鄭建明,錢易鑫,劉天佐,胡 敏

(上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院,上海 201306)

引 言

渤海是我國最大的內(nèi)海,面積7.7×104km2,由中央主體海區(qū)及遼東灣、渤海灣、萊州灣、渤海海峽五部分組成[1]。在海洋經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的背景下,渤海地區(qū)成為“北部海洋經(jīng)濟圈”的重要組成部分。據(jù)2020年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報顯示,環(huán)渤海地區(qū)海洋生產(chǎn)總值為23 386億元,是我國海洋經(jīng)濟的重要支柱地區(qū)之一。海洋經(jīng)濟的高速發(fā)展也使得渤海海域污染嚴重,主要表現(xiàn)為劣四類及其以上水質(zhì)占比較高,水質(zhì)下降,有害赤潮、海水富營養(yǎng)化等海洋災(zāi)害頻發(fā)。據(jù)2019年《全國海洋環(huán)境狀況公告》顯示,海水環(huán)境污染海域主要分布在遼東灣、渤海灣及長江口等近岸海域。而2016年和2017年連續(xù)兩年的《北海區(qū)海洋公報》統(tǒng)計顯示,渤海中北部地區(qū)94%的入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量未達到所在海洋功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量要求。由此可見,陸源污染已成為渤海海洋環(huán)境的主要污染源。渤海海域陸源污染有其特殊性:一方面,渤海地區(qū)降水少,水體與外界交換速度慢,自凈能力差,自身的環(huán)境承載力較弱;另一方面,渤海海域石油開采業(yè),船舶機械工業(yè)發(fā)展迅速豐富,形成了以石油化工、鋼鐵冶金、電子機械、輕紡等工業(yè)為主導(dǎo)的綜合型重工業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶[2]。這些高強度開發(fā)型的工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶在發(fā)展的過程中給渤海地區(qū)帶來了嚴重的陸源污染。因此,陸源污染治理成為渤海海洋環(huán)境污染治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

渤海海洋環(huán)境是典型的環(huán)境公共物品,具有效用不可分割性和消費非競爭性,渤海陸源污染通過河流排放入海,具有流動性和擴散性,外部性特征明顯。渤海陸源污染的治理存在著“搭便車”現(xiàn)象,導(dǎo)致渤海陸源污染問題日益嚴重。我國現(xiàn)行以行政區(qū)域為邊界的治理容易割裂渤海海洋環(huán)境的整體性,也切割了渤海的自然邊界屬性,這會產(chǎn)生行政區(qū)域內(nèi)治理政策差異,導(dǎo)致環(huán)渤海各地方政府出現(xiàn)各自為政的治理局面,影響渤海海域陸源污染的治理效果。因此,研究渤海陸源污染的府際協(xié)同治理具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

1 環(huán)渤海陸源污染的府際協(xié)同治理理論邏輯

在公共事務(wù)的治理中,政府主體占據(jù)著重要地位,隨著協(xié)同治理理論、府際關(guān)系理論的完善拓展,府際協(xié)同治理成為地方政府治理區(qū)域公共事務(wù)的有效理論。通過梳理協(xié)同治理理論的發(fā)展脈絡(luò),概括府際協(xié)同的內(nèi)容要素,凸顯府際協(xié)同治理在我國的現(xiàn)實應(yīng)用地位。并將其運用到環(huán)渤海地方政府的陸源污染治理中,對環(huán)渤海海域陸源污染治理中地方政府間的協(xié)同思維轉(zhuǎn)變、協(xié)同體制機制建設(shè)、區(qū)域多元主體的共同參與等方面提供有益啟示。

1.1 協(xié)同治理理論的發(fā)展及內(nèi)涵

學(xué)者們對協(xié)同治理的內(nèi)涵研究較多,協(xié)同治理強調(diào)權(quán)威分散,治理主體間地位對等,利益共享。Bidwell等[3]、Margerum[4]認為協(xié)同治理應(yīng)廣泛地包括利益相關(guān)者,依靠面對面談判,實現(xiàn)所有參與者的相互“文明”和“信任”,確定“雙贏”的解決方案。Leach等[5]、Furneaux等[6]指出協(xié)同治理的重要內(nèi)涵是科學(xué)劃定協(xié)同主體間的責任,確定多個政府機構(gòu)和外部利益相關(guān)者組成正式的伙伴關(guān)系。隨著公共事務(wù)越來越具有復(fù)雜性和利益的廣泛性,協(xié)同治理也引起了我國學(xué)者的關(guān)注,關(guān)于協(xié)同治理的適用性、內(nèi)涵等機理方面的研究較多。相關(guān)學(xué)者提出了協(xié)同治理過程中利益、信息共享、社會資本三大影響因素以及對協(xié)同治理的研究要實現(xiàn)中國化的研究方向[7]。李漢卿[8]、徐嫣等[9]歸納了協(xié)同治理的內(nèi)涵,即治理主體的多元化、內(nèi)部治理系統(tǒng)具有協(xié)同性、協(xié)同過程中共同規(guī)則的制定,并根據(jù)協(xié)同主體的構(gòu)成和協(xié)同方式與機制的運行,最大限度地統(tǒng)籌政府系統(tǒng)的公共資源、社會一切積極因素來共同應(yīng)對公共問題。綜合國內(nèi)外學(xué)者的研究,將協(xié)同治理的內(nèi)涵梳理如下:以增進公共利益為最終目的,促進多元主體互動參與,培育參與主體間的相互信任,以協(xié)商、協(xié)作、協(xié)調(diào)等作為協(xié)同治理的機制構(gòu)建方式,實現(xiàn)內(nèi)部各系統(tǒng)對于協(xié)同規(guī)則的構(gòu)建和認可。

1.2 府際協(xié)同治理理論分析

府際協(xié)同理論屬于協(xié)同治理的理論族群,是府際管理與協(xié)同治理結(jié)合的重要應(yīng)用理論。府際管理中倡導(dǎo)的政府間協(xié)調(diào)合作,打破行政壁壘,引入多元主體共同應(yīng)對區(qū)域公共事務(wù),這些要求符合協(xié)同治理的內(nèi)涵,因此府際協(xié)同治理可作為指導(dǎo)地方政府間公共事務(wù)協(xié)同合作的重要理論。

府際協(xié)同可視為改善政府間關(guān)系的新型應(yīng)用模式,代表著合作互惠的政府關(guān)系模型,其要求府際間形成合作網(wǎng)絡(luò),并引入更多的公共產(chǎn)品供給主體(市場、社會)以追求公共產(chǎn)品的高效率供給。在府際協(xié)同治理中構(gòu)建政府間協(xié)同合作機構(gòu),優(yōu)化協(xié)同合作機制,形成多元協(xié)同治理格局是實現(xiàn)府際間有效協(xié)同的關(guān)鍵。Emerson等[10]、Andrade等[11]、Den等[12]認為影響府際協(xié)同的因素包括信息公開、資源利用等方面,一個開放的政治進程可以幫助不同政治團體和民間社會參與,為環(huán)境管理帶來高效率;而政府間關(guān)系惡化將導(dǎo)致環(huán)境管理效率低下。我國學(xué)者饒常林[13]通過契約、市場、科層三分法分析了府際協(xié)同的三個階段,并根據(jù)我國的具體國情和未來發(fā)展方向指出府際協(xié)同模式要根據(jù)不同性質(zhì)的公共事務(wù)來選擇。姬兆亮等[14]在文章中對協(xié)同治理產(chǎn)生的相關(guān)基礎(chǔ)性理論進行溯源分析,系統(tǒng)描述府際協(xié)同的框架,并提出行政協(xié)議制度是區(qū)域府際協(xié)同的法制化路徑選擇,科學(xué)的區(qū)域協(xié)同度指數(shù)體系有助于完善府際協(xié)同評價體系。通過對國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于府際協(xié)同治理的研究可以發(fā)現(xiàn),府際協(xié)同更能凸顯出政府在協(xié)同治理中的重要地位,符合我國的現(xiàn)實國情和正確的政治方向,也能凸顯我國政府在多元主體協(xié)同中擔任的主要作用。

1.3 環(huán)境污染中府際協(xié)同治理的理論應(yīng)用

府際協(xié)同治理在環(huán)境污染治理中的應(yīng)用較為廣泛,國外主要集中于森林保護、海洋環(huán)境等,國內(nèi)主要集中于水環(huán)境、大氣環(huán)境治理等方面并對府際協(xié)同機制構(gòu)建進行了探討。Brown[15]以澳大利亞東南昆土森林養(yǎng)護為例,指出區(qū)域政府通過整合相互沖突的價值觀,并接受多元主體參與來實現(xiàn)協(xié)議的有效執(zhí)行。Tatenhove等[16]、Williams[17]、Emma等[18]以歐盟海域、北美五大湖、黑海等特色區(qū)域為例,指出府際協(xié)同要注重制度分層和轉(zhuǎn)換以及制度能力建設(shè),并以黑海委員會的協(xié)議執(zhí)行問題為切入點,提出府際協(xié)同治理要有可靠的制度框架、法律依據(jù)、明晰的職責機制。王俊敏等[19]、易志斌等[20]以跨域水環(huán)境治理為例,指出了打破屬地治理模式,建立政府間協(xié)同機制,擴大協(xié)同效應(yīng)的府際協(xié)同路徑。趙新鋒等[21]、毛春梅等[22]以大氣治理為切入點,分別分析了京津冀地區(qū)和長三角區(qū)域大氣治理的府際協(xié)同現(xiàn)狀,通過跨域協(xié)調(diào)機制,保障立法促進地方政府的協(xié)同治理。另有李金龍等[23]、王喆等[24]討論了府際協(xié)同治理中的體制機制建設(shè)和主體責任劃分,認為區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理需要府際間合理讓渡自身的部分環(huán)境管理權(quán)力,并積極引導(dǎo)市場和社會兩大主體參加,建立科學(xué)的政績考核標準以此規(guī)范地方政府,走向規(guī)范化的府際協(xié)同。由此可見,府際協(xié)同在跨域水污染、大氣污染治理等方面發(fā)揮了重要作用,通過對協(xié)同治理的內(nèi)涵機理梳理和前人對府際協(xié)同的研究應(yīng)用,可嘗試將府際協(xié)同應(yīng)用于渤海陸源污染治理的問題上,由環(huán)渤海地方政府狹義上的府際間協(xié)同合作,延伸到廣義上的以政府治理為中心的多元主體共同協(xié)調(diào)合作,將地方政府間的協(xié)同治理以經(jīng)濟手段和社會手段運用到市場主體和社會主體中來,為渤海陸源污染的有效治理提供理論指導(dǎo)。

2 環(huán)渤海陸源污染府際協(xié)同治理的困境分析

2.1 渤海陸源污染治理的整體性與地方協(xié)同理念不匹配

渤海陸源污染具有擴散性和外溢性,因此要打破原有的碎片化治理方式,將渤海海域陸源污染作為整體進行治理,需要地方政府通力合作。然而在渤海陸源污染治理層面上,環(huán)渤海地方政府態(tài)度各有不同,彼此之間缺乏交流,關(guān)于渤海陸源污染的治理方面達成的協(xié)同合作較少,各地方政府都將維護本轄區(qū)利益作為協(xié)同治理的前提,地方保護的傳統(tǒng)思想與協(xié)同理念格格不入,目前環(huán)渤海地方政府在渤海陸源污染治理的問題上依然處于“各自為政”的局面。以《渤海碧海行動計劃》為例,自國務(wù)院2001年10月批準實施《計劃》后,各地方政府陸續(xù)出臺各自的執(zhí)行計劃(見表1),彼此間缺乏溝通且地方利益錯綜復(fù)雜,綜合統(tǒng)一的渤海環(huán)境管理機制沒有實現(xiàn)建立和健全[25]。最終因為彼此信息不通,交流不暢,致使治理成效大打折扣。

表1 關(guān)于《渤海碧海行動計劃》環(huán)渤海三省一市各自出臺的地方計劃

2.2 渤海陸源污染治理的系統(tǒng)性與府際協(xié)同治理方式相矛盾

渤海海域陸源污染的治理不是一蹴而就的,對于陸源污染的治理要有總量控制、源頭監(jiān)管、動態(tài)入海監(jiān)測、環(huán)境狀態(tài)反饋等系統(tǒng)性的治理過程,需要各地方政府在資源利用上進行協(xié)調(diào)。到目前為止,就府際協(xié)同體制來說,渤海府際協(xié)調(diào)機構(gòu)未得到優(yōu)化發(fā)展,治理方式較為單一,目前與環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理相關(guān)的府際會議包括渤海環(huán)境保護省部級聯(lián)席會議、環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會,其會議內(nèi)容多以聯(lián)合整治和官方交流為主,缺乏后續(xù)具體實施及監(jiān)督的過程;就府際間的治理標準來說,環(huán)渤海區(qū)域各省市制定的陸源排放量不同,對于渤海陸源污染的治理能力也存在差距,致使環(huán)渤海地方政府在陸源污染治理方面的協(xié)同合作程度較低,只涉及一些聯(lián)合海上執(zhí)法,基于中央要求下的工作信息交流,地方政府間的協(xié)同壁壘明顯;就環(huán)渤海地方政府監(jiān)測形式來說,一般以點源污染防治為主,雖然嚴格執(zhí)行入海排污口監(jiān)管、重點海域總量控制等制度,但由于涉及省市較多,受屬地治理方式影響,地方政府各自為政,造成渤海水污染防治監(jiān)管分割,不利于協(xié)同治理的展開。

2.3 渤海陸源污染的公共物品屬性與府際協(xié)同動力相沖突

渤海陸源污染具有非競爭性和非排他性,符合典型的公共物品屬性。當某一沿海行政區(qū)政府為發(fā)展轄區(qū)利益破壞海洋環(huán)境時,其獲得的經(jīng)濟收益獨享,但破壞海洋環(huán)境的后果由整個區(qū)域共擔,而當某一沿海行政區(qū)政府保護海洋環(huán)境時,治理成本自己承擔,產(chǎn)生的環(huán)境收益卻由區(qū)域共享,因此治理“搭便車”行為極易產(chǎn)生,成為環(huán)渤海地方政府治理陸源污染的內(nèi)在阻力[26],這就導(dǎo)致了渤海陸源污染屬性與府際協(xié)同動力相沖突。從三省一市2020年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)生產(chǎn)總值構(gòu)成可見一斑(見圖1)。各省市在我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程中第三產(chǎn)業(yè)得到迅猛增長,第二產(chǎn)業(yè)因為強大的經(jīng)濟集聚能力在轉(zhuǎn)型過程中仍占較大比重。其中天津市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效果較快,河北、山東,尤其是遼寧作為東北老工業(yè)基地,第三產(chǎn)業(yè)占比遠不及天津,第一、二產(chǎn)業(yè)仍然是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱。我國陸源污染的主要來源包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)的面源污染,渤海陸源污染的治理受到?jīng)_擊最大的當數(shù)工業(yè)和農(nóng)業(yè)。河北、山東和遼寧的產(chǎn)業(yè)占比極易形成“政經(jīng)一體化”問題,在渤海陸源污染的協(xié)同治理中積極性易受挫,受限于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要,其參與動力不足。

圖1 三省一市三次產(chǎn)業(yè)占比2020(%)

2.4 渤海陸源污染治理的外部性與地方政府治理的成本-收益不平衡

渤海陸源污染具有典型的外部性特征,在渤海陸源污染的治理上一個地區(qū)的投入帶來的治理效益會惠及整個區(qū)域,這就導(dǎo)致環(huán)渤海地方政府對陸源污染的治理成本及收益異化,不利于地方政府間的橫向協(xié)同。以工業(yè)污染治理投資為對例,山東和河北在工業(yè)污染治理上的投入較大,而天津相對較少,北京、天津轉(zhuǎn)型或者外遷的工業(yè)企業(yè)大部分落戶到了河北或者山東,遷入企業(yè)產(chǎn)生的污染也隨之而來,但污染治理的投入沒有實現(xiàn)合理均攤。此外河北省要擔負拱衛(wèi)京畿的任務(wù),以水資源為例,為保證北京市的用水質(zhì)量,河北省張家口市近十年來先后關(guān)閉污染企業(yè)600多家,放棄多個效益好而污染大的項目;在承德潮白河流域,先后禁止的工業(yè)項目達800多項[27]。但類似于河北、山東等地方政府在渤海陸源污染治理上的投入未能得到有效的補償也未能獲得預(yù)期的環(huán)境收益,影響了環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的力度。

3 環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理困境的原因分析

3.1 環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理理念不成熟

3.1.1 環(huán)渤海地方政府屬地治理理念待轉(zhuǎn)變

環(huán)渤海地方政府關(guān)于渤海陸源污染采用屬地治理的方式,地方政府在職能分工和專業(yè)化原則下進行科層制的層級劃分,屬地思維定式根深蒂固,缺乏協(xié)同治理思維。職能分工和專業(yè)化的劃分原則有利于提高工作效率,但不利于協(xié)同治理體系建立。一方面,三省一市的行政地位不同影響協(xié)調(diào)合作效果。就三省一市的行政地位看,天津市為直轄市,其黨委主要領(lǐng)導(dǎo)均為中央政治局委員,而其余三省的省委書記為正省級干部,三省一市高層領(lǐng)導(dǎo)人的政治權(quán)力不同,一定程度上影響三省一市在治污協(xié)同合作程度[28]。另一方面,環(huán)渤海地方政府雖然將府際協(xié)同逐漸從理論探討應(yīng)用于實踐指導(dǎo),但國內(nèi)可供借鑒的經(jīng)驗不多,致使環(huán)渤海地方政府在府際協(xié)同建設(shè)方面處于“摸著石頭過河”的局面,難免會有頂層設(shè)計和機構(gòu)建設(shè)上的缺失,面臨著協(xié)同治理理念轉(zhuǎn)換的困難。

3.1.2 地方保護主義致使環(huán)渤海地方政府間信任缺失

信任是環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的關(guān)鍵影響因素。信任是各類組織間交流溝通中必不可少的紐帶,在組織網(wǎng)絡(luò)中,信任有助于減少交易成本、增加投資、維護關(guān)系的穩(wěn)定性和激勵學(xué)習、知識交換、創(chuàng)新。政府間和政府部門間要進行深層次的合作,彼此間的相互信任是協(xié)同合作的基本前提,環(huán)渤海地方政府作為地方利益代表,具有爭取自身利益的選擇偏好。在渤海陸源污染治理中,各地政府出于經(jīng)濟發(fā)展的需要,對于轄區(qū)發(fā)展依賴度較高的產(chǎn)業(yè)排污行為有一定縱容取向,地方利益的維護往往會成為三省一市政府互相信任的阻礙;且在協(xié)同合作的過程中環(huán)渤海地方政府出于本身利益的考量,對于渤海陸源污染治理都有著減少自身治污支付的選擇偏好,既破壞地方政府間的信任,也不利于協(xié)同治理理念的更新。

3.2 環(huán)渤海府際協(xié)同治理體制建設(shè)不完善

3.2.1 環(huán)渤海府際協(xié)調(diào)機構(gòu)單一亟待升級

在渤海陸源污染的治理中,需要有成熟的協(xié)同合作機構(gòu)作為載體支撐。如表2所示,現(xiàn)今環(huán)渤海海域的陸源治理多以地區(qū)聯(lián)席會為協(xié)調(diào)機構(gòu),以行政命令為主的整治行動為手段?，F(xiàn)階段環(huán)渤海府際間較為成熟的聯(lián)席會議是環(huán)境保護省部級聯(lián)席會議、環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會。雖涉及地方政府高層和地方涉海管理部門,但缺乏持續(xù)性,一般召開為了應(yīng)對臨時的環(huán)境問題,府際間的合作多以臨時性文件、領(lǐng)導(dǎo)人會晤口頭協(xié)議為主,沒有專門性的對接執(zhí)行機構(gòu),也缺少執(zhí)行效果檢查監(jiān)督機構(gòu),尤其對于府際協(xié)同治理過程中利益沖突裁決的權(quán)威性及專業(yè)性明顯不足。環(huán)渤海地方政府間協(xié)同方式單一,專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)還未實現(xiàn)優(yōu)化升級,對于地方政府間的協(xié)同合作要建立專門的會晤、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu),通過日常例會的召開,實現(xiàn)及時有效的溝通,以此來達到協(xié)同合作的目的。

表2 環(huán)渤海地區(qū)主要作出的協(xié)同治理嘗試

3.2.2 環(huán)渤海地方政府涉海部門改革有待深入

環(huán)渤海地方政府各自的涉海部門改革還未全部完成,相關(guān)涉海職權(quán)的歸屬模糊化,地方政府轄區(qū)內(nèi)涉海部門的橫縱向合作網(wǎng)絡(luò)未達成。由于受原海洋管理體制的影響,渤海的涉海職能部門較多,眾多涉海部門雖職能不同但都應(yīng)以合理利用海洋資源與環(huán)境為工作出發(fā)點。但目前涉海行業(yè)部門自成體系,以地方行業(yè)管理為主、條塊分割嚴重,對于海洋環(huán)境保護指標存在不一致的情況[29]。比如環(huán)保部門對排污企業(yè)的排污水質(zhì)標準是A級,但是經(jīng)污水處理廠處理的污水即使達到陸地水A級排放標準卻依然屬于海洋水質(zhì)監(jiān)測中的劣V級,涉海部門的治理標準不同導(dǎo)致涉海部門橫向協(xié)同合作困難,也給渤海陸源污染的治理帶來阻力。另外由于人為的行政區(qū)劃割裂了海洋環(huán)境的整體性,在渤海海域陸源污染治理中,各地方政府的涉海部門對于重疊邊界或者區(qū)域邊界的治理存在相互推諉、扯皮的現(xiàn)象,加之環(huán)渤海區(qū)域地方政府對陸源污染物的排放收費也因地而異,如工業(yè)排污收費在不同的地區(qū)有不同的價格,而且差價懸殊,促使排污企業(yè)進行跨地區(qū)轉(zhuǎn)移,易出現(xiàn)管理的“真空”地帶,不利于建立環(huán)渤海地區(qū)各級政府間的協(xié)同體系。

3.2.3 多元主體參與機構(gòu)未建立

環(huán)渤海地方政府間的協(xié)同治理以環(huán)渤海地方政府為主,但環(huán)渤海地區(qū)社會公眾、企業(yè)、非政府組織等既是排污主體也是治污主體,引入市場、社會兩大主體對府際協(xié)同治理的形成具有重要促進作用。環(huán)渤海陸源污染治理的市場手段如排污權(quán)交易、第三方治理僅僅存在于試點,還未全面推行,市場主體在陸源污染治理中發(fā)揮作用較小;社會主體的參與度低,相關(guān)法律中沒有明確規(guī)定公眾的可行性參與渠道和參與程度,海洋環(huán)保NGOs面臨著生存困境,自身的參與能力還需要提升,對于渤海陸源污染治理的影響較弱。環(huán)渤海地方政府的陸源污染治理策略既需要根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況制定,又需要落實到每戶企業(yè)、每個公眾。因此,多元主體參與意義重大,而環(huán)渤海地區(qū)多元主體參與機構(gòu)尚未真正意義的建立,影響了府際協(xié)同的進程。

3.3 環(huán)渤海府際協(xié)同治理機制不健全

3.3.1 環(huán)渤海府際協(xié)同治理的信息公開機制待優(yōu)化

信息公開是府際協(xié)同的基礎(chǔ)性構(gòu)成要素,渤海海洋環(huán)境污染治理的信息公開機制還待優(yōu)化,這使得環(huán)渤海地方政府不易了解相鄰地方政府的陸源污染治理情況,對于入海排污口的設(shè)置摸排不清,既不利于多方間的信任,也不利于渤海海洋陸源污染治理。區(qū)域環(huán)境信息及時公開既有利于公眾了解海洋政策和相鄰行政區(qū)排污合作治理,又能促進海洋環(huán)境政策向持續(xù)性方向發(fā)展。環(huán)境信息公開的不及時,其協(xié)同方式只能是事后磋商、協(xié)調(diào),主動性不足,而且信息公開機制的不完善,不利于海洋環(huán)境污染應(yīng)急機制的建立。如2011年的渤海漏油事件,未及時在地方政府網(wǎng)站上公布與康菲公司溢油事故處理相關(guān)的地方性文件,這既不利于環(huán)渤海地方政府協(xié)同解決污染問題,也不利于公眾了解事件進程。

3.3.2 環(huán)渤海府際協(xié)同治理的法律及監(jiān)督機制不到位

環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的法律還不健全,中央層面也沒有專門的與地方政府協(xié)同相關(guān)的法律,使得地方政府間的協(xié)同在法理層面比較薄弱。我國憲法和地方組織法在地方政府協(xié)同合作方面的規(guī)定幾乎是空白的,法律只規(guī)范了各級政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)和對上級機關(guān)應(yīng)負的責任,對于地方政府合作機制的建立、權(quán)責劃分等問題沒有談及,這也成為地方政府之間協(xié)同合作的薄弱地帶[30]。同時,環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的監(jiān)督機制不健全,對于現(xiàn)有聯(lián)席會議達成的決議的執(zhí)行情況沒有后續(xù)的跟進和相關(guān)結(jié)果的反饋,多元監(jiān)督機制未形成,這不利于府際協(xié)同的成熟和環(huán)渤海地方政府間的利益協(xié)調(diào),致使府際協(xié)同的層次較低,治理目標難統(tǒng)一。

3.3.3 環(huán)渤海府際協(xié)同治理的利益制衡機制乏力

在環(huán)渤海地方政府的協(xié)同過程中,利益沖突的解決以及利益分配制衡是府際協(xié)同治理深化的核心。地方政府兼具國家利益與地方利益雙重代表的身份,其行為偏好往往是維護中央政府利益、增進轄區(qū)效益以及維護官員政績[31]。出于增進地方效益和維護地方政府官員政績的角度考慮,環(huán)渤海地方政府把經(jīng)濟發(fā)展放在突出位置,對于海洋環(huán)境污染治理投入的人力、物力、財力都會有所衡量,出于對經(jīng)濟效益的追求和轄區(qū)官員的政績保護,環(huán)渤海地方政府對于海洋資源的占有也會有利己性取向,容易引發(fā)海洋資源爭奪,引起利益沖突。同時,環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展不平衡,對于陸源污染的治理存在著投入分攤不均,治理成果分享不公平的局面。由于利益制衡機制推進緩慢,府際間關(guān)于陸源污染治理的成本-收益沖突,一般采取雙方妥協(xié)、退讓的方式,利益制衡機制發(fā)揮的作用較小,無法有效協(xié)調(diào)致使多方對于協(xié)同治理渤海陸源污染的積極性受挫。

4 環(huán)渤海陸源污染的府際協(xié)同治理建議

4.1 增強環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理意識

4.1.1 打破環(huán)渤海陸源污染的屬地治理理念

屬地治理理念不利于從整體角度治理渤海陸源污染,也不利于環(huán)渤海地方政府間的協(xié)同。因此,需要打破屬地治理模式,實現(xiàn)三省一市政府在陸源污染上的有機聯(lián)動,通過協(xié)商制定共同的行動計劃。從省政府、市政府到行政邊界相鄰的縣政府,都可以進行協(xié)同合作,共同應(yīng)對陸源污染問題,形成環(huán)渤海陸源污染的協(xié)同治理體系。同時,環(huán)渤海地方政府可根據(jù)實際情況,通過協(xié)調(diào)制定出合理的治理標準,比如前文提到的關(guān)于地方政府間對于工業(yè)污水排放收費的不同,實行科學(xué)合理的差額定價,整治排污企業(yè)的轉(zhuǎn)移行為,減少因為治理標準的差異而引起的“搭便車”行為,更有利于夯實府際協(xié)同的基礎(chǔ)。

4.1.2 重構(gòu)環(huán)渤海地方政府間的信任

信任是協(xié)同治理的基礎(chǔ),要增強環(huán)渤海地方政府間的互信需要打破地方保護壁壘。府際互信在府際協(xié)同治理中能夠有效避免任何一方的投機行為而減少府際沖突,可以成為府際協(xié)同治理中的管理機制[32]。要建立信任關(guān)系一方面通過利益制衡機制的建立實現(xiàn)治污成本的公平支出,發(fā)展較快的區(qū)域可對其他區(qū)域進行技術(shù)扶持,增進合作互信;另一方面,要樹立環(huán)渤海生態(tài)圈意識,通過相似的歷史文化背景,對陸源污染展開綜合性協(xié)調(diào)整治,通過推進渤海海洋環(huán)境區(qū)域一體化治理,促進環(huán)渤海地方政府間的溝通協(xié)調(diào),充分挖掘?qū)Νh(huán)渤海區(qū)域陸源污染治理的認同性,增強區(qū)域陸源污染治理的責任感,建立穩(wěn)固的協(xié)同合作關(guān)系。

4.2 建立精簡高效的協(xié)同治理體制

4.2.1 優(yōu)化環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理機構(gòu)

優(yōu)化升級府際協(xié)調(diào)機構(gòu)是環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的前提。良好有效的協(xié)調(diào)機構(gòu)可以化解地方政府間的利益沖突,與利益制衡制度的構(gòu)建相輔相成,建立渤海管理委員會、環(huán)渤海海洋環(huán)境聯(lián)合會、簽訂府際治海協(xié)議是可行性系統(tǒng)路徑。根據(jù)我國現(xiàn)階段國情,首先可由中央政府牽頭成立專門的渤海管理委員會,并賦予一定的海洋環(huán)境管理權(quán)限,委員會包括與海洋環(huán)境保護相關(guān)的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部委,也包括三省一市的最高領(lǐng)導(dǎo)人,委員會直接對國務(wù)院負責受其監(jiān)督指導(dǎo);其次,建立渤海區(qū)域海洋環(huán)境聯(lián)合會,成員由地方政府環(huán)境主管部門負責人組成,保證聯(lián)合會的權(quán)威性,對于聯(lián)合會下設(shè)執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu),對于聯(lián)合會達成的合作決議進行執(zhí)行和監(jiān)督,并對渤海管理委員會負責;最后,簽訂渤海海洋環(huán)境污染治理協(xié)議,將環(huán)渤海地方政府的協(xié)同治污以協(xié)議的方式確定下來并保證嚴格執(zhí)行?？蓞⒖既毡驹跒|戶內(nèi)海環(huán)境污染的治理過程中,以法律確定治海地位,所屬各個縣市成立海洋環(huán)境保全知事、市長聯(lián)絡(luò)會等協(xié)調(diào)機構(gòu),共同配合中央政府的環(huán)境主管部門治理瀨戶內(nèi)海環(huán)境污染。

4.2.2 推進環(huán)渤海地方政府涉海部門改革

中央層面已經(jīng)進行了部制改革,進一步整合優(yōu)化了資源,也能夠為環(huán)渤海地方政府提供指導(dǎo)和有益經(jīng)驗,在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下,環(huán)渤海地方政府涉海部門要加快改革的步伐,對涉海部門間的職能進行合理劃分,打破管理真空,將職權(quán)進行優(yōu)化組合,在轄區(qū)內(nèi)建立反饋機制,對涉海部門間的信息進行廣泛交流。注重處理好關(guān)于海洋環(huán)境管理體制與海洋行政管理體制的改革關(guān)系問題,其改革都有必要依照管理和執(zhí)行分開的思路向綜合管理轉(zhuǎn)變,改革現(xiàn)有體制的分散化趨勢[33]。同時借助渤海區(qū)域海洋環(huán)境聯(lián)合會,與相鄰地方政府涉海部門做好對接合作,對于兩個地方政府管轄的海域邊界地帶通過協(xié)議、技術(shù)合作、專項基金等方式實現(xiàn)協(xié)同治理。

4.2.3 形成多元主體協(xié)同治理格局

市場和社會作為兩大治理主體,對于渤海陸源污染治理的參與較少。一方面環(huán)渤海地方政府可通過聯(lián)手打造渤海陸源污染治理市場,借助市場的力量,積極完善排污權(quán)交易制度,實現(xiàn)陸源污染入海總量控制的同時靈活分配排污權(quán),緩解以二產(chǎn)為主省份的排放壓力。同時將渤海陸源污染治理情況進行公示,引入社會公眾參與監(jiān)督,彌補協(xié)調(diào)機構(gòu)制定的治污協(xié)議缺少外部監(jiān)管的問題;另一方面,地方政府要積極引導(dǎo)企業(yè)和社會公眾,自覺保護海洋環(huán)境,減少陸源污染的排放。政府可通過資金扶持,技術(shù)引進幫助企業(yè)升級轉(zhuǎn)型,鼓勵企業(yè)以綠色認證體系提升產(chǎn)品競爭力,同時積極與非政府組織合作,宣傳低碳綠色生活方式,科學(xué)進行垃圾分類,轉(zhuǎn)變公眾的生活習慣,促進企業(yè)和社會公眾對政府治污政策的理解和支持,打造多元主體參與格局更有助于環(huán)渤海地方政府的協(xié)同治理。

4.3 完善環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理機制

4.3.1 以推進電子政務(wù)升級信息公開機制

電子政務(wù)為信息公開機制的建立提供了技術(shù)支撐,電子政務(wù)作為一種技術(shù)手段能夠成為環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理渤海陸源污染的橋梁。環(huán)渤海地方政府要打造信息公開機制,可進行電子政務(wù)的建設(shè)。首先,通過電子政務(wù)實現(xiàn)各地政府海洋環(huán)境治理情況的公開,使得信息傳遞不再閉塞,有利于打破地方政府間的信息壁壘和利益壁壘,通過電子政務(wù)的方式能夠及時了解環(huán)渤海地區(qū)各地方政府的治理動態(tài);其次,建立電子政務(wù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò),在推行電子政務(wù)過程中,各地方政府在陸源污染治理投入決策時能夠?qū)崿F(xiàn)有效溝通,真正做到協(xié)調(diào)合作;最后,通過電子政務(wù)有利于促進政府機構(gòu)改革,就縱向來說,在某個環(huán)渤海地方政府轄區(qū)內(nèi),電子政務(wù)的推行能夠?qū)崿F(xiàn)省級政府對涉?？h級政府的直接領(lǐng)導(dǎo),減少信息傳達的層級,也有利于涉?？h將渤海海洋環(huán)境污染與治理情況及時反饋,減少上級政府的決策成本。

4.3.2 完善法律與監(jiān)督機制

法律與監(jiān)督機制的完善是環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的保障。隨著中央及環(huán)渤海地方政府對渤海海域陸源污染治理的重視,相關(guān)的法律規(guī)章已陸續(xù)出臺,但有關(guān)渤海的特色立法還未完備,已經(jīng)出臺的地方法規(guī)和涉海部門制定的部門規(guī)章多以本轄區(qū)、本部門所負責的職能為主,帶有明顯的地域性和部門性,缺乏整體性。對于渤海海洋環(huán)境治理需要一部專門法律,使得環(huán)渤海地方政府在協(xié)同治理中有法可依。如日本的《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別法》、美國的《五大湖環(huán)境恢復(fù)法》,都根據(jù)污染情況、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、已有治理基礎(chǔ),在各地方政府充分協(xié)商溝通的情況下制定,有著可操作性強、覆蓋范圍廣、規(guī)定更為細化的特點[34]。制定渤海海洋環(huán)境污染防治特色基本法可由全國人大作為編纂主體,充分組織環(huán)渤海地方人大討論協(xié)商,提出相關(guān)意見,綜合采納后制定執(zhí)行,打破原有地方部門間法規(guī)林立,各自為政的局面,實現(xiàn)環(huán)渤海地方政府在統(tǒng)一特別法下的協(xié)同治理;完善渤海海洋環(huán)境治理的監(jiān)督機制。既要加大執(zhí)法監(jiān)督,強化對渤海環(huán)境污染行為的懲處力度,又要加強環(huán)境監(jiān)測基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),科學(xué)合理地建立環(huán)境監(jiān)測站,強化排污監(jiān)督。如日本在瀨戶內(nèi)海環(huán)境有效治理過程中,僅到1972年在整個瀨戶內(nèi)海共設(shè)置的觀測站達700個,多次開展全覆蓋性的大規(guī)模海洋污染綜合調(diào)查,掌握科學(xué)數(shù)據(jù)。

4.3.3 建立利益制衡機制

利益制衡機制的建立是環(huán)渤海地方政府協(xié)同治理的核心。在渤海陸源污染治理的過程中,地方政府時常會面臨利益抉擇。顧湘[35]運用子博弈精煉納什均衡模型推導(dǎo)出沿海地方政府在海洋環(huán)境污染治理中因利益問題不愿先行動、發(fā)布投入信息緩慢等內(nèi)在原因。因此,利益制衡機制的建立就顯得尤為重要。首先,建設(shè)利益補償機制,對于率先進行陸源污染治理的環(huán)渤海地方政府,進行相關(guān)的治理成本補償。在現(xiàn)實中,因為地方經(jīng)濟實力、治理能力不同,地方政府對于渤海陸源污染治理付出的成本不同,因此在遵循效率與公平原則下通過利益補償?shù)姆绞?實現(xiàn)對渤海陸源污染治理支出的均攤;其次,可在中央政府的支持下啟動建立渤海海洋環(huán)境污染治理基金,由中央政府財政和環(huán)渤海地方政府財政,加之排污企業(yè)的稅收和鼓勵社會資本投入下組成,為渤海陸源污染治理提供資金支持;最后,環(huán)渤海地方政府可借鑒日本瀨戶內(nèi)海治理,引入市場配置治理資源的途徑,通過協(xié)調(diào)規(guī)劃,積極調(diào)整各自的產(chǎn)業(yè)布局。渤海地區(qū)重工業(yè)集聚分布于沿海,陸源污染也成為了渤海海洋環(huán)境污染的主要源頭,因此可通過改變或優(yōu)化升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),延長產(chǎn)業(yè)鏈的方式,從污染源頭進行排污控制。

4.3.4 建立陸源污染應(yīng)急管理機制

渤海海域的石油泄漏為我們敲響了應(yīng)急管理機制建設(shè)的警鐘,渤海地區(qū)重工業(yè)較多,因此陸源污染應(yīng)急機制的建設(shè)也成為渤海陸源污染治理的重要環(huán)節(jié)。在環(huán)渤海地方政府相互信任、信息充分交流的基礎(chǔ)上,進行渤海陸源污染應(yīng)急管理機制建設(shè)。首先,對渤海地區(qū)三省一市的排污口進行系統(tǒng)摸排,加強對渤海排污口環(huán)境監(jiān)測,同時引進電子檢測技術(shù),對于排污口實行在線登記,動態(tài)觀測;其次根據(jù)渤海海域現(xiàn)有的生態(tài)數(shù)據(jù)合理估算渤海的環(huán)境承載力,確定年排污量,為排污權(quán)交易提供科學(xué)的數(shù)據(jù)依據(jù);最后,加強對各轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)督管理,貫徹安全生產(chǎn)的重要性,在社會公眾中倡導(dǎo)節(jié)約適度,低碳綠色的生活方式,減少陸源污染事故的風險率。

5 總結(jié)

通過建立信任關(guān)系、培養(yǎng)協(xié)同意識,建立有效的協(xié)同機構(gòu),健全協(xié)同機制,促進環(huán)渤海地方政府的協(xié)同治理,但在實施的過程中也要注意環(huán)渤海地方政府間的信任和理念的轉(zhuǎn)變要經(jīng)過長期的利益共享、相互交流而實現(xiàn),不是一蹴而就的。協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立需要合理布局,中央與地方共同發(fā)力,社會公眾配合支持,以電子政務(wù)為主的信息公開機制易受困于硬件、軟件設(shè)施及專業(yè)人員而影響信息傳遞效果;利益制衡機制在建立的過程中要實現(xiàn)效率與公平的兼顧并不容易,易出現(xiàn)異化。因此,環(huán)渤海政府間的協(xié)同治理也不能僅僅靠地方政府層面的努力,還需要中央政府的指導(dǎo)和企業(yè)、社會公眾的有效參與。我們相信,在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下,在渤海海洋環(huán)境污染治理深入人心的基礎(chǔ)上,隨著技術(shù)水平的提高和協(xié)同程度的加深,渤海陸源污染會得到行而有效的良性治理。