嚴慧娟

（長汀縣住房保障中心，福建 龍巖 366300）

隨著行政事業(yè)單位深入改革，積極主動探索轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，形成新的管理體制和運行機制，為提高公共服務質(zhì)量、優(yōu)化資源配置、保護國有資產(chǎn)安全、加強對權力的制約和監(jiān)管，有效防控財務風險和廉政風險，這就要求行政事業(yè)單位不斷加強和完善內(nèi)部控制制度的建設與執(zhí)行，以制度、流程和方法對重要部門和重點崗位的權力制約和監(jiān)管。監(jiān)督職能作為財務的一項重要職能，也稱為控制職能，制定系統(tǒng)、全面并有效實施行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制，提高財務管理水平。

一、行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制概述

（一）行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的一般性

行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的一般性體現(xiàn)在同企業(yè)財務內(nèi)部控制制度的作用一致性，都是依據(jù)國家統(tǒng)一的會計制度、規(guī)范制定本單位的財務內(nèi)部控制制度，通過對財務業(yè)務的內(nèi)部控制為單位業(yè)務活動的合法性、合規(guī)性保駕護航，進而提高經(jīng)濟效益，實現(xiàn)單位經(jīng)營目標；同時通過財務內(nèi)部控制制度可以提高會計信息資料的真實性、準確性、可靠性，更好地為管理者決策提供準確有效的信息以便于決策有用。

（二）行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的特殊性

行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的特殊性體現(xiàn)在與企業(yè)財務內(nèi)部控制制度的經(jīng)營目標不同，企業(yè)是自負盈虧的經(jīng)營主體，其經(jīng)營目標是盈利，從受益范圍來看屬于私利性，所以企業(yè)財務內(nèi)部控制制度主要目標是保障企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營活動順利進行，實現(xiàn)本企業(yè)盈利的經(jīng)營目標；而行政事業(yè)單位主要職能是承擔社會公共服務，其經(jīng)營目標在于服務，從受益范圍來看屬于公益性，因此行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度主要目標是提高公共服務質(zhì)量、保障國家財產(chǎn)安全。因單位性質(zhì)的特殊性，所以財務內(nèi)部控制制度的目標也各有不同。

（三）完善行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度的重要意義

自十八大以來，黨和國家領導人對依法行政的高度重視，強調(diào)通過法律法規(guī)、規(guī)章制度的約束來保障權力運行的公正、公平、合法、合規(guī)，加強和完善行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制制度把黨中央和國家領導人重要講話精神貫徹落實到實處，有利于提高財務資料的真實性、可靠性；有利于提升公共服務質(zhì)量、優(yōu)化資源配置、保護國有資產(chǎn)安全；有利于加強對權力的制約和監(jiān)管、有效防控廉政風險及其他風險；為行政事業(yè)單位落實各項工作目標提供保障。

二、行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制存在的問題

（一）財務內(nèi)部控制環(huán)境欠佳

財務內(nèi)部控制環(huán)境直接決定了財務內(nèi)部控制制度的管控作用能不能得到充分、有效發(fā)揮，積極的財務內(nèi)部控制環(huán)境不僅可以推動財務內(nèi)部控制制度建立，更是為促進財務內(nèi)部控制制度的全面實施、平穩(wěn)運行提供保障。

然而目前很多行政事業(yè)單位對財務內(nèi)部控制意識形態(tài)建設不足，只針對財務付款環(huán)節(jié)的管理，而忽略了過程的控制把關，財務內(nèi)部控制制度在建設上流于形式、生搬硬套，在實施上停留在紙面、應付檢查上，導致未能達到制度建設目標，未能真正發(fā)揮制度管人、制度管事、制度管物的作用。

（二）財務內(nèi)部控制制度不完善

大部分行政機關事業(yè)單位雖然建立了財務內(nèi)部控制制度卻不完善、缺乏可行性，一方面在制度的構建時不全面：沒有根據(jù)財務內(nèi)部控制制度建設要求聯(lián)合除財務部門外的相關部門梳理風險點，造成與其他部門管理制度的相互沖突，也給財務內(nèi)部控制制度的具體實施造成阻力；另一方面在制度的執(zhí)行過程中不適用：一味地為了應付檢查生搬硬套相關財務規(guī)章制度，沒有結合本單位工作職責制定財務內(nèi)控制度，同時在制度的執(zhí)行過程中并沒有及時更新或是調(diào)整不適用的制度，導致財務內(nèi)部控制制度制衡不足、形同虛設，很難達到對本單位管理活動和業(yè)務活動的管控效果。

（三）財務內(nèi)部控制活動不規(guī)范

目前更多的行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制是人為控制，缺乏對整個業(yè)務流程的系統(tǒng)控制，財務內(nèi)控管理人員專業(yè)能力、職業(yè)素養(yǎng)、對政策的解讀與理解都會給財務內(nèi)部控制效果帶來不同程度的影響。另外，人為控制相關審批環(huán)節(jié)需要層層領導簽字，部門間工作人員對審批到哪個環(huán)節(jié)不能及時掌握，導致工作效率低下、部門間溝通與協(xié)作不夠，對財政資金的規(guī)范使用、國有資產(chǎn)的安全有效使用等都帶來隱患。

（四）內(nèi)部監(jiān)督機制不合理

內(nèi)部監(jiān)督機制能夠為財務內(nèi)部控制制度有效執(zhí)行保駕護航，通過內(nèi)部監(jiān)督對單位財務內(nèi)部控制進行客觀、科學、系統(tǒng)的分析，發(fā)現(xiàn)問題及時提出意見，并對單位落實整改情況進行跟蹤，保證單位平穩(wěn)運行的有效機制。但是目前行政事業(yè)單位一般把內(nèi)部監(jiān)督這一項職能劃分為財務部門的工作范疇，沒有做到不相容崗位的相互分離，不利于內(nèi)部監(jiān)督工作高質(zhì)量的開展。另外，有些單位雖然成立內(nèi)部監(jiān)督部門，但是監(jiān)管方法不足、監(jiān)管力度不夠、監(jiān)管效果不佳。

三、行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制存在問題的原因分析

（一）單位領導對財務內(nèi)部控制制度的認識和理解存在誤區(qū)

單位主要領導對財務內(nèi)部控制制度認識不夠，思想上不愿接受財務內(nèi)部控制制度的管控，認為財務內(nèi)部控制制度是對權利的約束，自然而然地將財務內(nèi)部控制制度放在權利的對立面；也存在單位主要領導對財務內(nèi)部控制的理解片面，認為財務內(nèi)部控制制度相當于財務管理制度，一旦出現(xiàn)財務內(nèi)部控制問題，一味地認為就是財務人員履職履責不到位，對財務內(nèi)控沒有深入的了解其作用及價值，從而忽視財務內(nèi)控制度的建設與完善，對財務內(nèi)控制度的執(zhí)行力度、執(zhí)行效果采取不過問的態(tài)度，直接導致財務內(nèi)部控制制度在單位運行環(huán)境不佳。

（二）財務內(nèi)控監(jiān)督管理人員專業(yè)素質(zhì)水平低

目前行政事業(yè)單位財務更多的是非財務專業(yè)人員，其財務知識主要靠日常按部就班積累的工作經(jīng)驗，而基層財務人員更多的工作經(jīng)驗是會計核算這一塊，對財務內(nèi)控缺乏專業(yè)、系統(tǒng)的學習和培訓；另外，財務專業(yè)畢業(yè)的財務人員因缺乏社會實踐和財務內(nèi)部控制相關工作經(jīng)驗以及身邊可以參考學習的范例少，不能做到學以致用，所以就形成行政事業(yè)單位財務人員對財務內(nèi)控知識儲備不足、工作經(jīng)驗不夠的普遍現(xiàn)象。因單位財務人員財務內(nèi)控這一塊專業(yè)水平低，導致財務人員對財務內(nèi)部控制制度把控不足、建設性建議少。

（三）部門間缺乏信息的有效溝通與協(xié)作

行政事業(yè)單位各部門之間業(yè)務活動分工明確、各司其職，部門之間的業(yè)務相對獨立、各有側重，在財務內(nèi)部控制制度的建立期間沒有配合制定符合本部門業(yè)務活動的制度，認為本部門的具體業(yè)務活動只要符合業(yè)務相關政策法規(guī)、制度規(guī)范就行；在財務內(nèi)部控制制度的執(zhí)行過程中對財務內(nèi)部控制制度的不適用情況采取規(guī)避、忽略，甚至是抵觸的態(tài)度，使得制度很難落實、停留在紙面上，發(fā)揮監(jiān)督管理的作用更是微乎其微。

（四）內(nèi)控信息化建設未跟上

大部分行政事業(yè)單位有財務核算軟件、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、績效信息系統(tǒng)等相關業(yè)務處理的系統(tǒng)建設，認為現(xiàn)有的業(yè)務系統(tǒng)足夠滿足業(yè)務處理需求，忽視了內(nèi)控信息化的建設與完善。然而各個業(yè)務模塊系統(tǒng)相對獨立，業(yè)務系統(tǒng)各自獨立運行達不到全面、系統(tǒng)的管理需求，并不能作為內(nèi)控信息化的替代。自2017年起明確要求各個行政事業(yè)單位每年需要根據(jù)單位實際情況如實填報內(nèi)部控制報告，內(nèi)部控制報告系統(tǒng)明確將內(nèi)控信息化建設作為一項重要指標，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建立與完善能夠促進單位內(nèi)部控制制度的落地、是內(nèi)部控制制度建設程度與是否有力執(zhí)行的一項重要監(jiān)督工具。受財政沒有內(nèi)控系統(tǒng)建設經(jīng)費預算、單位領導重視程度不夠、市場上可選擇完善的內(nèi)控系統(tǒng)較少等多方因素影響，目前大多數(shù)行政事業(yè)單位未能進行內(nèi)控信息化建設。

（五）未設置獨立的內(nèi)部監(jiān)督部門

內(nèi)控監(jiān)督部門是內(nèi)控制度建設與執(zhí)行效果保障的最后一道防線，目前很多行政事業(yè)單位卻未設置內(nèi)部審計監(jiān)督部門，大多是由財務部門一肩挑。

未設置內(nèi)部審計監(jiān)督部門的弊端諸多，首先，財務部門屬于財務內(nèi)部控制制度執(zhí)行的主要一環(huán)，財務部門負責對本單位經(jīng)濟業(yè)務活動的合法性、規(guī)范性、真實性進行審核把關，而內(nèi)部審計監(jiān)督部門是對財務部門的履職履責情況進行監(jiān)督，若讓財務部門自己審計監(jiān)督自己所做的業(yè)務，缺乏獨立性、專業(yè)性；其次，監(jiān)督管理部門與其他部門同屬一個級別，不能形成很好的監(jiān)督作用，缺乏權威性；最后，缺乏監(jiān)督管理人才，缺乏規(guī)范、科學的監(jiān)管方法和措施，導致難以客觀、有效評價。沒有獨立的內(nèi)部監(jiān)督部門，就不能量化財務內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果與履職履責情況，更不能保障財務內(nèi)部控制制度的落到實處。

四、行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的改進建議

（一）提高單位領導思想認識，改善財務內(nèi)部控制運行環(huán)境

隨著單位黨風廉政建設的不斷深入，單位領導干部不僅要立足崗位做好本職工作，又要遵守黨風黨紀、保持清正廉潔的工作作風。這就需要糾正單位負責人對財務內(nèi)部控制制度的認識誤區(qū)、提高重視程度，認識到財務內(nèi)部控制不但不是行使權力的阻力更是權力行使的保障，通過財務內(nèi)部控制的流程、系統(tǒng)控制預防潛在財務風險和廉政風險。單位負責人主動帶領單位全體職工在心理上充分認識、了解、理解財務內(nèi)部控制對單位平穩(wěn)運行的重要性，在行動上主動遵守、配合財務內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，從而營造積極、暢通的財務內(nèi)部控制制度運行環(huán)境。

（二）增強財務內(nèi)部控制人才隊伍建設

隨著意識形態(tài)的建設，不能空喊口號，制度的落地更需要執(zhí)行力，這就需要單位不斷增強財務內(nèi)部控制人才隊伍，可以分為三個層次進行。

首先，制度建立初期，單位可以通過政府購買服務，與有資質(zhì)、有經(jīng)驗的企業(yè)購買服務，通過他們專業(yè)的團隊并結合本單位實際量身定做，為單位財務內(nèi)部控制制度的初步制定與運行切實提供科學、規(guī)范、專業(yè)的指導。

其次，提升單位內(nèi)部領導干部財務內(nèi)控知識的專業(yè)能力，通過加大財務內(nèi)控的宣傳力度、開展專題講座、與有經(jīng)驗單位多交流學習等多種形式開展，為財務內(nèi)部控制制度在本單位平穩(wěn)運行提供堅實基礎。

最后，通過招考財務內(nèi)控專業(yè)的人才，不限于應屆畢業(yè)生，往屆畢業(yè)有工作經(jīng)驗者也有其優(yōu)勢，通過注入新鮮血液來不斷完善與鞏固財務內(nèi)部控制制度運行效果。通過結合本單位實際分階段、分層次不斷增強財務內(nèi)控專業(yè)人才隊伍，切實提高單位財務內(nèi)控的專業(yè)執(zhí)行力。

（三）加強部門間的溝通與協(xié)作

隨著新時代社會經(jīng)濟的不斷深入，對國家治理能力要求也不斷提升，本單位各部門間的重點業(yè)務活動也隨之變換，這就要求已建立的財務內(nèi)部控制制度也需要適應新形勢、新發(fā)展要求不斷完善。各部門間對已建立的財務內(nèi)控制度不適用當前業(yè)務活動情況需要及時做出反饋與交流，根據(jù)現(xiàn)有業(yè)務活動對財務內(nèi)控制度提出新的要求；單位內(nèi)部控制小組及時成立制度改革小組，對不適用情況及時、準確做出調(diào)整；只有加強部門間的溝通與協(xié)作，全員參與到財務內(nèi)控制度的建立與完善中來，才能及時發(fā)現(xiàn)財務內(nèi)控制度存在的不足，才能準確對財務內(nèi)控制度的不足及時做出調(diào)整，通過財務內(nèi)控制度使用者的參與建設，才能使制度更貼合業(yè)務活動的發(fā)展需要，真正發(fā)揮財務內(nèi)控制度的實效作用。

（四）加強內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設與完善

加強內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設是財務內(nèi)部控制制度落地的一項重要保障措施，內(nèi)控信息系統(tǒng)功能健全，其中：智能輔助、提供業(yè)務指導功能，有利于保證事項不會忘；制度、規(guī)則內(nèi)嵌功能，有利于保證支出數(shù)據(jù)的合規(guī)性、合法性，操作便捷；多維度查詢、個性化設置功能，有利于加強業(yè)務查詢與分析，實現(xiàn)動態(tài)管理。利用內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，可以大大提高工作效率、加強部門間的溝通與協(xié)作，實現(xiàn)流程防控、風險預警，同時可以減少人為因素導致的財務風險和廉政風險。

（五）完善內(nèi)部監(jiān)督機構設置

完善的內(nèi)部監(jiān)督機構，需要有獨立性、權威性、持續(xù)性的特性才能夠更好地行使監(jiān)督職能。首先，通過成立內(nèi)部審計監(jiān)督部門，獨立于其他部門；其次，由單位負責人擔任主任，分管財務室領導任副主任，成員含紀檢、財務、業(yè)務科長等組成；最后，內(nèi)部審計監(jiān)督部門履行日常監(jiān)督職能，需要定期對財務內(nèi)部控制制度的適用性、執(zhí)行效果進行檢查、評估和反饋，需要不定期對部門重大項目支出、重點崗位業(yè)務進行抽查，發(fā)現(xiàn)問題及時提出并要求按期整改到位，消除不必要的財務風險、廉政風險。

五、結束語

綜上所述，行政事業(yè)單位作為公共服務的主體，主動加強對決策過程及決策效果的全過程監(jiān)督和制約，通過改善財務內(nèi)部控制制度運行環(huán)境、增強財務內(nèi)部控制人才隊伍建設、加強內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設與完善以及完善內(nèi)部監(jiān)督機構設置等方法，不斷健全財務內(nèi)部控制制度、提高駕馭各項風險的能力，有利于保障單位平穩(wěn)運行、提高行政事業(yè)單位公共服務質(zhì)量、提升行政事業(yè)單位為民辦實事的社會形象。