□文/王小樂(lè) 齊 浩

（1.航天工程大學(xué)；2.航天工程大學(xué)士官學(xué)校 北京）

［提要］ 思想觀念構(gòu)成跨部門(mén)協(xié)作的制度環(huán)境。隨著政府治理模式發(fā)展，部門(mén)協(xié)作理念經(jīng)歷“人格化”協(xié)作理念、理性協(xié)作理念、契約式協(xié)作理念和系統(tǒng)性協(xié)作理念四個(gè)階段，不同時(shí)期協(xié)作理念不斷積累、融合構(gòu)成當(dāng)前思想觀念制度環(huán)境，使跨部門(mén)協(xié)作呈現(xiàn)出部門(mén)間自主性更強(qiáng)、部門(mén)協(xié)作技能和方式更加豐富、部門(mén)協(xié)作態(tài)度更積極的發(fā)展趨勢(shì)。

引言

協(xié)同共治是提升國(guó)家體系和治理能力的基本路徑。其中，促進(jìn)跨部門(mén)協(xié)作是“協(xié)同共治”的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。眾多學(xué)者圍繞文化如何影響跨部門(mén)協(xié)作進(jìn)行了研究。有研究關(guān)注于約定俗成思想觀念因素對(duì)跨部門(mén)協(xié)作的影響，指出了“亞文化圈”“本位主義”對(duì)跨部門(mén)協(xié)作的阻礙作用。部分學(xué)者還持有“文化二分”的觀點(diǎn)，認(rèn)為某些文化有助于跨部門(mén)協(xié)作，而另一些文化則阻礙部門(mén)間的協(xié)作，即文化可分為合作文化和沖突文化兩大類(lèi)。巴達(dá)赫（2011）認(rèn)為，官僚文化中的等級(jí)秩序和理性服從與跨部門(mén)協(xié)作格格不入。周志忍、蔣敏娟（2013）指出合作文化應(yīng)包括積極的價(jià)值觀、信念、承諾、期望、信任等要素，并認(rèn)為與西方的“個(gè)人主義”和“平等文化”相比，中國(guó)的“集體主義”文化更有可能妨礙跨部門(mén)協(xié)作。蔣敏娟（2016）通過(guò)比較中西文化的精神特質(zhì)，認(rèn)為盡管集體主義文化下形成的信任關(guān)系有時(shí)能夠推動(dòng)不同部門(mén)間的協(xié)作，但這種信任關(guān)系只局限于熟人之間，隨著現(xiàn)代社會(huì)人際關(guān)系的稀釋?zhuān)w主義文化反而會(huì)阻礙跨部門(mén)協(xié)作，且“人情大于法理”的協(xié)作模式可能會(huì)陷入非制度化和認(rèn)知的惡性循環(huán)；與之相對(duì)應(yīng)的西方個(gè)人主義文化形成了一種制度信任關(guān)系，有利于陌生人之間開(kāi)展穩(wěn)定的協(xié)作。

“文化二分”的觀點(diǎn)在一定程度上對(duì)部門(mén)協(xié)作范圍狹窄和排外傾向作出了解釋?zhuān)S富了跨部門(mén)協(xié)作研究的視野。但這一觀點(diǎn)也存在著明顯的不足之處：其一，“文化二分”未能充分解釋跨部門(mén)協(xié)作困境的“普遍性”特征，即跨部門(mén)協(xié)作困境不是某些文化中的獨(dú)有現(xiàn)象，而是廣泛存在于所有文化環(huán)境之中。以集體主義和個(gè)人主義的文化分類(lèi)為例，跨部門(mén)協(xié)作困境不僅在集體主義文化盛行的國(guó)家和政府存在，也存在于個(gè)人主義文化盛行的政府內(nèi)。實(shí)踐證明，標(biāo)榜“制度信任”優(yōu)勢(shì)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家也深受政府碎片化問(wèn)題的困擾?！凹w主義”和“個(gè)人主義”文化二分具有意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)之嫌，而事實(shí)上，觀念和文化并無(wú)優(yōu)劣之分。其二，“文化二分”的觀點(diǎn)夸大了“制度信任”對(duì)跨部門(mén)協(xié)作的作用?！爸贫刃湃巍闭J(rèn)為完善剛性制度是跨部門(mén)協(xié)作的基礎(chǔ)，然而制度總是不完全的，為了促進(jìn)部門(mén)間協(xié)作，就需要不斷進(jìn)行制度更新、立法保障等措施來(lái)生產(chǎn)和維系個(gè)人之間的信任，導(dǎo)致跨部門(mén)協(xié)作陷入了“問(wèn)題-制度設(shè)計(jì)-新問(wèn)題-制度再設(shè)計(jì)”的無(wú)限循環(huán)當(dāng)中。

本文認(rèn)為，在跨部門(mén)協(xié)作中，思想觀念沒(méi)有嚴(yán)格的優(yōu)劣之分，不同類(lèi)型思想觀念的關(guān)系不是割裂對(duì)立，而是積累融合。那么，跨部門(mén)協(xié)作相關(guān)的思想觀念有哪些類(lèi)型？如何影響跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制的設(shè)置和運(yùn)行？為回答這一問(wèn)題，依據(jù)政府治理模式對(duì)不同時(shí)期的思想觀念進(jìn)行分類(lèi)，并分析思想觀念對(duì)跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制的影響。

根據(jù)新制度主義的觀點(diǎn)，制度環(huán)境是具有穩(wěn)定性和和長(zhǎng)效性的行為準(zhǔn)則，是所有用于規(guī)范和制約相關(guān)主體行為正式和非正式準(zhǔn)則的綜合體?？绮块T(mén)協(xié)作機(jī)制產(chǎn)生并運(yùn)行于一定的制度環(huán)境中，受到制度環(huán)境的規(guī)制和激勵(lì)。思想觀念是指，在某一時(shí)期的政府治理模式下，占據(jù)主導(dǎo)地位的協(xié)作理念，反映了一定時(shí)期內(nèi)政府運(yùn)行遵循思維定勢(shì)，包括政府治理的重點(diǎn)關(guān)切、行政倫理、政府內(nèi)外各行為主體的關(guān)系、縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門(mén)間的關(guān)系等內(nèi)容的認(rèn)知和態(tài)度。思想觀念構(gòu)成了一定時(shí)期內(nèi)跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制設(shè)置與運(yùn)行的制度環(huán)境。圍繞研究的核心問(wèn)題，對(duì)制度環(huán)境的范圍做出限定，僅關(guān)注于政府治理宏觀層面與跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制設(shè)置有關(guān)的思想觀念制度環(huán)境。值得注意的是，盡管某些思想觀念限制了自發(fā)跨部門(mén)協(xié)作的發(fā)展，但并不意味著完全不存在跨部門(mén)協(xié)作，而是限制了跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制的類(lèi)型和運(yùn)行方式，且這些思想觀念均逐步發(fā)展變化，融入跨部門(mén)協(xié)作理念的演變進(jìn)程中。

根據(jù)政府治理模式的發(fā)展演進(jìn)歷程，部門(mén)協(xié)作理念經(jīng)歷了“人格化”協(xié)作理念、理性協(xié)作理念、契約式協(xié)作理念和系統(tǒng)性協(xié)作理念四個(gè)發(fā)展發(fā)展階段。

一、前理性官僚制政府的“人格化”協(xié)作理念

前理性官僚制政府指在科學(xué)管理理論誕生和理性官僚制形成之前的一段時(shí)期內(nèi)，以效忠君主或其他特定個(gè)體為基礎(chǔ)，服務(wù)于政治統(tǒng)治的行政系統(tǒng)。前理性官僚制政府最基本的特征是政治與行政不分，國(guó)家意志表達(dá)和國(guó)家意志執(zhí)行主體界限模糊，且政治過(guò)度控制行政。

這一政府模式下，行政權(quán)力高度集中，等級(jí)森嚴(yán)，政府各個(gè)部分的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)依賴(lài)于權(quán)威，包括傳統(tǒng)型權(quán)威和卡里斯瑪權(quán)威兩種。一是傳統(tǒng)型權(quán)威，即建立在傳統(tǒng)和慣例之上的權(quán)威。在古代西方有“教權(quán)高于王權(quán)”“君權(quán)神授”等有關(guān)權(quán)威的描述，可見(jiàn)傳統(tǒng)型權(quán)威往往借助宗教神學(xué)的思想教化功能加強(qiáng)權(quán)威的合法性。在中國(guó)古代有“天子”“家天下”等表述，在君臣倫理的統(tǒng)治思想體系中，君主居于制度創(chuàng)設(shè)地位，排他性占有國(guó)家主權(quán)，要求臣僚絕對(duì)服從；而以宰相為首的一切官僚均處于從屬和輔助皇權(quán)的地位，臣僚“食君之祿，擔(dān)君之憂(yōu)、忠君之事”。二是卡里斯瑪權(quán)威，即來(lái)源于個(gè)人超凡品質(zhì)的權(quán)威，革命式領(lǐng)袖人物往往是卡里斯瑪權(quán)威的載體，“強(qiáng)人政治”是卡里斯瑪權(quán)威治理模式的典型表現(xiàn)形式。與傳統(tǒng)型權(quán)威依賴(lài)于傳統(tǒng)和慣例不同，卡里斯瑪權(quán)威以反傳統(tǒng)、反建制為特點(diǎn)，通過(guò)為追隨者帶來(lái)福祉而實(shí)現(xiàn)自身維持和鞏固。但同時(shí)由于缺乏制度保障，卡里斯瑪權(quán)威主觀性強(qiáng)、穩(wěn)定性差，相應(yīng)的在中國(guó)政治統(tǒng)治中有“人存政舉，人亡政息”的表述。

盡管傳統(tǒng)型權(quán)威和卡里斯瑪權(quán)威在權(quán)力來(lái)源和穩(wěn)定性等方面存在差異，但二者均是維護(hù)“人格化”的統(tǒng)治秩序，并在行政系統(tǒng)中形成“人格化”的協(xié)作理念?！叭烁窕眳f(xié)作理念具有如下特點(diǎn)：其一，“協(xié)作目的人格化”，即協(xié)作目的反映出統(tǒng)治者個(gè)人的意志，并由權(quán)威所有者直接確定。其二，“協(xié)作過(guò)程集權(quán)化”，即權(quán)威所有者掌握“誰(shuí)參與協(xié)作”、“如何協(xié)作”、協(xié)作時(shí)間、期限等眾多問(wèn)題的決策權(quán)，而參與者或出于人身依附關(guān)系，或出于信仰和崇拜，無(wú)條件服從統(tǒng)治者的命令開(kāi)展協(xié)作。其三，協(xié)作結(jié)果不確定，一方面在“人格化”協(xié)作理念下，制度環(huán)境不完善，無(wú)法對(duì)權(quán)威所有者的權(quán)力形成有效約束，決策主觀隨意性強(qiáng)，易出現(xiàn)決策失誤、決策頻繁變更，造成協(xié)作結(jié)果不確定；另一方面在“人格化”政治秩序下，由忠誠(chéng)、信仰、崇拜而產(chǎn)生的服從具有演變?yōu)椤翱駸帷焙汀懊摹钡奶烊粌A向，甚至脫離權(quán)威所有者的控制，并使協(xié)作結(jié)果偏離統(tǒng)治者意志。

盡管前官僚制政府的“人格化”協(xié)作理念在一定時(shí)期內(nèi)能夠有效促進(jìn)行政系統(tǒng)各個(gè)部分的協(xié)作，但在現(xiàn)代國(guó)家治理中，國(guó)家制度建設(shè)致力于形成多中心、法制化、科學(xué)化的權(quán)力運(yùn)行格局，與凌駕于法律之上的個(gè)人式政治秩序不相容，同時(shí)現(xiàn)代科學(xué)發(fā)展也褪去了權(quán)力的神圣色彩，以“人格化”政治秩序?yàn)橹鞯慕y(tǒng)治難以為繼。隨著傳統(tǒng)權(quán)威和卡里斯瑪權(quán)威的削弱，“人格化”協(xié)作觀在國(guó)家治理中逐漸向理性協(xié)作觀轉(zhuǎn)變。

二、官僚制政府的理性協(xié)作理念

官僚制政府是指從19 世紀(jì)中葉至20 世紀(jì)70 年代末的一段時(shí)期內(nèi)，以執(zhí)行國(guó)家意志為目的，以科層官僚制為基本組織方式的政府形式。馬克斯·韋伯認(rèn)為科層官僚制有如下特點(diǎn)：合理的分工、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系、依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制、正規(guī)的決策文書(shū)、組織的非人格化管理、適合工作需要的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)制以及合理合法的人事行政制度。

法理型權(quán)威在官僚制政府的運(yùn)轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要作用。所謂法理型權(quán)威，是指來(lái)源于合法等級(jí)秩序的權(quán)威，法律是這一類(lèi)型權(quán)威的基礎(chǔ)。與傳統(tǒng)型權(quán)威相比，二者均依賴(lài)于層級(jí)節(jié)制政治秩序中的規(guī)則，但傳統(tǒng)型權(quán)威的規(guī)則反映的是統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而法理型權(quán)威的規(guī)則是獨(dú)立于個(gè)人意志的法律，其制定必須遵循嚴(yán)格的程序。

在官僚制政府模式下，政治秩序具有非個(gè)人、理性化的特點(diǎn)，并形成“理性”協(xié)作理念。理性協(xié)作理念具有如下特點(diǎn)：其一，部門(mén)自主進(jìn)行橫向協(xié)作的積極性差。在官僚制政府模式下，職能部門(mén)重視過(guò)程而輕視結(jié)果，其主要職責(zé)是嚴(yán)格按照一定的程序執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的決策，“條條”分割造成部門(mén)橫向壁壘。其二，中央政府是跨部門(mén)協(xié)作的主要推動(dòng)者。當(dāng)確需跨部門(mén)協(xié)作時(shí)，中央政府依托法理型權(quán)威，通過(guò)自上而下的權(quán)力運(yùn)行和從外部施壓促進(jìn)多部門(mén)共同處理公共事務(wù)。其三，跨部門(mén)協(xié)作常被簡(jiǎn)化為是集權(quán)和分權(quán)的問(wèn)題。這一時(shí)期部門(mén)整合常用于解決超出部門(mén)職能范圍的問(wèn)題，即通過(guò)改變部門(mén)邊界，調(diào)整職能部門(mén)的職責(zé)和權(quán)力，將部門(mén)間問(wèn)題轉(zhuǎn)化為部門(mén)內(nèi)問(wèn)題。

理性協(xié)作觀是以法律為基礎(chǔ)的“非人格化”協(xié)作理念，是對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)和早期公共行政中“人治”方式的超越，在公共事務(wù)復(fù)雜程度較低的工業(yè)時(shí)代，官僚制政府模式有效提升行政效率，并在一定時(shí)期內(nèi)有效處理跨職能的公共問(wèn)題。然而，隨著公共事務(wù)復(fù)雜性加劇，僅依托法理型權(quán)威進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)作產(chǎn)生了新的矛盾。首先，為解決超越單個(gè)部門(mén)職能的復(fù)雜問(wèn)題，中央政府大量設(shè)置專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政府規(guī)模膨脹，并產(chǎn)生協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題；其次；僅依托法理型權(quán)威進(jìn)行跨部門(mén)協(xié)作是“動(dòng)員式”“補(bǔ)救式”的協(xié)作，無(wú)法從根本上解決政府部門(mén)橫向壁壘的問(wèn)題，“職能原則”依舊是政府最基本的組織方式。再次，理性協(xié)作理念將重點(diǎn)放在中央政府職能部門(mén)的改革上，通過(guò)“上下對(duì)齊”“職責(zé)同構(gòu)”的方式對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，而忽視了地方和基層行政的特殊性。因此，為進(jìn)一步改善政府行政效率，在世界范圍內(nèi)興起新的政府改革和治理理念，官僚政府向逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)家政府。

三、企業(yè)家政府的外向型契約式協(xié)作理念

20 世紀(jì)七八十年代，官僚制政府無(wú)法適應(yīng)信息時(shí)代的發(fā)展，引發(fā)了人們對(duì)官僚制政府的批判和反思。公共選擇理論在經(jīng)濟(jì)理性人的假設(shè)條件下，認(rèn)為政府并未達(dá)到理論預(yù)期的“有效”程度，存在“政府失敗”，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“需求顯示法”、部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)和稅賦制度改革來(lái)提升政府效率。新公共管理運(yùn)動(dòng)借鑒商業(yè)管理理論和經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、放松規(guī)制、權(quán)力下移等一系列政府改革措施，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共管理領(lǐng)域中。奧斯本在對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行反思和總結(jié)的基礎(chǔ)上，在《重塑政府》中提出“企業(yè)家政府”一詞，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)用“企業(yè)家精神”對(duì)政府進(jìn)行改革和重塑。奧斯本詳細(xì)論述了企業(yè)家政府的十條原則：掌舵而不是劃槳、授權(quán)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、注重目標(biāo)而非繁文縟節(jié)、重產(chǎn)出而非投入、具備“顧客意識(shí)”、有收益而不浪費(fèi)、重預(yù)防而不是治療、重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式。

企業(yè)家政府治理模式下，行政方式由“指令”“控制”向“競(jìng)爭(zhēng)”“激勵(lì)”轉(zhuǎn)變，職能部門(mén)具有更多自主性，形成“契約式”的協(xié)作理念（主要是政府-市場(chǎng)-社會(huì)間的協(xié)作），具有如下表現(xiàn)形式：其一，“顧客”與行政部門(mén)的契約式協(xié)作。根據(jù)委托-代理理論，公眾讓渡部分權(quán)利給政府，委托政府管理公共事務(wù)，形成“契約式”政府。企業(yè)家政府應(yīng)是“顧客導(dǎo)向”的政府，須按照“契約”履行公共職責(zé)，服務(wù)于公眾。其二，公共組織與私人組織、非盈利組織的契約式協(xié)作。政府通過(guò)合同外包、建立合作伙伴關(guān)系等契約的達(dá)成，與私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)開(kāi)展廣泛協(xié)作。其三，政府上下級(jí)之間的契約式協(xié)作。企業(yè)家政府實(shí)行目標(biāo)管理，可分為目標(biāo)形成、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和結(jié)果評(píng)定三個(gè)階段：在目標(biāo)體系形成階段，各級(jí)管理人員對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商，并達(dá)成協(xié)議；在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)階段，上級(jí)需以契約為依據(jù)，根據(jù)例外原則進(jìn)行過(guò)程管理；在結(jié)果評(píng)定階段，上級(jí)根據(jù)契約內(nèi)容對(duì)下級(jí)工作進(jìn)行檢查、考核和評(píng)估。

然而，政府與外部行為主體間契約式協(xié)作觀在優(yōu)化公共治理的同時(shí)，也帶來(lái)新的問(wèn)題：其一，放松規(guī)制和職能轉(zhuǎn)變等契約式協(xié)作關(guān)系將大量公共服務(wù)生產(chǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)移到企業(yè)和非營(yíng)利組織，造成政府空心化；其二，契約式協(xié)作觀未能改變“職能原則”在政府組織結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位，并在內(nèi)部市場(chǎng)作用下，職能部門(mén)為獲得有限資源而開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)；其三，契約式協(xié)作觀對(duì)任務(wù)進(jìn)行細(xì)致分割、層層委托，造成政府碎片化；其四，契約式協(xié)作觀所強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)出控制”和“結(jié)果導(dǎo)向”更偏重于可量化績(jī)效而不是“效果”，大量公共問(wèn)題未得到實(shí)質(zhì)性解決。總體而言，盡管企業(yè)家政府模式下的契約式協(xié)作觀改善了官僚制政府下僵化的運(yùn)行模式，推動(dòng)公共組織與私人組織、第三部門(mén)的協(xié)作，但卻導(dǎo)致政府內(nèi)部各部門(mén)間合作意愿的進(jìn)一步惡化。隨著大量公共問(wèn)題復(fù)雜性加劇，需繼續(xù)改善企業(yè)家政府碎片化和空心化的問(wèn)題。

盡管在企業(yè)家政府模式下，契約式協(xié)作關(guān)系主要發(fā)生在公共組織與私營(yíng)組織、非盈利組織之間，職能部門(mén)的主要互動(dòng)模式仍以競(jìng)爭(zhēng)為主，但契約式協(xié)作觀的建立和發(fā)展，一方面使行政官僚形成與其他組織平等協(xié)商、協(xié)作的文化，另一方面在政府中培育起“自我控制”的激勵(lì)機(jī)制，轉(zhuǎn)變了官僚制政府依托自上而下權(quán)威的組織管理方式，為職能部門(mén)間關(guān)系的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。

四、整體政府治理模式下系統(tǒng)協(xié)作理念

20 世紀(jì)90 年代末，新公共管理運(yùn)動(dòng)的缺陷顯露出來(lái)，政府部門(mén)林立、協(xié)作困難，造成政府部門(mén)職能重疊和職能空白并存、部門(mén)目標(biāo)沖突等失序現(xiàn)象。為提升政府治理能力，英國(guó)克萊爾政府于1997 年首次提出“協(xié)同政府”，后澳大利亞政府于1999 年提出建設(shè)“整體政府”，并在世界范圍內(nèi)掀起繼“新公共管理運(yùn)動(dòng)”之后的又一次改革浪潮。“跨界性”是整體政府的核心，包括跨地域、跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域協(xié)作等多重含義，其中政府跨部門(mén)橫向協(xié)作是整體政府建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

政府改革往往不能完全脫離以往政府模式的影響，整體性政府吸收了前官僚制政府、官僚制政府以及企業(yè)家政府的協(xié)作理念和方式，對(duì)政府協(xié)作制度進(jìn)行整體性設(shè)計(jì)，形成系統(tǒng)性的協(xié)作理念，主要表現(xiàn)為：其一，從協(xié)作參與者來(lái)看，整體政府同時(shí)開(kāi)展政府內(nèi)和政府外的協(xié)作，既注重政府內(nèi)公共機(jī)構(gòu)間的協(xié)作，又注重吸引私營(yíng)企業(yè)和第三部門(mén)參與公共事務(wù)的治理；其二，從開(kāi)展協(xié)作的層級(jí)看，整體政府建設(shè)推動(dòng)各個(gè)層級(jí)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的協(xié)作，不僅關(guān)注于中央政府部門(mén)的整合和協(xié)作制度安排，又包括地方層面和基層行政機(jī)構(gòu)的整合與協(xié)作；其三，從協(xié)作的具體工具來(lái)看，既包括預(yù)算控制、統(tǒng)一信息平臺(tái)建設(shè)等物理層面的工具，又包括人員培訓(xùn)、文化培養(yǎng)等更深層次的工具；其四，從權(quán)力運(yùn)行方向來(lái)看，既包括中央政府自上而下的規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督，又包括政府部門(mén)間橫向的自發(fā)協(xié)作。

在整體政府治理模式下，政府改革的注意力從關(guān)注如何提升“效率”轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾螌?shí)現(xiàn)治理“效果”，即通過(guò)相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性和程序性機(jī)制安排，集中有限資源對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理并取得實(shí)際成效。同時(shí)，在整體政府改革下，開(kāi)始真正關(guān)注如何超越政府等級(jí)官僚制“職能原則”，這是整體政府治理模式與其他治理模式最重要的區(qū)別。但需要強(qiáng)調(diào)的是，整體政府不是要取消“橫向分職”的結(jié)構(gòu)設(shè)置，而是反對(duì)政府“碎片化”。

五、跨部門(mén)協(xié)作思想觀念發(fā)展演進(jìn)趨勢(shì)

盡管協(xié)作理念是不同時(shí)代背景下政府治理模式的產(chǎn)物，但通常情況下，由于理念早已內(nèi)化于行政文化中，很難在短時(shí)間內(nèi)被另一種觀念完全替代，將對(duì)后續(xù)協(xié)作理念的發(fā)展產(chǎn)生持續(xù)的影響?？傮w而言，跨部門(mén)協(xié)作的思想觀念制度環(huán)境呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)：首先，強(qiáng)調(diào)培育積極自主的治理主體。思想觀念制度環(huán)境的演變使部門(mén)由“被動(dòng)”服從角色向“主動(dòng)”治理角色轉(zhuǎn)變，從部門(mén)文化和觀念的深層次提高部門(mén)治理公共問(wèn)題的自主性，轉(zhuǎn)變部門(mén)角色認(rèn)知。其次，鼓勵(lì)兼容并蓄的技能方式。部門(mén)的協(xié)作技能和方式是一個(gè)逐步積累和發(fā)展的過(guò)程。整體政府的系統(tǒng)性協(xié)作理念并不是對(duì)以往政府治理技能和方式的簡(jiǎn)單疊加、復(fù)興，但也并不意味著政府治理技能和方式的徹底創(chuàng)新，而是綜合運(yùn)用以往治理技能和方式，并著力于形成系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的結(jié)構(gòu)性和程序性協(xié)作機(jī)制。最后，倡導(dǎo)采用非強(qiáng)制性治理工具。在鼓勵(lì)和支持部門(mén)間橫向協(xié)作的政府治理模式下，政府內(nèi)部已在一定程度上培育起與跨部門(mén)協(xié)作相適應(yīng)的行政能力、行政倫理和文化，從思想觀念層面為部門(mén)間自發(fā)進(jìn)行資源交換機(jī)制的運(yùn)行提供了有利的制度環(huán)境，而不必須選擇強(qiáng)制性較高的跨部門(mén)協(xié)作權(quán)威機(jī)制。

總體而言，從思想觀念制度環(huán)境來(lái)看，呈現(xiàn)出逐步減少政府行政體制中“權(quán)威-服從”的色彩的發(fā)展態(tài)勢(shì)，培育起各職能部門(mén)與不同行為主體開(kāi)展協(xié)作的思維方式、理論認(rèn)知、角色界定和身份認(rèn)同，影響部門(mén)資源偏好和行為選擇，引導(dǎo)職能部門(mén)打破政府“內(nèi)”與“外”“條”與“塊”間的觀念壁壘，推動(dòng)部門(mén)間關(guān)系逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，為各職能部門(mén)在跨界性公共事務(wù)治理中開(kāi)展協(xié)作奠定了基礎(chǔ)。