潘理潔

（作者單位：湖州市干部保健中心）

一、相關概念

（一）行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件提出，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理內(nèi)部控制是指單位為了實現(xiàn)資產(chǎn)安全和使用有效的目標，采取制定制度、規(guī)范程序、理順流程等控制方式來防范風險的發(fā)生[1]。

（二）內(nèi)控五要素

1992 年9 月，美國反虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, COSO）發(fā)布《內(nèi)部控制整合框架》，認為內(nèi)部控制系統(tǒng)是由控制環(huán)境、風險評估、內(nèi)控活動、信息與溝通、監(jiān)督五要素組成的。

二、構建固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系的意義

（一）有利于行政事業(yè)單位提高資產(chǎn)管理水平

構建完善的固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系可以明顯解決固定資產(chǎn)閑置、損毀、隨意處置等問題，提升單位固定資產(chǎn)管理水平，實現(xiàn)從購置到調撥、使用及處置的全流程監(jiān)控，保障固定資產(chǎn)流程管理的合法合規(guī)[2]。

（二）有利于行政事業(yè)單位實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值

構建固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系，能讓行政事業(yè)單位及時發(fā)現(xiàn)和了解資產(chǎn)管理中潛在的風險與漏洞，通過風險識別，制定行之有效的風險應對策略，優(yōu)化固定資產(chǎn)管理模式，提高固定資產(chǎn)使用效益，實現(xiàn)資產(chǎn)保值與增值。

（三）有利于行政事業(yè)單位創(chuàng)造更大的價值

構建固定資產(chǎn)管理內(nèi)控體系，做好固定資產(chǎn)管理，不僅能節(jié)約財政資金，還能提升資產(chǎn)的使用效率和使用質量，為行政事業(yè)單位構建良好的社會形象，在不同的領域中創(chuàng)造出更高的社會價值和自身經(jīng)濟價值[3]。

三、基于內(nèi)控五要素的行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析

（一）控制環(huán)境方面

1.固定資產(chǎn)管理機制有待健全

一方面，部分行政事業(yè)單位缺乏系統(tǒng)完善的固定資產(chǎn)管理工作機制、激勵機制和監(jiān)督評價機制。各部門職責不明確，各環(huán)節(jié)流程不清晰，員工積極性不夠，導致固定資產(chǎn)管理出現(xiàn)效率低下、管理失控、固定資產(chǎn)損失等風險。另一方面，部分行政事業(yè)單位現(xiàn)有的固定資產(chǎn)管理制度多為應付外部檢查或編寫年終資產(chǎn)內(nèi)控評價報告所制定，停留于制度層面，缺乏有效的執(zhí)行，導致資產(chǎn)管理過程混亂，對單位的可持續(xù)發(fā)展埋下風險隱患。行政事業(yè)單位目前普遍適用的規(guī)章制度無法滿足其固定資產(chǎn)管理的實際需求，遇到個性問題或特殊問題時，缺乏規(guī)范和有效的應對策略[4]。

2.內(nèi)控意識有待增強

行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理意識普遍不強，認知明顯不足，存在重錢輕物、重購輕管的問題，不利于資產(chǎn)保值和增值。同時，固定資產(chǎn)一般不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，因此，部分領導和工作人員不重視固定資產(chǎn)管理，導致固定資產(chǎn)管理效率相對低下。雖然有一部分行政事業(yè)單位制定了固定資產(chǎn)內(nèi)控制度，但部分管理者、財務人員、普通員工的認知有限，認為內(nèi)部控制是對單位的約束，參與度與執(zhí)行度不夠深入，很多行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)內(nèi)控制度形同虛設[5]。

3.人員素質有待提高

與一般業(yè)務不同，資產(chǎn)管理需要專業(yè)的人員進行管理，從業(yè)人員不僅需要具備系統(tǒng)化的專業(yè)知識，而且要懂得相關的法律法規(guī)、財務知識等。然而，目前部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理從業(yè)人員大多是非專業(yè)人員，來自各個科室，多數(shù)是由財務人員或辦公室人員兼任，其僅憑工作經(jīng)驗開展工作，不具備足夠的勝任能力。

（二）風險評估方面

1.固定資產(chǎn)配置不科學

部分行政事業(yè)單位在沒有全面摸清自身資產(chǎn)存量和實際需求的情況下，就購置新的資產(chǎn)，導致資產(chǎn)重復配置，造成不必要的資金浪費。部分資產(chǎn)配置未與單位預算管理有效結合，預算編制階段對資產(chǎn)配置需求審核不嚴，內(nèi)部資產(chǎn)調劑使用不充分，資產(chǎn)配置不夠科學。

2.固定資產(chǎn)使用不規(guī)范

一是固定資產(chǎn)使用不規(guī)范，保養(yǎng)不當，導致設備使用周期變短或損壞，維修成本增高，造成資源浪費。二是日常使用管理不到位，內(nèi)部轉移不辦理轉移手續(xù)，造成資產(chǎn)賬實不符，存在固定資產(chǎn)丟失、毀損等問題。

3.固定資產(chǎn)處置流程混亂

部分行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理部門、采購部門、財務部門職責不清，處置流程混亂，重購輕管現(xiàn)象普遍存在，導致有很多閑置資產(chǎn)堆放在倉庫，固定資產(chǎn)無法及時處置，等到處置時，不僅損失了資產(chǎn)的變現(xiàn)價值，也降低了資產(chǎn)使用效益。

4.固定資產(chǎn)清查困難

一方面，部分行政事業(yè)單位因臺賬登記的固定資產(chǎn)數(shù)量和使用部門不準確或無登記、內(nèi)部流轉無記錄、資產(chǎn)沒有交接等，導致固定資產(chǎn)清查困難；另一方面，固定資產(chǎn)清查人員不專業(yè)，耗費大量人力、物力形成的清查結果并不能反映真實的固定資產(chǎn)情況和財務狀況。

（三）控制活動方面

1.固定資產(chǎn)未實現(xiàn)歸口管理

2.未進行定期盤點

部分行政事業(yè)單位因人員配置不足、人員專業(yè)能力限制等因素，沒有做到定期對固定資產(chǎn)進行清查盤點，導致賬面反映的固定資產(chǎn)與實物不符，出現(xiàn)有賬無物或有物無賬的現(xiàn)象。

3.固定資產(chǎn)處置未按規(guī)定程序報批

相關規(guī)定要求，行政事業(yè)單位對資產(chǎn)處置應向主管部門或同級財政、國有資產(chǎn)管理部門報告，并履行相應的審批手續(xù)。但目前，仍有部分行政事業(yè)單位存在無報廢審批、隨意出售等情況，造成國有資產(chǎn)流失等問題。

4.信息化建設不足

行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)多以本級財政部門建立的資產(chǎn)系統(tǒng)為主。該系統(tǒng)具有一定的局限性，并未嵌入采購、驗收、內(nèi)部轉移等多個環(huán)節(jié)，造成資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)不銜接，數(shù)據(jù)失真。此外，操作部門基本以財務部門為主，資產(chǎn)管理部門和使用部門如果未及時將單據(jù)交于財務部門，財務部門則不能及時錄入相關信息，從而導致信息不完整、不準確。

5.崗位分離不到位

在小學英語教學課堂中，老師要學會放手讓學生自主學習，但是又不能真正的放手。在小組合作學習模式中也是這樣，老師要讓學生們通過小組自行學習，但是又要在這樣的模式中發(fā)揮自己的作用，其實這對老師的職業(yè)素養(yǎng)也是有著很大的挑戰(zhàn)。但是有些老師就沒有做好這一點，學生在進行小組合作學習的時候，老師就安然坐在講臺上，仿佛這個課堂跟自己沒關系，這樣是不正確的。所以這就要求老師在日常的教學過程中積極參與到小組合作中去，在學生討論的時候，老師要走出自己的區(qū)域，走進學生。所以說老師積極參與小組合作中也是優(yōu)化小組合作學習模式的重要舉措。

部分行政事業(yè)單位未建立單獨的資產(chǎn)管理部門，大多將其內(nèi)設于辦公室，也沒有配備專業(yè)的資產(chǎn)管理員，未遵照不相容崗位分離原則，往往出現(xiàn)“既是運動員又是裁判”的情形。

（四）信息和溝通不順暢

目前，部分行政事業(yè)單位仍采用傳統(tǒng)的口頭傳遞、人工交接單子的方式傳遞信息，這容易導致信息傳遞過程中出現(xiàn)信息失真、數(shù)據(jù)不準確的現(xiàn)象。財務部門的資產(chǎn)云系統(tǒng)并未與預算系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)（Office Automation, OA）銜接，數(shù)據(jù)無法實時傳輸，信息具有滯后性。

（五）內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨立性

多數(shù)行政事業(yè)單位基本沒有單獨的內(nèi)部審計部門，大多將其內(nèi)設于財務部門缺乏獨立性，無法對固定資產(chǎn)的配置、使用、處置等環(huán)節(jié)存在的風險和問題作出客觀評價，且不能全面梳理固定資產(chǎn)管理風險清單，不能建立定期的風險評估機制，對固定資產(chǎn)管理無法做到實時監(jiān)控，難以有效防范風險。

四、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制體系構建策略

（一）控制環(huán)境方面——改善內(nèi)部控制環(huán)境

1.健全固定資產(chǎn)管理機制體制

行政事業(yè)單位層面要成立固定資產(chǎn)內(nèi)控領導小組、內(nèi)控工作小組、內(nèi)控評價與監(jiān)督小組；業(yè)務層面要建立固定資產(chǎn)管理制度，明確決策機構、資產(chǎn)價值歸口部門、資產(chǎn)實物歸口部門，對資產(chǎn)配置、使用、處置、清查、損失賠償各環(huán)節(jié)的流程進行梳理和重建。

2.增強固定資產(chǎn)內(nèi)部控制意識

首先，行政事業(yè)單位應增強領導層的固定資產(chǎn)管理意識，引導其轉變管理觀念，并明確其權利與責任，使其擔負起保護國有固定資產(chǎn)的重擔。其次，經(jīng)常開展固定資產(chǎn)管理方面的宣傳培訓，提升職工固定資產(chǎn)管理的意識和業(yè)務素養(yǎng)。

3.提升資產(chǎn)管理隊伍專業(yè)水平

行政事業(yè)單位應組織資產(chǎn)管理員參加相關會議和資產(chǎn)管理方面的培訓，深入學習國家、省、市關于資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，豐富從業(yè)人員的專業(yè)知識，使其熟悉資產(chǎn)管理的操作流程，進一步提升從業(yè)人員的專業(yè)素質。

（二）風險評估方面——健全風險評估機制

1.設定目標

行政事業(yè)單位應根據(jù)內(nèi)控規(guī)范，科學設定固定資產(chǎn)管理目標，包括長期戰(zhàn)略性目標和短期執(zhí)行目標。同時，與內(nèi)部各部門簽署目標責任書，年終將固定資產(chǎn)管理目標作為部門考核指標，納入績效考核。

2.評估風險

行政事業(yè)單位應根據(jù)設定的目標科學制定評估工作細則，定期或不定期開展風險評估活動。為確保評估活動的有效性，行政事業(yè)單位應抽取業(yè)務骨干組成風險評估小組，履行制訂評估計劃、確定關鍵指標等職責，具體執(zhí)行開展風險評估活動。同時，風險評估小組要對已開展的風險評估活動“回頭看”，不斷總結經(jīng)驗與不足，為以后有效開展風險管理工作積累經(jīng)驗。

3.分析風險

行政事業(yè)單位應根據(jù)風險評估計劃選取合適的風險分析方法，分階段實施風險分析，查找單位固定資產(chǎn)管理的風險點，并列出風險清單，對風險清單中的項目根據(jù)風險等級進行排序，重大風險在前，一般風險在后。

4.應對風險

行政事業(yè)單位應按照風險等級對已經(jīng)識別的風險進行研究，確定相應的應對策略。對于已經(jīng)發(fā)生的風險，落實責任，及時追回損失；對于正在發(fā)生的風險，分析風險產(chǎn)生的原因，落實管控措施；對于還未發(fā)生的潛在風險，以防為主，加強內(nèi)控。

（三）控制活動方面——加強固定資產(chǎn)管理控制

1.加強資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)的管理

一是嚴控新增，科學配置資產(chǎn)。行政事業(yè)單位應根據(jù)自身實際業(yè)務需要、目前資產(chǎn)存量、相應配置標準等編制采購計劃，嚴格履行審批手續(xù)。對于雖已達到使用年限但還能繼續(xù)使用的庫存資產(chǎn)，應繼續(xù)使用。資產(chǎn)配置應通過會議集體討論決定。二是加強預算管控。行政事業(yè)單位應嚴格實行“無預算不支出”的管理，未獲批的新增資產(chǎn)一律不得配置預算。

2.加強資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)的管理

行政事業(yè)單位應貫徹“誰使用、誰保管、誰負責”的理念。各部門間領用的固定資產(chǎn)不得隨意挪動和借調，如有閑置的固定資產(chǎn)，需要及時報告資產(chǎn)管理部門，由管理部門進行調配并及時變更資產(chǎn)登記臺賬，以防資源浪費。

3.加強資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的管理

行政事業(yè)單位應建立內(nèi)部資產(chǎn)報廢審批制度并嚴格執(zhí)行，未經(jīng)審批不得擅自報廢。固定資產(chǎn)報廢應由使用部門提出申請，資產(chǎn)管理部門組織專家進行鑒定并出具鑒定意見。對于可報廢的固定資產(chǎn)，由資產(chǎn)管理部門經(jīng)集體討論后集中處置；對于還能繼續(xù)使用的固定資產(chǎn)予以退回，繼續(xù)使用，不予配置新固定資產(chǎn)。

（四）信息和溝通方面——暢通內(nèi)部機構信息溝通渠道

行政事業(yè)單位應構建資產(chǎn)使用部門、管理部門、財務部門、內(nèi)部監(jiān)督與評價部門等全員參與的溝通協(xié)作機制。同時，可在OA 系統(tǒng)中嵌入資產(chǎn)系統(tǒng)缺少的環(huán)節(jié)，并打通系統(tǒng)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時傳輸、信息共享。嚴格執(zhí)行內(nèi)部流轉和資產(chǎn)移交制度，人員退休、轉崗必須同時移交固定資產(chǎn)，人事部門要經(jīng)過審核后才準予辦理資產(chǎn)移交清單。

（五）內(nèi)部監(jiān)督方面——建立固定資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督機制

1.建立常態(tài)化資產(chǎn)清查機制

資產(chǎn)清查是固定資產(chǎn)內(nèi)控的重要措施之一。通過定期盤點清查，可以摸清資產(chǎn)底數(shù)，確認資產(chǎn)實物是否確實存在，對于人為原因造成的損失可以及時追回。另外，可以根據(jù)資產(chǎn)清查形成的報告，履行相應的審批程序后，及時進行資產(chǎn)賬務調整，確保賬實相符。

2.健全資產(chǎn)管理評價與監(jiān)督機制

內(nèi)部評價與監(jiān)督小組要落實職責，對單位固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制制度的建立與實施情況進行監(jiān)督檢查和自我評價；定期組織編制固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制評估報告，對其完善性、有效性等作出評價；及時發(fā)現(xiàn)固定資產(chǎn)管理內(nèi)部控制存在的問題，提出解決建議，并監(jiān)督整改落實情況，確保問題整改到位。

3.創(chuàng)新內(nèi)審工作機制

內(nèi)部審計部門可以將資產(chǎn)管理情況與領導干部的經(jīng)濟責任審計相結合，創(chuàng)新內(nèi)審工作方式，彌補力量不足、人員不夠、客觀性不強的短板。同時，積極發(fā)揮單位外部審計、巡察檢查等的作用，通過有力的整改舉措達到優(yōu)化固定資產(chǎn)管理的目的。