在標(biāo)準(zhǔn)的法律問(wèn)題研究中，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性是一個(gè)爭(zhēng)議性話題。既有的探討從法律規(guī)范、法律規(guī)則抑或規(guī)范性文件等視角出發(fā)，通過(guò)各類構(gòu)成要件在標(biāo)準(zhǔn)形成和作用中的比對(duì)，論證強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律定性以及在行政和司法中的規(guī)范作用。然而，實(shí)務(wù)依然面對(duì)標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)規(guī)范與法律規(guī)范的沖突困境。本文從標(biāo)準(zhǔn)自身的規(guī)范性和其在法律中的不同作用角度指出：標(biāo)準(zhǔn)體系中政府和市場(chǎng)的邊界以及技術(shù)與法律的功能混淆導(dǎo)致了標(biāo)準(zhǔn)法律屬性定位的內(nèi)生困境。因而，對(duì)于以技術(shù)規(guī)范為內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)而言，其法律屬性的界定首要在于標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)的合理性，包括對(duì)于公私標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)的不同分類。

關(guān)鍵詞

標(biāo)準(zhǔn) 強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn) 技術(shù)法規(guī) 法律規(guī)范

█ Legal Status and Institutional Boundaries of Standards from the Perspective of Food Safety Standards

SUN Juanjuan/Hebei Agricultural University

Abstract

Objective： In the study of legal issues of standards， the legal attributes of mandatory standards is a controversial subject matter. From the perspective of legal norms， legal rules or normative documents， existing discussions have argued the legal characterization of mandatory standards and their normative role in administration and justice through the comparison of various constituent elements in the formation and role of standards.However， the practice is still faced with the conflict dilemma caused by the role of standards as technical norms and legal norms at the same time. By discussing the normative nature of the standard and its different roles in law， this paper points out that the confusion regarding the boundary between government and market as well as the functions of technology and law in the standard system has led to the endogenous dilemma of clarifying the legal attributes and status of the standard.Therefore， the definition of the legal attributes of standards with technical normative contents lies first and foremost in the rationality of the structure of the standards system， including the different categorizations of public and private standards， as well as technical standards and technical regulations.

Key words

standards， mandatory standards， technical regulations， legal norms

0 引言

從錢學(xué)森先生提出標(biāo)準(zhǔn)化和標(biāo)準(zhǔn)學(xué)研究[1]，到《消費(fèi)品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量提升規(guī)劃（2016—2020年）》要求增加高水平、高質(zhì)量、有特色的標(biāo)準(zhǔn)供給，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)安全供給的規(guī)范作用越來(lái)越受到重視。作為制度回應(yīng)，我國(guó)于1989年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》為標(biāo)準(zhǔn)化的體系建立與健全提供了重要的法制基礎(chǔ)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的更高要求使得標(biāo)準(zhǔn)化工作中的一些問(wèn)題不斷暴露出來(lái)，如強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在制定主體、范圍、內(nèi)容等方面存在的問(wèn)題[2]。其中，標(biāo)準(zhǔn)有效供給不足的一個(gè)原因便是政府主導(dǎo)制定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)多，對(duì)團(tuán)體、企業(yè)等市場(chǎng)主體自主制定標(biāo)準(zhǔn)限制過(guò)嚴(yán)。因此，修訂后的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》，一是明確標(biāo)準(zhǔn)是指農(nóng)業(yè)、工業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)需要統(tǒng)一的技術(shù)要求。對(duì)于關(guān)系人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。二是規(guī)范了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，將其范圍限縮于對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求。三是通過(guò)擴(kuò)大制標(biāo)主體范圍、改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)管理方法等來(lái)增加標(biāo)準(zhǔn)的有效供給。由此而來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是：如何理解“強(qiáng)制性或推薦性標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范性”。

以具體領(lǐng)域?yàn)槔?，食品安全?guī)制因?yàn)槭玛P(guān)人身健康和生命安全而需要供給強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)務(wù)卻表明：既有的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)存在指標(biāo)是否合理或者范圍是否適宜的爭(zhēng)議。例如，與質(zhì)量相關(guān)的指標(biāo)是否應(yīng)當(dāng)納入安全標(biāo)準(zhǔn)范圍，檢驗(yàn)方法與規(guī)程被納入食品安全標(biāo)準(zhǔn)后是否會(huì)帶來(lái)技術(shù)應(yīng)用老化缺失滯后問(wèn)題等[3]。這些與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的問(wèn)題并不僅限于食品安全規(guī)制領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來(lái)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律定位充滿爭(zhēng)議，聚焦點(diǎn)包括“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)[4]”或“標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)的關(guān)系[5]”等?；诜墒跈?quán)，標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)使得政府規(guī)制者可以細(xì)化法律中的抽象性要求并間接影響私主體的權(quán)利和義務(wù)。然而，非法律規(guī)范的定位又使得標(biāo)準(zhǔn)從制定到執(zhí)行都缺失實(shí)體性和程序性約束[6]。鑒于此，本文將以食品安全規(guī)制為具體參照領(lǐng)域，從標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作用，科技、市場(chǎng)和政府規(guī)制對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)法律化的影響，以及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律問(wèn)題三個(gè)方面回應(yīng)上述討論和爭(zhēng)議。

1 標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作用

標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)是復(fù)雜的。這體現(xiàn)在對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的多角度闡釋。例如，它可以指當(dāng)今的最高權(quán)威，或者作為樣本的衡量方式以便確保一致性，抑或諸如生活水平這樣更為抽象的衡量標(biāo)準(zhǔn)[7]。伴隨著工業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）等國(guó)際組織綜合了對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)，將其定義為“為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件。該定義得到廣泛的認(rèn)可[8]。相應(yīng)的，我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 20000.1—2014《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語(yǔ)》規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動(dòng)或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件?；诖?，標(biāo)準(zhǔn)被視為一種載體，由人的主觀意識(shí)在客觀環(huán)境和條件的支持下對(duì)行為、語(yǔ)言、實(shí)物（工具）、文字、測(cè)量（度量衡）、文件[9]等進(jìn)行的一體化，進(jìn)而促進(jìn)一種穩(wěn)定的關(guān)系[10]。

首先，從規(guī)范作用來(lái)說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的首要目的在于構(gòu)建秩序并實(shí)現(xiàn)一致性，即通過(guò)構(gòu)建穩(wěn)定的關(guān)系進(jìn)而發(fā)揮對(duì)行為的規(guī)范性。標(biāo)準(zhǔn)之所以能夠如此作用，是因?yàn)槠鋵?duì)行為的同化和該行為人數(shù)的增加保證了標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象內(nèi)容可以重復(fù)和再現(xiàn)，進(jìn)而形成有序的狀態(tài)，即秩序及其所能帶來(lái)的他人可預(yù)見(jiàn)性、自我可控制性，以及降低成本等價(jià)值[11]。從行為上的簡(jiǎn)單一致到借助標(biāo)準(zhǔn)同化這一行為以便實(shí)現(xiàn)可預(yù)見(jiàn)性等目的，標(biāo)準(zhǔn)也可以被視為一種規(guī)則，且與社會(huì)規(guī)則體系中的法律規(guī)則功能一致[12]。在這個(gè)方面，上述功能與標(biāo)準(zhǔn)的起源也是如出一轍，即“準(zhǔn)繩”“規(guī)矩”作為標(biāo)準(zhǔn)的衡量工具抑或諸如約束的共同意義[13]。

其次，標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作用可用于差異化競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)踐中，“同一個(gè)世界、同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”的預(yù)期并未實(shí)現(xiàn)，且通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展已成為了一個(gè)新的趨勢(shì)[14]。后者是因?yàn)榕c規(guī)范、規(guī)則這些概念有所交織時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容比規(guī)范更為具體且多樣，因而可以適用于更多不同類型的群體，這與通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)差異化的趨勢(shì)相吻合[15]。因此，標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展具有制定主體多元化、對(duì)象內(nèi)容體系化、規(guī)范作用群體化的特點(diǎn)。以制定主體的公私分野為例，官方既可以借助強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一規(guī)范，也可以借助非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確保監(jiān)管的靈活性。私營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)則以企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等不同形式來(lái)確立與眾不同的規(guī)范要求，以此獲得差異化的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

最后，標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作用需要應(yīng)對(duì)技術(shù)壟斷的挑戰(zhàn)。人類作為標(biāo)準(zhǔn)制定的主體，針對(duì)編制、發(fā)布和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)文本的活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程是基于參與主體的共識(shí)，進(jìn)而對(duì)既有的重復(fù)使用關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，從而提煉形成標(biāo)準(zhǔn)，再來(lái)規(guī)范這些重復(fù)使用關(guān)系（認(rèn)可）；抑或?yàn)榱藵M足統(tǒng)一的需求（如為了降低成本），決定用什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)統(tǒng)一（制定）[16]。在此，認(rèn)可和制定都是某一技術(shù)及其規(guī)則成為標(biāo)準(zhǔn)的路徑，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)同一個(gè)技術(shù)的應(yīng)用，形成技術(shù)壟斷，即技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)過(guò)程[17]。作為一把雙刃劍，“技術(shù)壟斷”的積極意義在于借助標(biāo)準(zhǔn)化保障消費(fèi)者的基本安全健康、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提高企業(yè)效益，消極意義則是阻礙技術(shù)革新、形成價(jià)格同盟、限制消費(fèi)選擇等[18]。因此，當(dāng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮規(guī)范作用時(shí)，需要在把握技術(shù)壟斷（專利）所激勵(lì)的創(chuàng)新機(jī)遇的同時(shí)，應(yīng)對(duì)由此帶來(lái)的對(duì)諸如安全等公益的挑戰(zhàn)，即借助強(qiáng)制性的安全標(biāo)準(zhǔn)防控技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，挑戰(zhàn)同樣涉及專利在實(shí)現(xiàn)技術(shù)壟斷中的私益保障時(shí)，如何平衡其在健康等公益優(yōu)先的領(lǐng)域內(nèi)的平衡問(wèn)題。鑒于該爭(zhēng)議不是本文的論述視角，故不做展開。

綜上，標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性是基于制定主體之間的協(xié)商一致性，在適用中具有公私差異和領(lǐng)域特點(diǎn)，且既可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)一致性，也可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化保持差異性，乃至專利抑或強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)這樣的技術(shù)壟斷來(lái)刺激技術(shù)創(chuàng)新、保障標(biāo)準(zhǔn)紅利。以食品領(lǐng)域?yàn)槔?，?guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是為了保障消費(fèi)者的健康安全，因此，作為底線標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于實(shí)現(xiàn)食品安全要求的一致性。不同于此，企業(yè)和企業(yè)聯(lián)盟為了逐利而制定的私營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)則是以不同的質(zhì)量特征來(lái)細(xì)化消費(fèi)市場(chǎng)，進(jìn)而贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。其中，官方標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性在于法律賦予該類標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制力，而私營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性則是基于合意抑或市場(chǎng)支配定位所形成的準(zhǔn)約束力。在此，“一流企業(yè)做標(biāo)準(zhǔn)、二流企業(yè)做品牌、三流企業(yè)做產(chǎn)品”所描述的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)及梯度排序正表明了通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)壟斷技術(shù)所獲得的市場(chǎng)價(jià)值。

2 科技、市場(chǎng)和政府規(guī)制對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)法律化的影響

就強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)而言，其在法律這一專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的屬性一直具有爭(zhēng)議性，諸多類似主題的聚焦式探討包括行政法規(guī)范體系中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的定位，法律規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)，或技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別，等等。在這些微觀探討的基礎(chǔ)上，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)所涉及的法律問(wèn)題需要進(jìn)一步借助科技、市場(chǎng)以及政府規(guī)制這一宏觀背景來(lái)了解科學(xué)技術(shù)內(nèi)容成為法律規(guī)范的緣由以及法律干預(yù)科技風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)失靈的邊界。

2.1 科技與法律

科學(xué)技術(shù)對(duì)于社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用毋庸置疑。即便科學(xué)和技術(shù)的邊界難有定論[19]，但科學(xué)和技術(shù)的長(zhǎng)期分離以及近代以來(lái)的互為轉(zhuǎn)換，使得科學(xué)的認(rèn)知性與技術(shù)的可操作性相融合，并與經(jīng)濟(jì)上的充分利用、工業(yè)社會(huì)勞動(dòng)系統(tǒng)中的生產(chǎn)和行政管理聯(lián)系起來(lái)[20]。對(duì)于這一發(fā)展，如需概括科學(xué)技術(shù)在各社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的滲透以及后者對(duì)前者的反饋，“科技對(duì)當(dāng)今社會(huì)全方位具有輻射式影響”比將其作為“第一生產(chǎn)力”更為適宜[21]。因此，一個(gè)考察科技與法律的關(guān)系路徑是鑒于某一具體科技領(lǐng)域的發(fā)展及其對(duì)該領(lǐng)域產(chǎn)生的一系列具有普遍性和強(qiáng)制性的規(guī)則，探討科技發(fā)展對(duì)法律的制定和實(shí)施產(chǎn)生的諸多具體影響[22]。其中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)認(rèn)定成為一種技術(shù)壟斷可具有兩個(gè)方面的法律含義，包括作為專利的一種公共領(lǐng)域的知識(shí)或者技術(shù)，和作為制度性事實(shí)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則[23]。本文所探討的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是后者意義上的內(nèi)容。

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)成為時(shí)代特征，風(fēng)險(xiǎn)和危害的性質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。相應(yīng)的，需要借助事先的預(yù)防措施規(guī)避由技術(shù)應(yīng)用導(dǎo)致的對(duì)環(huán)境、健康的不利影響，即有害安全的風(fēng)險(xiǎn)。首先，鑒于“沒(méi)有零風(fēng)險(xiǎn)”的客觀事實(shí)和由劑量閾值保障的相對(duì)安全，安全首先表現(xiàn)為一種抽象的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平（保護(hù)水平）[24]。其次，具體到安全閾值的確認(rèn)，則需要根據(jù)科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的綜合結(jié)果確認(rèn)一個(gè)參數(shù)，并細(xì)化相關(guān)產(chǎn)品、過(guò)程或服務(wù)應(yīng)滿足的技術(shù)要求。最后，由于風(fēng)險(xiǎn)和危害應(yīng)對(duì)的技術(shù)差異以及公眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)容忍度不同，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)規(guī)制（風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制）也呈現(xiàn)出領(lǐng)域性的特點(diǎn)，即通過(guò)不同的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策應(yīng)對(duì)某一具體的風(fēng)險(xiǎn)。例如，同樣是對(duì)健康的損害，香煙的規(guī)制比食品安全的規(guī)制更為寬松且傾向于事后而不是事前的干預(yù)[25]。

2.2 政府規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)

與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相伴而來(lái)的是規(guī)制國(guó)家的崛起[26]。也就是說(shuō)，針對(duì)信息不對(duì)稱、負(fù)外部性等市場(chǎng)失靈和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制已經(jīng)成為現(xiàn)代行政的一個(gè)主要內(nèi)容，以通過(guò)干預(yù)私人的決策來(lái)保障健康、環(huán)境等公共利益。以食品規(guī)制為例，新技術(shù)應(yīng)用在解決饑荒、營(yíng)養(yǎng)不良、生產(chǎn)衛(wèi)生條件惡劣等問(wèn)題的同時(shí)，也帶來(lái)了不利影響，如農(nóng)藥、添加劑等化學(xué)物質(zhì)濫用導(dǎo)致的食品安全問(wèn)題。對(duì)此，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)符合標(biāo)準(zhǔn)的聲明將有關(guān)產(chǎn)品規(guī)格、質(zhì)量的信息告知消費(fèi)者。其間，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的信息披露可以被視為一種事后的規(guī)制工具，其在市場(chǎng)交易中可以發(fā)揮信息傳遞功能[27]。然而，市場(chǎng)失靈中的信息不對(duì)稱問(wèn)題使得信息優(yōu)勢(shì)方可通過(guò)錯(cuò)誤、誤導(dǎo)的信息欺騙消費(fèi)者。最為突出的一個(gè)問(wèn)題是這一類產(chǎn)品信息所涉及的技術(shù)數(shù)據(jù)并不能為消費(fèi)者所理解。因此，需要政府通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的方式加以干預(yù)[28]。例如，標(biāo)準(zhǔn)控制要求入市的產(chǎn)品必須符合特定的標(biāo)準(zhǔn)，否則將構(gòu)成違法。與標(biāo)識(shí)的信息披露作用相比，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制更具約束力，但弱于許可這一事前批準(zhǔn)的規(guī)制形式。而且，標(biāo)準(zhǔn)控制這一規(guī)制可通過(guò)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)不同程度的干預(yù)[29]。

當(dāng)政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制在于優(yōu)先保障安全等公共利益時(shí)，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的防控還可以借助科學(xué)自身的力量和市場(chǎng)的力量。就科技本身而言，其作用是一體兩面的。例如，對(duì)于科技發(fā)展帶來(lái)的副作用，科技本身的突破也有助于防控乃至消除所謂的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。這意味著原本借助法律干預(yù)所防控的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)因?yàn)榭萍嫉倪M(jìn)步，而需要調(diào)整政府干預(yù)措施。對(duì)于市場(chǎng)力量，市場(chǎng)中的主體直接從事具有乃至產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)性的活動(dòng)。與政府監(jiān)管者相比，他們?cè)趹?yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面具有時(shí)間、信息和角色優(yōu)勢(shì)，即能通過(guò)及時(shí)地評(píng)估控制自身產(chǎn)業(yè)中具有潛在危害性的關(guān)鍵點(diǎn)。因此，優(yōu)化的政府規(guī)制強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)的主體責(zé)任和自我規(guī)制就是基于這一現(xiàn)實(shí)考量。綜合科技和市場(chǎng)的作用，當(dāng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)表明政府“如何干預(yù)”風(fēng)險(xiǎn)保障安全時(shí)，政府在風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)方面的第一考量應(yīng)是“為何干預(yù)”或“何時(shí)干預(yù)”。也就是說(shuō)，在科技、市場(chǎng)力量能發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防控作用時(shí)，政府的缺位是一種控權(quán)的表現(xiàn)，并正視在市場(chǎng)機(jī)制面前，政府規(guī)制無(wú)疑是次優(yōu)的選擇[30]。在此，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就是最為鮮明的例證?；谧陨懋a(chǎn)品或服務(wù)的特點(diǎn)以及對(duì)于先進(jìn)技術(shù)的把握，企業(yè)可制定高于強(qiáng)制性安全要求的標(biāo)準(zhǔn)，這使其可以迎合客戶需求，并形成不同于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的比較優(yōu)勢(shì)。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)與法律一體化

同樣是發(fā)揮市場(chǎng)作用，商品、服務(wù)、資本等市場(chǎng)要素的跨界自由流通也要求統(tǒng)一的法律制度予以保障，以便消除由于法律差異導(dǎo)致的貿(mào)易壁壘[31]。為此，經(jīng)濟(jì)的全球化發(fā)展為法律一體化奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也為其進(jìn)一步發(fā)展提供了強(qiáng)大的推動(dòng)力。其中，法律一體化可以理解為各國(guó)不同法律規(guī)范之間的一種相互聯(lián)結(jié)，并最終合成為一體的過(guò)程[32]。對(duì)此，歐盟法律一體化的經(jīng)驗(yàn)表明了一體化可具有“統(tǒng)一中保持差異性”的可行性，即在通過(guò)條約為一體化提供歐盟層面的權(quán)限時(shí)，進(jìn)一步借助法規(guī)、指令等法律手段實(shí)現(xiàn)不同“質(zhì)”的一體化，包括法規(guī)所具有的直接效力以保障各成員國(guó)法律的統(tǒng)一性，以及指令所提供的法律框架，以及成員國(guó)在執(zhí)行中的自由裁量來(lái)實(shí)現(xiàn)各成員國(guó)法律的協(xié)調(diào)性。在此基礎(chǔ)上，法律的一體化還可以借助標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。事實(shí)上，對(duì)于法律的一體化而言，協(xié)調(diào)、統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化是三種不同的方式。其中，協(xié)調(diào)更側(cè)重過(guò)程，為此，參與一體化的成員國(guó)可借助原則性規(guī)定來(lái)采取因地制宜的具體規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)化則最具一致性，因?yàn)槠渌捎玫囊惑w化規(guī)范是成員國(guó)應(yīng)當(dāng)直接采納而無(wú)需通過(guò)國(guó)內(nèi)相關(guān)立法轉(zhuǎn)化的[33]。

就實(shí)務(wù)來(lái)說(shuō)，當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)在法律一體化中可以發(fā)揮有別于法律原則、法律規(guī)則的作用，實(shí)現(xiàn)一體化的高度一致性時(shí)，其所涉及的內(nèi)容往往與技術(shù)相關(guān)，且目的一如上文所述，在于借助底線的技術(shù)要求平衡市場(chǎng)的自由流通和諸如公眾健康等安全保障。例如，世界貿(mào)易組織框架中的《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》就指出：一方面，不應(yīng)阻止任何國(guó)家在其認(rèn)為適當(dāng)?shù)某潭葍?nèi)采取必要措施，保證其出口產(chǎn)品的質(zhì)量，或保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康及保護(hù)環(huán)境，或防止欺詐行為；另一方面，上述措施的實(shí)施方式不得構(gòu)成在情形相同的國(guó)家之間進(jìn)行任意或不合理歧視的手段，或構(gòu)成對(duì)國(guó)際貿(mào)易的變相限制，并應(yīng)在其他方面與本協(xié)定的規(guī)定相一致。

為此，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化采用了“技術(shù)法規(guī)+標(biāo)準(zhǔn)”的技術(shù)規(guī)制模式[34]。以上述協(xié)議為例，技術(shù)法規(guī)是指“用于確定產(chǎn)品特性或它們的有關(guān)加工生產(chǎn)方法的文件，包括要強(qiáng)制執(zhí)行的行政條例，它還包括或只涉及那些適用于某產(chǎn)品、加工或生產(chǎn)方法的術(shù)語(yǔ)、符號(hào)、包裝、標(biāo)志或標(biāo)簽等方面的要求”；標(biāo)準(zhǔn)是指“經(jīng)某一認(rèn)證機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的文件，包括通?；蚨啻问褂玫姆菑?qiáng)制執(zhí)行的關(guān)于產(chǎn)品或有關(guān)加工生產(chǎn)方法的規(guī)則、準(zhǔn)則或特性。它還包括或只涉及那些適用于某產(chǎn)品、加工或生產(chǎn)的方法的術(shù)語(yǔ)、符號(hào)、包裝、標(biāo)志或標(biāo)簽方面的要求”。比較而言，技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的差異在于前者的強(qiáng)制性使其實(shí)現(xiàn)可以借助于國(guó)家強(qiáng)制力，關(guān)聯(lián)則是后者為前者提供了內(nèi)容來(lái)源[35]。也就是說(shuō)，具有法律約束力的標(biāo)準(zhǔn)化采用了技術(shù)法規(guī)這一法律形式，進(jìn)而使其具有了技術(shù)性和法律性的雙重屬性。對(duì)于該類法律形式的法律性，歐盟定義指出：技術(shù)法規(guī)除了技術(shù)性的規(guī)則，也涉及其他要求或服務(wù)規(guī)則，包括相關(guān)的管理要求[36]。

3 強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律問(wèn)題

隨著科技發(fā)展，技術(shù)法規(guī)的出現(xiàn)有助于法律在應(yīng)對(duì)技術(shù)問(wèn)題時(shí)確保法規(guī)的可操作性[37]。當(dāng)國(guó)際組織和一些國(guó)家地區(qū)選擇技術(shù)法規(guī)這一定位并給出其定義后，我國(guó)的規(guī)制選擇則是以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)替代技術(shù)法規(guī)[38]。由于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范并不是我國(guó)既有法律體系內(nèi)的法律形式[39]，因此，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是否本身就構(gòu)成法律規(guī)范則成為一個(gè)爭(zhēng)議性話題，并進(jìn)一步導(dǎo)致了具體領(lǐng)域中的標(biāo)準(zhǔn)制定和適用困境。

對(duì)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性，首先需要梳理的是法律規(guī)范的概念和種類。法律規(guī)范作為一種高度發(fā)達(dá)的社會(huì)行為規(guī)則，其是構(gòu)成法的整體的基本單位，一般由“假定+處理+制裁”三個(gè)要素組成[40]。之所以強(qiáng)調(diào)一般情況下法律規(guī)范的構(gòu)成，是因?yàn)?，其一，作為法律?guī)范之一的法律規(guī)則會(huì)因?yàn)樾问降牟煌?，而具有兩個(gè)因素，如命令性法律規(guī)則只有“假定+處理”兩個(gè)要素，抑或因?yàn)榱⒎夹g(shù)的原因，省略法律規(guī)則中假定要素[41]。其二，同樣作為法律規(guī)范的法律原則[42]，即便其也有行為模式和法律后果的要素，但與規(guī)則不同，其行為模式?jīng)]有告訴人們應(yīng)該具體如何行為而只是規(guī)定行為或活動(dòng)所要符合某種性質(zhì)或達(dá)到某種目標(biāo)，且法律后果往往省略[43]。

在這一法律規(guī)范的定性和分類中，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是否也可被視為法律規(guī)范，具有以下不同的觀點(diǎn)。一是規(guī)范要素論，即將以純粹術(shù)語(yǔ)、參數(shù)構(gòu)成的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)視為法律規(guī)范的一個(gè)有關(guān)處理的邏輯結(jié)構(gòu)，并與其他有關(guān)假定、制裁的法律條文一起構(gòu)成一條完整的法律規(guī)范[44]。二是法律規(guī)則論，即盡管強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不具有法律規(guī)范的外形，如缺失行為模式和法律后果，以及制定程序、名稱等不相一致，但其通過(guò)設(shè)定量化的數(shù)值、指標(biāo)等內(nèi)容有助于事實(shí)的認(rèn)定，進(jìn)而被作為正確適用法律法規(guī)的基礎(chǔ)，且直接或間接對(duì)私人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響[45]。三是規(guī)范性文件論，即強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定程序、法源效力和規(guī)范內(nèi)容都使其有別于規(guī)章這一類的法律形式，因而可將其視為規(guī)范性文件，后者使其可以成為執(zhí)法的依據(jù)，但不能作為法院的審判依據(jù)或?yàn)榉ㄔ簠⒄者m用[46]。在此，不同的歸類直接影響到標(biāo)準(zhǔn)的適用，尤其是在司法中將其作為事實(shí)判斷的證據(jù)還是法律適用的法源爭(zhēng)議。

3.1 標(biāo)準(zhǔn)的法律定位：政府干預(yù)與市場(chǎng)自由

在上述“對(duì)號(hào)入座”的分析路徑中，觀察者們都是基于法律規(guī)范、法律規(guī)則抑或規(guī)范性文件的構(gòu)成要件來(lái)證成強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性。一個(gè)被忽略的前置性問(wèn)題是標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制并由此確立政府干預(yù)和市場(chǎng)自由的邊界。以食品安全領(lǐng)域?yàn)槔髽I(yè)標(biāo)準(zhǔn)的定性就存在著學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的不同看法[47]，由此而來(lái)的問(wèn)題是違反企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的行為是否可以認(rèn)定為“不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”并予以處罰。追根究底，其探討的是標(biāo)準(zhǔn)制定中政府和市場(chǎng)的作用差異。按照上文分析，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是一種市場(chǎng)行為，但將其納入強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)就會(huì)混淆政府和市場(chǎng)在資源配置、秩序構(gòu)建中的邊界，進(jìn)而引起后續(xù)執(zhí)法問(wèn)題，包括政府是否干預(yù)，以及對(duì)如何干預(yù)的定性。在意識(shí)到現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系中政府和市場(chǎng)定位錯(cuò)誤后，《消費(fèi)品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量提升規(guī)劃（2016—2020年）》這一政策性要求提出矯正方式：放開搞活企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，取消企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案制度，引導(dǎo)企業(yè)自我聲明公開執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，公開產(chǎn)品質(zhì)量承諾，提高消費(fèi)品標(biāo)準(zhǔn)信息的透明度。然而，這一政策性的要求與法律所規(guī)定的企業(yè)要求備案制度不相符合。因此，要確保政策的落地生根和與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)，還需要通過(guò)法律修訂來(lái)明確廢除企業(yè)備案制度的要求，以防止政策凌駕于法律之上[48]。 對(duì)于這一問(wèn)題，新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》依舊保留了對(duì)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的備案要求，但對(duì)于符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)卻不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的行為，明確了先責(zé)令改正的規(guī)定，這解決了實(shí)踐中如何合理確定符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)但不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任問(wèn)題。尤其是，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中還包括一些非安全指標(biāo)和企業(yè)自我管理要求，且一些內(nèi)容因?yàn)闆](méi)有納入國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也表明政府還沒(méi)有將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制要求作為強(qiáng)制性義務(wù)，因此，違反企業(yè)更嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)厲行政處罰[49]。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)的法律定位：技術(shù)規(guī)范與法律規(guī)范

除了制定主體，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是否一并含有技術(shù)規(guī)范和法律規(guī)范也會(huì)使其具有不同的法律屬性。

一方面，標(biāo)準(zhǔn)中的技術(shù)規(guī)范使得標(biāo)準(zhǔn)成為事實(shí)認(rèn)定的依據(jù)所在，即基于標(biāo)準(zhǔn)要求的檢驗(yàn)所確認(rèn)的客觀事實(shí)是行政執(zhí)法依據(jù)的法律事實(shí)。以食品安全保證工作而言，諸如GB 2762《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品中污染物限量》對(duì)于鉛、鎘、砷等污染物的限量規(guī)定是為了確保食品安全，食品是否符合這些技術(shù)要求只能借助檢驗(yàn)這一技術(shù)支撐。在這一過(guò)程中，市場(chǎng)監(jiān)管部門委托檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)。檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)報(bào)告只對(duì)所委托檢驗(yàn)的樣品經(jīng)檢驗(yàn)后出具的客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行描述，而不能對(duì)被檢驗(yàn)的食品是否有毒有害或者不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)作出相應(yīng)的鑒定意見(jiàn)[50]。作為行政確認(rèn)，合規(guī)與否的判斷由市場(chǎng)監(jiān)管部門以行政確認(rèn)[51]的方式進(jìn)行。監(jiān)管確認(rèn)本身并不直接規(guī)定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但是，其確認(rèn)的結(jié)論是決定行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的先決條件，即間接確定了行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)[52]。正是從這一實(shí)質(zhì)意義來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的功能與法律規(guī)則幾無(wú)二致[53]。但是，其自身的法律規(guī)范性主要還是基于：一是《中華人民共和國(guó)食品安全法》的明確授權(quán)，二是行政確認(rèn)將客觀事實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓罁?jù)的法律事實(shí)。

另一方面，對(duì)于不僅含有技術(shù)規(guī)范且也涉及法律規(guī)范的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)而言，其法律屬性的定性則不同于上述僅有技術(shù)性要求的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。以GB 7718—2011《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》為例，該標(biāo)準(zhǔn)要求標(biāo)簽應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確，不得以虛假、夸大、使消費(fèi)者誤解或欺騙性的文字、圖形等方式介紹食品，也不得利用字號(hào)大小或色差誤導(dǎo)消費(fèi)者。相類似，《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第八條明確上述內(nèi)容是消費(fèi)者所享有的權(quán)利，即有權(quán)知悉其購(gòu)買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)情況。比照而言，《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》是一般法的要求在食品這一具體領(lǐng)域內(nèi)的適用，抑或該強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)中自帶了以法律原則為存在形式的法律規(guī)范內(nèi)容。由此可見(jiàn)，GB 7718—2011《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》這一標(biāo)準(zhǔn)并不僅僅是技術(shù)規(guī)范，如凈含量的標(biāo)示應(yīng)由凈含量、數(shù)字和法定計(jì)量單位組成。而且，其有關(guān)權(quán)利內(nèi)容的法律規(guī)范更使其具有了特殊法的形式。換而言之，該標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范性并不僅僅只是《中華人民共和國(guó)食品安全法》所明確授權(quán)的，而更多的是其自身在強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)之間出現(xiàn)了錯(cuò)誤定位，即不僅含有技術(shù)性規(guī)范也涉及其他法律性規(guī)范的內(nèi)容使得上述的標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)成為技術(shù)法規(guī)，進(jìn)而使其具有了實(shí)質(zhì)效力。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上，當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展成為一種預(yù)防技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的規(guī)制工具，政府借助法律所強(qiáng)制推行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將成為守法、執(zhí)法和司法的依據(jù)。而且，在全球化的推進(jìn)中，標(biāo)準(zhǔn)也成為法律一體化的重要工具。但是，目前標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)的法律屬性依舊不明朗，進(jìn)而一度導(dǎo)致了在以企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行行政執(zhí)法以及針對(duì)食品標(biāo)簽進(jìn)行司法審查中的困境。對(duì)此，本文從標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性的梳理及其法律屬性的探討意在明確：一是標(biāo)準(zhǔn)制定主體中政府與市場(chǎng)的差異性。在此，標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一性和差異化是并行的趨勢(shì)，有必要在研究強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法定約束力的同時(shí)，跟進(jìn)私營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)在事實(shí)上具有約束力的研究，進(jìn)而保障市場(chǎng)中的公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者利益。二是標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容中技術(shù)規(guī)范和法律規(guī)范的差異性，尤其是在我國(guó)依舊缺失技術(shù)法規(guī)的立法形式以及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)混淆技術(shù)規(guī)范和法律規(guī)范的情形下，有必要進(jìn)一步理清標(biāo)準(zhǔn)體系及其法律規(guī)范性。三是鑒于標(biāo)準(zhǔn)適用中的領(lǐng)域差異，也可以就某一具體的領(lǐng)域做深入探討，以解決實(shí)務(wù)中的標(biāo)準(zhǔn)制定和適用困境。█

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