●俞 祺

以授權(quán)立法形式推進(jìn)改革或國(guó)家治理的做法近年來(lái)方興未艾。全國(guó)人大及其常委會(huì)分別向國(guó)務(wù)院、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會(huì)和地方人大及其常委會(huì)授予了大量立法性權(quán)力。但是，從理論上說(shuō)，哪些事項(xiàng)可以被授權(quán)立法，哪些事項(xiàng)不能被授權(quán)立法并不清晰。授權(quán)邊界的模糊引發(fā)了實(shí)踐中的一系列疑問(wèn)。

一、有關(guān)授權(quán)立法范圍的實(shí)踐爭(zhēng)議

目前，有關(guān)授權(quán)立法范圍的實(shí)踐爭(zhēng)議包括但不限于以下四個(gè)方面。

其一，監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)是否可通過(guò)授權(quán)立法的形式賦予。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)力來(lái)自《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，此系授權(quán)立法決定。但我國(guó)《憲法》僅規(guī)定了行政法規(guī)和地方性法規(guī)這兩種法規(guī)形式，并未提及監(jiān)察法規(guī)。全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)監(jiān)察法規(guī)的授權(quán)決定是否合憲？如果授權(quán)合憲，這是否意味著最高人民法院可以被授權(quán)制定審判法規(guī)，最高人民檢察院可以被授權(quán)制定檢察法規(guī)？

其二，針對(duì)浦東新區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)決定應(yīng)包括哪些內(nèi)容。全國(guó)人大常委會(huì)在關(guān)于浦東新區(qū)的決定中，授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)“根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)”；在有關(guān)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決定中，授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)”。這些授權(quán)決定中所謂的“改革創(chuàng)新實(shí)踐需要”以及“具體情況和實(shí)際需要”涵蓋了什么內(nèi)容？又是否存在范圍的限制？

通過(guò)對(duì)各經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)近年來(lái)的相關(guān)立法的觀察可以發(fā)現(xiàn)，授權(quán)決定的模糊帶來(lái)了實(shí)踐中一定程度的無(wú)序。一方面，這些基于授權(quán)的立法規(guī)定了許多本應(yīng)由普通地方性法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為條例》《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》《上海市健全浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度若干規(guī)定》等特區(qū)法規(guī)或新區(qū)法規(guī)，似乎完全可以以地方性法規(guī)的形式發(fā)布，并無(wú)必要援引特別的授權(quán)決定。另一方面，有些事務(wù)是否可被授權(quán)決定所涵蓋則顯得十分可疑。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人體器官捐獻(xiàn)移植條例》和《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)跨境電子商務(wù)促進(jìn)條例》分別涉及公民身體權(quán)和國(guó)際貿(mào)易等重要事項(xiàng)。當(dāng)前籠統(tǒng)的特區(qū)授權(quán)決定是否包含了這樣的內(nèi)容值得討論?？梢?jiàn)，有關(guān)此類(lèi)法治先行地區(qū)的授權(quán)決定的范圍需要進(jìn)一步明確。

其三，刑事制度是否可以被授權(quán)。按照《刑法》第3 條和《立法法》第11 條的規(guī)定，以及我國(guó)理論界的傳統(tǒng)理解，刑事制度屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)。然而，全國(guó)人大常委會(huì)在《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》中，授權(quán)“兩高”在全國(guó)部分主要城市開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作。該決定在一定程度上將犯罪與刑罰的規(guī)定權(quán)交予司法機(jī)關(guān)。這種關(guān)于刑事制度的授權(quán)是否成立？

其四，稅收制度是否可以被授權(quán)給地方立法主體規(guī)定。在先前的立法實(shí)踐中，稅收制度普遍由國(guó)務(wù)院在授權(quán)之下先行制定行政法規(guī)。但在《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》中，全國(guó)人大常委會(huì)除了要求國(guó)務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點(diǎn)具體辦法外，還要求試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則。這構(gòu)成了對(duì)地方政府的立法性授權(quán)，它們是否可被接受？

針對(duì)上述爭(zhēng)議，既有研究主張，應(yīng)當(dāng)通過(guò)憲法保留原則和法律保留原則劃定授權(quán)立法的范圍：“試點(diǎn)授權(quán)不能直接調(diào)整憲法保留事項(xiàng)”，〔1〕鄭磊、王逸冉：《全國(guó)人大常委會(huì)“試點(diǎn)授權(quán)”要素論——基于〈立法法〉第 13 條的規(guī)范性思考》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017年第8 期，第6 頁(yè)。授權(quán)立法決定也要“嚴(yán)格遵循法律絕對(duì)保留原則”?！?〕江國(guó)華、梅揚(yáng)、曹榕：《授權(quán)立法決定的性質(zhì)及其合憲性審查基準(zhǔn)》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018 年第5 期，第19 頁(yè)。因此，可被授權(quán)的事項(xiàng)必須處于憲法保留和法律絕對(duì)保留的范圍之外。

以上觀點(diǎn)將法律保留（及憲法保留）作為限制授權(quán)立法范圍的主要規(guī)范依據(jù)無(wú)疑是正確的，但傳統(tǒng)的法律保留理論似乎仍不能有效解答在實(shí)踐中出現(xiàn)的全部疑難問(wèn)題。

例如，屬于法律絕對(duì)保留范疇的事項(xiàng)真的不可以被授權(quán)嗎？雖然這從表面上看理所當(dāng)然，但若絕對(duì)保留事項(xiàng)不可被授權(quán)，那我們又該如何解釋“行政刑法”現(xiàn)象？刑事制度的制定在理論上受到的限制最為嚴(yán)格，然而從實(shí)踐角度觀察，各國(guó)立法對(duì)刑事制度制定權(quán)的控制并不完全符合“絕對(duì)”保留的要求。法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)規(guī)定“行政犯”的現(xiàn)象十分常見(jiàn)。我國(guó)《刑法》中也存在大量要求“國(guó)家規(guī)定”或者“管理法規(guī)”予以填補(bǔ)的犯罪構(gòu)成要件，如第137 條規(guī)定：“建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國(guó)家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對(duì)直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金……”這類(lèi)條文在本質(zhì)上將犯罪構(gòu)成要件規(guī)定權(quán)授予行政機(jī)關(guān)。它們是有關(guān)絕對(duì)保留事項(xiàng)的授權(quán)。如果絕對(duì)保留事項(xiàng)可以被授權(quán)，那么，其和相對(duì)保留領(lǐng)域的授權(quán)有何區(qū)別？

又如，屬于法律保留范疇的事項(xiàng)可以被授權(quán)給哪些主體？如前提及，除了授權(quán)國(guó)務(wù)院外，全國(guó)人大及其常委會(huì)是否也可以將稅收事務(wù)的規(guī)定權(quán)授予地方人大及其常委會(huì)或者地方人民政府？關(guān)于該問(wèn)題，目前《立法法》第11 條的“禁止立場(chǎng)”和全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》的“允許立場(chǎng)”之間事實(shí)上存在緊張關(guān)系。而傳統(tǒng)的法律保留理論僅涉及立法與行政間的橫向關(guān)系，無(wú)法處理該縱向領(lǐng)域的問(wèn)題。

再如，法律保留原則可以被用于規(guī)范針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)或浦東新區(qū)的立法變通授權(quán)嗎？經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)所獲授權(quán)的重要內(nèi)容是立法變通權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，立法變通權(quán)“不得涉及法律絕對(duì)保留事項(xiàng)”?！?〕李德旺、葉必豐：《地方變通立法的法律界限與沖突解決》，載《社會(huì)科學(xué)》2022 年第3 期，第89 頁(yè)。但法律保留針對(duì)的是尚未制定上位法的情形，而變通上位法意味著相關(guān)上位規(guī)定已經(jīng)存在，此時(shí)是否還有法律保留原則的適用？

另外，目前的討論主要將法律保留作為授權(quán)立法的限制，但普遍未關(guān)注法律保留亦是授權(quán)立法的前提。從邏輯上說(shuō)，若相關(guān)事項(xiàng)不屬于法律保留范圍且下位法制定機(jī)關(guān)本身對(duì)此擁有立法職權(quán)，則授權(quán)其實(shí)也無(wú)必要存在，因?yàn)橄挛环ㄖ贫C(jī)關(guān)可以直接運(yùn)用自身的立法職權(quán)加以規(guī)定。上位法制定機(jī)關(guān)的授權(quán)立法活動(dòng)不能形成對(duì)下位法制定機(jī)關(guān)職權(quán)立法活動(dòng)的普遍替代，職權(quán)立法和授權(quán)立法之間也存在根本性的區(qū)別。

基于上述理論和實(shí)踐中仍然存在的問(wèn)題，本文將首先在當(dāng)前紛繁復(fù)雜的授權(quán)實(shí)踐中界定授權(quán)立法概念的范圍，以避免出現(xiàn)討論的錯(cuò)位。實(shí)踐中許多名義上的授權(quán)并非是真正的授權(quán)，部分授權(quán)決定實(shí)際上是在進(jìn)行職權(quán)的分配，另一些授權(quán)決定中并不含有權(quán)力的轉(zhuǎn)移，還有一些授權(quán)決定授予的并不是典型的立法權(quán)。授權(quán)立法概念應(yīng)當(dāng)排除這些具有迷惑性的內(nèi)容。在重新界定概念范圍的基礎(chǔ)上，后文將進(jìn)一步深化法律保留理論，分類(lèi)討論法律保留與授權(quán)立法事務(wù)范圍之間的關(guān)系，并基于法律保留的不同維度，確定不同類(lèi)型的授權(quán)立法的事務(wù)范圍。

二、授權(quán)立法與相關(guān)概念的區(qū)別

“授權(quán)”在現(xiàn)代漢語(yǔ)中的含義為“把權(quán)力委托給他人或機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行”，〔4〕中國(guó)社會(huì)學(xué)科院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，商務(wù)印書(shū)館2016 年版，第1208 頁(yè)。其對(duì)應(yīng)的英文概念“delegation”具有相似的含義。〔5〕布萊克法律詞典對(duì)delegation 的解釋為 The act of entrusting another with authority or empowering another to act as an agent or representative.See Bryan A.Garner as Editor in Chief, Black’s Law Dictionary, West （2009）, p.491.可見(jiàn)，授權(quán)的核心是將權(quán)力從有權(quán)者轉(zhuǎn)移給原本無(wú)此權(quán)力者。因此，授權(quán)立法是指上位法制定機(jī)關(guān)將自身所有的規(guī)范創(chuàng)制權(quán)轉(zhuǎn)移給其他本不具有該權(quán)力的主體。而目前的各項(xiàng)名稱(chēng)帶有“授權(quán)”字樣的決定中，有許多并不符合該定義。它們實(shí)際上是職權(quán)的分配、執(zhí)行權(quán)的確認(rèn)、修改權(quán)的賦予或僅僅只是上位法制定機(jī)關(guān)自己的決定。本部分將對(duì)這些概念之間的區(qū)別加以澄清。

（一）授權(quán)立法與職權(quán)立法的差異

職權(quán)立法是立法主體基于其立法職權(quán)所進(jìn)行的規(guī)范創(chuàng)制活動(dòng)，而立法職權(quán)是憲法賦予立法主體的權(quán)力。憲法層面的權(quán)力分配是宏觀的，主要涉及相應(yīng)主體的憲制功能，而不涉及權(quán)力作用的具體事項(xiàng)。如我國(guó)《憲法》第89 條第1 項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。該規(guī)定允許國(guó)務(wù)院在其對(duì)應(yīng)的憲制功能（即行政功能）范圍內(nèi)制定對(duì)外發(fā)生效力的抽象規(guī)則，但并未指明這些抽象規(guī)則所針對(duì)的具體事項(xiàng)。

而立法中的授權(quán)則是對(duì)既有立法職權(quán)內(nèi)容的二次調(diào)整。這種調(diào)整是有限的，它們不能重構(gòu)立法職權(quán)，而只能在憲法的權(quán)力結(jié)構(gòu)中基于功能進(jìn)行一定程度的“微調(diào)”。授權(quán)立法必須針對(duì)一個(gè)特定的事項(xiàng)，而不能泛泛指涉宏觀層面的立法職權(quán)。如在《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市開(kāi)展香港法律執(zhí)業(yè)者和澳門(mén)執(zhí)業(yè)律師取得內(nèi)地執(zhí)業(yè)資質(zhì)和從事律師職業(yè)試點(diǎn)工作的決定》中，全國(guó)人大常委會(huì)僅將授權(quán)事項(xiàng)限縮于跨區(qū)域的律師執(zhí)業(yè)許可這一個(gè)問(wèn)題，這即屬于范圍適宜的授權(quán)決定。

鑒于立法職權(quán)需要由憲法規(guī)定，擁有這類(lèi)權(quán)力的立法主體應(yīng)當(dāng)在憲法上找到其可以制定對(duì)外發(fā)生法律效力的規(guī)范性文件的依據(jù)。有學(xué)者甚至主張：“在我國(guó)憲法規(guī)定的立法體制框架下，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、較大的市地方人大及地方政府、民族區(qū)域自治地方的人大、經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方人大等國(guó)家機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)都不是基于憲法規(guī)定的立法職權(quán)進(jìn)行的，也就是說(shuō)，都需要有作為享有立法職權(quán)的全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)。”〔6〕莫紀(jì)宏：《〈立法法〉修訂應(yīng)當(dāng)明確和理順立法授權(quán)關(guān)系》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014 年第6 期，第122 頁(yè)。此觀點(diǎn)的界定較為嚴(yán)格，將立法職權(quán)基本等同于全國(guó)人大及其常委會(huì)所擁有的“國(guó)家立法權(quán)”。但事實(shí)上，我國(guó)《憲法》提及了其他國(guó)家機(jī)關(guān)制定抽象政策的職權(quán)，包括國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定權(quán)，國(guó)務(wù)院各部委的規(guī)章制定權(quán)，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)制定權(quán)，以及民族自治地方人大的自治條例、單行條例制定權(quán)。這些機(jī)關(guān)所行使的對(duì)外規(guī)范性文件制定權(quán)具有憲法基礎(chǔ)，仍可被理解為是一種立法職權(quán)。

此外，《立法法》第93 條還將省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的地方人民政府作為職權(quán)立法主體。這種職權(quán)安排雖然沒(méi)有直接在《憲法》中出現(xiàn)，但也可為現(xiàn)行《憲法》所容納。我國(guó)《憲法》第107 條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，……發(fā)布決定和命令……”此處的“決定和命令”可以包含抽象的內(nèi)容。因?yàn)楦鶕?jù)《憲法》第90 條第2 款，部門(mén)規(guī)章可以根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定和命令制定；既然規(guī)章是抽象的政策文件，那么作為其依據(jù)的國(guó)務(wù)院的決定和命令也應(yīng)具有抽象性。推而廣之，“決定和命令”這一概念在《憲法》中可具有抽象政策的含義。所以，擁有決定和命令發(fā)布權(quán)的縣級(jí)以上地方人民政府均有獲得立法職權(quán)的可能性，盡管目前的《立法法》并未賦予縣級(jí)人民政府以立法權(quán)。

除上述主體外，其他的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括人民法院、人民檢察院、監(jiān)察委員會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等，均不享有對(duì)外制定抽象規(guī)范的職權(quán)。所以，全國(guó)人大常委會(huì)直接將監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)授予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)并不合適。另外，雖然《憲法》第124 條第4 款規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”，但此處的“職權(quán)”不應(yīng)被認(rèn)為包括立法職權(quán)。全國(guó)人大及其常委會(huì)僅可以通過(guò)授權(quán)決定賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)某個(gè)具體問(wèn)題制定規(guī)范的權(quán)力，但不能賦予其宏觀的立法職權(quán)。不過(guò)，不享有立法職權(quán)的主體也并非完全不能制定抽象的政策文件，從理論上說(shuō)，他們?nèi)匀豢梢灾贫ㄐЯH針對(duì)內(nèi)部的規(guī)范性文件。

相似地，關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)的授權(quán)決定也帶有職權(quán)分配色彩。這些授權(quán)決定并未明確具體的事項(xiàng)，只是泛泛指稱(chēng)相關(guān)主體擁有特區(qū)立法權(quán)或浦東新區(qū)立法權(quán)；它們實(shí)際上創(chuàng)造出了不同于普通地方立法主體的新主體，乃是一種憲制層面的權(quán)力重構(gòu)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這種類(lèi)型的權(quán)力配置亦應(yīng)通過(guò)《憲法》實(shí)現(xiàn)。

（二）授權(quán)立法與執(zhí)行性立法的差異

經(jīng)授權(quán)而制定的立法和執(zhí)行性立法都是對(duì)上位法的具體化，在以往的討論中往往被混淆，但實(shí)際上，兩者不可等量齊觀。授權(quán)立法涉及權(quán)力的轉(zhuǎn)移，在授權(quán)之前，被授權(quán)主體并不享有相關(guān)立法權(quán)。而執(zhí)行性立法不涉及權(quán)力轉(zhuǎn)移，它們是執(zhí)行主體對(duì)被執(zhí)行對(duì)象的一種自發(fā)的具體化。

執(zhí)行性立法雖然不需要獲得授權(quán)，但也并非可以由任意機(jī)關(guān)制定。唯有擁有執(zhí)行權(quán)的主體才可以對(duì)上位法條文作執(zhí)行性規(guī)定。而執(zhí)行權(quán)的有無(wú)主要受法律保留原則的影響。屬于法律保留領(lǐng)域的規(guī)范，下位法原則上不享有執(zhí)行權(quán)。如針對(duì)我國(guó)《刑法》上的規(guī)范，下位的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等即不能作執(zhí)行性規(guī)定。不過(guò)，法律保留與執(zhí)行性規(guī)則之間的關(guān)系較為復(fù)雜，并非所有法律保留領(lǐng)域皆禁止執(zhí)行性立法，此問(wèn)題還需另文討論。本文僅試圖在概念上指出授權(quán)立法與執(zhí)行性立法之間的差異。

若相關(guān)上位法規(guī)范不在法律保留范圍內(nèi)，則下位法制定機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)可直接執(zhí)行，而不需要再獲得上位法的授權(quán)。此時(shí)，即便上位法作出“授權(quán)”，也不構(gòu)成真正的授權(quán)，因?yàn)榱⒎?quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。實(shí)踐中有許多看似授權(quán)的規(guī)定事實(shí)上只是為下位法制定機(jī)關(guān)指出了執(zhí)行的方向，或者明確了其具體化的義務(wù)。如《體育法》第49 條第2 款規(guī)定：“運(yùn)動(dòng)員選拔和運(yùn)動(dòng)隊(duì)組建辦法由國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)規(guī)定。”鑒于運(yùn)動(dòng)員選拔和運(yùn)動(dòng)隊(duì)組建不屬于法律保留范疇，該條規(guī)定并非授權(quán)性規(guī)定，而僅應(yīng)被理解為對(duì)國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)提出了規(guī)范具體化的要求。

（三）授權(quán)立法與授予立法變通權(quán)的差異

前文指出，當(dāng)前有關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)的授權(quán)決定實(shí)際上是職權(quán)的分配，但即便這些授權(quán)決定明確其授權(quán)的具體事項(xiàng)，也并不意味著它們就是授權(quán)立法決定。因?yàn)檫@類(lèi)決定授予的對(duì)象是變通上位規(guī)范的權(quán)力。在實(shí)踐中，變通上位法的規(guī)定可以分為兩類(lèi)，一是對(duì)上位法中“第一性規(guī)則”的變通，二是對(duì)上位法中“第二性規(guī)則”的變通。針對(duì)這兩種規(guī)范的變通授權(quán)在性質(zhì)上有所不同。

本文中的“第一性規(guī)則”和“第二性規(guī)則”分類(lèi)參考了哈特在《法律的概念》中的區(qū)分：按照第一性規(guī)則，“人們被要求去做或不做某種行為”，〔7〕［英］哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996 年版，第83 頁(yè)。第二性規(guī)則“具體規(guī)定了第一性規(guī)則得以決定性地確定、引入、取消、改變以及違反這些規(guī)則的事實(shí)得以最終決定的方式”?！?〕同上注，第95 頁(yè)。不過(guò)，不同于哈特主要基于對(duì)私法的想象而建立的理論，本文在立法法語(yǔ)境中所稱(chēng)的“第一性規(guī)則”是指直接涉及社會(huì)管理的規(guī)則，其既可以是調(diào)整公民、法人、其他組織行為的規(guī)則，也可以是調(diào)整行政機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)管理行為的規(guī)則；而“第二性規(guī)則”則重點(diǎn)是指引發(fā)上述第一性規(guī)則變動(dòng)的規(guī)則，主要對(duì)應(yīng)哈特所稱(chēng)的“改變規(guī)則”。〔9〕此處的定義將第二性規(guī)則定位于改變規(guī)則顯然與哈特的理論存在一定的差異。在哈特那里，第二性規(guī)則包括承認(rèn)規(guī)則、改變規(guī)則和審判規(guī)則。參見(jiàn)［英］哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996 年版，第95-99 頁(yè)。本文只是在有限范圍內(nèi)借用哈特所提出的概念，以精簡(jiǎn)表達(dá)。例如，規(guī)定違法行為和關(guān)于該違法行為的處罰措施的規(guī)則在本文語(yǔ)境下均為第一性規(guī)則（盡管在哈特的理論中后者屬于第二性的“審判規(guī)則”），因?yàn)樗鼈兙苯由婕吧鐣?huì)管理；而調(diào)整行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)則為第二性規(guī)則，它們對(duì)社會(huì)管理的影響需要通過(guò)受其調(diào)整的第一性規(guī)則發(fā)揮。

對(duì)第一性規(guī)則的變通可被稱(chēng)為“修改型變通”，因?yàn)檫@種變通實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)上位法中第一性規(guī)則的修改。例如，我國(guó)1982 年《憲法》第10 條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地。”故當(dāng)時(shí)的土地制度在涉及土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移時(shí)，只允許國(guó)家征用，而不允許私下轉(zhuǎn)讓。但1987 年通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》在借鑒國(guó)外及香港房地產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，引入了土地有償轉(zhuǎn)讓制度。這相當(dāng)于直接修改了上位法中有關(guān)土地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的規(guī)則。條文的修改比條文的創(chuàng)制更加嚴(yán)肅，因?yàn)檫@涉及對(duì)既有條文的否定。授予下位法制定機(jī)關(guān)修改型變通權(quán)，意味著授予他們否定上位法的權(quán)力，這有損上位法的權(quán)威性和統(tǒng)一性。在一般國(guó)家中，即便立法創(chuàng)制權(quán)可以被授出，立法修改權(quán)和變通權(quán)也不能被隨意出讓。所以，授予修改型變通權(quán)與授予一般立法權(quán)存在本質(zhì)不同，這是我國(guó)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的一種十分特殊的現(xiàn)象，不宜將其納入授權(quán)立法的一般理論加以理解。

對(duì)第二性規(guī)則的變通可以被稱(chēng)為“創(chuàng)制型變通”，因?yàn)榇祟?lèi)變通活動(dòng)并不針對(duì)已經(jīng)存在的第一性規(guī)則，而是要?jiǎng)?chuàng)制新的第一性規(guī)則。實(shí)踐中作為變通對(duì)象的第二性規(guī)則主要是調(diào)整下位法立法權(quán)限的規(guī)則。因此，變通意味著下位法制定機(jī)關(guān)超越權(quán)限范圍，制定本應(yīng)由上位法制定的規(guī)范。如1993年出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》即超越了地方立法機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，規(guī)定了中央立法保留事項(xiàng)。通過(guò)上述事例可以發(fā)現(xiàn)，授予創(chuàng)制型變通權(quán)事實(shí)上轉(zhuǎn)移的是上位法制定機(jī)關(guān)新設(shè)規(guī)則的權(quán)力，這符合授權(quán)立法的定義。所以，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和浦東新區(qū)的立法變通授權(quán)，只有在創(chuàng)制性變通層面才有可能被視為授權(quán)立法。

（四）授權(quán)立法與授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用上位法的差異

《立法法》第16 條第1 款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項(xiàng)授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！边@其中的“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”的性質(zhì)引發(fā)了較多爭(zhēng)議。但若細(xì)究實(shí)踐中的各項(xiàng)決定，我們可以發(fā)現(xiàn)，暫時(shí)停止適用法律的決定并非授權(quán)，“它們只是授權(quán)主體在不變動(dòng)法律規(guī)范內(nèi)容的前提下，中止現(xiàn)行法律規(guī)范的施行效力的一種立法性措施”?！?0〕李德旺：《基于暫停法律適用的立法授權(quán)研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2021 年第4 期，第171 頁(yè)。暫時(shí)調(diào)整適用法律的決定則屬于臨時(shí)性、局部性的立法修改。如全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》相當(dāng)于是在特定時(shí)間和特定范圍內(nèi)修改相關(guān)法律規(guī)定內(nèi)容的決定。當(dāng)然，若決定中含有要求下級(jí)機(jī)關(guān)制定具體試點(diǎn)方案的內(nèi)容，則其應(yīng)屬于授權(quán)立法決定，如前述《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則。不過(guò)，在實(shí)踐中，要求下位法制定機(jī)關(guān)制定實(shí)施性規(guī)定的情況并不多見(jiàn)，絕大多數(shù)暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用上位法的決定很難被稱(chēng)為真正的授權(quán)決定。

上文重點(diǎn)分析了授權(quán)立法與相近概念的區(qū)別。首先，立法職權(quán)分配是憲法對(duì)立法主體宏觀層面的憲制功能的安排，不涉及權(quán)力作用的具體事項(xiàng)；立法性授權(quán)則是對(duì)既有立法職權(quán)內(nèi)容的二次調(diào)整，這種調(diào)整是有限的，它們不能重構(gòu)立法職權(quán)，只能針對(duì)一個(gè)特定的事項(xiàng)作出。其次，執(zhí)行性立法不涉及權(quán)力轉(zhuǎn)移，它們是執(zhí)行主體對(duì)被執(zhí)行對(duì)象的一種自發(fā)的具體化；而授權(quán)立法必然包含權(quán)力的轉(zhuǎn)移，在授權(quán)之前，被授權(quán)主體并不享有相關(guān)立法權(quán)。再次，授予立法變通權(quán)應(yīng)區(qū)分授予的內(nèi)容屬于創(chuàng)制性變通權(quán)還是修改型變通權(quán)，唯有授予創(chuàng)制性變通權(quán)方才屬于授權(quán)立法。最后，授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用上位法在一般情況下只是該上位法制定機(jī)關(guān)的決定，并未產(chǎn)生權(quán)力的移轉(zhuǎn)效果?；谶@些區(qū)分，我們可以將本文所探討的“授權(quán)立法”進(jìn)一步作如下定義：授權(quán)立法是指擁有立法職權(quán)的主體將其職權(quán)范圍內(nèi)的某一特定事項(xiàng)的創(chuàng)制性規(guī)定權(quán)轉(zhuǎn)移給本身不具有此項(xiàng)權(quán)力的主體來(lái)實(shí)施的行為。

三、應(yīng)獲授權(quán)的事項(xiàng)范圍

在排除了不相關(guān)概念的干擾后，我們可以更加有效地界定授權(quán)立法的事項(xiàng)范圍。目前已有的相關(guān)研究往往將重點(diǎn)放在禁止授權(quán)立法的事項(xiàng)之上，但這只是問(wèn)題的一個(gè)方面。事實(shí)上，不屬于授權(quán)禁止范圍的事項(xiàng)也并非都能夠被授權(quán)。大多數(shù)立法事項(xiàng)本身不需要或者無(wú)法被授權(quán)，因?yàn)樗鼈円驯幌挛环ǖ牧⒎殭?quán)所包含。需要被授權(quán)的事項(xiàng)是被授權(quán)主體的立法職權(quán)沒(méi)有覆蓋的事項(xiàng)，這可分為兩種情形：一是被授權(quán)主體本身沒(méi)有立法職權(quán)，如審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)；二是被授權(quán)主體有立法職權(quán)，如行政機(jī)關(guān)或地方立法機(jī)關(guān)，但他們的立法職權(quán)未包括該事項(xiàng)。

對(duì)于本身沒(méi)有立法職權(quán)的主體而言，其制定一切對(duì)外發(fā)生效力的規(guī)范都需要獲得授權(quán)，也即所有事項(xiàng)都是應(yīng)獲授權(quán)事項(xiàng)。〔11〕除了前文提及的《關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》外，我國(guó)《立法法》第119 條還規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋。這從表面上看也是一種授權(quán)立法。不過(guò)，和監(jiān)察法規(guī)的問(wèn)題一樣，這種不明確具體領(lǐng)域或問(wèn)題的授權(quán)實(shí)質(zhì)上是職權(quán)分配，應(yīng)由《憲法》規(guī)定為宜。對(duì)于有立法職權(quán)的主體而言，其需要獲得授權(quán)的范圍對(duì)應(yīng)于他們自身不能規(guī)定的事項(xiàng)，也即應(yīng)由上位法保留的事項(xiàng)。若以統(tǒng)一的理論加以解釋?zhuān)烧J(rèn)為應(yīng)獲授權(quán)方能立法的范圍即法律保留范圍；只不過(guò)對(duì)沒(méi)有立法職權(quán)的主體來(lái)說(shuō)，其所有的立法活動(dòng)都處在法律保留范圍內(nèi)。

（一）法律保留范圍是應(yīng)獲授權(quán)的范圍

無(wú)保留則無(wú)授權(quán)。在公法理論上，法律保留構(gòu)成立法機(jī)關(guān)授權(quán)的前提條件。保留意味著下位法制定機(jī)關(guān)在相關(guān)事項(xiàng)上沒(méi)有“形成自由”，而授權(quán)則是給予他們針對(duì)該事項(xiàng)形成規(guī)范的資格。從反面說(shuō)，若不屬于保留范疇，則下位法制定機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)具有形成規(guī)范的“自由”。如奧托·邁耶所說(shuō)：“合乎憲法的法律只是對(duì)一些特別重要的國(guó)家事務(wù)而言是必要基礎(chǔ)。在其他所有方面對(duì)執(zhí)行權(quán)則無(wú)此限制，行政以自有的力量作用，而不是依據(jù)法律。我們把這個(gè)在特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除稱(chēng)之為法律保留?！薄?2〕［德］奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書(shū)館2013 年版，第73 頁(yè)。雖然邁耶的理論主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)日?；顒?dòng)的保留，但針對(duì)立法機(jī)關(guān)的保留與此同理。

以環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?yàn)槔?，法律、行政法?guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的制定機(jī)關(guān)在該領(lǐng)域均有立法權(quán)，就其中的絕大多數(shù)事項(xiàng)而言，各下位法制定機(jī)關(guān)無(wú)需獲得上位法授權(quán)即可規(guī)定。但對(duì)部分事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，下位法（特別是地方立法）不可以隨意規(guī)定，因?yàn)樗鼈儗儆谏衔环ūＡ舴懂牐绛h(huán)境保護(hù)稅、碳排放交易、環(huán)境刑事責(zé)任等。下位法對(duì)這些事項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)依托上位法授權(quán)。需要說(shuō)明的是，此處所稱(chēng)“上位法保留”中既有狹義法律的保留，也有行政法規(guī)甚至地方性法規(guī)的保留；在不精確意義上，我們可以將上位法保留籠統(tǒng)表述為“法律保留”，以適應(yīng)學(xué)術(shù)界已經(jīng)約定俗成的表達(dá)方式。

此處還可能存在的理論疑問(wèn)是，為何屬于法律保留范圍的事項(xiàng)仍然可以被授權(quán)。法律保留難道不應(yīng)意味著授權(quán)的禁止嗎？從表面上看，法律保留事項(xiàng)似乎應(yīng)當(dāng)由保留主體自行立法，但實(shí)際上，正如前文所述，法律保留僅是要排除其他機(jī)關(guān)的自行作用，而不是要排除他們的一切作用。保留并不意味著保留主體要壟斷相關(guān)范圍內(nèi)的所有權(quán)力，而只意味著該范圍內(nèi)的權(quán)力需要受到更嚴(yán)密的控制。

從實(shí)踐的角度說(shuō)，即便在絕對(duì)保留領(lǐng)域，授權(quán)立法也是不可避免的，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)很難完全依靠自身形成法律制度的所有細(xì)節(jié)。以前述我國(guó)《刑法》第137 條所規(guī)定的工程重大安全事故罪為例，該罪構(gòu)成要件中所稱(chēng)的“違反國(guó)家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”行為在實(shí)踐中可能包括壓縮工程造價(jià)或增加建房的層數(shù)，提供不合格的建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備，在施工中偷工減料，故意使用不合格的建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備，不按設(shè)計(jì)圖紙施工，不按施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工等多種不同的表現(xiàn)形式，且每種表現(xiàn)形式內(nèi)部還可再作進(jìn)一步分類(lèi)。這還只是其中的一個(gè)罪名，很難想象《刑法》的制定者能掌握所有罪名的全部細(xì)節(jié)；即便立法者可以做到事無(wú)巨細(xì)，但包含所有細(xì)節(jié)的《刑法》在現(xiàn)實(shí)中也是難以存在的。若沒(méi)有大量行政法規(guī)范的輔助，刑法中的許多條文將欠缺可實(shí)施性。

另外，在各類(lèi)新興領(lǐng)域和專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域中，授權(quán)立法具有很重要的試驗(yàn)和預(yù)先形成秩序的功能。例如，全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的目的，就在于鼓勵(lì)特區(qū)先行先試，為全國(guó)范圍的改革積累經(jīng)驗(yàn)。在《公司法》出臺(tái)之前，深圳市人大常委會(huì)基于授權(quán)率先制定的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份有限公司條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)有限責(zé)任公司條例》即為后續(xù)國(guó)家立法提供了重要借鑒。深圳市人大常委會(huì)通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》也正在為未來(lái)全國(guó)層面的個(gè)人破產(chǎn)制度積累經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)媒體報(bào)道，深圳已構(gòu)建了“法院裁判+政府管理+管理人執(zhí)行+公眾監(jiān)督”四位一體的個(gè)人破產(chǎn)辦理體系，并著力探索避免濫用個(gè)人破產(chǎn)制度逃廢債的行為?！?3〕參見(jiàn)秦新安：《想破產(chǎn)嗎？七部門(mén)發(fā)文推廣的個(gè)人破產(chǎn)“深圳模式”了解一下》，載第一財(cái)經(jīng)網(wǎng)，https://www.yicai.com/news/101910849.html，2023 年12 月12 日訪(fǎng)問(wèn)。雖然這些事項(xiàng)皆屬中央立法范疇，地方立法原則上不應(yīng)涉及；但是中央若不能授權(quán)部分地方先行試點(diǎn)，而在全國(guó)范圍內(nèi)直接推廣類(lèi)似制度，則有可能造成較大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。再如，全國(guó)人大及其常委會(huì)就稅收事務(wù)向國(guó)務(wù)院授權(quán)，發(fā)揮了在改革時(shí)期預(yù)先形成秩序的功能。1984 年9 月11 日，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)王丙乾在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上作《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行利改稅和改革工商稅制的說(shuō)明》時(shí)指出：“鑒于目前城市經(jīng)濟(jì)體制改革正在進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)情況的變化很快，各個(gè)稅收條例（草案）尚需在執(zhí)行中不斷充實(shí)和完善，擬請(qǐng)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院以草案形式頒布試行。待執(zhí)行一段時(shí)間，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以修改后，再提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，制定稅法?！薄?4〕《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》1984 年第23 期，第795 頁(yè)?？梢?jiàn)，針對(duì)稅收問(wèn)題進(jìn)行授權(quán)立法的主要意義在于，適應(yīng)改革過(guò)程中經(jīng)濟(jì)情況快速變化的現(xiàn)實(shí)，避免出現(xiàn)秩序的真空。

以上授權(quán)立法行為符合我國(guó)《憲法》的基本原則。在采用人民代表大會(huì)制度及單一制的我國(guó)，國(guó)家立法權(quán)力具有一體性，中央立法機(jī)關(guān)雖然根據(jù)憲法和法律保留了部分立法權(quán)，但將這些立法權(quán)授予下位法制定機(jī)關(guān)并不存在憲法層面的障礙。事實(shí)上，在各國(guó)憲法制度中，具有排除授權(quán)立法效果的制度并不是法律保留制度，而是分權(quán)制度；但從實(shí)踐觀察，純粹的分權(quán)制度難以維系，跨越分權(quán)制度藩籬而進(jìn)行的授權(quán)活動(dòng)是十分普遍的。例如，在采取三權(quán)分立制度的美國(guó)，立法權(quán)和行政權(quán)相互分立，若嚴(yán)格依據(jù)其憲法，國(guó)會(huì)不得將自己的立法權(quán)授予行政部門(mén)，此即所謂“禁止授權(quán)原則”（Nondelegation Doctrine）。但事實(shí)上，違背“禁止授權(quán)原則”的情形大量存在。部分美國(guó)行政法教科書(shū)甚至已不再使用“禁止授權(quán)原則”的表述，轉(zhuǎn)而使用“授權(quán)原則”（Delegation Doctrine）?！?5〕See William F.Funk, Richard H.Seamon, Administrative Law （Fifth Edition）, Wolters Kluwer Law & Business（2016）, p.28.這說(shuō)明，不論在何種體制之下，立法機(jī)關(guān)壟斷所有的規(guī)范制定權(quán)，甚至僅壟斷所有重要領(lǐng)域的規(guī)范制定權(quán)，都是不現(xiàn)實(shí)的。針對(duì)法律保留事項(xiàng)的授權(quán)立法是必然會(huì)產(chǎn)生的現(xiàn)象，剩下的需要討論的問(wèn)題主要是授權(quán)的邊界應(yīng)當(dāng)何在。

綜上，唯有法律保留范圍內(nèi)的事項(xiàng)才需要被授權(quán)，同時(shí)，就法律保留事項(xiàng)進(jìn)行授權(quán)立法具有理論和實(shí)踐層面的正當(dāng)性、必要性。

既然只有法律保留范圍內(nèi)的事項(xiàng)才需要被授權(quán)，那么下位法制定機(jī)關(guān)應(yīng)獲授權(quán)的最大范圍就是法律保留的范圍。在我國(guó)，基于《立法法》第11 條的規(guī)定，法律保留可以分為橫向和縱向兩個(gè)維度。橫向維度是針對(duì)行政機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)的保留，縱向維度是針對(duì)地方機(jī)關(guān)的保留。除了《立法法》以外，我國(guó)《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》中涉及法律保留的條款實(shí)際上也區(qū)分了橫向維度和縱向維度。〔16〕如《行政處罰法》第11 條第1 款規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰?！钡?2 條第1 款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰?！绷硗庵档谜f(shuō)明的是，法律保留的事項(xiàng)不一定必須由《憲法》規(guī)定，作為保留主體的法律制定機(jī)關(guān)從理論上來(lái)說(shuō)也可以增加法律保留的領(lǐng)域。在極端情況下，保留主體甚至可以要求所有事項(xiàng)皆由其保留。本部分將分別加以討論。

（二）橫向維度應(yīng)獲授權(quán)的事項(xiàng)范圍

橫向維度應(yīng)獲授權(quán)的事務(wù)范圍是指立法機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)行為的保留范圍。但正如前文所述，司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)本身并無(wú)立法職權(quán)，他們的所有立法活動(dòng)均處在法律保留之下，故在應(yīng)獲授權(quán)的范圍方面無(wú)進(jìn)一步討論必要。此處重點(diǎn)討論行政機(jī)關(guān)應(yīng)獲授權(quán)的范圍，具體而言，包括侵益性事項(xiàng)和其他重要性事項(xiàng)兩類(lèi)。

1.侵益性事項(xiàng)。從原理上說(shuō)，侵益性規(guī)定應(yīng)當(dāng)由創(chuàng)設(shè)該利益的主體設(shè)定；如果由其他主體設(shè)定，那么在何種情況下剝奪這些利益就不再由利益創(chuàng)設(shè)機(jī)關(guān)決定，這有損立法的民主性與權(quán)威性。故由法律所創(chuàng)設(shè)的利益，一般不能由缺乏民主控制的行政機(jī)關(guān)來(lái)設(shè)定剝奪措施。因此，在橫向維度，侵益措施的設(shè)定屬于法律保留范疇，行政機(jī)關(guān)欲規(guī)定相關(guān)事項(xiàng)，應(yīng)得到法律的授權(quán)。

在法律保留理論剛產(chǎn)生之時(shí)，其要保護(hù)的對(duì)象主要是公民的自由和財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利，即所謂“自由和財(cái)產(chǎn)干預(yù)公式”。〔17〕蔡宗珍：《法律保留思想及其發(fā)展的制度關(guān)聯(lián)要素探微》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2010 年第3 期，第14 頁(yè)。如今，法律保留的范圍不限于對(duì)基本權(quán)利的限制措施，還包括對(duì)其他利益的剝奪行為。如我國(guó)《立法法》第91 條第2 款和第93 條第6 款分別要求各類(lèi)規(guī)章在沒(méi)有上位法依據(jù)的前提下，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。因此，行政機(jī)關(guān)所有的侵益行為實(shí)際上都需要得到授權(quán)。

2.其他重要性事項(xiàng)。除了侵益性事項(xiàng)外，各國(guó)理論和實(shí)踐普遍承認(rèn)部分具有重要性的事項(xiàng)也不能由行政機(jī)關(guān)自行規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主政治的途徑加以決定。域外理論將此種重要性概括為“公共事務(wù)的重要性”，認(rèn)為可以通過(guò)“受規(guī)范人范圍的大小”“影響時(shí)間的長(zhǎng)短”“財(cái)政影響的大小”“公共爭(zhēng)議的強(qiáng)弱”“現(xiàn)狀變革幅度的大小”“與現(xiàn)行法的比較”等方面來(lái)判斷?！?8〕參見(jiàn)許宗力：《法與國(guó)家權(quán)力》，月旦出版公司1993 年版，第189-191 頁(yè)。該觀點(diǎn)轉(zhuǎn)引自G.Müller, Inhalt und Formen der Rechtssetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordung, Basel u.Stuttgart 1979, S.110 あ.; J.Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, Berlin 1986, S.248 あ.然而這種概括較為籠統(tǒng)。行政機(jī)關(guān)在日常工作中會(huì)制定大量公共政策，其中不乏政策具有廣泛、長(zhǎng)期的影響，如調(diào)整污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、提升最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)等，但這并不意味著它們必然處于法律保留的范圍內(nèi)。

作為法律保留原則基礎(chǔ)之一的民主性原則提示我們，具有民主決定價(jià)值的事項(xiàng)方才屬于法律保留范疇，這其中的核心應(yīng)當(dāng)是與民主政治直接相關(guān)的，關(guān)系共同體存在的政治性事項(xiàng)，而非是一般社會(huì)管理中的重要事項(xiàng)。典型的政治性事項(xiàng)如我國(guó)《立法法》規(guī)定的國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)、國(guó)家機(jī)構(gòu)事項(xiàng)、基本經(jīng)濟(jì)制度、基本權(quán)利事項(xiàng)等；它們不能通過(guò)專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)的日常工作程序作出，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)政治過(guò)程作出，是真正的“重要性事項(xiàng)”。而行政機(jī)關(guān)在日?；顒?dòng)中制定的，雖然關(guān)系公共利益，但不具有政治性的非侵益性規(guī)則，并不屬于法律保留范圍。值得順帶指出的是，司法制度在我國(guó)被列入橫向法律保留的范疇并非是因?yàn)槠渚哂兄匾裕且驗(yàn)椤靶姓ㄒ?guī)囿于其權(quán)限范圍而無(wú)法規(guī)定司法制度”；〔19〕秦小建：《授權(quán)改革試點(diǎn)應(yīng)首先遵循法律保留原則》，載《法學(xué)》2023 年第7 期，第56 頁(yè)。有關(guān)司法權(quán)運(yùn)行的任何事項(xiàng)實(shí)際上均不應(yīng)由行政機(jī)關(guān)規(guī)定，不論其是日常專(zhuān)業(yè)性事務(wù)還是帶有政治性的重大事項(xiàng)。另外，重要性事項(xiàng)與侵益性事項(xiàng)之間存在交叉，如剝奪基本權(quán)利的事項(xiàng)即屬于具有重要性的侵益性事項(xiàng)。其侵益性自不待言，其重要性則源于基本權(quán)利所具有的政治性?；緳?quán)利的政治性不論在自由主義的權(quán)利觀還是集體主義的權(quán)利觀中都有體現(xiàn)。不論在哪種權(quán)利觀念中，最為重要的基本權(quán)利都處于國(guó)家政治生活的核心位置，并應(yīng)受到法律乃至憲法的保護(hù)。因此，剝奪基本權(quán)利的事項(xiàng)在保留程度上應(yīng)高于普通的侵益性事項(xiàng)和普通的重要性事項(xiàng)。

（三）縱向維度應(yīng)獲授權(quán)的事項(xiàng)范圍

縱向授權(quán)涉及中央和地方之間的權(quán)力配置，被授權(quán)主體主要是具有立法職權(quán)的地方機(jī)關(guān)?！?0〕不具有立法職權(quán)的地方機(jī)關(guān)也可獲得中央的授權(quán)，但它們所有的立法行為都處在法律保留范圍內(nèi)，亦不需要進(jìn)一步討論。他們應(yīng)獲授權(quán)的事項(xiàng)為縱向法律保留事項(xiàng)，有時(shí)也被稱(chēng)為中央專(zhuān)屬事項(xiàng)（雖然并非嚴(yán)格意義上的中央“專(zhuān)屬”）。有學(xué)者對(duì)這類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行了概括，〔21〕參見(jiàn)封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路》，載《政治與法律》2017 年第6 期，第23 頁(yè)；王浦劬：《中央與地方事權(quán)劃分的國(guó)別經(jīng)驗(yàn)及其啟示——基于六個(gè)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的分析》，載《政治學(xué)研究》2016 年第5 期，第53 頁(yè)。但其理論未能清晰說(shuō)明相關(guān)歸納與既有憲法規(guī)范的關(guān)系，難以直接作為規(guī)范準(zhǔn)據(jù)使用。

縱向法律保留的事項(xiàng)范圍應(yīng)在系統(tǒng)梳理該制度背后的規(guī)范基礎(chǔ)及其立法目的的基礎(chǔ)上加以確定。我國(guó)《憲法》第3 條第4 款所涉及的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”確定了縱向法律保留的形式基礎(chǔ)，即部分事項(xiàng)應(yīng)由中央統(tǒng)一控制；而縱向法律保留的實(shí)質(zhì)內(nèi)容則來(lái)自《憲法》第5 條第2 款中的“社會(huì)主義法制統(tǒng)一”，即縱向法律保留應(yīng)有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。顯然，社會(huì)主義法制統(tǒng)一并不意味著全國(guó)立法一致，那將違背同在《憲法》第3 條第4 款中出現(xiàn)的“充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性”的要求?！胺ㄖ平y(tǒng)一”僅意味著全國(guó)立法須在部分事項(xiàng)上的一致。那么，在哪些事項(xiàng)上，立法應(yīng)當(dāng)確保統(tǒng)一？

原全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室副主任張世誠(chéng)在一篇解讀法制統(tǒng)一與立法的關(guān)系的文章中談到：“維護(hù)法制的統(tǒng)一，關(guān)系到與國(guó)家的意志、黨的方針保持一致的政治原則；維護(hù)法制的統(tǒng)一，也關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一形成和發(fā)展。”〔22〕張世誠(chéng)：《立法法的基本原則及立法權(quán)限的劃分》，載《中國(guó)行政管理》2000 年第4 期，第3 頁(yè)。從中可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的主要目標(biāo)是維護(hù)政治層面的統(tǒng)一和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一。該解讀與中央重要文件的內(nèi)容相契合，〔23〕如《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》提出：“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一?！眳⒁?jiàn)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019 年11 月6 日，第001 版。故我們可以將法制統(tǒng)一的內(nèi)容歸納為“政治統(tǒng)一”和“市場(chǎng)統(tǒng)一”兩個(gè)方面。

1.有關(guān)政治統(tǒng)一的事項(xiàng)?？v向法律保留中的政治統(tǒng)一要求和橫向法律保留中具有政治性的重要事項(xiàng)不同，其主要要實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的功能。

首先，在縱向維度，政治統(tǒng)一關(guān)乎政治風(fēng)險(xiǎn)的防范。這是我國(guó)中央政府關(guān)注的一個(gè)十分重要的方面，也是我國(guó)中央選擇干預(yù)地方?jīng)Q策的一個(gè)關(guān)鍵影響因素。政治風(fēng)險(xiǎn)不一定完全來(lái)自政治敏感事項(xiàng)，也常常體現(xiàn)于一般的社會(huì)管理事務(wù)中。例如，“城市地鐵項(xiàng)目雖然屬于地方公共產(chǎn)品，但因其投資額巨大，還涉及地方政府融資和債務(wù)，而地方政府不被允許破產(chǎn)和地方官員不對(duì)債務(wù)負(fù)責(zé)，最終可能會(huì)演變?yōu)橹醒胝膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)。所以，中央政府需要對(duì)這一類(lèi)公共項(xiàng)目的規(guī)劃和投資進(jìn)行審查和控制。”〔24〕周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會(huì)》2014 年第6 期，第23-24 頁(yè)。從中可見(jiàn)，在縱向維度，與政治相關(guān)的事項(xiàng)具有更廣泛的含義，許多表面上的經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)事項(xiàng)因?yàn)殛P(guān)涉國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定，在央地關(guān)系下也具有了“政治性”，相關(guān)內(nèi)容需要由中央立法保留規(guī)定。

其次，政治統(tǒng)一有助于確保全國(guó)范圍內(nèi)資源分配的公平，并降低地方政府遭受不當(dāng)影響的可能性。從應(yīng)然的角度看，在社會(huì)主義公有制之下，生產(chǎn)資料的所有制制度、產(chǎn)品分配制度以及維護(hù)上述經(jīng)濟(jì)關(guān)系的政治制度都應(yīng)由中央立法掌控。從實(shí)然角度看，唯有中央政府才能實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)資源配置的公平性和有效性，并調(diào)控地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。有關(guān)政治博弈論的研究指出：“如果缺乏強(qiáng)大的中央政府，地方政府很可能幫助本地企業(yè)逃避中央稅賦和管制來(lái)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而削弱了中央維護(hù)法律秩序、征稅和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的能力，最終危害整個(gè)社會(huì)福利?！薄?5〕楊其靜、聶輝華：《保護(hù)市場(chǎng)的聯(lián)邦主義及其批判》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2008 年第3 期，第105 頁(yè)。很多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)與俄羅斯改革效果出現(xiàn)巨大差異最主要原因就是中國(guó)始終保持了中央的政治權(quán)威。有論者指出：“中國(guó)的中央政府在獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰地方政府方面一直處于強(qiáng)勢(shì)地位，這降低了地方政府被俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。相比之下，俄羅斯的轉(zhuǎn)型則伴隨著一種部分功能失調(diào)的民主制度的出現(xiàn)（a partly dysfunctional democracy）。其中央政府既沒(méi)有足夠的實(shí)力貫徹自己的意志，也難以制定分享增長(zhǎng)收益的明確規(guī)則。”〔26〕Blanchard, Olivier, and Shleifer, Andrei, Federalism with and without political centralization: China versus Russia, Harvard University Institute of Economic Research Cambridge, Research Paper No.1889（2000）, p.2.因此，有關(guān)生產(chǎn)資料、稅收等資源的汲取與分配事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于中央立法保留范圍。

最后，政治統(tǒng)一更有利于對(duì)基本權(quán)利的保障。當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)大型資本集團(tuán)時(shí)，為了招商引資的需要，有可能會(huì)故意犧牲本地居民的基本權(quán)利，以迎合大型企業(yè)降低成本的訴求。中央政府若不能統(tǒng)一對(duì)基本權(quán)利的保障標(biāo)準(zhǔn)，則可能致使部分地區(qū)成為基本權(quán)利的“洼地”。由此可見(jiàn)，基本權(quán)利限制這一在橫向?qū)儆诒Ａ舴懂牭氖马?xiàng)，在縱向維度同樣應(yīng)當(dāng)接受法律保留。

基于上述討論，在我國(guó)，政治統(tǒng)一所涉及的范圍不僅包括傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)、外交、國(guó)防事項(xiàng)，還包括公民基本權(quán)利事項(xiàng)，以及重要資源配置的稅收制度、公債制度、自然資源制度等。地方機(jī)關(guān)自身無(wú)權(quán)直接規(guī)定上述事項(xiàng)，若欲規(guī)定，則需獲得授權(quán)。

2.有關(guān)市場(chǎng)統(tǒng)一的事項(xiàng)。在縱向維度，除了政治層面的統(tǒng)一要求外，還有經(jīng)濟(jì)層面的統(tǒng)一要求?！爸醒胝穆毮苤饕墙柚?jīng)濟(jì)杠桿和法律制度體系，實(shí)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、統(tǒng)一市場(chǎng)、統(tǒng)一規(guī)則。”〔27〕徐晨光、王海峰：《中央與地方關(guān)系視閾下地方政府治理模式重塑的政治邏輯》，載《政治學(xué)研究》2013 年第4 期，第34 頁(yè)。域外實(shí)證研究顯示，“在各個(gè)國(guó)家中最統(tǒng)一的法律領(lǐng)域均是市場(chǎng)類(lèi)法律（Law of the Market）（包括公司法、證券法、反壟斷法、勞動(dòng)與就業(yè)法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、銀行法、保險(xiǎn)法和破產(chǎn)法）”?！?8〕D.Halberstam and M.Reimann, Federalism and Legal Unification, in D.Halberstam and M.Reimann（eds.）IusGentium:Comparative Perspectives on Law and Justice，Springer, 2014, p.31.這背后體現(xiàn)了同一種理念，即通過(guò)法律的統(tǒng)一性降低交易成本，服務(wù)于一體化市場(chǎng)。

此外，市場(chǎng)統(tǒng)一事項(xiàng)還包括與政府干預(yù)市場(chǎng)行為有關(guān)的事項(xiàng)。為了吸引外地企業(yè)，爭(zhēng)奪資本、人才等生產(chǎn)要素，各個(gè)地方政府常常在稅收、土地使用費(fèi)、其他待遇等方面競(jìng)相開(kāi)出優(yōu)惠政策?！罢揽扛?jìng)爭(zhēng)優(yōu)惠政策干預(yù)市場(chǎng)的后果是，資本流動(dòng)、人才流動(dòng)不是受市場(chǎng)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)選擇，而是由政府選擇和政府調(diào)節(jié)。所形成的生產(chǎn)要素價(jià)格也不是真正的場(chǎng)價(jià)格?！薄?9〕洪銀興：《論我國(guó)轉(zhuǎn)型階段的統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)——兼論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑》，載《學(xué)術(shù)月刊》2004 年第6 期，第87 頁(yè)。因此，在市場(chǎng)統(tǒng)一原則之下，各個(gè)地區(qū)不能隨意制定干預(yù)市場(chǎng)的政策，相關(guān)事項(xiàng)應(yīng)交由中央立法保留。

綜上，涉及政治統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由中央立法保留。地方立法在規(guī)定這類(lèi)事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)獲得中央立法的授權(quán)。這兩個(gè)方面以外的事項(xiàng)雖然可以由中央立法規(guī)定，但不應(yīng)由其保留，特別是涉及一般公共服務(wù)的事項(xiàng)，如社會(huì)保障、公共設(shè)施建設(shè)、市政服務(wù)等。因?yàn)槿珖?guó)范圍內(nèi)同一化的服務(wù)無(wú)法考慮到各地方的不同偏好。地方機(jī)關(guān)針對(duì)這些中央保留以外的事項(xiàng)，可以依職權(quán)進(jìn)行立法創(chuàng)制活動(dòng)，而無(wú)須等待中央機(jī)關(guān)的授權(quán)。

四、不同授權(quán)程度對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)范圍

在確定法律保留范圍是應(yīng)獲授權(quán)的事項(xiàng)范圍后，接下來(lái)的問(wèn)題是，法律保留范圍內(nèi)的事務(wù)是否都可被授權(quán)，或者說(shuō)針對(duì)它們的授權(quán)是否都在同一個(gè)程度。通過(guò)對(duì)實(shí)踐的簡(jiǎn)單觀察即可發(fā)現(xiàn)，立法性授權(quán)存在從概括到具體等不同的程度。“在德國(guó)，所有可以想見(jiàn)的答案與觀點(diǎn)可說(shuō)均曾被主張過(guò)：從原則上拒斥所有的立法委任，到另一極端的承認(rèn)所有型態(tài)與無(wú)界限的立法委任授權(quán)；從有限度地允許立法委任授權(quán)，到實(shí)質(zhì)揚(yáng)棄了立法權(quán)與行政權(quán)間之權(quán)力分立制度的概括授權(quán)，均有人主張?！薄?0〕蔡宗珍：《法律保留思想及其發(fā)展的制度關(guān)聯(lián)要素探微》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2010 年第3 期，第16 頁(yè)。但是，在當(dāng)今的實(shí)踐中，極端的觀點(diǎn)難以為主流理論所接受，合理的授權(quán)模式應(yīng)處于兩個(gè)端點(diǎn)之間。

在我國(guó)的立法實(shí)踐中，授權(quán)模式可以被區(qū)分為“概括授權(quán)”和“具體授權(quán)”。這里的概括授權(quán)并非職權(quán)分配，其仍需遵循授權(quán)明確性原則，只能針對(duì)明確的事項(xiàng)或手段作出；具體授權(quán)也并非僅給予下級(jí)機(jī)關(guān)以執(zhí)行性規(guī)定權(quán)，被授權(quán)主體亦應(yīng)獲得一定的立法自由度。概括授權(quán)和具體授權(quán)對(duì)應(yīng)的法律保留程度不同，進(jìn)而它們的授權(quán)范圍也有區(qū)別，以下詳細(xì)說(shuō)明。

（一）概括授權(quán)、具體授權(quán)及它們與法律保留程度的關(guān)系

有關(guān)概括授權(quán)和具體授權(quán)的區(qū)別仍可在一定程度上借鑒哈特有關(guān)第一性規(guī)則和第二性規(guī)則的分類(lèi)（但分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與哈特略有不同，前文已述）。本文所說(shuō)概括性授權(quán)，是指第一性規(guī)則尚未形成時(shí)的授權(quán)，也即承擔(dān)授權(quán)功能的決定或規(guī)范為第二性規(guī)則。如在前述《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》中，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作；由于此時(shí)尚不存在房地產(chǎn)稅該如何征收的第一性規(guī)則，此即為通過(guò)第二性規(guī)則的授權(quán)。又如《行政處罰法》第12 條第1 款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。”該條作為第二性規(guī)則，授權(quán)地方性法規(guī)設(shè)定特定類(lèi)型的行政處罰措施；此時(shí)，有關(guān)具體行政處罰的第一性規(guī)則也尚未形成。相對(duì)而言，本文所說(shuō)的具體授權(quán)則是通過(guò)第一性規(guī)則所進(jìn)行的授權(quán)，也即承擔(dān)授權(quán)功能的規(guī)范本身就是第一性規(guī)則。如前述《刑法》第137 條是關(guān)于“工程重大安全事故罪”的第一性規(guī)則，該規(guī)則將此罪構(gòu)成要件的補(bǔ)充權(quán)賦予“國(guó)家規(guī)定”。

從以上事例中可以發(fā)現(xiàn)，概括授權(quán)從形式上看既可能表現(xiàn)為單獨(dú)的授權(quán)決定，也可能表現(xiàn)為某個(gè)立法中的授權(quán)條文，它們的功能是為下位法指明立法的范圍與方向。因此，即便在概括授權(quán)之下，授權(quán)主體也需要明確授權(quán)所針對(duì)的事項(xiàng)（如房地產(chǎn)稅）或者所針對(duì)的行為手段（如行政處罰）。目前針對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)或浦東新區(qū)的授權(quán)決定未能指出授權(quán)的事項(xiàng)或手段，不應(yīng)屬于概括授權(quán)，而應(yīng)當(dāng)被歸類(lèi)為職權(quán)的分配。具體授權(quán)從形式上看則主要表現(xiàn)為條文授權(quán)，更具體地說(shuō)，是條文就其已經(jīng)形成的第一性規(guī)則中某個(gè)組成部分的授權(quán)，如規(guī)定行政犯問(wèn)題的刑法條文是最為典型的具體授權(quán)。

在明確概括授權(quán)和具體授權(quán)的差異后，我們可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，它們分別對(duì)應(yīng)不同的法律保留程度。在我國(guó)，法律保留程度有相對(duì)保留和絕對(duì)保留之分，它們相當(dāng)于德國(guó)理論中的傳統(tǒng)法律保留和國(guó)會(huì)保留（國(guó)會(huì)保留也被稱(chēng)為禁止授權(quán)型保留或加強(qiáng)型保留）。從我國(guó)和域外法律體系的既有規(guī)定和相關(guān)理論來(lái)看，概括授權(quán)只能發(fā)生于相對(duì)保留（或傳統(tǒng)保留）之下，而具體授權(quán)則可發(fā)生在絕對(duì)保留（或國(guó)會(huì)保留）之下。鑒于絕對(duì)保留和相對(duì)保留的范圍存在不同，概括授權(quán)和具體授權(quán)的范圍也會(huì)相應(yīng)不同。

首先，概括授權(quán)只能發(fā)生在相對(duì)保留領(lǐng)域內(nèi)。在我國(guó)，學(xué)術(shù)界通行觀點(diǎn)認(rèn)為相對(duì)保留和絕對(duì)保留主要體現(xiàn)于《立法法》第11 條和第12 條的規(guī)定中。而《立法法》第12 條所規(guī)定的“授權(quán)”系上位法尚未形成時(shí)的授權(quán)，應(yīng)為概括授權(quán)。因此，可推導(dǎo)得出的結(jié)論是，《立法法》第12 條禁止針對(duì)絕對(duì)保留事項(xiàng)的概括授權(quán)。這與域外理論相契合，按照德國(guó)學(xué)說(shuō)，國(guó)會(huì)保留意味著立法機(jī)關(guān)必須親自完成立法工作，而“不許授權(quán)行政機(jī)關(guān)發(fā)布命令”。〔31〕蔡宗珍：《法律保留思想及其發(fā)展的制度關(guān)聯(lián)要素探微》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2010 年第3 期，第50 頁(yè)。德國(guó)法上所謂的“授權(quán)”指向《聯(lián)邦基本法》第80條第1 款，即有明確內(nèi)容、目的和范圍的授權(quán)。這種授權(quán)形式實(shí)際上亦對(duì)應(yīng)本文所謂的概括授權(quán)。所以，在德國(guó)，針對(duì)國(guó)會(huì)保留事項(xiàng)不能進(jìn)行《聯(lián)邦基本法》第80 條意義上的概括授權(quán)；而針對(duì)非國(guó)會(huì)保留的傳統(tǒng)法律保留事項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)可以按照《聯(lián)邦基本法》第80 條的要求，在符合明確性原則的前提下，進(jìn)行概括授權(quán)。故此，相對(duì)法律保留范圍（或域外所謂傳統(tǒng)法律保留）就是概括授權(quán)可以存在的范圍。

其次，絕對(duì)保留范圍內(nèi)可以存在具體授權(quán)。法律絕對(duì)保留（或國(guó)會(huì)保留）的事務(wù)在傳統(tǒng)理論上被籠統(tǒng)地禁止授權(quán)，但若作更精細(xì)的理論和實(shí)踐觀察，可以發(fā)現(xiàn)，被禁止的僅僅只是概括授權(quán)，具體授權(quán)實(shí)際上仍然存在。正如前文一再提及的，在我國(guó)立法體系中，處于絕對(duì)保留范圍的刑事制度中就存在具體授權(quán)。德國(guó)學(xué)者有關(guān)法律保留理論的探討同樣承認(rèn)，國(guó)會(huì)保留并不意味著完全的授權(quán)禁止，只是“對(duì)于國(guó)會(huì)規(guī)范密度的要求要高于基本法第80 條第1 款第2 句的標(biāo)準(zhǔn)”。〔32〕黃舒芃：《法律保留原則在德國(guó)法秩序下的意涵與特征》，載《中原財(cái)經(jīng)法學(xué)》2004 年第13 期，第3 頁(yè)。

上述保留程度和授權(quán)程度之間的關(guān)系同樣適用于對(duì)沒(méi)有立法職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)的授權(quán)。在絕對(duì)保留范圍內(nèi)，對(duì)司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)只能為具體授權(quán)；而在相對(duì)保留范圍內(nèi)，法律制定機(jī)關(guān)可以進(jìn)行概括授權(quán)。下文將結(jié)合絕對(duì)保留與相對(duì)保留的范圍，進(jìn)一步確定具體授權(quán)與概括授權(quán)的范圍。

（二）絕對(duì)保留下的具體授權(quán)范圍

基于上文推論，界定具體授權(quán)的范圍首先需要界定絕對(duì)法律保留的范圍，而絕對(duì)法律保留的具體邊界應(yīng)從縱橫兩個(gè)維度探討。

在橫向維度，絕對(duì)法律保留事項(xiàng)主要是限制重要基本權(quán)利的事項(xiàng)，如《立法法》第12 條規(guī)定的犯罪和刑罰事項(xiàng)、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰事項(xiàng)等。另外，其他具有關(guān)鍵性的政治性事項(xiàng)也應(yīng)屬于橫向絕對(duì)保留范疇，如有關(guān)國(guó)家主權(quán)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等的基本事項(xiàng)。

在縱向維度，相對(duì)保留和絕對(duì)保留的區(qū)分相對(duì)缺乏規(guī)范依據(jù)的支持。但在政治統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一這兩個(gè)方面，政治統(tǒng)一更加基礎(chǔ)，一般來(lái)說(shuō)更傾向于被絕對(duì)保留。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)證明，相對(duì)經(jīng)濟(jì)的地方化而言，政治的地方化對(duì)整個(gè)黨和國(guó)家統(tǒng)一的威脅更大。因此，在縱向維度上，政治性事項(xiàng)一般不在相對(duì)保留范圍之內(nèi)；即便是在橫向?qū)儆谙鄬?duì)保留范疇的稅收制度，在縱向維度因?yàn)樯婕罢谓y(tǒng)一問(wèn)題，也需要由中央立法絕對(duì)保留。因?yàn)槿缜八觯谏鐣?huì)主義國(guó)家中，資源的汲取和分配由中央掌握有助于保障分配公平和降低政治風(fēng)險(xiǎn)。所以，除了在橫向維度也需要絕對(duì)保留的事項(xiàng)外，縱向絕對(duì)保留還包括稅收、基本經(jīng)濟(jì)制度等與中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的事項(xiàng)。

（三）相對(duì)保留下的概括授權(quán)范圍

相比于絕對(duì)保留，相對(duì)保留的事項(xiàng)僅涉及那些重要但并非基礎(chǔ)性的問(wèn)題。

從橫向維度上說(shuō)，相對(duì)保留事項(xiàng)是一般的侵益性事項(xiàng)和非關(guān)鍵的政治性事項(xiàng)。一般侵益事項(xiàng)是指非剝奪公民重要基本權(quán)利的事項(xiàng)，因?yàn)閯儕Z重要基本權(quán)利的事項(xiàng)根據(jù)憲法理論和《立法法》的規(guī)定需要法律絕對(duì)保留，特別是剝奪人身自由和政治權(quán)利的事項(xiàng)。非關(guān)鍵政治性事項(xiàng)是指雖然重大，但尚不十分基礎(chǔ)的事項(xiàng)，通常可能是重要問(wèn)題的具體細(xì)節(jié)，或者在重要領(lǐng)域中變化較多的事項(xiàng)。如稅收制度變化較多，專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，雖然其本身事關(guān)重大，但在橫向維度，其仍然屬于相對(duì)保留事項(xiàng)，立法機(jī)關(guān)可以向行政機(jī)關(guān)作概括授權(quán)。另外，對(duì)于司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，鑒于其所有立法活動(dòng)均需要獲得授權(quán)，故他們?cè)诮^對(duì)保留事項(xiàng)以外的立法活動(dòng)都應(yīng)屬于相對(duì)保留范圍。

在縱向維度上，相對(duì)保留重點(diǎn)涉及的是市場(chǎng)統(tǒng)一事項(xiàng)。市場(chǎng)統(tǒng)一主要關(guān)系經(jīng)濟(jì)效率問(wèn)題，相對(duì)政治統(tǒng)一事項(xiàng)而言，敏感程度較低。在部分情況下，為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)，或者進(jìn)行傾斜性的經(jīng)濟(jì)幫扶，中央機(jī)關(guān)可以將有關(guān)市場(chǎng)統(tǒng)一的事項(xiàng)授權(quán)地方規(guī)定。

（四）各立法授權(quán)類(lèi)型的范圍

在以上討論中，本文將立法性授權(quán)歸納為橫向授權(quán)與縱向授權(quán)、概括授權(quán)與具體授權(quán)兩個(gè)維度。這兩個(gè)維度相互交叉即可形成橫向概括授權(quán)、橫向具體授權(quán)、縱向概括授權(quán)和縱向具體授權(quán)四種類(lèi)型。不同的授權(quán)類(lèi)型所受的規(guī)范限制不同，他們的范圍邊界也即因此而存在差異。

橫向概括授權(quán)是立法機(jī)關(guān)通過(guò)第二性規(guī)則向同級(jí)其他機(jī)關(guān)所作的授權(quán)，其可針對(duì)的事項(xiàng)是橫向相對(duì)保留事項(xiàng)，主要為一般的侵益性事項(xiàng)和非關(guān)鍵的政治性事項(xiàng)。在我國(guó)目前的法律體系中，這種類(lèi)型的實(shí)例除了前文提及的全國(guó)人大常委會(huì)就稅收制度向國(guó)務(wù)院的授權(quán)外，還包括《行政處罰法》對(duì)各類(lèi)處罰措施設(shè)定權(quán)的授予；前者是針對(duì)某一事項(xiàng)的授權(quán)，后者是針對(duì)某一行為手段的授權(quán)。另外，前文提及的《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》也屬于橫向概括授權(quán)范圍。該“決定”的內(nèi)容涉及司法制度，但并不涉及侵害基本權(quán)利的事項(xiàng)或關(guān)鍵的政治性事項(xiàng)，在被授權(quán)主體為司法機(jī)關(guān)的情況下，概括授權(quán)具有合法性。

橫向具體授權(quán)是立法機(jī)關(guān)通過(guò)第一性規(guī)則向同級(jí)其他機(jī)關(guān)所作的授權(quán)，其可針對(duì)的事項(xiàng)是橫向絕對(duì)保留事項(xiàng)，即限制重要基本權(quán)利的事項(xiàng)和關(guān)鍵的政治性事項(xiàng)。該類(lèi)型的實(shí)例主要體現(xiàn)于《刑法》關(guān)于“行政犯”的規(guī)定中。另外，在部分“決定”中也可能存在橫向具體授權(quán)，如《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣(mài)淫嫖娼的決定》指出：“對(duì)賣(mài)淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。期限為六個(gè)月至二年。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

縱向概括授權(quán)是指中央機(jī)關(guān)通過(guò)第二性規(guī)則向地方機(jī)關(guān)所作的授權(quán)，其可針對(duì)的事項(xiàng)是縱向相對(duì)保留事項(xiàng)，即涉及市場(chǎng)統(tǒng)一的事項(xiàng)。該型授權(quán)的實(shí)例如《海南自由貿(mào)易港法》第10 條第1 款：“海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動(dòng)制定法規(guī)（以下稱(chēng)海南自由貿(mào)易港法規(guī)），在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實(shí)施?！倍壳坝嘘P(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“授權(quán)”決定由于內(nèi)容表述過(guò)于籠統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)被歸入職權(quán)分配范疇，而非概括授權(quán)范疇。

縱向具體授權(quán)是指中央機(jī)關(guān)通過(guò)第一性規(guī)則向地方機(jī)關(guān)所作的授權(quán)，其可針對(duì)的事項(xiàng)是縱向絕對(duì)保留事項(xiàng)，即涉及政治統(tǒng)一的事項(xiàng)，包括國(guó)家主權(quán)、外交等傳統(tǒng)政治性事項(xiàng)，以及稅收、基本經(jīng)濟(jì)制度等在社會(huì)主義國(guó)家中涉及政治統(tǒng)一的事項(xiàng)。該型授權(quán)的實(shí)例如《車(chē)船稅法》第2 條第2 款規(guī)定：“車(chē)輛的具體適用稅額由省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照本法所附《車(chē)船稅稅目稅額表》規(guī)定的稅額幅度和國(guó)務(wù)院的規(guī)定確定?！?/p>

五、結(jié)語(yǔ)

本文指出了授權(quán)立法與職權(quán)立法、執(zhí)行性立法、授予立法變通權(quán)、授權(quán)暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用上位法等概念的差異，并以法律保留理論的覆蓋事項(xiàng)和程度差異為基礎(chǔ)，討論了橫向概括授權(quán)、橫向具體授權(quán)、縱向概括授權(quán)和縱向具體授權(quán)四種授權(quán)立法類(lèi)型所分別對(duì)應(yīng)的范圍。

至此，文章開(kāi)篇所提到的幾項(xiàng)爭(zhēng)議已可在上述理論脈絡(luò)中獲得解答。其一，監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)屬于立法職權(quán)，其與行政法規(guī)制定權(quán)一樣，需要由《憲法》確定，而不應(yīng)通過(guò)授權(quán)立法決定賦予。其二，針對(duì)浦東新區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確授權(quán)事項(xiàng)，不宜直接作宏觀的立法職權(quán)分配。當(dāng)涉及變通權(quán)時(shí)，只有對(duì)創(chuàng)制性變通權(quán)的授予才屬于真正的授權(quán)立法。若被授權(quán)事項(xiàng)屬于市場(chǎng)統(tǒng)一事項(xiàng)，則中央立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行概括授權(quán)，若屬于政治統(tǒng)一事項(xiàng)，則只能進(jìn)行具體授權(quán)。其三，刑事制度雖然在一般情況下屬于法律絕對(duì)保留事項(xiàng)，不能被概括授權(quán)，但其仍然可以被具體授權(quán)。同時(shí)，如《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》等刑事領(lǐng)域內(nèi)不涉及侵害基本權(quán)利或關(guān)鍵的政治性事項(xiàng)的概括授權(quán)決定亦可被接受。其四，稅收制度在橫向維度屬于相對(duì)法律保留事項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以對(duì)國(guó)務(wù)院作概括授權(quán)；在縱向維度則屬于絕對(duì)保留事項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)只能向地方立法機(jī)關(guān)作具體授權(quán)。