陳智華?鄭少霞?嚴(yán)嘉尉

在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化的背景下，保障性租賃住房對(duì)貫徹黨中央“房住不炒”定位以及實(shí)現(xiàn)“租購(gòu)并舉”戰(zhàn)略部署具有重大支撐作用。本研究基于國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）政策，以廣州市為例，提出以作價(jià)出資（入股）方式為保障性租賃住房提供用地保障的建議，以及探索與TOD模式開(kāi)發(fā)相結(jié)合的思路，旨在為推動(dòng)廣州市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

一、項(xiàng)目背景

為了進(jìn)一步推動(dòng)保障性住房體系建設(shè)，2023年8月國(guó)家出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2023〕14號(hào)），要求做好政策銜接“協(xié)調(diào)好保障性住房與商品住房、保障性租賃住房等的關(guān)系”，這意味著我國(guó)住房供應(yīng)體系將發(fā)生顯著變化，“商品房+保障房”雙軌制正逐步形成，這將對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生重大影響。

然而在推進(jìn)保障性租賃住房建設(shè)過(guò)程中，廣州市面臨著用地保障的巨大挑戰(zhàn)。雖然逐步擴(kuò)大來(lái)源渠道，但在實(shí)際上用地指標(biāo)依然稀缺，我們?nèi)孕璩掷m(xù)研究和探索新的用地保障政策和機(jī)制。

二、以作價(jià)出資（入股）配置用地的基本邏輯

國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）從最早為解決國(guó)有企業(yè)改制資產(chǎn)處置的問(wèn)題，逐步擴(kuò)展到一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)土地，并可運(yùn)用在保障性租賃住房的用地保障方面。雖然其上位法依據(jù)充分，但由于缺乏具體實(shí)操技術(shù)指引和后續(xù)監(jiān)管機(jī)制，影響該制度的適用。

（一）政策體系牽引

2016年八部委發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕20號(hào)）提出支持市、縣人民政府通過(guò)以作價(jià)出資（入股）的方式供應(yīng)土地，以支持保障性安居工程等項(xiàng)目的實(shí)施?！懂a(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）對(duì)以作價(jià)出資（入股）方式供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的使用范圍進(jìn)行了明確，其中特別強(qiáng)調(diào)支持各地以作價(jià)出資（入股）方式，提供用地保障支持保障性安居工程等項(xiàng)目的建設(shè)，以促進(jìn)與社會(huì)資本共同投資和建設(shè)。早在2012年，廣東省下發(fā)《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》（粵府辦〔2012〕12號(hào)），提及可采取作價(jià)入股等有償使用方式支持保障公租房的建設(shè)。但國(guó)家層面尚未就一級(jí)市場(chǎng)中以作價(jià)出資（入股）方式配置土地出臺(tái)詳細(xì)操作性規(guī)定，市縣地方政府作為一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)主體，擔(dān)憂在實(shí)踐中對(duì)政策的理解和把握不夠精準(zhǔn)，仍不敢邁出實(shí)質(zhì)性的一步。

（二）資金需求驅(qū)動(dòng)

1.住房建設(shè)面臨巨大資金壓力

2021年廣州市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房保障工作的意見(jiàn)》（穗府辦〔2021〕6號(hào)），提出到2025年全面完成66萬(wàn)套保障房建設(shè)籌集任務(wù)（保障性租賃住房60萬(wàn)套），拿下廣東省超過(guò)50%的指標(biāo)。在現(xiàn)有的投融資模式下，廣州市保障性租賃住房建設(shè)面臨著土地成本、融資渠道和運(yùn)營(yíng)效率等方面的挑戰(zhàn)：一是地方政府財(cái)力有限。政府難以提供足夠資金支持保障性租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，資金供給不足；二是拿地成本較高。高昂的土地成本增加投資主體對(duì)項(xiàng)目的總投資額，進(jìn)而增加項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)壓力；三是市場(chǎng)主體對(duì)保障性租賃住房參與建設(shè)、投資意愿不強(qiáng)。2023年乃至未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，在防風(fēng)險(xiǎn)、支持剛性和改善性住房、因城施策的房地產(chǎn)市場(chǎng)背景下，保障性租賃住房相對(duì)于商品房來(lái)說(shuō)，其融資受限、投資回報(bào)率較低、資金回報(bào)周期較長(zhǎng)。

2.作價(jià)出資（入股）為三方提供保障

國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）作為國(guó)有土地有償使用方式之一，能夠較好地為投資企業(yè)、政府、金融機(jī)構(gòu)利益主體提供保障。

（1）企業(yè)層面

通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）方式拿地能夠極大提高企業(yè)投入保障性租賃住房建設(shè)的信心，有利于功能性企業(yè)承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任，提供合理價(jià)格的住房供給，促進(jìn)社會(huì)的平等和穩(wěn)定發(fā)展。第一，極大降低拿地成本。企業(yè)取得土地使用權(quán)的同時(shí)，免除支付土地出讓金，將土地納入國(guó)家的出資權(quán)益范疇，從而獲得土地用于基本建設(shè)；第二，提高融資效率。企業(yè)通過(guò)作價(jià)出資（入股）土地進(jìn)行融資，可以快速獲取項(xiàng)目建設(shè)所需資金，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，縮短項(xiàng)目周期；第三，助力項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)資本化運(yùn)作和規(guī)?；l(fā)展，提高企業(yè)的市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

（2）政府層面

首先，擴(kuò)大有償使用范圍。政府作價(jià)出資土地于本級(jí)的國(guó)有公司，其權(quán)益由政府指定機(jī)構(gòu)履行出資人責(zé)任，土地使用權(quán)價(jià)值轉(zhuǎn)化為政府對(duì)企業(yè)出資的國(guó)家資本金或股本金，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用和價(jià)值最大化；其次，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)項(xiàng)目。通過(guò)吸引社會(huì)資本，發(fā)揮社會(huì)資本的投資能力和市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)改善保障性租賃住房項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理?xiàng)l件；再次，加快構(gòu)建“租購(gòu)并舉”住房體系進(jìn)程。通過(guò)支持保障性租賃住房的發(fā)展，減緩“剛性”購(gòu)房需求釋放的節(jié)奏，與保障性住房、商品房銷售等形成互補(bǔ)；最后，促進(jìn)產(chǎn)城融合，增強(qiáng)城市吸引力。通過(guò)在城市核心功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等地方配建保障性租賃住房，滿足高端人才的住房需求，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和住房的有機(jī)融合。

（3）金融機(jī)構(gòu)層面

2021年6月，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改投資〔2021〕958號(hào)）已將各直轄市及人口凈流入大城市的保障性租賃住房項(xiàng)目等9大類，納入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs試點(diǎn)項(xiàng)目范疇。一方面，基于保障性租賃住房REITs作為權(quán)益型的成熟資產(chǎn)持有平臺(tái)，不僅可以盤(pán)活租賃住房企業(yè)的存量資產(chǎn)，以經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流證券化的方式使企業(yè)獲得融資；另一方面，由于保障性租賃住房項(xiàng)目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流、租金收益，加上國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）政策的保障，為金融機(jī)構(gòu)等投資主體提供更多可選擇的投資機(jī)會(huì)，能夠較大程度引導(dǎo)金融資源向住房租賃領(lǐng)域傾斜。此外，根據(jù)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕34號(hào)）的指示，以作價(jià)出資（入股）方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)。這為金融機(jī)構(gòu)提供更多的擔(dān)保選擇和信貸保障，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)參與保障性租賃住房項(xiàng)目的信心。

（三）建設(shè)美好社會(huì)的需要

2022年我國(guó)人口“61年來(lái)首次負(fù)增長(zhǎng)”，標(biāo)志著人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代開(kāi)啟，這一現(xiàn)象對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和房地產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。盡管城鎮(zhèn)住房總量足夠，但結(jié)構(gòu)性短缺和市民安居壓力仍然存在，主要集中在一二線城市。如北京、上海、廣州、深圳等地持續(xù)吸引人口流入，新市民、青年人等群體更傾向于先通過(guò)租房方式作為大城市拼搏奮斗的起點(diǎn)，并且對(duì)多樣化、品質(zhì)化的家庭型租賃需求日益提高，保障性租賃住房具備租金水平較低且房屋質(zhì)量較高等優(yōu)勢(shì)，滿足上述群體需求。中共中央政治局會(huì)議于2023年7月提出適時(shí)調(diào)整優(yōu)化房地產(chǎn)政策，重點(diǎn)任務(wù)之一是完善住房保障體系，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，實(shí)行作價(jià)出資（入股）的配置方式將為保障性租賃住房建設(shè)在用地保障、資金支持、投融資等方面提供強(qiáng)有力支持。

三、以作價(jià)出資（入股）配置用地實(shí)施路徑探討

（一）完善作價(jià)出資（入股）機(jī)制流程

參考國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓等流程進(jìn)行操作，完善一級(jí)市場(chǎng)中以作價(jià)出資（入股）方式配置土地的操作性規(guī)定。

（二）加強(qiáng)全生命周期監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)把控

一是建立健全土地作價(jià)出資（入股）集體決策機(jī)制。市、縣兩級(jí)政府建立健全由政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，發(fā)展改革、經(jīng)信、財(cái)政、規(guī)劃、自然資源、住建、環(huán)保、商務(wù)、公共資源交易等部門參與的保障性租賃住房用地作價(jià)出資（入股）集體決策機(jī)制，并可根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況增加成員單位，共同審議土地作價(jià)出資（入股）方案，協(xié)調(diào)解決相關(guān)事項(xiàng)。

二是建立部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。按照“誰(shuí)提出、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，關(guān)聯(lián)部門提出控制指標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、容積率、建筑系數(shù)、建筑方式、綠地率、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效率和節(jié)能、環(huán)保等作為土地作價(jià)出資（入股）條件的，應(yīng)要求土地取得人在取得作價(jià)出資（入股）土地后向其提交項(xiàng)目用地發(fā)展承諾書(shū)，作為自然資源主管部門簽訂土地作價(jià)出資（入股）合同的前提條件和關(guān)聯(lián)部門開(kāi)展后續(xù)監(jiān)管工作的監(jiān)管依據(jù)。

三是加強(qiáng)土地出讓環(huán)境安全管理。地塊應(yīng)當(dāng)在土地作價(jià)出資（入股）前完成場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；經(jīng)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定為被污染場(chǎng)地的，應(yīng)當(dāng)明確治理修復(fù)責(zé)任主體并編制治理修復(fù)方案，未進(jìn)行場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、未明確治理修復(fù)責(zé)任主體的，禁止進(jìn)行土地作價(jià)出資（入股）。

（三）多措并舉促進(jìn)市場(chǎng)主體投資運(yùn)營(yíng)積極性

做好租賃產(chǎn)品，僅靠政府支持是不現(xiàn)實(shí)的，更重要的是讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用?！蛾P(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2023〕14號(hào)）提出探索與房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展相適應(yīng)的金融服務(wù)模式，這對(duì)為市場(chǎng)主體提供更加靈活和適應(yīng)需求的金融服務(wù)提出更高要求。首先，在資金來(lái)源上，建議從給予財(cái)政資金補(bǔ)助、支持銀行業(yè)金融機(jī)機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期貸款、推進(jìn)以保障性租賃住房為基礎(chǔ)資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、將保障性安居工程納入專項(xiàng)債券支持領(lǐng)域4個(gè)方面打通多元化融資渠道；在稅費(fèi)上，建議免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，并對(duì)符合條件的出租住房征收1.5%的增值稅和4%的房產(chǎn)稅；在租金設(shè)定上，可結(jié)合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)同類住宅租金年度漲跌幅水平設(shè)定年漲幅上限，并與企業(yè)債務(wù)成本相匹配；在合作模式上，建立公私合營(yíng)、PPP模式等多元合作模式，吸引社會(huì)資本參與保障性租賃住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

（四）與TOD模式結(jié)合開(kāi)發(fā)的探討

目前保障性租賃住房已經(jīng)從托底型保障逐步演化為發(fā)展型保障，這種轉(zhuǎn)變意味著保障性租賃住房不僅僅是提供住房保障，更要注重舒適、便利和可持續(xù)發(fā)展的居住環(huán)境，滿足人們對(duì)高品質(zhì)生活的追求。因此在選址時(shí)需綜合考慮住房舒適度、工作地距離、交通便利性等因素，提高項(xiàng)目的吸引力。而與選址、區(qū)位息息相關(guān)的是TOD模式。廣州市可借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)成熟技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合廣州地域特色，采用作價(jià)出資（入股）配置用地、TOD模式與保障性租賃住房建設(shè)三者相融合的方式。在完善國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）供地政策的基礎(chǔ)上，綜合考慮住房需求、工作地距離以及區(qū)位與公共交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)住房租賃人員的便捷通勤。建議廣州市在未來(lái)規(guī)劃中采取“地鐵+物業(yè)+保障性租賃住房建設(shè)”的投融資模式，實(shí)現(xiàn)地鐵沿線土地的市場(chǎng)化運(yùn)作，以推動(dòng)保障性租賃住房建設(shè)與公共交通發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。

結(jié)語(yǔ)：

國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）作為增存供應(yīng)的思路已具備充分的上位法支撐，并且對(duì)政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)均具備天然的優(yōu)勢(shì)。為了配套住房制度并適應(yīng)開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，廣州市應(yīng)盡快制定和發(fā)布與之相符的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）一級(jí)土地供應(yīng)政策，完善出讓、租賃、租讓結(jié)合、混合空間出讓、作價(jià)出資（入股）多元化土地利用和供應(yīng)模式。此外，可以結(jié)合TOD模式進(jìn)行保障性租賃住房選址和區(qū)位規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)利用。這樣的綜合策略將有助于推動(dòng)廣州市的可持續(xù)發(fā)展，提供多樣化的住房選擇，并滿足居民對(duì)高品質(zhì)生活的需求。