嚴(yán)玉琴

【摘要】高校二級(jí)學(xué)院是高校內(nèi)部下屬的二級(jí)非獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，近年來(lái)由于高校逐步下放財(cái)權(quán)，教育經(jīng)費(fèi)投入的增長(zhǎng)，二級(jí)學(xué)院可支配的資金和資源逐年上升，但是其財(cái)務(wù)管理水平卻沒(méi)有得到相應(yīng)的提高，出現(xiàn)了內(nèi)部控制不完善、監(jiān)督機(jī)制不到位等一系列的問(wèn)題，以上種種弊端日漸成為制約高校進(jìn)一步發(fā)展的突出問(wèn)題。文章以高校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)情況為主題開(kāi)展調(diào)查研究，切實(shí)破解建設(shè)難題，早日建成權(quán)責(zé)清晰、約束有力的高校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制監(jiān)督體系。

【關(guān)鍵詞】高校二級(jí)學(xué)院；內(nèi)部控制；調(diào)查研究

【基金項(xiàng)目】2021年度揚(yáng)州大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“財(cái)務(wù)管理視角下節(jié)約型高校建設(shè)的對(duì)策研究”，課題編號(hào)（xjj2021-44）。

一、前言

近年來(lái)，高校的資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，《2022年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)快報(bào)》指出，2022年，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總投入為61344億元，比上年增長(zhǎng)6%（中華人民共和國(guó)教育部，2023），這對(duì)各高校的管理水平提出了更高的要求。二級(jí)學(xué)院是高校內(nèi)部下屬的二級(jí)非獨(dú)立法人教學(xué)機(jī)構(gòu)，是高校的基本辦學(xué)主體，貫徹執(zhí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，近年來(lái)由于各高校逐步下放權(quán)力，二級(jí)學(xué)院的可支配的資金和資源逐年上升，收入和支出項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，部分高校的二級(jí)學(xué)院年經(jīng)費(fèi)達(dá)億元級(jí)別，超過(guò)許多高職院校資金規(guī)模。總體來(lái)看，二級(jí)學(xué)院的資金渠道多、來(lái)源廣、使用頻繁，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)涉及預(yù)算、收入、支出、資產(chǎn)、采購(gòu)、科研、合同等多個(gè)方面，因此，對(duì)二級(jí)學(xué)院在單位層面和各業(yè)務(wù)層面構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，形成約束權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制，顯得尤為重要。

二、二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制現(xiàn)狀調(diào)查分析

1.調(diào)查方法

通過(guò)材料收集、實(shí)地調(diào)研、深度訪談、調(diào)查問(wèn)卷等方式，發(fā)現(xiàn)高校二級(jí)學(xué)院在內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中存在的共性問(wèn)題，為明確二級(jí)學(xué)院的內(nèi)部控制建設(shè)方向，早日構(gòu)建完善的二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制體系提供思路。

2.調(diào)查設(shè)計(jì)

首先，通過(guò)材料收集的方式，了解目前各高校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)材料。其次，通過(guò)實(shí)地調(diào)研和深度訪談的方式，深入各高校二級(jí)學(xué)院，宣講訪談主要院領(lǐng)導(dǎo)，溝通內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題，并對(duì)其中的共性問(wèn)題進(jìn)行歸納總結(jié)。最后，為證實(shí)上述問(wèn)題的普遍性，設(shè)計(jì)《關(guān)于內(nèi)部控制工作的調(diào)查問(wèn)卷》，內(nèi)容覆蓋內(nèi)部控制意識(shí)、控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部監(jiān)督等方面，包括封閉式和開(kāi)放式兩類問(wèn)題。封閉式問(wèn)題中主要調(diào)查了解二級(jí)學(xué)院對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作的認(rèn)識(shí)和了解程度，及內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀；開(kāi)放式問(wèn)題主要是了解二級(jí)學(xué)院在內(nèi)部控制工作中遇到的困難及意見(jiàn)建議。

3.調(diào)查結(jié)果

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分高校的二級(jí)學(xué)院完成了內(nèi)部控制的組織架構(gòu)設(shè)置、管理制度整理、工作職責(zé)和崗位職責(zé)梳理等工作，但其他建設(shè)任務(wù)進(jìn)展緩慢，主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程圖構(gòu)建及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估等最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)并未建設(shè)。

三、二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題及原因分析

通過(guò)訪談和問(wèn)卷調(diào)查，分析高校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問(wèn)題和實(shí)際原因，將共性原因總結(jié)如下。

1.部分二級(jí)學(xué)院不夠重視或認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)

部分高校二級(jí)學(xué)院沒(méi)有研究部署內(nèi)部控制建設(shè)工作的機(jī)制，不清楚內(nèi)部控制的意義和工作要求，以應(yīng)付的態(tài)度對(duì)待內(nèi)部控制工作。部分高校二級(jí)學(xué)院認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)都已經(jīng)控制住了，不存在風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)很低，沒(méi)有必要按照規(guī)定開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)，認(rèn)為這是一件吃力不討好甚至是沒(méi)有意義的工作。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，超過(guò)30%的調(diào)查對(duì)象不太了解甚至完全不了解內(nèi)部控制工作。

2.部分二級(jí)學(xué)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)章制度較少

部分高校二級(jí)學(xué)院對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理完全依賴學(xué)校制度或會(huì)議研究，有的流于習(xí)慣做法甚至領(lǐng)導(dǎo)口頭決定，沒(méi)有切合單位實(shí)際的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理規(guī)定，如經(jīng)費(fèi)支出決策與審批授權(quán)、收支范圍及管理規(guī)定、“三重一大”標(biāo)準(zhǔn)及議事規(guī)則、合同管理規(guī)定、資產(chǎn)管理規(guī)定、采購(gòu)管理規(guī)定、實(shí)驗(yàn)室設(shè)備維修與耗材管理規(guī)定、自籌經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定等。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，超17%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為二級(jí)學(xué)院的制度體系不完善。

3.部分二級(jí)學(xué)院風(fēng)險(xiǎn)缺乏控制與防范措施

部分高校二級(jí)學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)層的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，對(duì)于權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中重點(diǎn)領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不夠全面和準(zhǔn)確，對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)對(duì)措施簡(jiǎn)單、通用。部分高校二級(jí)學(xué)院直接用廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查取代內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估，又因缺乏高校層面風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的參考，導(dǎo)致二級(jí)學(xué)院層面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估工作流于形式，并未真正起到防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。通過(guò)深度訪談，二級(jí)學(xué)院普遍認(rèn)為，在內(nèi)部控制建設(shè)工作中，最難以入手的環(huán)節(jié)就是風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估。

4.部分二級(jí)學(xué)院負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的人員配備不夠、能力不足

高校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)的人員主要是綜合辦公室主任，但綜合辦主任分管攤子大、事務(wù)多、精力有限，他們了解內(nèi)部控制的政策和要求，但卻與具體實(shí)操人員相脫節(jié)，信息不對(duì)稱，一面掌握要求不了解實(shí)際，一面掌握實(shí)際不了解要求，造成內(nèi)部控制建設(shè)要求得不到有效落實(shí)。多數(shù)二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)人員配備不夠，因此內(nèi)部控制建設(shè)停滯不前。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，超80%調(diào)查對(duì)象均希望高校加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制工作的宣傳和培訓(xùn)，制訂操作性強(qiáng)的建設(shè)指引。

四、二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)措施

1.加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，為二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)提供堅(jiān)定的思想保障

主要負(fù)責(zé)人的重視程度、全體職工的參與廣度是單位內(nèi)部控制建設(shè)力度和速度的根本保證。針對(duì)目前高校二級(jí)學(xué)院對(duì)內(nèi)部控制工作不熟悉不了解的現(xiàn)實(shí)情況，各高校要落實(shí)建設(shè)牽頭部門，全過(guò)程、全方位做好深入細(xì)致的宣傳培訓(xùn)、組織推進(jìn)、審查指導(dǎo)工作，如舉行內(nèi)部控制編報(bào)工作專題培訓(xùn)會(huì)，溝通編報(bào)細(xì)節(jié)、解答編報(bào)難題；舉辦“內(nèi)部控制宣講月”活動(dòng)，組織講解團(tuán)開(kāi)展多場(chǎng)“內(nèi)部控制政策解讀與指導(dǎo)”；組織內(nèi)部控制人員進(jìn)行相互交流，定期組織碰頭會(huì)，答疑解惑、分享經(jīng)驗(yàn)、交流進(jìn)展。通過(guò)以上方式，促進(jìn)內(nèi)部控制理念深入人心，增強(qiáng)參與內(nèi)部控制建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)各二級(jí)學(xué)院加快形成內(nèi)部控制規(guī)范。

2.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的組織保障

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布以來(lái)，經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，各高校均已按照制度要求建立了完善的內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、內(nèi)部控制工作小組和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作小組，落實(shí)了內(nèi)部控制建設(shè)與評(píng)價(jià)的牽頭部門。二級(jí)學(xué)院要比照高校內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制，建立分工明確、責(zé)任清晰、齊抓共管的內(nèi)部控制組織架構(gòu)。成立以主要院領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，班子成員組成的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組；以分管院領(lǐng)導(dǎo)牽頭，其他關(guān)鍵人員組成的內(nèi)部控制工作小組；以各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的責(zé)任人為組長(zhǎng)，各活動(dòng)的參與者為成員的業(yè)務(wù)小組。機(jī)構(gòu)要切實(shí)落實(shí)內(nèi)部控制主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本學(xué)院內(nèi)部控制工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

3.優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，為二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的質(zhì)量保障

目前，大多數(shù)高校二級(jí)學(xué)院的內(nèi)部控制制度建設(shè)還需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。二級(jí)學(xué)院要根據(jù)高校“三重一大”等制度規(guī)范要求，結(jié)合自身發(fā)展目標(biāo)和需求，從全面性和適應(yīng)性兩方面進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度。此外，二級(jí)學(xué)院要根據(jù)政策法規(guī)環(huán)境變化、風(fēng)險(xiǎn)防控要求變化、內(nèi)部管理目標(biāo)變化、機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)調(diào)整、內(nèi)部運(yùn)行流程變動(dòng)等內(nèi)外部環(huán)境變化，不斷更新優(yōu)化業(yè)務(wù)規(guī)范和內(nèi)部控制制度，不重復(fù)管理、不增加冗余流程、也不出現(xiàn)管理空白區(qū)域，以此建立起科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度。

同時(shí)，二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)與各業(yè)務(wù)緊密結(jié)合，并全面梳理各業(yè)務(wù)層面的流程和環(huán)節(jié)，將內(nèi)部控制的具體要求和各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理活動(dòng)相結(jié)合。針對(duì)業(yè)務(wù)流程梳理，首先要對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行分類，大致分為預(yù)決算管理、收入管理、支出管理、資產(chǎn)管理、債務(wù)管理、采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、科研經(jīng)費(fèi)管理等這幾大類，對(duì)每類業(yè)務(wù)再進(jìn)行具體業(yè)務(wù)流程梳理，編制標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)部控制流程圖，對(duì)流程圖中的負(fù)責(zé)部門、關(guān)鍵崗位及業(yè)務(wù)開(kāi)展路徑進(jìn)行明確，實(shí)現(xiàn)制度流程一體化管理。

4.建立風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，為二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的執(zhí)行保障

風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立對(duì)于學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)防范有關(guān)鍵性作用。針對(duì)高校二級(jí)學(xué)院風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別過(guò)程中存在的困難，內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門要切實(shí)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，結(jié)合近幾年巡視、巡察、審計(jì)結(jié)果，特別是高校開(kāi)展的二級(jí)學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告中反映的問(wèn)題，梳理出重大政策落實(shí)、重要發(fā)展規(guī)劃任務(wù)落實(shí)、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、收支管理、采購(gòu)管理、合同管理、專項(xiàng)資金管理、科研項(xiàng)目管理等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，形成各高校內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)庫(kù)，供二級(jí)學(xué)院在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別時(shí)對(duì)照、參照。此外，二級(jí)學(xué)院需對(duì)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估打分，區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)于不同等級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)選取不同的控制方法，從而降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及危害程度。

5.運(yùn)用評(píng)價(jià)機(jī)制，為二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的監(jiān)督保障

對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施情況開(kāi)展有效評(píng)價(jià)與監(jiān)督，是內(nèi)部控制是否有效的重要保障。以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局、審時(shí)度勢(shì)，在黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上，做出健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的戰(zhàn)略部署，將財(cái)會(huì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。高校二級(jí)學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，要充分發(fā)揮巡視巡察、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)外部審計(jì)、財(cái)會(huì)監(jiān)督的力量，全校上下“一盤(pán)棋”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合施力，構(gòu)建“巡檢審財(cái)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督，通過(guò)定期或不定期開(kāi)展日常監(jiān)督和專項(xiàng)督察，動(dòng)態(tài)跟蹤檢查學(xué)院內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中的制度執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)防控措施等是否得到有效落實(shí)。

大多數(shù)高校將審計(jì)部門作為內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督的牽頭部門，負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施及執(zhí)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。審計(jì)部門可以每年有針對(duì)性的選擇幾個(gè)二級(jí)學(xué)院開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，以評(píng)促建、邊評(píng)邊建。二級(jí)學(xué)院要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)果應(yīng)用，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)暴露出來(lái)的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行整改，堵塞內(nèi)部控制制度和業(yè)務(wù)流程中存在的漏洞，明確下一步內(nèi)部控制的建設(shè)重點(diǎn)，不斷完善優(yōu)化內(nèi)部控制體系。

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（作者單位：揚(yáng)州大學(xué)）