同時注重國家安全

從20世紀(jì)80年代開始,受新自由主義思潮的影響,澳大利亞的國際教育轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,在此后40年間,國際教育對澳大利亞的經(jīng)濟(jì)意義向來是重中之重?！栋拇罄麃?021戰(zhàn)略》維持了重視經(jīng)濟(jì)收益的傳統(tǒng),但受地緣政治與疫情影響,也呈現(xiàn)出更重視國家安全的新特點,國家層面對國際教育的管控明顯加強。根據(jù)編碼數(shù)據(jù),該戰(zhàn)略有超過一半(52.63%)屬于經(jīng)濟(jì)動因,其次是政治動因(21.05%)。

首先,《澳大利亞2021戰(zhàn)略》主要是為了應(yīng)對疫情,抓住國際教育發(fā)展的新機遇,恢復(fù)增長,獲得經(jīng)濟(jì)收益。在疫情期間澳大利亞關(guān)閉了邊境,國際學(xué)生無法入境,國際教育行業(yè)經(jīng)濟(jì)損失巨大。2021年12月,澳大利亞對國際學(xué)生重新開放邊境,此戰(zhàn)略發(fā)布于11月底,顯示了其復(fù)蘇國際教育行業(yè)的決心。

其次,降低國際教育行業(yè)的風(fēng)險。澳大利亞的高等教育國際化程度位居世界第一,國際學(xué)生人數(shù)占高等教育總?cè)藬?shù)的31.3%[10],國際教育是澳大利亞高校財政收入的重要來源。疫情期間,因來自國際學(xué)生的收入急劇減少,部分高校面臨財政風(fēng)險甚至財政危機。[11]此外,地緣政治的變化使得澳大利亞擔(dān)心失去主要國家的生源。近20年以來,中國一直是澳大利亞教育服務(wù)最大的出口國,但近年來中澳關(guān)系急轉(zhuǎn)直下,澳大利亞聯(lián)邦政府對國際教育的國家安全問題疑慮重重,又擔(dān)心來自中國的國際學(xué)生突然大幅減少而造成財政危機。鑒于此,澳大利亞新戰(zhàn)略的重點便是減少對中國市場的依賴。

3.英國的戰(zhàn)略依然以經(jīng)濟(jì)收益為主兼顧軟實力的提升

與美國的反撥及澳大利亞的轉(zhuǎn)向不同,英國新戰(zhàn)略沿襲了國際教育創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益與提升軟實力的傳統(tǒng)動因。根據(jù)文本編碼分析,該戰(zhàn)略有近60%屬于經(jīng)濟(jì)動因,1/3為政治動因。英國擁有成熟的國際教育產(chǎn)業(yè),已建立了一套通過國際教育獲得經(jīng)濟(jì)利益同時進(jìn)行文化輸出的成熟機制。英國新戰(zhàn)略指出,后疫情時代教育國際化依然至關(guān)重要,“教育出口給英國帶來諸多經(jīng)濟(jì)利益”,并且“國際教育創(chuàng)建的網(wǎng)絡(luò)有助于英國與世界各國建立持久的關(guān)系”?？梢?國際教育在后疫情時代對英國而言依然以經(jīng)濟(jì)意義為主,兼顧政治意義。

(二)戰(zhàn)略目標(biāo)

與戰(zhàn)略動因相一致,美國的戰(zhàn)略目標(biāo)側(cè)重于國家安全與政治利益,希望通過重新重視國際教育,實現(xiàn)“繼續(xù)引領(lǐng)世界,繼續(xù)成為有才華的國際學(xué)生、研究人員、學(xué)者和教師的首選目的地”,也就意味著美國繼續(xù)將國際教育視為吸引國際人才、維持世界強國地位的重要手段。英國的戰(zhàn)略目標(biāo)更注重國際教育的經(jīng)濟(jì)收益,《英國2021戰(zhàn)略》重申了其“2019戰(zhàn)略”的戰(zhàn)略目標(biāo):“將教育出口增加到每年350億英鎊,將高等教育階段的國際學(xué)生增加到每年60萬人”,也就意味著英國新戰(zhàn)略的目標(biāo)保持不變,戰(zhàn)略升級主要是應(yīng)對疫情帶來的變化、沖擊與機遇,促進(jìn)“疫情后國際教育的復(fù)蘇與可持續(xù)發(fā)展”。由于澳大利亞國際教育產(chǎn)業(yè)在疫情期間受到較大影響,其新戰(zhàn)略的目標(biāo)聚焦于促進(jìn)國際教育在后疫情時代獲得復(fù)蘇與可持續(xù)增長,“隨著國際教育的復(fù)蘇,要采取不同的做法,以使該行業(yè)更具可持續(xù)性,創(chuàng)造新的增長機會”,以加強“澳大利亞作為國際教育世界領(lǐng)導(dǎo)者的地位”,因此,與前戰(zhàn)略相比,澳大利亞的新戰(zhàn)略目標(biāo)更具抵抗風(fēng)險的意識。

二、美英澳后疫情時代國際教育的戰(zhàn)略行動

根據(jù)扎根理論,兩位研究助理首先通過QCAmap對美國、英國、澳大利亞戰(zhàn)略文本中的戰(zhàn)略行動進(jìn)行開放性編碼(open coding),對政策文本逐句標(biāo)簽化,提煉戰(zhàn)略行動的初始概念,對相似或重復(fù)概念進(jìn)行范疇化,再對編碼不一致部分進(jìn)行校對調(diào)整;其次,兩位研究者分別對初始編碼進(jìn)行復(fù)核,再進(jìn)行主軸性編碼(axial coding),將初始范疇反復(fù)比較、分類,進(jìn)一步提煉為主范疇;最后進(jìn)行選擇性編碼(selective coding),在政策文本的語境與文本頒布的背景中反復(fù)挖掘各類范疇間的關(guān)系,對主范疇進(jìn)一步歸納提煉,形成核心范疇。(見圖2)

圖2 美英澳后疫情時代國際教育戰(zhàn)略行動圖

在三輪編碼結(jié)束后,又進(jìn)行了理論模型飽和度檢驗,確保了編碼的信度。最終獲得40項范疇、16項主范疇與5項核心范疇,在此基礎(chǔ)上對各類戰(zhàn)略行動范疇進(jìn)行計量統(tǒng)計(見表3),結(jié)合戰(zhàn)略整體意圖,發(fā)現(xiàn)了美英澳新戰(zhàn)略行動的共性與個性。

表3 美英澳后疫情時代國際教育戰(zhàn)略行動對比表

(一)戰(zhàn)略重點:美國重綱領(lǐng)輕路徑,英國、澳大利亞重路徑與評估

美國此番發(fā)布的是一項聯(lián)合聲明,其十項戰(zhàn)略行動的性質(zhì)更偏向于原則性的綱領(lǐng),與英國、澳大利亞的最新戰(zhàn)略相比,缺少了切實可行的實施路徑與評估機制。

在《美國2021聯(lián)合聲明》中,方向引導(dǎo)與組織建設(shè)兩大類行動共計73.69%,占比很高,而具體的行動只涉及歡迎國際學(xué)生與學(xué)者、促進(jìn)合作研究、鼓勵美國學(xué)生出國留學(xué)與在線教育發(fā)展四項綱領(lǐng)性的內(nèi)容,執(zhí)行上述行動的明確路徑幾乎空白。因此,結(jié)合發(fā)表的背景,該聲明實質(zhì)上是美國向國際社會傳遞依然重視國際教育的表態(tài),與拜登政府一直強調(diào)的“美國回來了”的口號類似,是一種表明美國自由開放的姿態(tài),借此向國際學(xué)生與學(xué)者傳遞友好的信息,以保持對世界優(yōu)秀人才的吸引力。同時,聲明也旨在促進(jìn)美國國內(nèi)達(dá)成對國際教育地位的共識,以糾正特朗普時期政策的不利影響。聲明發(fā)布后,美國教育委員會、美國大學(xué)協(xié)會、美國國際教育者聯(lián)盟等美國國際教育行業(yè)相關(guān)組織聯(lián)合倡議美國政府在聲明的基礎(chǔ)上盡快出臺國家級的國際教育戰(zhàn)略。[12]可見,《美國2021聯(lián)合聲明》為國家級的國際教育戰(zhàn)略指明了方向,但與包含具體實施路徑的戰(zhàn)略尚有差距。

《英國2021戰(zhàn)略》在2019年戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上進(jìn)行了更新,明確了從復(fù)蘇到增長的四大戰(zhàn)略方向(多元化招生、 提升國際學(xué)生體驗、建立持久的全球伙伴關(guān)系及支持教育出口增長和國際化),以及五大發(fā)展領(lǐng)域的重點(學(xué)前教育、私立學(xué)校、英語語言培訓(xùn)、職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)、高等教育與跨境教育及教育技術(shù))。該戰(zhàn)略共設(shè)立了14項戰(zhàn)略行動,計劃于2022年初對戰(zhàn)略行動開展評估?！栋拇罄麃?021戰(zhàn)略》共有四大戰(zhàn)略重點,包括推動多元化、滿足澳大利亞技能需求、以學(xué)生為中心,以及促進(jìn)留學(xué)生人數(shù)增長提升全球競爭力,并由17類37項具體的戰(zhàn)略行動支撐,該戰(zhàn)略還明確了評估戰(zhàn)略行動成效的方法。在英國、澳大利亞的戰(zhàn)略中,實際行動路徑占比均超過2/3(見表3),可見,相比美國的綱領(lǐng)性戰(zhàn)略聲明,英國、澳大利亞兩國的戰(zhàn)略更注重戰(zhàn)略目標(biāo)的具體落實與評估。

(二)方向引領(lǐng):美英澳均力求降低國際教育的發(fā)展風(fēng)險

受疫情對國際教育沖擊的影響,美國、英國、澳大利亞在戰(zhàn)略方向上均注重控制國際教育的各類風(fēng)險,在具體行動向度上,均重視加強國際學(xué)術(shù)合作中的國家安全、鼓勵開拓國際教育新模式,英國、澳大利亞還注重推動國際教育的多元化。

1.美英澳均注重國際學(xué)術(shù)合作的國家安全

美國、英國、澳大利亞均強調(diào)了國際學(xué)術(shù)合作的國家安全問題,這是以往戰(zhàn)略所罕見的內(nèi)容。其中,不受外國影響與干涉是三國戰(zhàn)略行動的重點。國際教育代表的是開放、交流與合作,國家安全代表的是審慎、風(fēng)險與管控,兩者同時出現(xiàn)于三國的戰(zhàn)略性文件之中,體現(xiàn)了其對國際學(xué)術(shù)合作的矛盾心理。整體而言,美國對國際教育的國家安全最為重視,占比15.79%,英國、澳大利亞雖比例不高,但均是首次強調(diào)國家安全問題。

盡管美國認(rèn)為國際教育是維持世界領(lǐng)導(dǎo)力的重要路徑,但對國際教育可能帶來的國家安全問題也保持著謹(jǐn)慎心理,從詞頻統(tǒng)計來看,“國家安全”在文件中共出現(xiàn)8次,位居第六,在10項戰(zhàn)略行動中有3項強調(diào)國家安全問題,包括讓“國際學(xué)生、研究人員等以安全可靠的方式來到美國”,“促進(jìn)項目廉正和保護(hù)國家安全”,“維持知識產(chǎn)權(quán)和研究工作的廉正,免受不正當(dāng)?shù)耐鈬绊懞头欠ㄊ召彙薄ｈb于此,盡管聲明旨在傳達(dá)美國重視國際教育的態(tài)度,但戰(zhàn)略行動顯示了美國矛盾的心理,既不想失去國際教育的諸多收益,又忌憚潛在風(fēng)險。

英國同樣既想從國際學(xué)術(shù)合作中獲益,又強調(diào)國家安全問題。英國新戰(zhàn)略第一次指出,管理研究風(fēng)險對英國的全球教育聲譽至關(guān)重要,大學(xué)需要提高國際合作的安全意識。為此,英國發(fā)布了 “可信研究”(Trusted Research)政策,英國大學(xué)聯(lián)盟也制定了安全指南《管理國際化過程中的風(fēng)險:安全相關(guān)問題》,以提高英國大學(xué)對風(fēng)險的認(rèn)識。

澳大利亞新戰(zhàn)略也首次強調(diào)了國家安全問題,指出“大學(xué)、社區(qū)和政府必須制定適當(dāng)戰(zhàn)略來管理和減輕外國對大學(xué)生、教職員工和研究的干預(yù)風(fēng)險”。為此,戰(zhàn)略單列一項行動來推進(jìn)國家安全,足見其重視程度。2021年11月發(fā)布的《澳大利亞大學(xué)應(yīng)對外國干預(yù)的最新指南》便是在國際教育中加強國家安全的重要舉措。

2.美英澳均鼓勵國際教育開拓新模式

受疫情影響,國際學(xué)生流動受阻,對國際學(xué)生入境學(xué)習(xí)造成了種種困難,而信息技術(shù)的迅速發(fā)展又推動了國際教育新模式的發(fā)展。據(jù)預(yù)測,到2026年,全球在線學(xué)習(xí)市場規(guī)模預(yù)計將超過3 700億美元。[13]美英澳新戰(zhàn)略均認(rèn)識到國際教育新模式對應(yīng)對危機與抵御風(fēng)險的重要性,力圖借機在后疫情時代大力推進(jìn)新模式的發(fā)展。其中,美國、英國更強調(diào)在技術(shù)支持下發(fā)展國際教育,而澳大利亞同時強調(diào)在線教育、微證書與在地國際化等多種跨境教育的模式。在戰(zhàn)略行動上,英國、澳大利亞兩國均注重在國家層面消除跨境教育的市場障礙。由于部分國家尚不認(rèn)可在線教育的學(xué)歷資格,英國、澳大利亞均力圖通過政府層面的合作協(xié)商為在線教育出口消除障礙,例如,簽訂國際協(xié)議、貿(mào)易協(xié)定等,使得在線教育學(xué)位獲得認(rèn)可。

3.英澳推動國際教育多元化發(fā)展

英國、澳大利亞推動國際教育多元化的行動旨在減少風(fēng)險、尋找機遇,擴大國際教育市場,在現(xiàn)有市場增量有限或面臨縮水的情況下,通過開發(fā)新產(chǎn)品、開辟新市場來實現(xiàn)國際教育的可持續(xù)增長。在具體向度上,根據(jù)編碼數(shù)據(jù),英國鼓勵產(chǎn)品多樣化的行動占8.05%,位居第一,也鼓勵市場多元化,占3.45%;澳大利亞鼓勵市場多元化的行動占6.45%,位居第二。

相較于美國、英國,澳大利亞的國際學(xué)生生源地相對集中,來自生源地前五位國家的學(xué)生占72%,而美國與英國分別為61%與 45%。(見圖3)澳大利亞認(rèn)為生源過于集中會給國際教育帶來風(fēng)險,也會影響國際學(xué)生的體驗。因此,新戰(zhàn)略將“多元化”作為未來十年的首要戰(zhàn)略重點,多元化的第一項行動便是實現(xiàn)市場多元化。結(jié)合戰(zhàn)略意圖,澳大利亞此舉重點意圖降低對中國市場的依賴。

圖3 美英澳國際學(xué)生生源地集中程度對比圖來源:Australian Government. Australian Strategy for International Education 2021-2030[R]. Canberra: Department of Education,Skills and Employment,2021.

盡管英國的國際學(xué)生生源已經(jīng)較為多樣,但由于脫歐后歐盟學(xué)生無法享受“國內(nèi)學(xué)生”的待遇,必須按照國際學(xué)生的標(biāo)準(zhǔn)繳納學(xué)費,因此,來自歐盟的國際學(xué)生人數(shù)呈下降趨勢。[14]為了保持國際教育的市場份額,英國新戰(zhàn)略強調(diào)在鞏固歐盟等現(xiàn)有成熟市場的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步推動市場多元化的發(fā)展。英國新戰(zhàn)略最為重視的是開發(fā)推廣新的國際教育產(chǎn)品,主要鼓勵開發(fā)教師培訓(xùn)、特許學(xué)校、學(xué)前教育、特殊教育、女童教育等。

(三)組織建設(shè):美國著重加強國際教育政策的府際協(xié)同

就政策發(fā)布的機構(gòu)而言,《美國2021聯(lián)合聲明》由美國國務(wù)院、教育部與國務(wù)院國際學(xué)生咨詢中心網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合發(fā)布,獲得了商務(wù)部及國土安全部的支持,政策發(fā)布的主體本身就體現(xiàn)了美國旨在加強國際教育政策府際協(xié)同的意圖。

從政策提出的戰(zhàn)略行動而言,該聲明的十大項戰(zhàn)略行動中有三大項重點著墨于府際協(xié)同,包括“以全國協(xié)調(diào)一致的方式”推動國際教育各種模式的發(fā)展、強調(diào)美國政府與各類利益主體合作支持國際教育的關(guān)鍵領(lǐng)域、加強府際協(xié)同以維護(hù)國際教育領(lǐng)域的國家安全。在戰(zhàn)略行動中,涉及府際協(xié)同的行動占31.58%,占比最大?？梢?《美國2021聲明》將加強國際教育政策的府際協(xié)同視為重中之重。

長久以來,美國的國際教育主要受大學(xué)與市場的合力作用,以優(yōu)質(zhì)的高等教育以及市場運作吸引國際學(xué)生與學(xué)者,加之聯(lián)邦體制的影響,在疫情之前聯(lián)邦政府在國際教育領(lǐng)域的參與度并不高。[15]而美國在國際教育領(lǐng)域主要的競爭對手——英國、澳大利亞、加拿大等國均十分重視國家層面的國際教育政策協(xié)調(diào)。美國在國際教育領(lǐng)域一直缺乏府際協(xié)同[16],特別是在特朗普時期以及新冠肺炎疫情暴發(fā)之后,簽證、入境等國家層面的政策阻礙了國際學(xué)術(shù)的流動,傳達(dá)出不歡迎國際學(xué)生與學(xué)者的聲音,使得美國在國際教育競爭中處于劣勢。本次聲明著重強調(diào)了國際教育的府際協(xié)同,便旨在彌補這一短板,推動各利益主體的政策協(xié)調(diào),合力促進(jìn)美國國際教育在后疫情時代的復(fù)蘇。

(四)對外協(xié)調(diào):英澳重視多渠道推進(jìn)國際教育對外合作

英國與澳大利亞推進(jìn)對外協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略行動分別占8.05%與11.83%,兩國對通過推進(jìn)多渠道的對外合作均較為重視。但在具體戰(zhàn)略行動上各有側(cè)重,英國更注重簽訂貿(mào)易協(xié)定,澳大利亞更注重推動學(xué)歷獲得認(rèn)可。此外,兩國均重視鼓勵雙邊/多邊合作與發(fā)揮校友的作用。

英國的對外合作既重視國家宏觀層面的貿(mào)易協(xié)定、部長級合作、國際教育大使的合作,又重視中觀層面教育機構(gòu)間的合作,還注重微觀層面校友的橋梁作用。第一,通過自由貿(mào)易協(xié)定來推動國際教育出口。英國政府部長們定期與國際同行接觸,鼓勵雙邊/多邊合作,如與沙特阿拉伯、越南和印尼政府建立密切聯(lián)系,加強與亞洲開發(fā)銀行的關(guān)系等。此外,英國設(shè)置專職領(lǐng)導(dǎo)“國際教育大使”,著重推進(jìn)國際教育的對外合作。第二,英國新戰(zhàn)略設(shè)立了“高等教育創(chuàng)新與改革戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”項目,投入4 500 萬英鎊,以促進(jìn)高等教育機構(gòu)與伙伴國家建立合作關(guān)系。第三,英國文化協(xié)會探索吸引和支持全球英國校友網(wǎng)絡(luò)的模式,以發(fā)揮校友的作用。

澳大利亞政府在推進(jìn)對外合作上的重點是與國內(nèi)外利益主體合作,加強對澳大利亞學(xué)歷的認(rèn)可,為在線教育、數(shù)字微證書等教育新模態(tài)的發(fā)展奠定基礎(chǔ),主要通過多邊論壇、聯(lián)合國教科文組織、東京公約等,鼓勵他國政府認(rèn)可澳大利亞學(xué)歷資格。此外,澳大利亞將繼續(xù)利用校友網(wǎng)絡(luò)來推動國際教育的發(fā)展,包括開展活動建立校友與澳大利亞的聯(lián)系,由校友擔(dān)任澳大利亞教育大使等。

(五)危機應(yīng)對:英澳重視應(yīng)對疫情對國際教育的沖擊

美國、英國、澳大利亞均將應(yīng)對疫情危機置于重要地位,在戰(zhàn)略動因中均強調(diào)了應(yīng)對疫情的挑戰(zhàn),但在具體戰(zhàn)略行動中,美國僅將國際教育視為從疫情中復(fù)蘇的重要抓手,并無國際教育應(yīng)對疫情沖擊的具體行動,而英國與澳大利亞應(yīng)對疫情危機的行動分別占33.33%與13.98%?？梢?英國、澳大利亞在戰(zhàn)略行動上更重視應(yīng)對疫情。在具體行動上,英國、澳大利亞各有側(cè)重點。

英國應(yīng)對疫情的行動主要以國際學(xué)生為對象,涵蓋了營銷招生—在讀—就業(yè)的國際教育全流程,既為在讀國際學(xué)生提供支持,又鼓勵未來的國際學(xué)生選擇英國為留學(xué)目的地。其中,對數(shù)字營銷、經(jīng)濟(jì)支持與調(diào)整簽證政策最為重視。數(shù)字營銷拓展了營銷渠道,經(jīng)濟(jì)支持有助于國際學(xué)生渡過難關(guān),簽證政策調(diào)整解決了國際學(xué)生因疫情引起的簽證過期等問題。此外,英國的戰(zhàn)略行動還涵蓋了生活支持、心理支持、簡化手續(xù)、入境支持、保證在線教育質(zhì)量等方面,確保國際學(xué)生不會因疫情而受到負(fù)面影響。整體而言,英國對國際學(xué)生的疫情支持較為全面。

澳大利亞應(yīng)對疫情的行動多集中于緩沖邊境關(guān)閉導(dǎo)致的一系列問題。鑒于部分澳大利亞學(xué)校依賴國際學(xué)生學(xué)費收入而面臨財政危機,澳大利亞應(yīng)對疫情的首要重點行動是支持學(xué)校度過危機,以便大批國際學(xué)生返澳時這些學(xué)校能夠迅速獲得復(fù)蘇。對國際學(xué)生,澳大利亞主要通過優(yōu)化簽證政策與優(yōu)先考慮國際學(xué)生的入境需求來減少關(guān)閉邊境對國際教育產(chǎn)生的影響,這兩方面的行動分列澳大利亞應(yīng)對疫情行動的第二、三位。相對而言,在國際學(xué)生支持方面,澳大利亞的政策力度與廣度不及英國。

(六)路徑建設(shè):英澳著重支持學(xué)校與國際學(xué)生

雖然英國、澳大利亞應(yīng)對疫情的行動大多是短期性的危機處理方案,但疫情還使其認(rèn)識到看似繁榮的國際教育產(chǎn)業(yè)可能潛伏危機,因此,新戰(zhàn)略的重中之重便是識別風(fēng)險、抓住機遇,實現(xiàn)國際教育可持續(xù)性發(fā)展。英國、澳大利亞對路徑建設(shè)極為重視,路徑建設(shè)的行動分別占29.89% 與43.01%,兩國的戰(zhàn)略路徑較為一致,主要從學(xué)校與國際學(xué)生兩大路徑入手,在具體行動向度上存在差異。

首先,加強對學(xué)校的支持,包括財政支持及數(shù)字化建設(shè)。鑒于各類學(xué)校在國際教育中的重要作用,英國、澳大利亞均設(shè)立了戰(zhàn)略行動以支持學(xué)校開展國際教育活動,英國的財政支持以提供金融產(chǎn)品為主,澳大利亞主要減輕學(xué)校的行政負(fù)擔(dān)。此外,英澳兩國還重視推動學(xué)校的數(shù)字化建設(shè)?！队?021戰(zhàn)略》單列戰(zhàn)略行動明確執(zhí)行路徑,旨在提高國際教育數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和覆蓋范圍,從而清晰地了解每年教育出口的規(guī)模和軌跡?！栋拇罄麃?021戰(zhàn)略》同樣強調(diào)數(shù)字化建設(shè)的重要性,將改進(jìn)國際教育數(shù)據(jù)系統(tǒng),繼續(xù)收集發(fā)布可視化數(shù)據(jù)集,以減輕學(xué)校的管理負(fù)擔(dān),提高數(shù)據(jù)的可用性。

其次,注重提升國際學(xué)生滿意度。根據(jù)編碼數(shù)據(jù),英國與澳大利亞提升國際學(xué)生滿意度的戰(zhàn)略行動分別占19.54%與29.03%,均位居路徑建設(shè)第一,這也沿襲了英國、澳大利亞國際教育產(chǎn)業(yè)化后注重提升國際學(xué)生滿意度的傳統(tǒng)。在具體戰(zhàn)略行動上,兩國的措施各有側(cè)重點。其中,英國注重提升教育質(zhì)量、學(xué)生的就業(yè)競爭力以及獎學(xué)金計劃;澳大利亞注重提升國際學(xué)生的留學(xué)體驗、促進(jìn)融入本地文化及改進(jìn)畢業(yè)工作簽證。

三、結(jié)論與啟示

倘若沒有明確的戰(zhàn)略動因,沒有基于動因的戰(zhàn)略目標(biāo)或政策聲明,沒有針對戰(zhàn)略目標(biāo)系統(tǒng)性的戰(zhàn)略計劃或行動,以及相應(yīng)的評估系統(tǒng),教育國際化的過程往往是對新機遇的臨時性、應(yīng)激性、碎片化的反應(yīng)。[17]顯然,美國、英國、澳大利亞在2021年同年發(fā)布國際教育戰(zhàn)略性政策是在面臨后疫情時代的新環(huán)境時,對國際教育進(jìn)行戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的長期規(guī)劃,以實現(xiàn)各自的戰(zhàn)略目標(biāo)。整體而言,后疫情時代美國、英國、澳大利亞三國的國際教育戰(zhàn)略動因、目標(biāo)與行動均在揚長補短,學(xué)習(xí)競爭對手的長處,朝著趨同的方向發(fā)展。

在戰(zhàn)略動因上,美國、英國、澳大利亞國際教育呈現(xiàn)了從新自由主義思潮下全球化時代的經(jīng)濟(jì)動因為主,轉(zhuǎn)向在逆全球化思潮、新孤立主義與民粹主義背景下的后疫情時代不同程度地重視政治動因的趨勢。無論政治動因與經(jīng)濟(jì)動因,美國、英國、澳大利亞新戰(zhàn)略均體現(xiàn)出不同程度的國家競爭意識、零和博弈思維與意識形態(tài)色彩。教育國際化有促進(jìn)人類普遍性知識發(fā)展的世界主義與促進(jìn)國家發(fā)展與國際競爭的國家主義兩大維度。[18]從新戰(zhàn)略來看,后疫情時代,美國、英國、澳大利亞發(fā)展國際教育的根本目的是促進(jìn)本國發(fā)展,而非促進(jìn)人類普遍性知識的進(jìn)步,使得教育國際化更加偏向國家主義而非世界主義的路徑,實質(zhì)上是“超國家話語”與新自由主義外衣下的國家主義[19],國際教育愈發(fā)成為滿足西方國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具,與奈特[20]、阿特巴赫(Altbach)[21]等教育國際化學(xué)者所設(shè)想的價值中立及主題平等的國際教育漸行漸遠(yuǎn)。在戰(zhàn)略動因的具體向度上,后疫情時代美國、英國、澳大利亞存在差異。美國偏政治動因,以謀求維持其全球領(lǐng)導(dǎo)地位,英國、澳大利亞偏經(jīng)濟(jì)動因,追求國際教育帶來的直接經(jīng)濟(jì)收益,但英國、澳大利亞依然重視國際教育對本國軟實力提升的作用,以實現(xiàn)文化輸出與意識形態(tài)的滲透。在戰(zhàn)略目標(biāo)上,美國旨在吸引全世界最優(yōu)秀的人才,英國力圖達(dá)到既定的國際學(xué)生人數(shù)與經(jīng)濟(jì)收益的目標(biāo),澳大利亞期望國際教育行業(yè)獲得復(fù)蘇與可持續(xù)發(fā)展,三國的戰(zhàn)略目標(biāo)均與戰(zhàn)略動因基本一致。

在戰(zhàn)略行動上,美國重綱領(lǐng)輕路徑,缺乏針對戰(zhàn)略目標(biāo)實際可落實可評估的行動路徑,英國、澳大利亞則重視戰(zhàn)略路徑并有相應(yīng)的評估機制。在方向引領(lǐng)上,美國、英國、澳大利亞均重視通過加強國際學(xué)術(shù)合作的國家安全、推動在線教育等國際教育新模式的發(fā)展來降低后疫情時代的風(fēng)險。組織建設(shè)是美國戰(zhàn)略的重中之重,通過加強府際協(xié)同,彌補在國家層面國際教育政策協(xié)同上的劣勢。短期應(yīng)對疫情危機與長期可持續(xù)發(fā)展的路徑建設(shè)是英國、澳大利亞的戰(zhàn)略行動重點,其中英國更注重產(chǎn)品多元化,澳大利亞更重視市場多元化,兩國均旨在減少對個體產(chǎn)品、單個市場的依賴,以抵御風(fēng)險、保持增長。此外,英國、澳大利亞也重視通過多渠道對外協(xié)調(diào)來推動國際教育的發(fā)展。其中,重視國際學(xué)術(shù)合作的國家安全、鼓勵國際教育新模式、危機應(yīng)對、市場多元化與產(chǎn)品多元化是與傳統(tǒng)國際教育不同的后疫情時代新動向。

然而,美國、英國、澳大利亞要實現(xiàn)后疫情時代既定的戰(zhàn)略目標(biāo)面臨諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。第一,美國、英國、澳大利亞國際學(xué)生的最大生源地均為中國,美國、英國、澳大利亞一方面希望吸引中國學(xué)生,另一方面又意圖遏制中國的發(fā)展,因此在政策上難免搖擺波動,對中國學(xué)生與國際學(xué)術(shù)合作的審查也會對國際教育產(chǎn)生影響。第二,美國、英國、澳大利亞的國際教育面臨著加拿大、新加坡等英語國家,以及中國、德國、法國、日本等非英語國家的競爭。后疫情時代,國際學(xué)生的留學(xué)意愿更為多元化[22],也對美國、英國、澳大利亞實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)帶來了挑戰(zhàn)。第三,美國、英國、澳大利亞本身內(nèi)部還存在著國際教育發(fā)展的障礙。就美國而言,民主黨通常持有較為開放的移民政策,對國際學(xué)生持相對友好的態(tài)度。2024年美國大選,能否繼續(xù)延續(xù)該戰(zhàn)略取決于總統(tǒng)職位花落誰家,因此有較大不確定因素,而缺少落實原則的具體路徑也使得該聲明獲得落實的實際前景不夠明朗。就英國而言,退出歐盟導(dǎo)致來自歐盟的學(xué)生人數(shù)減少,要實現(xiàn)多元化面臨較大挑戰(zhàn)。就澳大利亞而言,開拓新的市場尚未有明顯效果,可持續(xù)發(fā)展面臨困境,2022年大選后工黨重新執(zhí)政也會影響其國際教育的發(fā)展方向。

美國、英國、澳大利亞是我國學(xué)生主要的留學(xué)目的地,其新戰(zhàn)略對我國的教育對外開放也會產(chǎn)生影響,主要體現(xiàn)在對出國留學(xué)、國際學(xué)術(shù)合作與來華留學(xué)的影響。首先,美國、英國、澳大利亞重視國家安全并鼓勵市場多元化,對我國的出國留學(xué)工作與國際學(xué)術(shù)合作必將帶來挑戰(zhàn)。受疫情影響,我國出國留學(xué)人數(shù)下降,國內(nèi)就業(yè)形勢嚴(yán)峻,出國深造客觀需求存在。同時,全人類還共同面臨生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、政治等亟需國際合作解決的問題,在國際形勢日趨復(fù)雜嚴(yán)峻的后疫情時代,教育對外開放是我國促進(jìn)科技學(xué)術(shù)合作、人人交流與溝通以及國際理解的重要渠道。因此,對我國政治、經(jīng)濟(jì)與人才戰(zhàn)略而言,在后疫情時代繼續(xù)鼓勵出國留學(xué)與學(xué)術(shù)合作意義重大而深遠(yuǎn)。其次,對于來華留學(xué)管理工作,我國可以利用疫情重塑國際教育市場的契機,批判性地借鑒美國、英國、澳大利亞成熟的國際教育產(chǎn)業(yè)部分發(fā)展經(jīng)驗,特別是在渠道拓展、簽證政策、質(zhì)量保障、體驗提升、就業(yè)支持、對外合作、數(shù)字化建設(shè)等方面推動教育國際化的能力建設(shè)與配套政策機制的完善,充分抓住跨境教育等國際教育新模式的機遇,推動來華留學(xué)事業(yè)的發(fā)展,同時,提升高校國際學(xué)術(shù)合作中的風(fēng)險意識與應(yīng)對能力。隨著國際教育愈發(fā)成為西方國家維持霸權(quán)的工具,我國后疫情時代的教育對外開放需要打破以西方為中心的教育國際化,以人類命運共同體理念為指導(dǎo),結(jié)合我國一帶一路等重大戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)所需,推動致力于人類共同發(fā)展的新型教育國際化。