摘" 要：社會組織的政策倡導(dǎo)是政治學(xué)和公共管理研究的重要主題。經(jīng)歷40多年的演化，中國社會組織的制度框架發(fā)生了深刻變革，對其政策倡導(dǎo)行為產(chǎn)生了重要影響。本研究通過收集和分析1982年至2023年間的2214條政策文本，勾勒了社會組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)的制度變遷軌跡。研究發(fā)現(xiàn)，社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷經(jīng)歷了探索期、推進(jìn)期和擴(kuò)展期三個階段。政策倡導(dǎo)領(lǐng)域從最初的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步擴(kuò)展至社會、科技、生態(tài)和文化等多維領(lǐng)域，倡導(dǎo)的主體從行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展到更多類型的社會組織，倡導(dǎo)方式從政策過程的前端參與延伸至后端評估，倡導(dǎo)規(guī)則從分散模糊邁向系統(tǒng)規(guī)范。推動中國社會組織政策倡導(dǎo)制度變遷的影響因素包括：國際環(huán)境壓力與回應(yīng)、中國政府治理模式的轉(zhuǎn)型、地方政府的制度競爭以及社會組織發(fā)展與倡導(dǎo)。政府應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)展倡導(dǎo)領(lǐng)域、促進(jìn)倡導(dǎo)機(jī)會均等化、細(xì)化倡導(dǎo)規(guī)則、增強政策倡導(dǎo)與其他社會組織能力建設(shè)的深度融合，為政府與社會之間的深度合作、良性互動提供有效的平臺。

關(guān)鍵詞：社會組織；政策倡導(dǎo)；制度變遷

一、研究的問題

社會組織如何通過直接或間接的方式來影響公共政策，是政治學(xué)和公共管理研究的重要議題①。學(xué)術(shù)界用社會組織的“政策倡導(dǎo)”（Nonprofit Policy Advocacy）這一術(shù)語來指代由社會組織發(fā)起、旨在改變公共政策制定和執(zhí)行的行為②。正如豪利特和拉米什指出，國家能力不

作者簡介：田凱，北京大學(xué)國家治理研究院研究員、政府管理學(xué)院教授（北京 100871）；王穗風(fēng)，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生（北京 100087）。

基金項目：教育部人文社科重點研究基地重大項目“治理視域下中國政府部門與社會組織合作關(guān)系研究”（22JJD630002）。

①" 關(guān)于政治學(xué)視角對于社會組織的政策倡導(dǎo)行為的研究，可參見J. Craig Jenkins， “Nonprofit Organizations and Political Advocacy，” In Walter W. Powell and Richard Steinberg（eds.）， The Nonprofit Sector： A Research Handbook， Yale University Press， 2006；Kenneth T. Andrews and Bob Edwards， “Advocacy Organizations in the U.S. Political Process，” Annual Review of Sociology， Vol.30， No.1， 2004， pp.479-506。

②" Li Hui， Carlos Wing-Hung Lo and Shui-Yan Tang， “Nonprofit Policy Advocacy Under Authoritarianism，” Public Administration Review， Vol.77， No.1， 2017， pp.103-117.

僅取決于其內(nèi)部是怎么組織的，還取決于它與社會的關(guān)系。國家要有效地制定和執(zhí)行政策，需要社會組織支持其行動Michael Howlett and M. Ramesh， Studying Public Policy： Policy Cycles and Policy Subsystems， Oxford University Press， 2003.。社會組織良性的政策倡導(dǎo)有助于加強國家與社會之間的互動，緩解社會矛盾、改善公共服務(wù)、提升弱勢群體福祉、提升社會自主性、激發(fā)和增強社會活力。

中國的社會組織在政府的政策制定和執(zhí)行過程中，正發(fā)揮著日益重要的作用。2023年的一項統(tǒng)計顯示，黨的十八大以來，僅全國性行業(yè)協(xié)會商會就參與法律法規(guī)政策文件制定和修改8870項，向政府部門提出政策建議27295條，其中被采納12886條，開展行業(yè)調(diào)查和統(tǒng)計16087次高蕾：《黨的十八大以來全國性行業(yè)協(xié)會商會推廣各類新技術(shù)近2萬項》，https：//www.sohu.com/a/680887383_267106。。不少環(huán)保組織也致力于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策的制定、修訂和實施，采用公共宣傳、發(fā)布研究報告、公益訴訟等方式反映環(huán)境問題，提升政府和公眾對環(huán)境問題的認(rèn)知Li Hui， Shui-Yan Tang and Carlos Wing-Hung Lo， “Resource Dependency， Perceived Political Environment， and ENGO Advocacy Under Authoritarian Rule，” Journal of Environmental Policy and Planning， Vol.24， No.6， 2022， pp.667-679.。

中國社會組織的政策倡導(dǎo)行為引起了國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注。學(xué)者們對中國社會組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)的策略、效果及影響因素進(jìn)行了較為深入的分析Zhan Xueyong and Shui-Yan Tang， “Political Opportunities， Resource Constraints and Policy Advocacy of Environmental NGOs in China，” Public Administration， Vol.91， No.2， 2013， pp.381-399. 。有研究發(fā)現(xiàn)，中國社會組織的政策倡導(dǎo)行為受到組織特征影響，如組織擁有的資源狀況張長東、馬詩琦：《中國社會團(tuán)體自主性與政策倡議積極性》，《政治學(xué)研究》2018年第5期。、內(nèi)部治理張?zhí)煺?、費梅蘋：《理事會治理能促進(jìn)社會工作機(jī)構(gòu)的政策倡導(dǎo)實踐嗎？——基于727家社會工作機(jī)構(gòu)的實證研究》，《社會工作》2022年第6期。等。但已有研究對社會組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)的制度框架及變遷過程卻缺少研究。奧斯特羅姆指出，制度環(huán)境為社會組織的行動提供了特定的情境、舞臺和背景，組織則是相應(yīng)場景中的具體行動者Paul A. Sabatier （ed.）， Theories of the Policy Process， Westview Press， 2007， pp.21-64.。諾斯也明確區(qū)分了組織與制度［美］道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店上海分店1994年版，第5-6頁。。制度框架深刻影響著社會組織的行動模式、發(fā)展路徑和倡導(dǎo)策略。如果缺乏對中國社會組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)的制度框架的分析，我們將難以理解社會組織的倡導(dǎo)行為和行動策略。因此，從國家政策的角度理解中國社會組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)的制度框架及變遷過程，成為分析社會組織政策倡導(dǎo)行為的關(guān)鍵。鑒于此，本研究旨在探討兩個問題：一是中國社會組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)的制度框架如何變遷？呈現(xiàn)出哪些特點？二是中國社會組織政策倡導(dǎo)的制度框架變遷受到哪些因素的影響？本文運用文本分析方法，力圖對中國社會組織政策倡導(dǎo)的制度發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行深入的剖析。本研究有助于彌補社會組織政策倡導(dǎo)研究在宏觀制度變遷分析上的缺失，為社會組織政策倡導(dǎo)的行動策略研究提供必要的制度情境解釋，也為探討中國政府與社會組織關(guān)系的變化提供了新的視角。同時，本研究還有利于促進(jìn)政府部門進(jìn)一步完善社會組織政策倡導(dǎo)的制度設(shè)計，增強政府公共政策制定與執(zhí)行的民主性和科學(xué)性。

二、文獻(xiàn)綜述

政策倡導(dǎo)一直是社會組織研究的重要議題。社會組織在推動政策議程設(shè)置中發(fā)揮了重要作用，它們通過提供專業(yè)知識、組織公眾宣傳活動、參與政策辯論等方式，成為連接政府與公眾以及不同利益群體的重要橋梁Jennifer E. Mosley， Nonprofits and Advocacy： Engaging Community and Government in an Era of Retrenchment， Johns Hopkins University Press， 2014， pp.107-136.。改革開放以來，中國政治、社會和經(jīng)濟(jì)層面的重大變化，向社會組織釋放了生存發(fā)展的空間，為其政策倡導(dǎo)提供了更多機(jī)會，引發(fā)了學(xué)界關(guān)注。

大部分研究側(cè)重于社會組織的自身特征，如組織規(guī)模江華、何賓：《行業(yè)協(xié)會政策參與的比較研究：南京與溫州》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》2012年第1期。、組織凝聚力紀(jì)鶯鶯：《轉(zhuǎn)型國家與行業(yè)協(xié)會多元關(guān)系研究——一種組織分析的視角》，《社會學(xué)研究》2016年第2期。、政治關(guān)聯(lián)李朔嚴(yán)：《政治關(guān)聯(lián)會影響中國草根NGO的政策倡導(dǎo)嗎？——基于組織理論視野的多案例比較》，《公共管理學(xué)報》2017年第2期。等，對其倡導(dǎo)行為的影響。但是，社會組織的政策倡導(dǎo)行為并非孤立存在，而是受制于政府提供的框架與制度。在中國，作為制度設(shè)計者的政府在社會組織發(fā)展中扮演了不可或缺的角色，忽略制度因素將無法深入理解社會組織倡導(dǎo)行為的形成邏輯。于是，有部分研究將關(guān)注點從組織特征轉(zhuǎn)向制度環(huán)境。他們發(fā)現(xiàn)，中國社會組織所處的制度環(huán)境是具有不同治理目標(biāo)和行為邏輯的多層次政府共同生產(chǎn)的認(rèn)知和規(guī)則的產(chǎn)物黃曉春、張東蘇：《十字路口的中國社會組織——政策選擇與發(fā)展路徑》，上海人民出版社2015年版，第11頁。，深刻影響了政策倡導(dǎo)。根據(jù)分析層次的不同，對制度環(huán)境的分析可以分為宏觀、中觀和微觀三個層面。

宏觀層面的研究涉及到國家或全球范圍內(nèi)的政策、法律以及深層次的制度邏輯，它們?yōu)樯鐣M織的倡導(dǎo)設(shè)置了基本框架。關(guān)注國家與社會關(guān)系的比較研究發(fā)現(xiàn)，不同國家的行業(yè)協(xié)會運作受到“會員邏輯”和“影響邏輯”兩種制度邏輯主導(dǎo)。在法團(tuán)主義國家，行業(yè)協(xié)會商會主要受“影響邏輯”驅(qū)動，主要是貫徹政府意圖。在多元主義國家，社會組織的政策參與受“會員邏輯”影響，主要服務(wù)于會員的利益訴求。而在混合主義的國家，行業(yè)協(xié)會則呈現(xiàn)出兩種制度邏輯交織的特征郁建興、吳昊岱、沈永東、劉曉貴：《脫鉤改革如何影響行業(yè)協(xié)會商會政策參與？——基于795家全國性商協(xié)會的實證研究》，《管理世界》2022年第9期。。在分析中國社會組織管理的宏觀制度變遷時，有研究認(rèn)為社會組織的政策參與水平較低，制度渠道不充足周?。骸墩c社會組織關(guān)系多元化的制度成因分析》，《政治學(xué)研究》2014年第5期；郁建興：《改革開放40年中國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展》，《行政論壇》2018年第6期。。

中觀層面的分析更強調(diào)國家內(nèi)部不同的“制度生產(chǎn)者”實際采取的治理策略，以及這些治理策略對社會組織政策倡導(dǎo)的激勵、約束與機(jī)會結(jié)構(gòu)黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學(xué)研究》2014年第6期。。這些研究通常關(guān)注特定行政層級、部門、行業(yè)或區(qū)域內(nèi)的中層制度，包括地區(qū)性政策、部門策略、特定社群的文化習(xí)俗等。有的關(guān)注不同層級政府部門對社會組織政策參與的影響紀(jì)鶯鶯：《國家中心視角下社會組織的政策參與：以行業(yè)協(xié)會為例》，《人文雜志》2016年第4期；紀(jì)鶯鶯：《當(dāng)代中國行業(yè)協(xié)會商會的政策影響力：制度環(huán)境與層級分化》，《南京社會科學(xué)》2015年第9期；沈永東：《中國地方行業(yè)協(xié)會商會政策參與：目標(biāo)、策略與影響力》，《治理研究》2018年第5期。，有的則發(fā)現(xiàn)地區(qū)競爭壓力、行業(yè)同質(zhì)性會影響商會的政策參與空間陳超、唐樺、唐揚：《地方政府競爭壓力、行業(yè)同質(zhì)性與商會的政策參與空間——基于昆山與廈門的比較分析》，《公共行政評論》2021年第4期。。

微觀層面的研究聚焦于社會組織與體制之間的具體、日常的聯(lián)系。社會組織為了獲得國家掌控的資源和被授予合法性，會采取各種手段嵌入體制、建立各種結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)楊佳譞、孫濤：《回應(yīng)性倡導(dǎo)：政策倡導(dǎo)中社會組織有效行動的解釋框架——基于T市與S市的雙案例研究》，《公共行政評論》2019年第2期。。例如，建立政府與社會之間的非正式關(guān)系，彌補正式制度的不足Wang Chunyu， Ye Jingzhong and Jennifer C. Franco， “Local State Corporatism or Neo-guanxilism？ Observations from the County Level of Government in China，” Journal of Contemporary China， Vol.23， No.87， 2014， pp.498-515.；社會組織主動注冊并尋找掛靠單位，或承接政府的行政任務(wù)和建立政治關(guān)聯(lián)；一些社會組織選擇聘用退休官員與國家機(jī)關(guān)建立個人關(guān)系和經(jīng)緯、黃培茹、黃慧：《在資源與制度之間：農(nóng)民工草根NGO的生存策略——以珠三角農(nóng)民工維權(quán)NGO為例》，《社會》2009年第6期。。也有研究發(fā)現(xiàn)，正式聯(lián)系和非正式聯(lián)系對政策倡導(dǎo)的影響存在差異Zhang Changdong， “Nongovernmental Organizations Policy Advocacy and Government Responsiveness in China，” Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， Vol.47， No.4， 2018， p.723-744. 。

中國社會組織政策倡導(dǎo)的已有研究還存在如下幾點不足之處。首先，對制度環(huán)境的研究缺乏整體性和系統(tǒng)性，過于偏重中微觀層次，宏觀制度分析不足，尤其是沒有對社會組織倡導(dǎo)方式、倡導(dǎo)程序的宏觀制度變遷予以充分關(guān)注。其次，對制度環(huán)境的分析比較靜態(tài)，很少從歷時性角度系統(tǒng)分析制度變遷以及深層原因，也未能涵蓋近年的制度變遷成果。最后，制度分析的精細(xì)度不夠。研究指出，中國政府部門會對不同類型的社會組織采取差異化的管理策略康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6期；田凱：《發(fā)展與控制之間：中國政府部門管理社會組織的策略變革》，《河北學(xué)刊》2016年第2期。，但這一論點在社會組織政策倡導(dǎo)的宏觀制度變遷的研究中尚缺乏探討?？傮w而言，中國社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷是一個重要但未被充分研究的領(lǐng)域。隨著政府加強社會組織規(guī)范化建設(shè)，社會組織的政策倡導(dǎo)越來越需要在政府提供的制度框架中運作。對社會組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)的制度變遷過程的分析，將有助于深入理解中國社會組織的政策倡導(dǎo)行為以及國家與社會關(guān)系的變化。

三、研究方法

對于正式制度變遷的研究，文本分析法具有獨特的優(yōu)勢。政策文本是制度變遷的直接體現(xiàn)，政策的制定和修訂往往源于政府對特定問題認(rèn)識的變化。通過分析政策文本，研究者可以追蹤制度變遷的具體過程。政策還反映了決策者的價值觀念、利益關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，部分揭示了制度變遷的深層動因。文本分析是一種非介入性的研究方法。政策文件作為公開的官方文檔，提供了可驗證的證據(jù)，增加了研究的可靠性、客觀性和可重復(fù)性。

本文分析的政策文本主要來自北大法寶（https：//www.pkulaw.com/），該平臺是國內(nèi)最主要的政策法規(guī)檢索系統(tǒng)之一。本研究的數(shù)據(jù)收集與篩選過程分為四步。第一步是初步篩選檢索詞。由于“政策倡導(dǎo)”是學(xué)術(shù)概念，而非政策話語，本研究首先要擬定一份與“政策倡導(dǎo)”相關(guān)的政策檢索詞清單。為此，我們下載了中國民政部官網(wǎng)社會組織政策法規(guī)庫的四百多條政策文本，提煉出有關(guān)檢索詞，包括“社會組織”“協(xié)會”“制定政策”“聽取意見”等。第二步是政策檢索。使用初步篩得的檢索詞在北大法寶上做全文檢索，根據(jù)檢索結(jié)果優(yōu)化檢索詞清單。本文關(guān)注國家層面的宏觀政策變遷，所以地方政策不納入分析。在此基礎(chǔ)上，我們導(dǎo)出政策標(biāo)題、效力位階、制定機(jī)關(guān)、公布日期等信息。第三步是清洗文本。采取“背靠背”策略，安排兩名研究者分別對文本逐一瀏覽，判斷政策文本是否符合社會組織政策倡導(dǎo)的定義，如果意見不一致則交由專家評判。由此得到了1982年到2023年共2214條政策。第四步是文本分析。為了挖掘文本信息，還對政策標(biāo)題、檢索詞所在的政策文段進(jìn)行了定性和定量分析，得到了社會組織倡導(dǎo)的政策領(lǐng)域、倡導(dǎo)主體類型、倡導(dǎo)方式、倡導(dǎo)程序等維度的數(shù)據(jù)。本文以該數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對社會組織政策倡導(dǎo)制度變遷的過程與特征以及影響因素進(jìn)行分析。

四、中國社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷過程與特征

在過去四十多年里，中國政府部門針對社會組織的政策倡導(dǎo)設(shè)置了一系列制度框架，隨著時代發(fā)展，這些制度經(jīng)歷了重要變遷，主要涉及到倡導(dǎo)領(lǐng)域、倡導(dǎo)主體、倡導(dǎo)方式、倡導(dǎo)規(guī)則四個方面。

（一）倡導(dǎo)領(lǐng)域：從經(jīng)濟(jì)先行到多維共進(jìn)

中國的政策系統(tǒng)不是一個完整單一的體系，每個政策子系統(tǒng)都有自己獨特的發(fā)展動力［德］韓博天、［美］奧利佛·麥爾敦：《規(guī)劃：中國政策過程的核心機(jī)制》，石磊譯，《開放時代》2013年第6期。。在過去四十多年的改革過程中，政府并不是在各個領(lǐng)域向社會組織同步開放機(jī)會，而是先從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域入手，然后逐步擴(kuò)展到其他領(lǐng)域。這個演進(jìn)過程可以分為三個階段。

1.探索期（1980年代至2001年）

改革開放初期，各部門都有審批和管理社團(tuán)的權(quán)力，社團(tuán)處于多頭管理之下俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學(xué)》2006年第1期。。社會團(tuán)體呈現(xiàn)無序發(fā)展?fàn)顟B(tài)。國家于1988年成立社會團(tuán)體管理司，先后出臺了《外國商會管理暫行規(guī)定》《社會團(tuán)體登記管理條例》《社會團(tuán)體年度檢查暫行辦法》，清理整頓和規(guī)范管理社會團(tuán)體李健、成鴻庚、賈孟媛：《間斷均衡視角下的政社關(guān)系變遷：基于1950-2017年我國社會組織政策考察》，《中國行政管理》2018年第12期。。此時，政策重心側(cè)重于收緊政策空間，為社會組織構(gòu)造基本制度框架，而不是向社會組織開放政策倡導(dǎo)的空間。這一階段主要的政策進(jìn)展體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。1993年黨的十四屆三中全會提出“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等組織的作用”，后連續(xù)出臺了《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會試點的方案》《國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見（試行）》，規(guī)定了行業(yè)協(xié)會作為“聯(lián)系政府和企業(yè)的橋梁、紐帶”北大法寶：《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會試點的方案》，https：//www.pkulaw.com/chl/7aef517e125b 42d1bdfb.html。以及“政府的參謀和助手”北大法寶：《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見（試行）》，https：//www.pkulaw.com/chl/e 4a598b3c11bede4bdfb.html。的角色，為后續(xù)的制度變遷奠定了基礎(chǔ)。

2.推進(jìn)期（2001年至2012年）

2001年中國加入WTO后，日益面臨適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則的壓力，社會組織政策倡導(dǎo)也迎來了新的機(jī)遇。鼓勵行業(yè)協(xié)會政策倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策不斷增多。協(xié)會代表了廣大企業(yè)的利益，為政府提供行業(yè)的專業(yè)知識和市場信息，政府越來越依賴行業(yè)協(xié)會的建議。雖然這一階段經(jīng)濟(jì)類政策占據(jù)主導(dǎo)地位，但社會、科技、生態(tài)、文化等更多元化的政策議題也開始鼓勵行業(yè)協(xié)會政策倡導(dǎo)。這主要是因為行業(yè)協(xié)會在科技創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)、文化推廣等領(lǐng)域也開始發(fā)揮著重要作用，為政策制定和執(zhí)行提供專業(yè)知識。例如，勞動和社會保障部發(fā)布的《最低工資規(guī)定》提出“最低工資標(biāo)準(zhǔn)的確定和調(diào)整方案，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府勞動保障行政部門會同同級工會、企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會研究擬訂，……應(yīng)征求全國總工會、中國企業(yè)聯(lián)合會/企業(yè)家協(xié)會的意見”中國政府網(wǎng)：《最低工資規(guī)定》，https：//www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62936.htm。。

3.擴(kuò)展期（2012年至今）

黨的十八大以來，鼓勵社會組織政策倡導(dǎo)的政策領(lǐng)域體現(xiàn)了逐步擴(kuò)展的態(tài)勢。這一時期，在政策領(lǐng)域的變化上有四個值得關(guān)注的趨勢。一是社會政策領(lǐng)域出現(xiàn)社會組織政策倡導(dǎo)規(guī)定的頻次增多，僅次于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（見圖1）。社會民生日益成為政府關(guān)注的重點。在利益多元化的背景下，充分了解公眾訴求是政策制訂與實施的關(guān)鍵。社會組織憑借在表達(dá)民眾需求、民眾利益訴求方面的優(yōu)勢，獲得了更廣闊的政策倡導(dǎo)空間。二是在法治類政策領(lǐng)域中出現(xiàn)有關(guān)社會組織政策倡導(dǎo)規(guī)定的頻次增多。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》人民網(wǎng)：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926932.html。提出加強社會組織在立法中的作用，2015年修訂的《立法法》中也提出了類似的規(guī)定中國政府網(wǎng)：《中華人民共和國立法法》，https：//www.gov.cn/xinwen/2023-03/14/content_5746569.htm。。這意味著，隨著依法治國建設(shè)過程推進(jìn)和提倡規(guī)范政府權(quán)力使用，吸納社會組織訴求越來越成為一種制度需求。三是在標(biāo)準(zhǔn)類政策領(lǐng)域中出現(xiàn)有關(guān)社會組織政策倡導(dǎo)規(guī)定的頻次增多。我國行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)在過往被政府主導(dǎo)，但由于行業(yè)類社會組織在激烈的國際競爭中具有信息優(yōu)勢，政府開始鼓勵其參與國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定。四是社會組織協(xié)商被納入了社會主義協(xié)商民主體系。2015年《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中首次提出社會組織協(xié)商，與政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商并列中國政府網(wǎng)：《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見〉》，https：//www.gov.cn/xinwen/2015-02/09/content_2816784.htm。。

（二）倡導(dǎo)主體：從協(xié)會優(yōu)先到分類發(fā)展

在中國，不同類型的社會組織在政治地位、倡導(dǎo)機(jī)會和組織資源等方面存在差異陳佳俊、毛丹：《1949—1956年中國社會組織體系的型構(gòu)》，《社會》2023年第4期。，構(gòu)成了一個類似于差序格局費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海人民出版社2006年版，第20頁。的社會組織體系。根據(jù)與政府體制的親疏遠(yuǎn)近，可分為三個圈層（見圖2）。

第一圈層內(nèi)部，是二十二家擁有特殊政治地位的“群眾性團(tuán)體組織”（簡稱“群團(tuán)組織”），它們被定位為黨聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，由中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室管理機(jī)構(gòu)編制，參照公務(wù)員法管理北大法寶：《中共中央組織部、人事部關(guān)于印發(fā)〈工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的意見〉的通知》， https：//www.pkulaw.com/chl/5536b26e115f4bdbdfb.html。。在這二十二家中，最靠近政治中心的是曾經(jīng)出席中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議、在全國政協(xié)擁有議政席位的八大“人民團(tuán)體”，包括中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會、中華全國婦女聯(lián)合會、中華全國歸國華僑聯(lián)合會、中華全國臺灣同胞聯(lián)誼會、中華全國青年聯(lián)合會。第二圈層是行業(yè)協(xié)會商會，是黨的十八屆三中全會提出的優(yōu)先培養(yǎng)發(fā)展的對象。協(xié)會內(nèi)部還可細(xì)分三類，與政府體制的距離各有不同。一是從政府中脫離出來的、帶有官方色彩的體制內(nèi)生成協(xié)會（官辦協(xié)會）；二是民間成立的體制外協(xié)會；三是屬于工商聯(lián)系統(tǒng)（人民團(tuán)體之一）的商會。第三圈層是行業(yè)協(xié)會商會之外其他登記注冊的民間社會組織。政府會采取“分類發(fā)展”的治理策略田凱：《發(fā)展與控制之間：中國政府部門管理社會組織的策略變革》，《河北學(xué)刊》2016年第2期。，根據(jù)政府的具體需求和社會組織的特性，調(diào)整不同類型的社會組織參與政策倡導(dǎo)的程度。

首先，作為風(fēng)險低、合法性高、經(jīng)濟(jì)性強的社會團(tuán)體，行業(yè)協(xié)會政策倡導(dǎo)的正式制度框架最為完善，制度變遷的程度最為明顯（見圖3）。一是倡導(dǎo)方式多樣化。2007年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，強調(diào)了行業(yè)協(xié)會政策參與的三種方式：政府在出臺行業(yè)發(fā)展的重大政策措施前要主動聽取和征求協(xié)會意見；協(xié)會要開展行業(yè)研究，向政府反映訴求，提出立法建議；協(xié)會積極參與法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃等文件的制定修訂中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，https：//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_6396.htm。。二是制度規(guī)格較高。2019年國辦發(fā)布的《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》，是目前為止在國家層面唯一一份專門討論社會組織政策倡導(dǎo)的規(guī)范性文件，詳細(xì)談到了政府部門如何選擇聽取意見的對象、運用什么方式聽取意見、聽取意見后如何反饋、出臺政策后設(shè)置緩沖期、建立收集意見信息的機(jī)制、加強監(jiān)督檢查機(jī)制等富有可操作性的內(nèi)容中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》，https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/gwywj/201905/t20190522_61910.html。。

其次是群團(tuán)組織。人民團(tuán)體以及其他群團(tuán)組織的政治地位比一般的社會組織、行業(yè)協(xié)會更高，也有人將它們稱為“官辦社會組織”（GONGO）。它們都被納入編制和財政管理，擁有參與人民政治協(xié)商會議等參政議政的特殊渠道，所以相較于另外類型的社會組織有著先天優(yōu)勢。這些組織能夠通過參加人民政治協(xié)商會議、與政府的日常合作等渠道，直接參與政策制定過程。比如工商聯(lián)，它們經(jīng)常與各政府部門一起制定政策，與政府溝通密切，有時還會作為一種渠道協(xié)助民間團(tuán)體向政府發(fā)聲。

最后，在其他類型的社會組織中，環(huán)保社會組織在政策倡導(dǎo)制度方面也有較大的突破，獲得了公益訴訟的權(quán)利。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，環(huán)保社會組織在一定的條件下可以發(fā)起公益訴訟中國政府網(wǎng)：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，https：//www.gov.cn/zhengce/2014-04/25/content_2666434.htm。，此后環(huán)境保護(hù)部和民政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強對環(huán)保社會組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步增強了對環(huán)保社會組織公益訴訟權(quán)的認(rèn)可和支持中國政府網(wǎng)：《關(guān)于加強對環(huán)保社會組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》，https：//www.gov.cn/xinwen/2017-03/24/content_5180494.htm#1。。這一政策變革不僅提升了環(huán)保領(lǐng)域社會組織的作用和影響力，還標(biāo)志著政府對社會組織倡導(dǎo)功能的認(rèn)識提升。

（三）倡導(dǎo)方式：從前端參與到后端評估

社會組織會采取不同的倡導(dǎo)策略影響政策制定。學(xué)界通常將其分為內(nèi)部和外部策略或直接與間接策略Jennifer E. Mosley， “Institutionalization， Privatization， and Political Opportunity： What Tactical Choices Reveal About the Policy Advocacy of Human Service Nonprofits，” Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， Vol.40， No.3， 2011， pp.435-457.。直接策略依賴于與政策制定者建立的正式或非正式聯(lián)系，使組織能從內(nèi)部影響決策過程，包括：資訊策略，如收集公眾意見或?qū)I(yè)信息，會見政府官員溝通觀點、提交研究報告或者推薦項目；協(xié)作策略，指社會組織在政策過程中直接與政府展開合作和互動，如參與政策、法律的制定和修訂；司法策略，如環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟；代表策略，指通過人民代表或政協(xié)委員在兩會上發(fā)起提案。間接策略是通過提高特定議題的公眾意識，以公眾意見促使政策制定者考慮更廣泛的觀點和利益，包括：媒介策略，向媒體提交政策報告；輿論策略，如組織聯(lián)名或?qū)懶诺燃w活動；日常策略，通過日常活動和服務(wù)等形式建立組織形象，如向公眾公布研究報告、提供各式服務(wù)、設(shè)立網(wǎng)站、發(fā)行期刊雜志；聯(lián)合策略，指和其他組織一起影響公共政策祝建兵：《社會組織政策倡導(dǎo)策略的分類與選擇》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2018年第2期。。

結(jié)合已有研究和實際文本情況，本文將政策文本中出現(xiàn)的倡導(dǎo)方式分為溝通類、建議類、制定類制定類指的是社會組織參與政策、法律和標(biāo)準(zhǔn)制定，判斷標(biāo)準(zhǔn)是政策文本中是否出現(xiàn)相關(guān)表述。、監(jiān)督類、評估類、維權(quán)類、協(xié)商類、訴訟類。研究發(fā)現(xiàn)，社會組織倡導(dǎo)方式的制度規(guī)定及其變遷有三個特征。一是直接策略占主導(dǎo)地位，間接策略很少出現(xiàn)。二是直接倡導(dǎo)策略呈現(xiàn)豐富化、向政策全流程延伸的趨勢（見圖4）。2000年以前，政策中鼓勵的倡導(dǎo)方式局限在建議類和制定類。2000年后，逐漸形成了制定類、建議類和溝通類“三足鼎立”的格局。黨的十八大以來，中央提出全面依法治國、鼓勵社會團(tuán)體參與標(biāo)準(zhǔn)制定、推動社會組織協(xié)商等政策，制定類和建議類倡導(dǎo)快速增長，溝通類穩(wěn)居第三，其他類型的倡導(dǎo)也逐步出現(xiàn)。傳統(tǒng)的制定類、溝通類和建議類是政策過程前端環(huán)節(jié)的倡導(dǎo)，而新興的監(jiān)督類、評估類、維權(quán)類和訴訟類傾向于事中事后的倡導(dǎo)。三是專業(yè)化、服務(wù)化跡象明顯。從政策文本可以看到，政府更希望社會組織采取反映意見、參與標(biāo)準(zhǔn)制定和政策評估，而不是采取帶有批評色彩的倡導(dǎo)方式，如維權(quán)、監(jiān)督和訴訟。

（四）倡導(dǎo)規(guī)則：從分散模糊到系統(tǒng)規(guī)范

改革開放初期，有關(guān)社會組織參與政策過程的規(guī)定比較零散且不明確，政府部門自主決定的空間較大，標(biāo)準(zhǔn)也不清晰。經(jīng)過四十多年發(fā)展，隨著制度的完善，社會組織倡導(dǎo)的程序、對象篩選、意見反饋等環(huán)節(jié)逐漸被標(biāo)準(zhǔn)化，推動了透明度和公平性的提升，使社會組織能夠在一個更加規(guī)范化、系統(tǒng)化的體系中參與政策過程。

首先，社會組織在政策制定前進(jìn)行倡導(dǎo)的有關(guān)制度正在逐步完善。根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，即便在沒有特定議程時，政府也要主動保持與社會組織的接觸。如2020年的《關(guān)于加強新時代民營經(jīng)濟(jì)統(tǒng)戰(zhàn)工作的意見》中提到要“建立民營經(jīng)濟(jì)代表人士專題調(diào)研制度，每年開展重點考察調(diào)研，黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門要認(rèn)真聽取調(diào)研提出的意見建議”中國政府網(wǎng)：《關(guān)于加強新時代民營經(jīng)濟(jì)統(tǒng)戰(zhàn)工作的意見》，https：//www.gov.cn/zhengce/2020-09/15/content_5543685.htm。。在政企交往過程中，還要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系商會制度，形成正面和負(fù)面清單制度，規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與民營經(jīng)濟(jì)人士聯(lián)系交往。

其次，在政策制定過程中，社會組織政策倡導(dǎo)的規(guī)則體現(xiàn)在四方面。一是政策影響的評估機(jī)制。有些政府部門規(guī)定，需在制定政策時評估其對企業(yè)和行業(yè)的影響并聽取社會組織的意見。其中，比較模糊的表述是由政府部門自行決定是否向社會組織開放參與機(jī)會，但是否開放機(jī)會的標(biāo)準(zhǔn)不明確。較清晰的政策表述是涉及重大利益調(diào)整、意見分歧或?qū)I(yè)性較強的政策，必須邀請社會組織參與中國人大網(wǎng)：《全國人大常委會辦公廳印發(fā)〈關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范〉的通知》，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2018-01/05/content_2036429.htm。。二是重點聯(lián)系機(jī)制，政府會根據(jù)地區(qū)、行業(yè)、規(guī)模、合規(guī)性等標(biāo)準(zhǔn)，篩選具有代表性的社會組織參與政策過程，但篩選標(biāo)準(zhǔn)還存在模糊性，行業(yè)協(xié)會和其他社會組織之間的制度空間也存在不均衡性。三是多元意見聽取機(jī)制，有些政策規(guī)定出臺前政府要通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、聽證會、問卷等多種方式廣泛征求意見，并在必要時引入第三方評估或?qū)＜易稍?，以確保政策討論的全面性。四是意見反饋機(jī)制，雖然大部分文件沒有明確要求政府必須對社會組織提出的意見進(jìn)行反饋，但近年來已開始要求各地區(qū)、各部門公布社會組織建議的采納情況，對未采納的意見做出解釋和說明中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》，https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/gwywj/201905/t20190522_61910.html。。

最后，政策制定后社會組織的參與主要體現(xiàn)在三方面。一是結(jié)果評估機(jī)制?！蛾P(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》要求重視制度實施效果的監(jiān)測，開展后評估工作，行業(yè)協(xié)會可以就制度的效果提出建議，后評估結(jié)果可作為制度立改廢釋的重要依據(jù)中國政府網(wǎng)：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》，https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/gwywj/201905/t20190522_61910.html。。二是法律審查機(jī)制。社會組織可以申請對政策法規(guī)的法律審查，如《立法法》規(guī)定，社會團(tuán)體認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議中國政府網(wǎng)：《中華人民共和國立法法》，https：//www.gov.cn/xinwen/2023-03/14/content_5746569.htm。。三是責(zé)任追究機(jī)制。按照對象可以分為對政府的責(zé)任和對社會組織的責(zé)任?！蛾P(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》提出要動態(tài)清理政策，審查文件的合法性，“對未按規(guī)定聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的嚴(yán)格責(zé)任追究”。同時，《重大行政決策程序暫行條例》也規(guī)定了社會組織的規(guī)范行為義務(wù)：“承擔(dān)論證評估工作的專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織等違反職業(yè)道德和本條例規(guī)定的，予以通報批評、責(zé)令限期整改；造成嚴(yán)重后果的，取消評估資格、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”中國政府網(wǎng)：《重大行政決策程序暫行條例》，https：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/08/content_5389670.htm。

五、中國社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷的影響因素

諾斯指出，制度的本質(zhì)是人為設(shè)計的、形塑和約束組織之間互動關(guān)系的規(guī)則，而組織是為達(dá)成特定目標(biāo)并受共同目標(biāo)約束的團(tuán)隊，包括政治團(tuán)體（政府、行政機(jī)構(gòu)、參議院、市議會）、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體（工會、合作社等）、社會團(tuán)體（協(xié)會、俱樂部等）、教育團(tuán)體（大學(xué)、職業(yè)培訓(xùn)中心等）。組織及其企業(yè)家是制度變遷的主角，形塑著制度變遷的方向。受到技術(shù)進(jìn)步、災(zāi)害、戰(zhàn)爭等外部因素或者意識形態(tài)、管理時尚等內(nèi)部因素變化的影響，組織的偏好和認(rèn)知會發(fā)生變化，當(dāng)組織在不斷演化中意識到改變制度框架可以獲得額外收益時，組織會圍繞制度進(jìn)行協(xié)商和談判，推動制度變遷［美］道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，劉守英譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店上海分店1994年版，第111-113頁。。推動制度變遷的組織可分為初級行動團(tuán)體和次級行動團(tuán)體，初級行動團(tuán)體認(rèn)識到改變現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)可以增加收益，主動推動制度創(chuàng)新過程，而次級行動團(tuán)體主要是幫助初級行動團(tuán)體推動制度變遷［美］R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店上海分店2002年版，第272頁。。正如諾斯所言，國家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則［美］道格拉斯·C·諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店上海分店1994年版。。政府作為公共政策的制定者，是制度變遷中的初級行動者。而社會組織（包括諾斯所說的社會團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體和教育團(tuán)體）是游說、協(xié)助政府推動制度變遷的次級行動者。二者在外部因素的驅(qū)動下，共同推動了社會組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)的制度框架變遷。公共政策學(xué)者得出了和諾斯類似的結(jié)論。在豪利特和拉米什看來，政府和社會組織是政策過程中兩類最重要的行動者M(jìn)ichael Howlett and M. Ramesh， Studying Public Policy： Policy Cycles and Public Subsystems， Oxford University Press， 2003.。羅茲認(rèn)為，政府不同部門之間的相互關(guān)系以及政府與社會組織之間的互動關(guān)系構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)，影響著政策的形成與發(fā)展R.A.W. Rhods， “Power-Dependence， Policy Communities and Intergovernmental Networks，” Public Administration Bulletin， Vol.49， 1985， pp.4-31.。

本文運用諾斯的制度變遷理論和羅茲的政策網(wǎng)絡(luò)理論，探討中國社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷的影響因素（見圖5）。社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷涉及政府組織以及社會組織兩個主要的行動者。政府組織并不是一個單一的整體，而是可以被分為負(fù)責(zé)頂層設(shè)計的中央政府以及負(fù)責(zé)制定和實施具體政策的地方政府。不同層級的政府部門有著自身的發(fā)展動力和行動邏輯。社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷并不是中央政府、地方政府、社會組織某一方單獨行動的產(chǎn)物，它們共同構(gòu)成了相互依賴、共生演化Anthony J. Spires， “Contingent Symbiosis and Civil Society in An Authoritarian State： Understanding the Survival of Chinas Grassroots NGOs，”American Journal of Sociology， Vol.117， No.1， 2011， pp.1-45.、持續(xù)影響政策過程的政策網(wǎng)絡(luò)Klijn Erik Hans， “Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks： A Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problems，” Administrationamp;Society，Vol.28，No.1，1996，pp.90-119.。這個政策網(wǎng)絡(luò)既受到已有制度結(jié)構(gòu)的制約，又會在內(nèi)外部因素作用下推動制度變遷。

首先，在戴維斯和諾斯看來，制度環(huán)境的變化是推動制度變遷最重要的影響因素之一［美］R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店上海分店2002年版，第270頁。。國際環(huán)境的壓力促使中國政府部門推動制度變遷。同時，組織分析的新制度主義學(xué)派認(rèn)為，組織并不只是被動地被制度環(huán)境所塑造，而是可以采用操縱等策略去主動地改變環(huán)境Christine Oliver， “Strategic Responses to Institutional Processes，” The Academy of Management Review， Vol.16， No.1，1991， pp.145-179.。改革開放后，中國逐步深度融入全球化進(jìn)程，國際社會的政治和經(jīng)濟(jì)情勢給中國政府部門施加了大量壓力。政府一方面在適應(yīng)國際法律準(zhǔn)則和運作規(guī)范，提升政策法規(guī)的透明度和社會參與度，從而降低對外交往的交易成本，另一方面也在積極參與制定和改變規(guī)則。在這個過程中，社會組織作為非國家行動者，在應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)競爭方面具有獨特、不可替代的優(yōu)勢，其政策倡導(dǎo)有助于中國增強國際競爭力。而全球經(jīng)濟(jì)下行進(jìn)一步增強了政府與社會組織之間相互依賴的關(guān)系，推動雙方更加緊密地合作。來自國際環(huán)境的壓力以及中國政府部門對社會組織的依賴，促進(jìn)了社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷。

其次，政府治理模式的轉(zhuǎn)型推動了制度變革。隨著市場化改革深入，中央政府推動職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)，政府行政方式向規(guī)范化、科學(xué)化、民主化發(fā)展，為社會組織的政策倡導(dǎo)提供了制度性渠道。

再次，地方政府之間的制度競爭推動了制度變遷。在經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)變的背景下，地方政府間逐漸從單一的經(jīng)濟(jì)競爭轉(zhuǎn)向政策與制度的創(chuàng)新以及公共服務(wù)與社會治理的創(chuàng)新，社會組織能夠有效助力地方政府制定科學(xué)合理的政策，從而促使地方政府向社會組織開放更多的參與機(jī)會。

最后，社會組織自身的發(fā)展與積極倡導(dǎo)也推動了制度變遷過程。隨著中國社會組織數(shù)量和影響力的增長，其在社會治理和公共服務(wù)中作用日益凸顯，社會組織主動通過多種渠道向中央政府和地方政府要求擴(kuò)大政策參與機(jī)會，各級政府也逐漸意識到利用其專業(yè)優(yōu)勢的必要性，從而推動制度變遷。

（一）國際環(huán)境壓力與政府回應(yīng)

社會組織和政府之間的關(guān)系受到外部環(huán)境壓力的顯著影響。首先是應(yīng)對國際化的挑戰(zhàn)改變了社會組織進(jìn)行政策倡導(dǎo)的制度條件。一方面，隨著中國在國際舞臺上的地位日益提升，適應(yīng)世界通行的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)變得尤為重要。世界貿(mào)易組織協(xié)定要求，凡是有關(guān)貿(mào)易的法律法規(guī)和其他政策措施都要公開發(fā)布，并在官方刊物上刊登袁曙宏：《加入世界貿(mào)易組織十年我國的法治建設(shè)》，《行政管理改革》2012年第2期。。加入世貿(mào)組織后，黨中央、國務(wù)院高度重視政府工作的公開透明，中央政府對2300多項法律法規(guī)及部門規(guī)章進(jìn)行了全面梳理，地方政府對超過19萬件地方性政策法規(guī)進(jìn)行了審查，提升政策法規(guī)的透明性和可問責(zé)性。到2017年，中國建立了規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，新修訂的《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》都明確要求，法律、行政法規(guī)和規(guī)章草案須按有關(guān)規(guī)定公開征求公眾意見。這些舉措都顯著增強了政策制定的透明度和公眾參與度，作為公眾利益組織化表達(dá)的重要途徑，社會組織政策倡導(dǎo)也迎來了新的契機(jī)。

另一方面，中央政府也在努力對國際環(huán)境施加影響，社會組織是中國樹立國際形象、推動國際秩序更加公正合理的重要抓手。經(jīng)濟(jì)全球化開辟了廣闊的市場，在帶來投資機(jī)遇的同時，也帶來了一系列全球性的挑戰(zhàn)，如跨國勞動力流動和環(huán)境保護(hù)等。這些復(fù)雜問題通常超越了單個國家或政府的處理范圍，因此亟須社會組織為代表的非國家行動者積極參與國際協(xié)作和規(guī)則制定。在日趨激烈的全球科技競爭中，國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定對國家在科技領(lǐng)域的影響力至關(guān)重要。行業(yè)協(xié)會為代表的社會組織因其獨特的市場敏感性和快速反應(yīng)能力，擁有政府無法比較的靈活優(yōu)勢。因此，通過完善社會組織政策倡導(dǎo)的制度，規(guī)范引導(dǎo)社會組織參與國際和國內(nèi)規(guī)則的制定，不僅能夠增強國家的科技實力，還能在全球競爭中贏得先機(jī)，確立領(lǐng)先地位。

經(jīng)濟(jì)下行增強了政府和社會組織之間的相互依賴。2008年的全球金融危機(jī)、2018年的經(jīng)濟(jì)下行，以及2020年后新冠疫情所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)困境，都是政府推動社會組織政策倡導(dǎo)制度變遷的關(guān)鍵時間節(jié)點。有研究發(fā)現(xiàn)，金融危機(jī)增強了行業(yè)協(xié)會政策參與的動力，加強了政府與行業(yè)協(xié)會之間的相互依賴性周瑩：《金融危機(jī)沖擊下行業(yè)組織的政策參與——以家電下鄉(xiāng)為中心的考察》，《中國行政管理》2010年第4期。。由于中國的政府和市場構(gòu)成了“官場+市場”的經(jīng)濟(jì)增長聯(lián)盟周黎安：《“官場+市場”與中國增長故事》，《社會》2018年第2期。，在利益共生的前提下，政府試圖采納行業(yè)協(xié)會專家和社會組織代表的建議，以制定有效的危機(jī)應(yīng)對策略。行業(yè)協(xié)會則利用這些機(jī)會來增強其在政策制定過程中的影響力，共同應(yīng)對經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。雙方資源依賴的增強帶來了互動頻率的上升，而更系統(tǒng)的倡導(dǎo)規(guī)則可以讓雙方更快速、更直接地溝通和協(xié)調(diào)，減少了尋找合作伙伴、談判和達(dá)成協(xié)議所需的時間和資源，減少了不確定性周?。骸稄牟呗孕院献鞯街贫然献鳎盒袠I(yè)協(xié)會商會與政府關(guān)系新進(jìn)展》，《行政論壇》2023年第1期。，這也促進(jìn)了社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷。

（二）中國政府治理模式的轉(zhuǎn)型

在過去四十多年中，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，中國政府從計劃經(jīng)濟(jì)時期直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會生活的“管理者”，向市場經(jīng)濟(jì)階段提供公共服務(wù)和維護(hù)市場秩序的“服務(wù)者”和“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。隨著政府的工作重心向社會公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移，在社會福利、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，政府向社會組織的服務(wù)購買逐步增多，減輕了政府的負(fù)擔(dān)。一些帶有政策制定功能的服務(wù)性職能也逐步被委托給社會組織，比如行業(yè)信息的收集、專家知識的提供、第三方政策評估等等，這也使得中國社會組織的政策倡導(dǎo)帶有明顯的專業(yè)性、服務(wù)性、輔助性色彩。

政府治理模式的轉(zhuǎn)型對促進(jìn)社會組織在政策制定過程中的制度化參與起到了關(guān)鍵作用。隨著黨中央強調(diào)全面依法治國，政府行政方式向更加規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展，決策變得更加公開和透明，中國社會組織對政策過程的參與正在從政策執(zhí)行向前端的政策制定和后端的政策評估延伸。在團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域，中央政府修訂了《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》，將團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)力授予社會組織，一定條件下可以將團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為帶有強制性的國家、行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)，而政府自身則扮演監(jiān)管者角色。在過去傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式下，社會組織往往被視為政府的輔助者或執(zhí)行者。然而，在新的治理觀念和模式下，社會組織被賦予了更多的自主性和創(chuàng)新空間，被視為政策制定的伙伴。這種轉(zhuǎn)變促使政府在制定政策時更加重視社會組織的意見和建議，而不僅僅是將其作為政策執(zhí)行的工具。

（三）地方政府間的制度競爭

地方政府具有吸納社會組織政策倡導(dǎo)的制度激勵，在推動社會組織政策倡導(dǎo)制度變遷方面扮演了重要角色。在中國經(jīng)濟(jì)增長模式從要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向制度驅(qū)動的大環(huán)境下，地方政府之間的經(jīng)濟(jì)競爭愈發(fā)激烈。這種競爭不再僅僅依靠傳統(tǒng)增長模式的資源和投資吸引，更顯著地表現(xiàn)在制度創(chuàng)新、優(yōu)化營商環(huán)境以及法治建設(shè)方面，即制度競爭靳文輝：《制度競爭、制度互補和制度學(xué)習(xí)：地方政府制度創(chuàng)新路徑》，《中國行政管理》2017年第5期。。經(jīng)濟(jì)類社會組織（行業(yè)協(xié)會商會）作為政府與市場之間的重要紐帶，能讓地方政府更精準(zhǔn)地理解行業(yè)動態(tài)和需求，從而制定出更具針對性和有競爭力的政策。推動社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷，不僅有助于完善各地區(qū)的營商環(huán)境和法律框架，而且促進(jìn)了健康的制度競爭和政策創(chuàng)新，降低了制度性交易成本。因此，行業(yè)協(xié)會與政府之間的緊密合作在提高區(qū)域競爭力方面發(fā)揮著重要作用，成為地方政府競爭中不可或缺的一環(huán)。

同時，隨著地方政府的職能重心從傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)與社會治理領(lǐng)域，社會治理領(lǐng)域的創(chuàng)新也成為了地方政府展現(xiàn)治理績效的重要渠道黃曉春、周黎安：《政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2017年第11期。，推動了政策倡導(dǎo)的制度空間從行業(yè)協(xié)會向其他類型的社會組織、從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會、生態(tài)、文化等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展。許多地方政府已經(jīng)開始在社區(qū)治理、環(huán)境保護(hù)、教育和醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域與社會組織開展更深入的合作，以更加有效地解決當(dāng)?shù)氐木唧w問題。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的制度創(chuàng)新比中央政府更超前，如廣東省在2011年出臺的《關(guān)于加強社會組織管理的實施意見》中就提出支持社會組織依法參政議政，率先鼓勵有條件的市、縣先行先試，探索在政協(xié)中設(shè)立社會組織界別《關(guān)于加強社會組織管理的實施意見》，http：//zsshfzy.zsc.edu.cn/gzyjy/shzc/1cubk1sk29794.shtml。。

（四）社會組織發(fā)展與倡導(dǎo)

除了外部環(huán)境壓力和政府推動外，社會組織自身的積極倡導(dǎo)也深刻影響了政策倡導(dǎo)制度的變遷。隨著中國經(jīng)濟(jì)改革深入和社會轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)，行業(yè)協(xié)會、公益組織、環(huán)保組織等社會組織在國內(nèi)的數(shù)量和影響力顯著增長，在社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域中扮演的角色也日益重要。這些社會組織不僅提供專業(yè)服務(wù)，還在促進(jìn)公民參與、提高政策透明度和增強社會監(jiān)督等方面起到了關(guān)鍵作用。例如，環(huán)保類社會組織在提升公眾環(huán)保意識和監(jiān)督政府及企業(yè)行為方面發(fā)揮了顯著作用。行業(yè)協(xié)會商會的角色就更為突出，民政部在2019年答復(fù)胡德兆委員提案的函中，系統(tǒng)梳理了行業(yè)協(xié)會在政府采購標(biāo)準(zhǔn)及采購需求制定、創(chuàng)新職稱評價機(jī)制改革和專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育、統(tǒng)計調(diào)查等方面的作用。例如，在國家重點研發(fā)計劃“十三五”任務(wù)布局和重點專項實施方案的編制過程中，20多個行業(yè)協(xié)會被廣泛邀請參與意見征集，這些協(xié)會還參加了各重點專項實施方案的編制工作組。此外，國家重點研發(fā)計劃在每年發(fā)布的申報指南中明確指出，行業(yè)協(xié)會作為推薦單位，在其職能和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)組織推薦項目。已有55個行業(yè)協(xié)會和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等單位組織推薦了國家重點研發(fā)計劃項目，約占推薦渠道的三分之一民政部：《民政部關(guān)于重視和支持行業(yè)協(xié)會發(fā)揮更大作用的提案答復(fù)的函》，https：//xxgk.mca.gov.cn：8445/gdnps/pc/content.jsp？mtype=4amp;id=115889。。

隨著專業(yè)能力的提升，社會組織通過各種渠道向政府部門要求擴(kuò)大制度化參與機(jī)會，比如通過人大、政協(xié)向民政部門提議重視和支持行業(yè)協(xié)會發(fā)揮更大作用，通過專家學(xué)者的研究論文提升自身的影響力。政府越發(fā)認(rèn)識到利用社會組織的專業(yè)優(yōu)勢來優(yōu)化政策制定和實施的重要性。社會組織倡導(dǎo)不僅能提高政策有效性，還能增強公眾對政策的接受度和滿意度，成為民眾政策遵從的催化劑劉志鵬、康靜、果佳：《社會組織：民眾政策遵從的催化劑——以寧夏云霧山自然保護(hù)區(qū)為例》，《公共管理學(xué)報》2022年第2期。，這些都成為了政策倡導(dǎo)制度變遷的動因。

綜上所述，社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷，并不是中央政府、地方政府、社會組織單方面驅(qū)動而成的。實際上，這一制度變遷是在政府與社會組織之間復(fù)雜的互動關(guān)系中形成的必然產(chǎn)物。隨著社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷，政府與社會組織之間的互動具有了更清晰、高效的制度框架，從而降低了交易成本，提升了合作效率。

結(jié)" 語

通過文本分析來梳理中國社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷過程，可以發(fā)現(xiàn)社會組織政策倡導(dǎo)在過去40年間逐步從邊緣化走向制度化、規(guī)范化，在國家治理中扮演著越來越重要的角色?？傮w來看，社會組織政策倡導(dǎo)的制度變遷呈現(xiàn)出以下幾個顯著特點。

第一，倡導(dǎo)領(lǐng)域的擴(kuò)展。早期政策倡導(dǎo)主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，尤其是行業(yè)協(xié)會和商會代表企業(yè)向政府提出經(jīng)濟(jì)相關(guān)建議。隨著中國社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，政策倡導(dǎo)逐步擴(kuò)展至社會、科技、文化和生態(tài)等多個領(lǐng)域。尤其是黨的十八大以來，社會類、法治類、環(huán)保類、標(biāo)準(zhǔn)類政策成為社會組織倡導(dǎo)的重要領(lǐng)域。第二，倡導(dǎo)主體的多元化。政策倡導(dǎo)的社會組織類型經(jīng)歷了從行業(yè)協(xié)會商會優(yōu)先到“分類發(fā)展”的過程。行業(yè)協(xié)會由于其與政府關(guān)系密切、合法性強，早期成為政策倡導(dǎo)的主要力量。隨著制度日益完善，環(huán)保組織、公益組織等其他類型社會組織逐漸獲得政策倡導(dǎo)機(jī)會，特別是在環(huán)保領(lǐng)域取得了顯著突破。第三，倡導(dǎo)方式的多樣化。社會組織的政策倡導(dǎo)方式由過去單一的“建議類”和“制定類”參與逐步豐富，發(fā)展出評估、監(jiān)督、訴訟等多種方式。直接倡導(dǎo)策略在政策過程的前端、中端和后端各個環(huán)節(jié)中逐漸完善，形成了相對全面的倡導(dǎo)體系。第四，倡導(dǎo)規(guī)則的系統(tǒng)化。從最初的零散規(guī)定到逐步建立起系統(tǒng)化的倡導(dǎo)規(guī)則，政策制定中的評估機(jī)制、對象篩選機(jī)制、意見反饋機(jī)制等逐步完善，倡導(dǎo)過程的透明度和規(guī)范性顯著提高。

國際環(huán)境壓力與回應(yīng)、政府治理模式的轉(zhuǎn)型、地方政府間的制度競爭，以及社會組織發(fā)展與倡導(dǎo)等影響因素，共同推動了社會組織政策倡導(dǎo)制度的變遷。中國政府在應(yīng)對國際規(guī)則的同時，也在積極推動社會組織參與全球治理體系，增強其在政策制定和實施中的作用。中國政府體制轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)變也提升了社會組織在政策制定中的作用，同時，政府行政方式的規(guī)范化和制度化，要求提升政策制定的透明度和公正性，也給予了社會組織參與的空間。隨著治理重心的轉(zhuǎn)移，地方政府不斷推動制度創(chuàng)新和完善社會組織的政策倡導(dǎo)制度，以提升區(qū)域競爭力。社會組織本身的蓬勃發(fā)展構(gòu)成了制度變遷最主要的內(nèi)生動力基礎(chǔ)。

下一階段有關(guān)政府部門可以從五個方面優(yōu)化社會組織政策倡導(dǎo)的制度框架。第一，加強社會組織政策倡導(dǎo)的制度統(tǒng)籌，明確政策倡導(dǎo)事務(wù)的主管部門，避免政策話語、政策邏輯的過度分散化。第二，促使社會組織政策倡導(dǎo)制度從“增長驅(qū)動”到“權(quán)利驅(qū)動”，從“專業(yè)服務(wù)”到“權(quán)利表達(dá)”與“民主協(xié)商”。社會組織政策倡導(dǎo)應(yīng)更側(cè)重保障公眾和特定群體的合理合法權(quán)益，推動建立民主協(xié)商機(jī)制，使社會組織不僅成為專業(yè)領(lǐng)域的服務(wù)提供者，更是公共利益和社會正義的積極倡導(dǎo)者，實現(xiàn)政策制定中的平等參與和多元意見表達(dá)。第三，鼓勵倡導(dǎo)主體的多元化，吸納更多類型社會組織參與政策倡導(dǎo)，促進(jìn)機(jī)會均等化。目前行業(yè)協(xié)會和群團(tuán)組織在政策倡導(dǎo)中的角色相對突出，而其他類型社會組織的制度定位并不清晰。應(yīng)加強對社會組織的政策支持，鼓勵它們在社會治理、環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)等領(lǐng)域中發(fā)揮更大作用。第四，推動倡導(dǎo)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)化和透明化?，F(xiàn)有的政策制定中，社會組織政策倡導(dǎo)的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序和范圍仍存在不清晰、不統(tǒng)一的現(xiàn)象。盡管有些文件提出“重大影響”和“專業(yè)性”政策可以吸納社會組織意見，但這兩個前置條件都需要清晰界定。應(yīng)進(jìn)一步明確發(fā)起倡導(dǎo)的門檻標(biāo)準(zhǔn)、對象篩選和反饋機(jī)制。第五，推動社會組織自身能力建設(shè)，讓政策倡導(dǎo)與服務(wù)供給、內(nèi)部治理等其他政策深度融合。社會組織的政策倡導(dǎo)能力與組織的整體發(fā)展和運營狀況密切相關(guān)，社會組織不僅需要在政策倡導(dǎo)中具備較強的分析能力和表達(dá)能力，還應(yīng)在內(nèi)部管理、資源整合、人才培養(yǎng)等方面不斷提升。通過上述措施，社會組織政策倡導(dǎo)的制度框架將更加完善，為政府與社會之間的深度合作、良性互動提供有效的平臺。

（責(zé)任編輯：王佃利）

The Institutional Change of Policy Advocacy of Chinese Social Organizations： A Textual Analysis in 40 Years

Tian Kai" Wang Suifeng

Policy advocacy by social organizations is a significant topic in the research of political science and public administration. Over the past 40 years， China’s social organizations have undergone profound institutional transformations， significantly impacting their policy advocacy activities. By collecting and analyzing 2，214 policy texts issued between 1982 and 2023， this paper traces the trajectory of institutional changes in policy advocacy by social organizations. This research identifies three distinct phases of policy change： the exploratory phase， the advancing phase， and the expanding phase. The scope of policy advocacy has gradually expanded from the initial economic field to multidimensional fields such as society， science and technology， ecology， and culture. The actors involved in policy advocacy have evolved from industry associations and chambers of commerce to include a wider variety of social organizations. The forms of policy advocacy have also shifted， from early-stage participation in the policy process to later-stage evaluations， while the regulatory framework has transitioned from being fragmented and ambiguous to becoming more systematic and standardized. This paper further explores the influencing factors that drive the institutional change in policy advocacy by Chinese social organizations， including pressure from the international environment， the transformation of government governance models， institutional competition among local governments， as well as the development and advocacy efforts of social organizations. Finally， the paper emphasizes that in the future， the government should continue to expand the areas of advocacy， promote equal advocacy opportunities， refine advocacy rules， and enhance the deep integration of policy advocacy with other capacity-building efforts of social organizations. By doing so， the government can provide an effective platform for in-depth cooperation and positive interaction between itself and society.