李銀珍

（廣州市衛(wèi)生健康技術(shù)鑒定和人才評價(jià)中心，廣東 廣州 510180）

實(shí)施事業(yè)單位全面預(yù)算管理，是當(dāng)前社會形勢發(fā)展的必然要求，新《預(yù)算法》頒布，上升到更高的管理要求，也是提高事業(yè)單位管理水平和效率，加強(qiáng)內(nèi)部控制，集中管理，全方位動態(tài)掌握資金使用情況全過程，防范風(fēng)險(xiǎn)，使到單位能夠更好發(fā)展的有效途徑，資源配置更加優(yōu)化，統(tǒng)籌全局，合理安排支出，及時(shí)監(jiān)控戰(zhàn)略目標(biāo)，控制實(shí)施進(jìn)度，進(jìn)行事前、事中、事后有效跟蹤管理，確保資金使用最大效益，在財(cái)力上保證單位履行政府賦予的職能，促進(jìn)公共事業(yè)健康地發(fā)展，與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃一致，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)實(shí)施。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性

（一）有利于提高單位的管理水平

事業(yè)單位的很大部分工作都是政府賦予的職能，屬于非營利性，公益性支出，通過全面預(yù)算管理，依據(jù)政策、有計(jì)劃做好工作部署，不做赤字預(yù)算，及時(shí)掌握資金使用狀況，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收支平衡，提升單位整體管理水平，以管理數(shù)字化、精細(xì)化，促進(jìn)健康發(fā)展。

（二）優(yōu)化事業(yè)單位資金分配

嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》及預(yù)算法實(shí)施條例。嚴(yán)格執(zhí)行人大批準(zhǔn)的預(yù)算。堅(jiān)持先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)禁超預(yù)算，無預(yù)算等支出。按“八項(xiàng)規(guī)定”反對鋪張浪費(fèi)和大手大腳花錢，勤儉節(jié)約，嚴(yán)格貫徹落實(shí)過“緊日子”的要求。優(yōu)化資金分配，科學(xué)管理、精簡和精打細(xì)算、內(nèi)部資源進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化整合，合理使用資金，減少不該或不必要的支出，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出，控制非重點(diǎn)，如減少慶祝會、紀(jì)念會、表彰會和各類論壇等大型活動和不必要的培訓(xùn)，壓減非必須支出。原則上以電話電視、視頻網(wǎng)絡(luò)等線上形式召開會議和培訓(xùn)，支出標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位會議費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)管理辦法，提高資金安全和效率。

（三）健全單位內(nèi)控管理

事業(yè)單位在全面預(yù)算管理時(shí)，堅(jiān)持“強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算管理”，推進(jìn)改善和強(qiáng)化內(nèi)部控制工作，同時(shí)需要健全事業(yè)單位內(nèi)控制度，內(nèi)控制度起到的作用。

強(qiáng)化項(xiàng)目資金管理時(shí)，人員、部門職責(zé)、崗位職責(zé)，科學(xué)設(shè)置崗位，避免各部門和職工之間出現(xiàn)推卸責(zé)任，建立相互之間牽制管理，互相監(jiān)督管理。

健全事業(yè)單位內(nèi)控制度，加強(qiáng)全面預(yù)算管理、對內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行規(guī)范化的全過程控制，才能有效提升事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)營效率，風(fēng)險(xiǎn)管控，如事業(yè)單位融資舉債，大型設(shè)備的融資租賃需要可行性分析，合理評估，加強(qiáng)監(jiān)管，提高償債能力，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)管理。對出現(xiàn)的漏洞與問題能進(jìn)行及時(shí)、有效的解決。同時(shí)也降低成本費(fèi)用，促進(jìn)修訂內(nèi)控制度和內(nèi)部監(jiān)督，確保各方面監(jiān)督功能的有效發(fā)揮。

（四）做好預(yù)決算公開

預(yù)決算公開是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，是政府接受監(jiān)督的重要途徑，也是審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督檢查工作的重點(diǎn)。為促進(jìn)建立全面規(guī)范和透明的預(yù)算管理制度，推動預(yù)決算公開工作。通過全面預(yù)算管理，增強(qiáng)依法公開的觀念和主動公開的意識，認(rèn)真務(wù)實(shí)履行公開責(zé)任，改進(jìn)預(yù)決算編制，提高預(yù)決算的完整性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性，更加能夠扎實(shí)做好預(yù)算和決算公開的工作。接受社會公眾監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)決算信息公開全面、真實(shí)、規(guī)范，內(nèi)容完整。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）缺乏思想意識

第一，全面預(yù)算管理的重要性很多事業(yè)單位認(rèn)識不夠，也不全面，比較片面，編制預(yù)算前期準(zhǔn)備工作不充分，偏離實(shí)際，不細(xì)化，漏編，業(yè)務(wù)部門管理制度不健全，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門之間缺乏信息溝通，或是溝通不夠。某些事業(yè)單位都是財(cái)務(wù)人員代業(yè)務(wù)部門編制，或是單位領(lǐng)導(dǎo)層對全面預(yù)算管理作用認(rèn)識不到位，對促進(jìn)單位發(fā)展不太了解。沒有把全面預(yù)算管理理念嵌入預(yù)算支出全過程中，與實(shí)際相差很大，在實(shí)際執(zhí)行出現(xiàn)很多問題，預(yù)算調(diào)劑很多，財(cái)務(wù)管理水平質(zhì)量較低。

第二，缺乏培訓(xùn)學(xué)習(xí)，造成思想意識缺乏，對全面預(yù)算管理的政策的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)新知識比較少，沒有定期組織培訓(xùn)，不是定期更新知識，預(yù)算管理新的政策不熟悉。沉浸在過去滯后的管理模式，觀念意識淡薄，人員綜合素質(zhì)較低，沒有能按新規(guī)范要求認(rèn)真執(zhí)行。對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動和資金流沒有有效控制，造成國家和單位資產(chǎn)損失，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，失去全面預(yù)算管理意義。

（二）預(yù)算執(zhí)行不力

在預(yù)算執(zhí)行過程，不注重對各項(xiàng)資金管理，費(fèi)用成本支出管理不嚴(yán)格，不是專款專用，應(yīng)付隨意式執(zhí)行，執(zhí)法不夠嚴(yán)謹(jǐn)，與預(yù)算批復(fù)差別大，項(xiàng)目之間互相挪用，互相擠占，造成資金使用混亂，資金使用不安全，效率低下，風(fēng)險(xiǎn)比較高，調(diào)整預(yù)算頻繁，決算信息失真，賬實(shí)不符，保障不了預(yù)算嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）預(yù)算績效考核不健全

第一，對預(yù)算全面管理和控制，績效考核不健全，偏于形式?？冃Э己俗饔脹]有在實(shí)際管理中真正起到作用。只是完成上級任務(wù)，“走過場”，沒有找出實(shí)際存在的問題。也沒有針對出現(xiàn)的問題，找出應(yīng)對措施。在預(yù)算編制時(shí)，隨意填寫申報(bào)表績效目標(biāo)和指標(biāo)，目標(biāo)不明確，缺乏佐證，指標(biāo)設(shè)置粗放，不科學(xué)，不合理。造成項(xiàng)目資金實(shí)施困難，進(jìn)度緩慢，很難反映真實(shí)的績效。

第二，偏向事后績效評價(jià)考核，預(yù)算執(zhí)行缺乏績效運(yùn)行跟蹤、監(jiān)控措施不到位、不全面，僅限于日常監(jiān)控和進(jìn)度監(jiān)控，偏向于事后評價(jià)考核，結(jié)果隨意編寫分析，也沒有深入研究，分析方法也不科學(xué)，隨意在自評表打分評價(jià)。評價(jià)結(jié)果應(yīng)用較差，業(yè)務(wù)部門實(shí)施項(xiàng)目也沒有與績效考核掛鉤，也沒有納入業(yè)務(wù)管理中。而且業(yè)務(wù)部門出于自身部門考慮，都是會把評價(jià)要求降低，往往評優(yōu)，項(xiàng)目效益沒有體現(xiàn)出來。

第三，評價(jià)結(jié)果缺乏激勵(lì)和長效機(jī)制，評價(jià)結(jié)果缺乏激勵(lì)和長效機(jī)制，沒有相關(guān)法律法規(guī)約束，追責(zé)機(jī)制不到位，評價(jià)結(jié)果分析不深入，改進(jìn)措施不到位，對評價(jià)結(jié)果也沒有密切運(yùn)行跟蹤，或者只是運(yùn)行跟蹤在數(shù)字差異分析，并沒有實(shí)際探索深層次的問題，資金資源不能充分利用，出現(xiàn)預(yù)算資金管理偏差，長此以往，管理水平難以提高。

（四）財(cái)務(wù)信息化系統(tǒng)不健全

第一，事業(yè)單位全面的預(yù)算管理中，一方面是有些事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息化管理單純會計(jì)電算化管理，核心不是預(yù)算管理信息化。另一方面預(yù)算管理信息系統(tǒng)反饋不及時(shí)，而且比較滯后，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高，數(shù)據(jù)信息傳遞錯(cuò)誤和重復(fù)，造成預(yù)算管理效率低下。預(yù)算信息化系統(tǒng)設(shè)置不適配和缺陷，相互之間數(shù)據(jù)共享應(yīng)用比較差，降低預(yù)算管理工作效率。

第二，新的《政府會計(jì)制度》的實(shí)施，在全面預(yù)算信息化建設(shè)的當(dāng)中，提出更多更高的要求，原來的預(yù)算管理信息化系統(tǒng)不健全，沒有完善修訂每一個(gè)環(huán)節(jié)流程的設(shè)計(jì)，管理不夠精細(xì)化，不適應(yīng)發(fā)展的需求，造成工作效率低下，預(yù)算管理中有漏洞，有死角，事前、事中、事后運(yùn)行監(jiān)控不到位。全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)是基于交易數(shù)據(jù)庫搭建的，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)對接不到位，鏈接不上，斷層管理，資金管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步提高，質(zhì)量管理水平無法提高，無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

三、對策建議

（一）加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，更新思想理念，提高綜合素質(zhì)

一方面是組織定期線上學(xué)習(xí)相應(yīng)政策理論，加大專業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)，同時(shí)強(qiáng)化職業(yè)道德教育，提高對全面預(yù)算管理認(rèn)知，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識，熟悉專業(yè)技術(shù)，及時(shí)更新知識，在管理過程中改變陳舊的觀念，提高相關(guān)政策理論水平，學(xué)以致用，“學(xué)而時(shí)習(xí)之”，指導(dǎo)實(shí)踐。

另一面是組織不定期線上學(xué)習(xí)相應(yīng)業(yè)務(wù)政策理論，專門特定培訓(xùn)學(xué)習(xí)，同時(shí)增強(qiáng)責(zé)任心，落實(shí)崗位職責(zé)，防止相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員敷衍了事，得過且過的心態(tài)，培養(yǎng)積極熱情工作心態(tài)，善于思考，踔厲奮發(fā)，篤行不怠，各盡所能，形成良好的工作習(xí)慣，從而提高工作和創(chuàng)新能力，改善執(zhí)行效果。

（二）加大執(zhí)行力度，營造良性循環(huán)

在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，嚴(yán)格按制度執(zhí)行，防止漏洞，節(jié)約成本，不搞無計(jì)劃、隨意突擊花錢，業(yè)務(wù)部門需要對項(xiàng)目執(zhí)行做出分析、匯總數(shù)據(jù)。執(zhí)行發(fā)現(xiàn)偏差問題，及時(shí)修正，不得隱瞞不報(bào)，盡力達(dá)到預(yù)計(jì)效果。

項(xiàng)目實(shí)施前，財(cái)務(wù)部門應(yīng)提前溝通業(yè)務(wù)部門，盡早做好預(yù)算準(zhǔn)備，結(jié)合實(shí)際、量化數(shù)據(jù)，按既定的規(guī)劃使用資金。

適度增加業(yè)務(wù)部門執(zhí)行自主權(quán)，同時(shí)建立與部門考核獎(jiǎng)懲掛鉤，聯(lián)系緊密，執(zhí)行中產(chǎn)生損失和負(fù)面影響，予以處罰，完善約束機(jī)制，加大執(zhí)行力度。

（三）健全預(yù)算管理數(shù)字化信息系統(tǒng)

健全單位預(yù)算執(zhí)行控制系統(tǒng)，將預(yù)算控制流程全面移至事前，簡化傳統(tǒng)控制程序，提升控制效率，同時(shí)，設(shè)置信息系統(tǒng)自動化預(yù)警機(jī)制和提示，實(shí)時(shí)跟蹤預(yù)算執(zhí)行明細(xì)情況，提高預(yù)測性準(zhǔn)確的信息，及時(shí)阻止不規(guī)范支出。

提高信息系統(tǒng)個(gè)性化需求，數(shù)據(jù)精細(xì)化，而不是僅僅是財(cái)務(wù)部門使用，更應(yīng)該開放給業(yè)務(wù)部門及管理部門也可以使用，利用生成數(shù)據(jù)，了解預(yù)算執(zhí)行情況，做出預(yù)算明細(xì)分析原因，提出整改措施，加快項(xiàng)目支出進(jìn)度。

健全預(yù)算管理數(shù)據(jù)信息采集模塊，通過先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，減少手工填制，保證采集數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，不重復(fù)，數(shù)據(jù)之間共享的鏈接應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理更自動化與智能化。

強(qiáng)化全面預(yù)算管理理念，加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門溝通，特別是信息化部門和財(cái)務(wù)部門交流，預(yù)算管理不能理解為僅是財(cái)務(wù)部門的工作，而是結(jié)合實(shí)際共同協(xié)作。

（四）加強(qiáng)績效考核管理

構(gòu)建預(yù)算績效管理長效機(jī)制，需要把績效管理的理念貫穿每個(gè)環(huán)節(jié)，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核評價(jià)，是融入資金管理的全過程。需要明確各業(yè)務(wù)部門職責(zé)，明確目標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)細(xì)化、量化。強(qiáng)化資金支出效率。重點(diǎn)支持績效評價(jià)較好的項(xiàng)目，無績效和評價(jià)低的項(xiàng)目不得安排項(xiàng)目資金。對績效目標(biāo)、績效指標(biāo)預(yù)期實(shí)現(xiàn)的程度，預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，如月度、季度和年中績效管理，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的力量，進(jìn)行完整監(jiān)控，提高資金管理質(zhì)量。

特別是要注重項(xiàng)目年中監(jiān)控管理跟蹤，采取動態(tài)介入監(jiān)管模式，過程跟蹤問效，知悉項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況和資金支出管理使用情況，查找出存在的問題，提出整改建議和意見，促進(jìn)行政效率的提高。在年中有針對性地分析執(zhí)行進(jìn)度不達(dá)序時(shí)進(jìn)度項(xiàng)目的原因，提出明確的整改措施，切實(shí)保障績效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果運(yùn)用取得實(shí)效。

高度重視整體績效評價(jià)，整體績效評價(jià)是反映單位綜合管理水平，按照“誰管理資金、誰負(fù)責(zé)績效”的原則，要充分認(rèn)識績效評價(jià)對提高部門整體支出使用效益的積極作用，加強(qiáng)組織，認(rèn)真做好數(shù)據(jù)收集、整理、匯總、分析、核查、報(bào)送等各項(xiàng)工作，高效完成績效評價(jià)工作。

注重評價(jià)結(jié)果與業(yè)務(wù)部門績效考核掛鉤，共同推進(jìn)績效管理工作。并修訂和實(shí)施比較科學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰制度和激勵(lì)措施。多維度的考核評價(jià)，定期考評，調(diào)動積極性，促進(jìn)各部門全面提升預(yù)算績效管理水平，規(guī)范使用資金。

（五）及時(shí)完善修訂內(nèi)控控制制度

為保證預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，及時(shí)完善修訂內(nèi)控控制制度，實(shí)施制約監(jiān)督機(jī)制，從發(fā)展戰(zhàn)略角度整合單位資源，持續(xù)地修訂內(nèi)控控制制度，依賴完善基礎(chǔ)規(guī)范的體系，從重點(diǎn)精細(xì)化管理到深入精細(xì)化管理，保證內(nèi)部控制機(jī)制的有效性，有效推行全面預(yù)算管理。

根據(jù)內(nèi)控制度中不相容職務(wù)相分離的原則，設(shè)置合理會計(jì)及相關(guān)工作崗位，明確工作職責(zé)權(quán)限，形成相互制衡牽制的機(jī)制。如票據(jù)交換與業(yè)務(wù)記載相分離，賬務(wù)記載與賬務(wù)核對相分離，業(yè)務(wù)經(jīng)辦與業(yè)務(wù)審批不能同一人，權(quán)限職責(zé)應(yīng)該相分離，會計(jì)核算崗位和會計(jì)檔案保管崗位不能同一人，應(yīng)該相分離，會計(jì)電子化系統(tǒng)開發(fā)與維護(hù)相分離，總務(wù)采購與財(cái)務(wù)分離、審計(jì)與財(cái)務(wù)崗位分離，不能一人兼做幾個(gè)崗等，實(shí)行輪崗制度，無條件，必要時(shí)可以聘請第三方審計(jì)。

適當(dāng)修改分級授權(quán)制度，管理層需要重視“三重一大”議事規(guī)則，健全議事制度。經(jīng)過授權(quán)批準(zhǔn)后的交易事項(xiàng)，應(yīng)積極推動，使其得到嚴(yán)格執(zhí)行，落實(shí)權(quán)責(zé)利。授權(quán)批準(zhǔn)控制必須有明確的權(quán)力和責(zé)任劃分，杜絕“授權(quán)再授權(quán)”或“二次授權(quán)”的現(xiàn)象發(fā)生。關(guān)于重大問題或易對單位產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)授權(quán)和對授權(quán)的執(zhí)行過程，必須有書面文件和文件執(zhí)行的過程痕跡，防止授權(quán)失效，無法對責(zé)任人進(jìn)行精準(zhǔn)查處。

四、結(jié)束語

常言道，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。全面預(yù)算管理是不可缺少的，在事業(yè)單位運(yùn)行管理全過程中已成為重要管理模式，貫穿于整個(gè)預(yù)算編制、執(zhí)行和控制、考核評價(jià)管理活動中，是保證單位階段目標(biāo)、年度目標(biāo)和總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是單位重要的組成部分，防范風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，對提高單位綜合管理能力具有重要的意義。