胡陽光 吳開俊

（1. 廣州大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，廣東廣州 510006；2. 廣州大學(xué) 教育經(jīng)濟(jì)研究中心，廣東廣州 510006）

一、問題的提出

21 世紀(jì)初以來，中央政府致力于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障體制的調(diào)整和重構(gòu)，不斷尋求科學(xué)合理的治理方向并制定行之有效的教育財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育穩(wěn)定、充足的經(jīng)費(fèi)投入。2006 年9 月，《中華人民共和國義務(wù)教育法》正式通過了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行“國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制”，將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范疇之內(nèi)，使“省級統(tǒng)籌”成為我國義務(wù)教育財(cái)政體制改革的新開端。隨著改革的深化，義務(wù)教育事權(quán)與支出責(zé)任從原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級提升至區(qū)縣一級，逐步向“央地共擔(dān)、省級統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變，省級政府統(tǒng)籌權(quán)責(zé)和管理權(quán)限不斷增強(qiáng)，不僅初步建成了以“省級統(tǒng)籌”為標(biāo)識的體制框架，也成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的政府決策和政策執(zhí)行過程中的基本原則。

國內(nèi)學(xué)者圍繞這一問題，從法理與學(xué)理基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗(yàn)與比較等諸多視角，著重論述了“省級統(tǒng)籌”的必要性和關(guān)鍵性，對這一義務(wù)教育財(cái)政體制改革達(dá)成共識，認(rèn)為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”是實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給保障和均衡配置的重要政策手段。[1-3]那么，省級政府自改革以來的執(zhí)行情況和實(shí)施效果究竟如何？義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革是否取得顯著成效？為了更好地解答和回應(yīng)這些問題，本文擬以廣東省作為代表案例，嘗試借助教育財(cái)政評價的理論框架，闡釋省級統(tǒng)籌改革與義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入之間的關(guān)聯(lián)，探討義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革的政策執(zhí)行現(xiàn)狀，嘗試明晰省級政府履行其統(tǒng)籌工作過程中的得失，以期為發(fā)揮省級政府在義務(wù)教育財(cái)政上的統(tǒng)籌責(zé)任，完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”的相關(guān)政策提供研究支撐。

二、文獻(xiàn)綜述和研究框架

回顧既有研究成果發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)者對省級政府履行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌責(zé)任及其執(zhí)行效果已進(jìn)行諸多研究，主要集中在以下兩個方面：一是以教育財(cái)政的供需結(jié)構(gòu)為研究視角，探討省級政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)配置過程中所產(chǎn)生的整體成效，普遍認(rèn)為“省級統(tǒng)籌”改革對地方義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出總量有著顯著的正面影響[4]，但實(shí)際上降低了地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給水平和分配效率[5]，省級政府的統(tǒng)籌力度對實(shí)現(xiàn)其轄域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展仍有較大的差距[6]，省域內(nèi)縣際經(jīng)費(fèi)差異對總體差異貢獻(xiàn)超過省際差異，且沒有出現(xiàn)收縮趨勢。[7,8]二是從教育財(cái)政的分權(quán)方式為分析切入點(diǎn)，重點(diǎn)探究義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”背景下的府際統(tǒng)籌權(quán)責(zé)劃分所帶來的總體影響。多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為省級政府存在卸責(zé)現(xiàn)象和累退效應(yīng)[9]，統(tǒng)籌重心偏低、嚴(yán)重的委托代理等核心問題依舊存在，其統(tǒng)籌功能未能充分且有效的釋放，不利于省域內(nèi)義務(wù)教育整體水平的提高[10]，具體表現(xiàn)為省級政府將其部分的統(tǒng)籌責(zé)任下移至市縣級政府承擔(dān)，凸顯省域內(nèi)基層政府的統(tǒng)籌角色。[11,12]雖然國內(nèi)學(xué)界對這一問題愈發(fā)重視，但此類研究的論斷可能存在一定程度偏頗，這是因?yàn)楫?dāng)前對“省級統(tǒng)籌”的概念范疇界定仍處于不斷發(fā)展和變化過程中，其評價和度量沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)[13]，且由于“省級統(tǒng)籌”這一政策性條款實(shí)際上僅停留在部分文本之內(nèi)，中央政府并沒有形成定型的、專門性及制度化政策文件。這些原因也造成現(xiàn)實(shí)中認(rèn)識和討論的模糊不統(tǒng)一，有關(guān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革的實(shí)施效果還未得出一致的結(jié)論。

那么，如何評估省級政府在義務(wù)教育財(cái)政領(lǐng)域統(tǒng)籌規(guī)劃的落實(shí)情況？對這一問題的客觀剖析，我們還須回歸教育財(cái)政本身。傳統(tǒng)上，對任一教育財(cái)政政策與制度的評判，學(xué)界普遍是采納本森（1973）所提出的開創(chuàng)性評價標(biāo)準(zhǔn)，即教育經(jīng)費(fèi)是否充足、分配是否有效率和配置是否公平。[14]盡管這三個標(biāo)準(zhǔn)為評價教育財(cái)政提供了基本概念和分析工具，但現(xiàn)實(shí)中還未有一套根據(jù)政府在運(yùn)作其教育經(jīng)費(fèi)支出，并依照教育財(cái)政評估三原則的完整且被廣泛接受的測定標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，對充足、效率和公平面面俱到式的進(jìn)行測度也是不可行，因?yàn)榧幢闶菍⒁陨系娜齻€標(biāo)準(zhǔn)拿出任意一個來討論都是極為復(fù)雜的問題。列文（1973）在融合本森的研究基礎(chǔ)上進(jìn)行拓展，從分解教育財(cái)政充足、效率和公平的結(jié)構(gòu)性特征，將教育財(cái)政的執(zhí)行評價細(xì)化并具化為教育決策現(xiàn)象的分析（事前）以及經(jīng)費(fèi)投入與分配的分析（事后）。[15]

一方面，由于政府公共部門都應(yīng)考慮教育和社會的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略及其表達(dá)方式，因此理解和評估教育財(cái)政的最佳途徑，首先是把它當(dāng)作是一種教育決策現(xiàn)象。教育財(cái)政是以教育的主要決策為起點(diǎn)的，其中教育政策是各級政府進(jìn)行教育決策和管理教育事務(wù)的重要載體，它的具體內(nèi)容不僅反映該地區(qū)政府的決策部署和執(zhí)行方式，也是契合國家教育意志的前提下體現(xiàn)其履行意愿。[16]列文認(rèn)為，分析教育決策現(xiàn)象的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)圍繞充足、效率和公平的基本要求。具體包括：（1）教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模須與教育需求相容；（2）合理分配不同類型教育的經(jīng)費(fèi)供給比重以保障較高質(zhì)量的教學(xué)系統(tǒng)運(yùn)行；（3）向有特殊需要的兒童（如體智殘障兒童、移民子女和家境貧寒孩童等）投入額外資金；（4）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支付主體為政府財(cái)政；（5）合理的財(cái)政分權(quán)體制為所有法定適齡兒童提供均等化資助。[17]另一方面，明確教育決策的計(jì)劃和安排之后，如何進(jìn)行多層級政府之間的教育財(cái)政資源供給？如何將教育財(cái)政分配到不同類型的學(xué)生、不同層次的教育結(jié)構(gòu)以及不同地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展？此時教育財(cái)政評估三原則的標(biāo)準(zhǔn)同樣需要用于上述問題的分析，即政府的教育財(cái)政配置是否能夠充分滿足國民和地區(qū)居民的需求，為當(dāng)前社會創(chuàng)造最大財(cái)富，并在收益和成本分配中被認(rèn)為是有助于社會發(fā)展的公平正義。列文指出，判斷教育經(jīng)費(fèi)投入與分配的基本方向應(yīng)當(dāng)包括以下方面：（1）根據(jù)受益原則和支付能力原則，在政府和政府之間、政府和家庭之間劃分教育負(fù)擔(dān)比例中確保各級各類教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定與充足；（2）基于財(cái)政分配的效率性和公平性，把教育經(jīng)費(fèi)分配到不同教育需求、不同教育背景、不同區(qū)域的學(xué)生與學(xué)校，同時確保教育財(cái)政使用效率的穩(wěn)定，避免學(xué)生與其家長、學(xué)校之間和政府之間的相互競爭。[17]

研究目的是為研究框架與研究方法提供指引，本文旨在探討我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革的實(shí)施效果，我們還需立足于國情。通過梳理中央政府頒布的政策文本，我們可以看出評估義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”執(zhí)行情況的本質(zhì)。當(dāng)前，中央政府對省級政府在義務(wù)教育財(cái)政領(lǐng)域履行其統(tǒng)籌責(zé)任的基本要求可以概括為三個方面①所涉及的政策主要包括：2011 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，2011 年《國務(wù)院關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，2012 年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，2014 年《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》，2015年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，2019 年《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》，2019 年《教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》等相關(guān)政策文件。：一是擴(kuò)大省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)籌并優(yōu)先保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，落實(shí)“三個增長”的法定要求，穩(wěn)步提高生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；二是突出省級財(cái)政“保底扶弱”的職能，縮小省域內(nèi)地區(qū)間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距，切實(shí)增加對省域內(nèi)財(cái)力薄弱地區(qū)、農(nóng)村與邊遠(yuǎn)山區(qū)、經(jīng)濟(jì)困難群體持續(xù)性的傾斜扶持；三是避免過多的權(quán)責(zé)下放，強(qiáng)化省級政府對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌力度。這些相關(guān)政策文本初步明確了中央對省級政府部門統(tǒng)籌工作的目標(biāo)導(dǎo)向、執(zhí)行準(zhǔn)則和效果評價，補(bǔ)充了對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”實(shí)施效果的評估體系。

綜上，既有研究對省級政府的統(tǒng)籌現(xiàn)狀還沒達(dá)成共識，尚未健全的教育財(cái)政體制改革導(dǎo)致部分省域出現(xiàn)落實(shí)不達(dá)預(yù)期的現(xiàn)象，這無益于進(jìn)一步釋放義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”的制度優(yōu)勢和潛能，此時解決的關(guān)鍵在于如何構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、穩(wěn)定適切的評估標(biāo)準(zhǔn)及其體系。從學(xué)界公認(rèn)的教育財(cái)政所需依循的原則來看，本森和列文提供了評判教育財(cái)政執(zhí)行成效的基本標(biāo)準(zhǔn)，其總體是圍繞著價值取向，即主要通過教育財(cái)政體制及其相伴政策的規(guī)制和落實(shí)，為實(shí)現(xiàn)教育財(cái)政性資源配置的充足、效率和公平而設(shè)置特定目標(biāo)。從我國省級統(tǒng)籌改革的核心政策實(shí)踐來看，其本質(zhì)上是基于改革的必要性和適切性，更多地傾向于問題導(dǎo)向，即明確省級政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的籌措、分配和使用監(jiān)督過程中應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。概而言之，將上述兩者相結(jié)合并產(chǎn)生高度關(guān)聯(lián)，不僅在理論層面上遵循了制定教育財(cái)政政策的依據(jù)和評價教育財(cái)政體制的通用標(biāo)尺，也在實(shí)踐層面上確立了分析我國義務(wù)教育財(cái)政問題的基本思路，以及架構(gòu)了評估義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”實(shí)施成效的主要研究框架。一方面，教育財(cái)政所強(qiáng)調(diào)的是政府通過其收支活動來確保教育經(jīng)費(fèi)的籌集充足、配置公平和使用有效，以實(shí)現(xiàn)國家既定的教育發(fā)展目標(biāo)。[18]分析義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”問題必然要置于教育財(cái)政的范疇之內(nèi)，這為揭示省級政府履職履能的進(jìn)展和現(xiàn)況提供理論闡釋。另一方面，作為教育財(cái)政體制改革的重要一環(huán)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”符合從規(guī)制到落實(shí)的“教育決策—教育經(jīng)費(fèi)供給與分配”內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理，滿足國家穩(wěn)定教育經(jīng)費(fèi)供給、保障教育經(jīng)費(fèi)配置公平、優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)使用效率的總體要求，這為省級政府更好地發(fā)揮其統(tǒng)籌作用提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)和實(shí)踐支撐。此外，對任一財(cái)政體制機(jī)制的分析應(yīng)當(dāng)將技術(shù)方法的嚴(yán)謹(jǐn)性和對特定環(huán)境條件的敏感性有機(jī)結(jié)合，充分考量理論和實(shí)踐的雙維匹配，對于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”實(shí)施成效的評估更是如此，這也為突出價值取向和堅(jiān)持問題導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)方案提供政策參考。鑒于此，研究擬以廣東省為例，遵循評判教育財(cái)政體制及相伴政策的理論依據(jù)和實(shí)踐證據(jù)，篩選評價標(biāo)準(zhǔn)并重構(gòu)分析義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革實(shí)施成效的研究框架（見下圖1），在綜合考慮政策文件和數(shù)據(jù)資料的內(nèi)容、可得性、發(fā)布時間等因素基礎(chǔ)上，全面且詳細(xì)地探討省級政府在統(tǒng)籌義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入過程中的執(zhí)行情況，為完善我國義務(wù)教育財(cái)政體制提供較具普適意義的可行性政策建議。

圖1 義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革實(shí)施效果評價的研究路徑

三、廣東義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革的實(shí)施成效分析

長期以來，廣東省政府為建設(shè)與完善“省級統(tǒng)籌”的義務(wù)教育財(cái)政體制做了大量的努力，但也存在著教育質(zhì)量與教育均衡水平不一致、義務(wù)教育財(cái)政資金配置效率較低等部分有待解決的問題。[19,20]廣東省經(jīng)濟(jì)體量和教育規(guī)模十分龐大，且省域內(nèi)地區(qū)間發(fā)展水平的差距懸殊，對廣東省義務(wù)教育財(cái)政“省級統(tǒng)籌”的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性、代表性和典型性意義。研究以2006 年《中華人民共和國義務(wù)教育法》正式通過省級統(tǒng)籌體制為研究起始點(diǎn)，受限于最新的政策文本和數(shù)據(jù)資料而將結(jié)束點(diǎn)設(shè)為2019 年，時間跨度為14 年，這一時期能夠較為全面地反映義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革的動態(tài)發(fā)展?fàn)顩r，有助于我們檢視與評價這一改革的變化和演進(jìn)趨勢。

（一）“省級統(tǒng)籌”義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)決策分析

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革是一項(xiàng)綜合性、動態(tài)性的改革，它不僅涉及省本級財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付手段的運(yùn)用，同時還涵蓋與其并行的政策文本與體制機(jī)制設(shè)計(jì)。除了研究省級政府教育財(cái)政支出改革的整體效果，還需將政策文本的執(zhí)行情況作為分析工具，考察并識別省級政府在決策規(guī)劃上是否有利于省域義務(wù)教育發(fā)展水平的提升。

1.教育經(jīng)費(fèi)供給與需求相適應(yīng)

明晰受教育者的就學(xué)需求，對于設(shè)計(jì)一個科學(xué)合理的教育財(cái)政政策來說是必要的。政府安排義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給的首要目的是滿足法定適齡兒童的基本就學(xué)需求。充足的教育財(cái)政撥款必須與中小學(xué)學(xué)生數(shù)量及其增長率緊密地聯(lián)系在一起[15]，這意味著對教育財(cái)政的理解依賴于對教育需求的理解，省級政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模應(yīng)緊隨學(xué)校教育需求變化及時做出調(diào)整才是合適的。

由表1 可見，廣東省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的增長曲線變化幅度較大，整體呈似“W 型”的波動走向。2011—2019 年間增量為159.28 億元，年均增長率為88.48%。其中，2012 年省級義務(wù)教育財(cái)政投入合計(jì)的最低值是83.54 億元，最高值是2019 年246.64 億元。廣東省義務(wù)教育階段在校生數(shù)量呈“U 型”發(fā)展趨勢，從2010 年的1348.65 萬人下降至2014 年的最低值為1208.66 萬人，隨后逐步上升至2019 年的峰值為1422.46 萬人，九年間增長73.81 萬人，年均增長率為61.28%。從各年度的環(huán)比增長率來看，全省義務(wù)教育在校生人數(shù)增長率變動范圍在-3.87%至4.84%之內(nèi)，而省級財(cái)政對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入則是-61.46%至95%之間，省本級義務(wù)教育支出和省級義務(wù)教育一般性轉(zhuǎn)移支付的波動幅度則分別為-87.85%至942.06%以及-66.13%至109.59%之間。比較發(fā)現(xiàn)，廣東省級義務(wù)教育階段在校生數(shù)量的環(huán)比增長率整體上小于省級義務(wù)教育財(cái)政支出規(guī)模的環(huán)比增長率，樣本年內(nèi)也僅有2012 年與2017 年的后者低于前者①根據(jù)廣東省財(cái)政廳于2012 年與2017 年公布的《省級決算草案報告》中指出，一方面，廣東省財(cái)政在預(yù)算執(zhí)行中收回部分上年度結(jié)轉(zhuǎn)資金而抵減了當(dāng)年度財(cái)政支出；另一方面，廣東省政府增加安排交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)項(xiàng)目支出以及設(shè)立并撥付21 項(xiàng)政策性基金項(xiàng)目支出，從而可能擠占了教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。。這一結(jié)果表明，廣東省級財(cái)政基本滿足義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給與需求相適應(yīng)的要求，能夠考慮到省域適齡兒童的就學(xué)需求，盡管存在波動幅度較大和穩(wěn)定持續(xù)提升不明顯的情況，但在全省義務(wù)教育階段在校生人數(shù)不斷增加的背景下，省級政府對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出也有一定程度的增長，其財(cái)政充足性得以有效保障。

表1 廣東省義務(wù)教育供求情況

續(xù)表1

2.配置不同教育的經(jīng)費(fèi)供給比重

在公共財(cái)政領(lǐng)域中，教育經(jīng)費(fèi)投入須強(qiáng)調(diào)教育系統(tǒng)不同層次之間的相互關(guān)系及其各自的特殊要求，不同教育階段的經(jīng)費(fèi)支出比重配置直接關(guān)乎不同教育需求是否得以滿足，其中我們尤其需要關(guān)注義務(wù)教育階段。[21]省級政府不僅是地方行政建制的最高層級，也是“省級統(tǒng)籌”改革背景之下義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入主體和分配主體，省級財(cái)政理應(yīng)成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主要拉動力量。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，大部分地方學(xué)區(qū)（縣級）超五成以上義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入與核心資金是來源于州級（省級）政府的財(cái)政撥款。[22,23]

一般而言，省級預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入主要來自“省本級教育支出”和“省對縣義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付”，前者為省本級單列支出，而后者則分為對全省義務(wù)教育領(lǐng)域的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付①廣東省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的各項(xiàng)數(shù)據(jù)均來源于廣東省各年度省級決算報告。由于廣東省政府公開發(fā)布的數(shù)據(jù)資料有限，同時保證統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，這里僅匯報2011—2019 年的基本情況。此外，廣東省級財(cái)政在轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中還包含專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出，但專項(xiàng)類別項(xiàng)目繁多、所涉及金額較小、隨年份的不同而可變性較大，且大部分專項(xiàng)項(xiàng)目未明確具體用途，沒有說明是否針對義務(wù)教育領(lǐng)域，因此本文未對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出進(jìn)行匯總。，表2 和表3 分別展示了這兩個部分對不同教育階段的經(jīng)費(fèi)投入及其所占供給比重。由表2可見，廣東省本級對各階段教育經(jīng)費(fèi)支出占省本級教育支出的年平均比重分別為：學(xué)前教育0.22%、義務(wù)教育5.32%、高中教育0.69%、職業(yè)教育25.04%以及高等教育57.30%。就義務(wù)教育而言，其支出總量呈先下降、后穩(wěn)步增長的態(tài)勢，但八年間減少了4.53 億元，省本級義務(wù)教育支出占省本級教育支出的比例也不斷減少，除2011 年之外，其余年份占比都不足10%，尤其是2015—2019 年期間均未達(dá)5%。若與其他教育階段進(jìn)行比較，省本級義務(wù)教育支出規(guī)模大于學(xué)前教育和高中教育，但不及職業(yè)教育和高等教育。以2019 年為例，其支出總量分別僅占職業(yè)教育支出的13.17%、高等教育支出的7.19%。表3 顯示廣東省級義務(wù)教育一般性轉(zhuǎn)移支付總量八年間出現(xiàn)浮動式增長的態(tài)勢，從2011 年的最低值71.55 億元增至2019 年的最高值235.36 億元，整體增量為163.81 億元，年均增長率則約為89.14%，其增幅和穩(wěn)定性均高于省本級義務(wù)教育支出。其中，省級義務(wù)教育階段一般性轉(zhuǎn)移支付占省級一般性轉(zhuǎn)移支付的年平均值為12.68%，但其時序上的走向卻是在不斷下降，如2011—2016 年的這一比例均在10%，之后三年則分別為4.72%、7.98%和9.41%。省級義務(wù)教育階段一般性轉(zhuǎn)移支付占省級轉(zhuǎn)移支付的平均比例約為6.53%，總體在樣本年限內(nèi)顯現(xiàn)波浪式的浮動走向，其波動范圍在2.82%—8.95%，絕大多數(shù)年份均在5%以上。可以看出，無論從橫向?qū)哟芜€是縱向時序的比較，廣東省級財(cái)政對不同教育階段的經(jīng)費(fèi)支出配置有著明顯差異，特別是在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出及其所占比重上均出現(xiàn)了一定程度的降幅。然而，這是否會造成義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革的執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的分化，我們?nèi)孕柽M(jìn)一步地討論，但不可回避的問題是，省級財(cái)政在落實(shí)其統(tǒng)籌責(zé)任及作用仍有較大的釋放空間。

表2 廣東省本級財(cái)政對各階段教育經(jīng)費(fèi)支出與供給比重的基本情況①除表中所展示的支出項(xiàng)目外，廣東省本級教育支出按功能劃分還包括教育管理事務(wù)支出、成人教育支出、廣播電視教育支出、特殊教育支出、進(jìn)修與培訓(xùn)支出等其他教育支出。由于篇幅受限，未對這些項(xiàng)目支出進(jìn)行匯總，因而出現(xiàn)各階段教育支出占省本級教育支出的比重總和不到100%。

表3 廣東省財(cái)政對縣義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付與供給比重的基本情況②由于廣東省級轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目種類繁多，尚未公布其他教育階段具體的轉(zhuǎn)移支付金額，因此本文僅包含義務(wù)教育階段省級一般轉(zhuǎn)移支付及其占省級一般轉(zhuǎn)移支付、省級轉(zhuǎn)移支付比重的基本情況。

3.教育經(jīng)費(fèi)向貧困地區(qū)與困難群體傾斜

義務(wù)教育財(cái)政政策作為政府管理教育事務(wù)的重要載體，是政策決策者闡述并遵循的行動準(zhǔn)則，其目的是確保政策文件中的相關(guān)要求和目標(biāo)得到有效落實(shí)。對省級政策文件的話語體系及文本表述展開分析，既能反映省級政府的決策部署和執(zhí)行方式[24]，也在一定程度上可作為識別省級政府在“省級統(tǒng)籌”下義務(wù)教育財(cái)政體制改革的政策響應(yīng)程度和政策執(zhí)行實(shí)況分析的重要參考。省級政府作為地方財(cái)政管理的高層級政府機(jī)構(gòu)，其主要責(zé)任是統(tǒng)籌調(diào)劑縮差距、整合資源助薄弱。[25]決策規(guī)劃與政策執(zhí)行應(yīng)當(dāng)以提供公平性資助為中心，向省域內(nèi)欠發(fā)達(dá)區(qū)域、處境不良的學(xué)生和教師群體傾斜。

綜合2007—2019 年涉及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”的公開文本中發(fā)現(xiàn)，為緩解貧困地區(qū)教育資源相對緊缺的局面，保障邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師享受同等待遇，確保省域內(nèi)每個適齡兒童都享有同等質(zhì)量的公共教育資源，廣東省級財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出主要體現(xiàn)在對財(cái)力貧困地區(qū)、農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校、薄弱學(xué)校以及弱勢群體的持續(xù)性和針對性幫扶（見表4）。在支出類型方面，廣東省級財(cái)政主要采取省域內(nèi)分地區(qū)、分檔次、差異化的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入方式，落實(shí)好向貧困地區(qū)、農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)、家庭經(jīng)濟(jì)困難群體的傾斜。在經(jīng)費(fèi)覆蓋范圍方面，省級財(cái)政并未采取“一刀切”原則，而是從原來僅包含粵東西北部山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的校舍維護(hù)建設(shè)、生均公用經(jīng)費(fèi)、教科書費(fèi)及教師崗位津貼，擴(kuò)大至2016 年后全省城鄉(xiāng)統(tǒng)一、多項(xiàng)目領(lǐng)域的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)資助，支出項(xiàng)目和執(zhí)行目標(biāo)均有較大的改變。在資助對象方面，廣東省級財(cái)政根據(jù)支付對象的不同實(shí)行傾向性經(jīng)費(fèi)資助，重點(diǎn)偏向?qū)Τ青l(xiāng)家庭經(jīng)濟(jì)弱勢群體的扶持，以及對艱苦邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和薄弱學(xué)校教師的關(guān)懷。通過加大鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助和崗位津貼，鼓勵和吸引優(yōu)秀人才到山區(qū)、農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)長期從教、終身從教，對省域內(nèi)縣際和校際教師資源的均衡配置起到積極作用。在組織保障方面，省級政府部門根據(jù)省內(nèi)各地學(xué)生情況、資金用途、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，統(tǒng)籌并指導(dǎo)省以下基層政府部門制訂相關(guān)對貧困地區(qū)和重點(diǎn)人群補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的管理辦法和具體實(shí)施方案，保證省級財(cái)政性資金的落實(shí)到位。

表4 廣東義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”政策文本的部分匯總

4.權(quán)責(zé)下放與地方政府之間競爭

義務(wù)教育公共產(chǎn)品屬性依賴于地方政府財(cái)政投入，省與省以下基層政府的權(quán)責(zé)劃分問題顯得尤為重要。理論上，平衡多層級政府之間的權(quán)責(zé)劃分，擴(kuò)大省級政府在義務(wù)教育財(cái)政領(lǐng)域的統(tǒng)籌責(zé)任，有助于增加全省教育經(jīng)費(fèi)投入、減少省內(nèi)基層政府間競爭、內(nèi)化教育收益的外溢性、滿足當(dāng)?shù)鼐用竦漠愘|(zhì)性偏好、獲取地方教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)等。[26,27]近年來，中央政府逐步推動義務(wù)教育領(lǐng)域的“省級統(tǒng)籌”改革，通過系列文件和指導(dǎo)意見明確經(jīng)費(fèi)投入的保障主體，加強(qiáng)省級政府的教育統(tǒng)籌，依法落實(shí)發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任，其目的在于避免基層政府承擔(dān)過多的支出責(zé)任。

在“省級統(tǒng)籌、以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制下，不同項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入并未改變區(qū)縣級財(cái)政承擔(dān)著提供義務(wù)教育支出的直接責(zé)任，特別是在廣東省與省以下各級政府間確定的分擔(dān)方式過程中，省級決策層面可能存在高效統(tǒng)籌的累退效應(yīng)。廣東省在確保中央要求如期落實(shí)的前提下，對政策的響應(yīng)程度逐步弱化，具體體現(xiàn)在兩個方面：一是省級政府本身的統(tǒng)籌責(zé)任下移至地方市縣級政府承擔(dān)，強(qiáng)調(diào)區(qū)縣級政府的責(zé)任主體角色。如2013 年《關(guān)于壓減省級財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的意見》提出“事權(quán)下放，責(zé)任下移”的基本原則，2018 年《廣東省城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》第十八條“市縣財(cái)政、教育部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)經(jīng)費(fèi)管理的主體責(zé)任，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌安排和使用?！倍求w現(xiàn)在省級政府轉(zhuǎn)嫁統(tǒng)籌責(zé)任。如2017 年廣東省財(cái)政廳關(guān)于“廣東省基本公共服務(wù)專題聚焦”中指出：“僅僅依靠全省統(tǒng)籌財(cái)政，依靠省級財(cái)政‘一只大手’無法統(tǒng)管所有財(cái)政分配?！盵28]2019 年《廣東省省對市縣均衡轉(zhuǎn)移支付辦法》第二條強(qiáng)調(diào)“均衡性轉(zhuǎn)移支付資金不規(guī)定具體用途，由各地政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況統(tǒng)籌使用。”有研究表明，省級政府財(cái)政投入責(zé)任的變化往往是在中央的要求下，為解決不同時期基礎(chǔ)教育發(fā)展中出現(xiàn)的不同問題而采取的一種“應(yīng)急手段”。[29]省級政府作為中央政府的代理人，在同時面對多重任務(wù)時更傾向于努力完成易測度的考核任務(wù)，即省級政府更致力于完成有基準(zhǔn)定額考核達(dá)標(biāo)、有明確規(guī)定各級政府財(cái)政支出責(zé)任的生均公用經(jīng)費(fèi)支出目標(biāo)任務(wù)上，或是在具體落實(shí)中僅限于執(zhí)行中央政府指令和文件的基本要求。[30,31]可見，從省級決策規(guī)劃和文本執(zhí)行情況來看，廣東省對義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革重點(diǎn)側(cè)重在將全省的工作規(guī)劃與中央要求保持基本一致，但省級政府的統(tǒng)籌功能未能充分、有效地得以釋放，這很大程度上是受政策含義、制度規(guī)范、配套政策和監(jiān)督機(jī)制尚未完善的影響。盡管當(dāng)前省級政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障上的主體地位已完全確立，省級政府也已參與其中并對其財(cái)政責(zé)任設(shè)置一些規(guī)定，但當(dāng)前還未有穩(wěn)定的制度規(guī)范來劃定實(shí)施細(xì)則、組織保障以及確保相關(guān)部門的參與。地方的市縣區(qū)級政府是義務(wù)教育財(cái)政統(tǒng)籌責(zé)任的履行主體，還須強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌權(quán)責(zé)履行的硬性約束。

（二）“省級統(tǒng)籌”義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給與分配分析

教育經(jīng)費(fèi)投入作為省級政府公共財(cái)政支出的重要內(nèi)容，是一切教育活動開展的前提，合理的經(jīng)費(fèi)安排與分配則是保障教育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和改革的物質(zhì)基礎(chǔ)。這一部分系統(tǒng)地考察廣東省級政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入是否具有穩(wěn)定且長效的財(cái)政保障，側(cè)重探討對實(shí)現(xiàn)“省級統(tǒng)籌”的執(zhí)行目標(biāo)以及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給與分配過程中所出現(xiàn)的一些困境是否得到根本改觀。

1.生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提升

在義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”工作推進(jìn)時間上，廣東省遵循中央政府的決策部署，對生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的實(shí)施步驟進(jìn)行細(xì)化。廣東省級政府依據(jù)省內(nèi)各區(qū)域?qū)崨r確定本省基準(zhǔn)，以“分項(xiàng)目、按比例”的方式與省以下基層政府共同承擔(dān)義務(wù)教育階段的公用經(jīng)費(fèi)投入，同時也設(shè)立多項(xiàng)政策規(guī)范來保障經(jīng)費(fèi)用途，如規(guī)定不得將其用于財(cái)政供養(yǎng)人員的福利和社會保障支出、不得用于基本建設(shè)投資、不得用于償還債務(wù)支出等使用要求。[32]根據(jù)廣東省財(cái)政廳歷年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和政府預(yù)決算報告，我們發(fā)現(xiàn)省級義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)在2013—2015 年間調(diào)整過三次，所制定的標(biāo)準(zhǔn)及其增幅都高于中央要求與全國平均值。具體而言，廣東省級財(cái)政對小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)每生每年依次提高至750 元、950 元、1150 元，初中每生每年則是依次提高至1150 元、1550 元、1950 元，小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)每年增加200 元，初中則是增加400 元，近五年尚未有變動。廣東省與各市縣財(cái)政的現(xiàn)行分擔(dān)比例主要分為四檔：（1）對原扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣等36 個縣市區(qū)按100%比例補(bǔ)助；（2）對汕頭等14 市的縣市區(qū)及江門恩平市按80%比例補(bǔ)助；（3）對汕頭等14 市的市本級和市轄區(qū)及江門臺山、開平市按60%比例補(bǔ)助；（4）對廣州等6 個地市按50%比例補(bǔ)助。

分析顯示，“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)”的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額表明廣東省在保障中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)來源、推動全省義務(wù)教育均衡化發(fā)展的支出意愿，且其實(shí)施效果呈現(xiàn)相當(dāng)程度的積極作用。然而，近年來中央政府頒布了一系列文件要求省級政府統(tǒng)籌保障教育經(jīng)費(fèi)投入，穩(wěn)步提高生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確保做到“只增不減”的充足性目標(biāo)，但其政策響應(yīng)的持續(xù)性不太明顯，未能有效引導(dǎo)廣東省級政府對這一標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定提升，致使隨后五年內(nèi)的生均公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)未有明顯變化。

2.“兩個比例”和“三個增長”

為保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革的有序推進(jìn)，省級政府應(yīng)當(dāng)保證教育經(jīng)費(fèi)的充足投入。有關(guān)地方財(cái)政對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是否充足的評價問題，通常按照義務(wù)教育支出占教育支出的比重以及占公共支出的比例。雖然這種數(shù)值型測定不令人滿意，但卻能夠直觀地反映某一地區(qū)政府對義務(wù)教育的投資力度和努力程度，也是衡量教育經(jīng)費(fèi)充足性的重要標(biāo)尺。當(dāng)前，教育經(jīng)費(fèi)支出掛鉤并未完全取消，“兩個比例”和“三個增長”依舊具有代表性。2014 年國教改發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》重申落實(shí)“三個增長”的法律規(guī)定；2018 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》提出了“兩個只增不減”的要求；2019 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》中要求“加強(qiáng)省級統(tǒng)籌均衡能力”，擴(kuò)大省級財(cái)政對下轉(zhuǎn)移支付力度和地方政府之間分擔(dān)比例，確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總量穩(wěn)步提升。

結(jié)合本文的研究主題，我們選取了2007—2019 年廣東省級財(cái)政對義務(wù)教育一般預(yù)算支出占省級一般預(yù)算教育支出、省級一般預(yù)算公共支出的比例，以及“三個增長”中第一個增長的情況來判斷省級義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入是否充足。圖2 顯示，近十二年間廣東省級財(cái)政對義務(wù)教育一般預(yù)算支出占省級一般預(yù)算教育支出的比重增減幅度較大，其波動范圍在22.62%—49.24%之內(nèi)，年平均值為35.83%。其中，這一比重不到50%且絕大多數(shù)年份并未超過平均水平，同時有五年低于全省教育支出的三分之一，它們分別是2007 年（31.52%）、2008 年（28.15%）、2010 年（28.99%）、2012 年（27.91%）和2017 年（22.62%）。這說明該比例在統(tǒng)計(jì)結(jié)果中受極值影響較大，廣東省級義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出可能還未形成穩(wěn)定、持續(xù)、充足性投入。在省級義務(wù)教育一般預(yù)算支出占省級一般預(yù)算公共支出比例的變動曲線同前者較為一致，這一比重的最大值出現(xiàn)在2014 年的4.61%，最小值則是在2017 年的1.42%，年平均值為3.15%。其中，該比例總體上均在5%以下，近四成的樣本年不足3%。

圖2 廣東省級財(cái)政義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的“兩個比例”統(tǒng)計(jì)情況

3.合理劃分省以下基層政府間的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)結(jié)構(gòu)

地方政府之間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)是教育財(cái)政分權(quán)的重要表現(xiàn)形式之一。用于平衡地區(qū)之間經(jīng)費(fèi)差距及為轄區(qū)適齡兒童和中小學(xué)校提供所需的財(cái)政性資金，主要通過向地方基層政府進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支付的方式予以落實(shí)。現(xiàn)階段，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問題的統(tǒng)籌責(zé)任轉(zhuǎn)移至地方最高層級政府來承擔(dān)，由各類省級教育財(cái)政政策為其管轄范圍內(nèi)的省以下市縣政府提供相關(guān)經(jīng)費(fèi)援助。梳理2007—2019 年間廣東省級政府部門的門戶網(wǎng)站歷年公示的政策文本，有關(guān)義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”的文本共36 件，其中明確省與省以下基層政府的分擔(dān)方式共7 件，涉及15 個支出項(xiàng)目。

由表5 可以看出，廣東省對人員經(jīng)費(fèi)支出的統(tǒng)籌方式是“在核定地方財(cái)力、義務(wù)教育資源現(xiàn)況等因素的基礎(chǔ)上進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付”，其統(tǒng)籌責(zé)任從農(nóng)村地區(qū)的校舍危房改造、公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、教師崗位津貼逐步落實(shí)到全省城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“兩免一補(bǔ)”、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助、山區(qū)和農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師生活補(bǔ)助等多個項(xiàng)目。然而，相較于明確的生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額和省域內(nèi)各級政府間支出責(zé)任劃分，廣東省財(cái)政對支出規(guī)模較大的基本建設(shè)費(fèi)并未較多涉及，更多的是交由地方市縣財(cái)政自行且全額支付，這也符合各地區(qū)自身城市規(guī)劃的部署。[2]人員經(jīng)費(fèi)作為教育事業(yè)費(fèi)支出中的主要項(xiàng)目，省級政府則是負(fù)擔(dān)了家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、寄宿制公辦校學(xué)生的生活費(fèi)補(bǔ)助，以及農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校教師的崗位津貼和生活補(bǔ)助，但是對于學(xué)校教師工資、培訓(xùn)等方面的項(xiàng)目支出上還未十分明晰。不可否認(rèn)的是，省級統(tǒng)籌改革能夠?qū)鶎诱诹x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入水平上產(chǎn)生正向的激勵效應(yīng)，但這種效應(yīng)更多體現(xiàn)在公用經(jīng)費(fèi)支出。分析發(fā)現(xiàn)，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距的癥結(jié)在于人員經(jīng)費(fèi)中學(xué)校教師工資方面。[30,33]廣東省級政府在府際經(jīng)費(fèi)分擔(dān)方面的統(tǒng)籌現(xiàn)況體現(xiàn)在公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)占比不協(xié)調(diào)，表現(xiàn)為支出責(zé)任不細(xì)化、覆蓋面不完全，因此還需要強(qiáng)化省級政府統(tǒng)籌水平和統(tǒng)籌能力。

表5 廣東省級與省以下政府義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)分擔(dān)項(xiàng)目及其分擔(dān)比例

續(xù)表5

續(xù)表5

4.縮小區(qū)域間教育經(jīng)費(fèi)差距

公平始終是義務(wù)教育改革和發(fā)展的關(guān)鍵詞之一，重點(diǎn)要解決區(qū)域間教育經(jīng)費(fèi)配置差距和結(jié)構(gòu)失衡。在前文基礎(chǔ)上，我們已知廣東省級財(cái)政對義務(wù)教育領(lǐng)域的支出項(xiàng)目包括學(xué)生資助、教師補(bǔ)助和生均公用經(jīng)費(fèi)等多個方面，這些均涵蓋在教育事業(yè)費(fèi)之中。同時廣東省從2014 年開始向全省城鄉(xiāng)區(qū)域鋪開財(cái)政性資助，因而采用生均義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)這一指標(biāo)進(jìn)行測度具有很好的概括性。利用差異系數(shù)、基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)作為標(biāo)識，我們選用2015—2018 年廣東省義務(wù)教育階段普通小學(xué)和普通初中的生均事業(yè)費(fèi)執(zhí)行情況①截止至本文撰寫的時間點(diǎn)，通過檢索廣東省人民政府、財(cái)政廳及教育廳等省級部門公開文本和相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，廣東省僅公布了2015—2018 年省域內(nèi)各區(qū)縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況的具體數(shù)據(jù)，暫未公布較為詳實(shí)的城鄉(xiāng)、學(xué)生群體之間義務(wù)教育階段生均教育事業(yè)費(fèi)的統(tǒng)計(jì)資料。為更全面地考察省域內(nèi)地區(qū)間經(jīng)費(fèi)差距的現(xiàn)實(shí)情況，考慮到統(tǒng)計(jì)口徑的一致性和連貫性，故將樣本數(shù)據(jù)的時間起始點(diǎn)定為2015 年，將樣本數(shù)據(jù)的時間結(jié)束點(diǎn)定為2018 年。，考察廣東省級財(cái)政對各區(qū)縣的多項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助以及對省域內(nèi)貧困地區(qū)和重點(diǎn)群體的傾向性扶持，是否實(shí)現(xiàn)縮小各區(qū)域間教育經(jīng)費(fèi)差距并履行其統(tǒng)籌責(zé)任的目標(biāo)。

表6 顯示，廣東省生均教育事業(yè)費(fèi)支出的縣際差距呈倒V 型的發(fā)展趨勢，在2017 年達(dá)到峰值，隨后開始出現(xiàn)下降，其中普通初中的降幅高于普通小學(xué)，但義務(wù)教育階段整體走向仍呈上升的態(tài)勢。具體來看，四年間廣東省小學(xué)階段生均教育事業(yè)費(fèi)支出的差異系數(shù)、基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)的平均值分別為0.40、0.2053 和0.0713，初中階段則分別為0.47、0.2391 和0.0971，省內(nèi)縣際初中階段經(jīng)費(fèi)差距大于小學(xué)階段。這一結(jié)果可能表明廣東省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革的實(shí)施效果從2018 年開始顯現(xiàn)，省級財(cái)政重點(diǎn)著力于省內(nèi)普通初中，省級教育事業(yè)費(fèi)支出差距的縮小。此外，廣東省義務(wù)教育階段生均教育事業(yè)費(fèi)支出的差異系數(shù)值最大，基尼系數(shù)次之，泰爾指數(shù)最小，這意味著整體上廣東省縣際義務(wù)教育支出仍有一定差距。導(dǎo)致這種縣際非均衡狀態(tài)的原因可能是來自省內(nèi)按支出水平排序處于中段的部分區(qū)縣經(jīng)費(fèi)差距的擴(kuò)大，而非處在兩端分布的區(qū)縣。但須強(qiáng)調(diào)的是，2015 年至2018 年間小學(xué)和初中階段生均教育事業(yè)費(fèi)的泰爾指數(shù)年增長率高于差異系數(shù)、基尼系數(shù)，其中普通小學(xué)經(jīng)費(fèi)支出的增幅更大?？紤]到這一特殊結(jié)果，我們通過箱線圖（見圖3）來判斷廣東省內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出的絕對差距是否出現(xiàn)了擴(kuò)大的跡象。由圖3 可見，省域內(nèi)生均教育事業(yè)費(fèi)支出的異常值隨時間推移逐步增多，且這些異常值距離也在變大，在小學(xué)階段更為顯著，證實(shí)了我們所提出的假設(shè)?？傮w來看，盡管廣東省在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革的指導(dǎo)下對省內(nèi)貧困地區(qū)、農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)以及困難群體進(jìn)行大規(guī)模傾斜，開始發(fā)揮解決縣際經(jīng)費(fèi)非均衡化的積極作用，但仍需防止生均經(jīng)費(fèi)支出差距擴(kuò)張的趨勢。

表6 廣東省義務(wù)教育階段生均教育事業(yè)費(fèi)支出的縣際差距變化

圖3 廣東省義務(wù)教育階段生均教育事業(yè)費(fèi)支出的箱線圖情況

四、結(jié)論與建議

依循教育財(cái)政政策和制度設(shè)計(jì)的通用評判原則，從“教育決策——教育經(jīng)費(fèi)供給與分配”規(guī)制和落實(shí)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)理，并基于價值取向和問題導(dǎo)向篩選評估標(biāo)準(zhǔn)，對廣東省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“省級統(tǒng)籌”改革實(shí)施成效展開系統(tǒng)分析，為完善我國“省級統(tǒng)籌”的義務(wù)教育財(cái)政體制提供重要的政策參考。

研究表明，廣東省在義務(wù)教育財(cái)政領(lǐng)域統(tǒng)籌部署已初顯成效，但還未充分履行其教育經(jīng)費(fèi)支出的統(tǒng)籌責(zé)任。具體分為以下兩個方面：從省級政府決策層面上，廣東省基本實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌改革的部署要求，滿足義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給與需求相適應(yīng)的要求，體現(xiàn)了向省域內(nèi)貧困區(qū)縣、重點(diǎn)群體傾斜的政策導(dǎo)向，且省級財(cái)政支出項(xiàng)目和執(zhí)行目標(biāo)逐步擴(kuò)大。但在實(shí)現(xiàn)中央政府的任務(wù)目標(biāo)基礎(chǔ)上，省級政府存在對義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)配置不合理、自身統(tǒng)籌職責(zé)定位不明晰及統(tǒng)籌責(zé)任下移的現(xiàn)象。從省級財(cái)政的投入與分配層面上，廣東省在統(tǒng)籌責(zé)任履行過程中對義務(wù)教育均衡化發(fā)展初見成效，省內(nèi)縣際經(jīng)費(fèi)差距出現(xiàn)了收窄跡象，但省級財(cái)政對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模和意愿不足，支出項(xiàng)目側(cè)重于生均公用經(jīng)費(fèi)，弱化人員經(jīng)費(fèi)等方面的支出，且縣際經(jīng)費(fèi)非均衡化可能存在擴(kuò)大趨勢。此外，根據(jù)對省級公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助基準(zhǔn)、“兩個比例”和“三個增長”以及生均教育事業(yè)費(fèi)支出情況的不均等程度檢驗(yàn)，廣東省在樣本年間財(cái)政性投入波動較大，對經(jīng)費(fèi)總體統(tǒng)籌能力有待提高，補(bǔ)助基準(zhǔn)提升未呈現(xiàn)具有時效性的動態(tài)調(diào)整，對確保教育經(jīng)費(fèi)支出的充足性和效率性還有差距。

綜上所述，研究提出以下幾點(diǎn)建議：第一，逐步向“以省為主、獎補(bǔ)并行”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的省級統(tǒng)籌改革。在保障省級財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)步增加的同時，逐步明確省級政府的對應(yīng)性、匹配性支出責(zé)任，確保省本級義務(wù)教育財(cái)政的充足投入和精準(zhǔn)到位。第二，改變現(xiàn)有省與省以下政府間經(jīng)費(fèi)分擔(dān)模式。針對各地區(qū)的突出問題做出義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)配置和調(diào)整，省級財(cái)政應(yīng)優(yōu)化對各區(qū)縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的項(xiàng)目類別和支出結(jié)構(gòu)，尤其是進(jìn)一步提高省財(cái)政在人員經(jīng)費(fèi)支出的占比，加強(qiáng)省級政府在教師工資等項(xiàng)目的投入力度。第三，強(qiáng)化中央對省級政府統(tǒng)籌責(zé)任履行上的監(jiān)管。為避免省級政府統(tǒng)籌責(zé)任的層層下移，中央政府應(yīng)加強(qiáng)對省級預(yù)算義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)管，健全義務(wù)教育財(cái)政管理體系及其相關(guān)政策手段運(yùn)用，對省級義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況進(jìn)行績效考評，切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)使用效率。