□祝 梅

2035 年的浙江，是什么樣的？藍圖已就位。不久前，國務院正式批復《浙江省國土空間規(guī)劃（2021—2035 年）》（下稱《規(guī)劃》），這也是浙江省第一次實現(xiàn)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。

面向2035 年，《規(guī)劃》提出，構建形成“一灣引領、四極輻射、山?；⑷蛎利悺钡膰量臻g新格局；緊密結(jié)合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重大戰(zhàn)略，處于長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略交匯區(qū)的浙江，也在《規(guī)劃》中彰顯發(fā)展雄心：打造長三角世界一流城市群金南翼、未來版“富春山居圖”。

從生產(chǎn)、生活到生態(tài)，國土空間的結(jié)構優(yōu)化與經(jīng)濟結(jié)構發(fā)展的空間結(jié)構變化相呼應，更要以前瞻式的眼光，構建支撐新發(fā)展格局的國土空間體系，牽引高質(zhì)量發(fā)展。這張藍圖如何繪就，又如何從藍圖擘畫走進現(xiàn)實？

有底線 更練肌肉

國土空間規(guī)劃，是個新事物。2019 年，中共中央、國務院印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（下稱《意見》），要求將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

2022 年，中國首部“多規(guī)合一”的國家級國土空間規(guī)劃《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035 年）》印發(fā)實施。去年下半年起，包括江蘇、廣東、寧夏、海南、山西、福建等地在內(nèi)，全國多地的國土空間規(guī)劃陸續(xù)得到國務院批復，國土空間規(guī)劃逐步從編制走向?qū)嵤┡c治理新階段。

“這是一套全新的空間規(guī)劃體系。”浙江大學公共管理學院教授、浙江大學土地與國家發(fā)展研究院副院長岳文澤說，以前多部門主導的專項規(guī)劃，雖各有側(cè)重，但在城鄉(xiāng)接合處等交互區(qū)域，同一塊地的開發(fā)強度、管控方式可能存在重疊沖突?！岸嘁?guī)合一”，就是要解決各級各類空間規(guī)劃實施中存在的問題，形成法定化的國土空間開發(fā)保護藍圖，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。

岳文澤參與了《規(guī)劃》的部分編制和評審工作?！安煌谝酝_發(fā)優(yōu)先、規(guī)模優(yōu)先、效益優(yōu)先的增長邏輯，此輪規(guī)劃將生態(tài)優(yōu)先置于前所未有的高度，這與經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段水平出現(xiàn)的結(jié)構性問題相關。區(qū)域、城鄉(xiāng)、陸海，空間規(guī)劃的系統(tǒng)優(yōu)化，重點就是要解決發(fā)展的不平衡不充分問題?！彼f。

省域內(nèi)，《規(guī)劃》系統(tǒng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間布局，按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序劃定了三條控制線。

“這三條控制線是浙江調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線?！笔∽匀毁Y源廳一級巡視員顧浩介紹，浙江是全國“三區(qū)三線”劃定試點省份之一，突出安全發(fā)展的底線約束，重在為可持續(xù)發(fā)展留出空間。

此前，浙江已印發(fā)《關于加強生態(tài)保護紅線監(jiān)管的實施意見》，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展?！兑?guī)劃》明確，到2035 年，全省生態(tài)保護紅線面積不低于3.67萬平方千米。

持續(xù)筑牢生態(tài)安全屏障的同時，《規(guī)劃》提出要持續(xù)完善自然保護地體系，強化綠水青山就是金山銀山轉(zhuǎn)化的空間支撐，體現(xiàn)出保護和發(fā)展統(tǒng)籌兼顧的理念。

“說這一輪《規(guī)劃》重保護不重發(fā)展是一種誤讀。它強調(diào)發(fā)展不是沒有限制和約束的，未來一段時期，我們需要的是支撐生態(tài)文明、高質(zhì)量發(fā)展雙輪驅(qū)動的空間載體?！痹牢臐烧f，《規(guī)劃》要為浙江的糧食安全、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)做好空間保障。他形象地比喻道：“如果以前的空間利用還有‘虛胖’的地方，新一輪規(guī)劃就要著力于練出‘肌肉’?！?/p>

拿糧食安全來說，山多地少的浙江，人均耕地面積只有全國平均水平的30%左右，要把飯碗牢牢端在自己手里，《規(guī)劃》提出，到2035 年，浙江省的耕地保有量不低于1876 萬畝，永久基本農(nóng)田保護面積不低于1652 萬畝。

浙江是全國最早建立“田長制”的省份之一，目前已形成6.6 萬名省市縣鄉(xiāng)村五級田長和村級巡查員“5+1”的田長體系，耕地保護責任已具體落實到村、人、地塊。

在保護基礎上，《規(guī)劃》謀劃“百千萬”永久基本農(nóng)田集中連片整治工程，要推動“小田”變“大田”，改善耕地碎片化問題，還要逐步把永久基本農(nóng)田全面建設成為旱澇保收的高標準農(nóng)田，實現(xiàn)耕地和永久基本農(nóng)田數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、安全有保障、收益有提高。

而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)控制在2020 年城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的1.3倍以內(nèi)，則是全國通行的標準。

“放開手腳用地的日子已經(jīng)一去不復返了。”顧浩說，浙江是資源小省、經(jīng)濟大省，要用有限資源推動高質(zhì)量發(fā)展，空間開發(fā)必須從增量擴張逐步向存量盤活、結(jié)構優(yōu)化和質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，著力打造生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的發(fā)展路徑。

挖存量 也創(chuàng)增量

《規(guī)劃》中勾勒的浙江國土空間新格局，概括起來是“一灣引領、四極輻射、山?；?、全域美麗”。

其中，“一灣引領”和“四極輻射”，重在以環(huán)杭州灣經(jīng)濟區(qū)為核心，塑造引領未來的新增長極，全面提升杭州、寧波、溫州、金義四大都市區(qū)和中心城市能級；“山?；焙汀叭蛎利悺?，涵蓋“一縣一策”推動山區(qū)海島縣高質(zhì)量發(fā)展、全面深化新時代“千萬工程”等內(nèi)容，旨在以高水平均衡支撐共同富裕示范區(qū)建設。

“新格局如何形成？從空間規(guī)劃角度看，牽引高質(zhì)量發(fā)展，就要強化區(qū)域間的要素流動，推動存量空間的有機更新、活力再造，挖掘增量空間的潛力?！笔∽匀毁Y源廳空間規(guī)劃局副局長湯小櫓說。

城鎮(zhèn)空間層面，浙江的增量資源將聚焦于保重點、保民生、促共富，投向重大項目的用地保障，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務設施和農(nóng)村基礎設施，以及山區(qū)縣“產(chǎn)業(yè)飛地”建設、山海協(xié)作“飛地”建設空間布局等。增量配置與存量盤活掛鉤，盤活的存量越多，可使用的增量空間也會越多。

“多規(guī)合一”后，新一輪《規(guī)劃》覆蓋山水林田湖草等全部自然資源要素，可以通盤統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域、城鄉(xiāng)、陸海、地上地下等各類空間。記者了解到，與省級有關部門和各地協(xié)同，《規(guī)劃》統(tǒng)籌了交通、能源、水利和新型基礎設施的規(guī)劃布局，謀劃和梳理了近遠期5200 多個重點項目，為新動能釋放留足發(fā)展空間。

與浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要實現(xiàn)有機銜接，《規(guī)劃》為長三角一體化示范區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)等國家級新區(qū)平臺，“萬畝千億”新產(chǎn)業(yè)平臺，杭州城西科創(chuàng)大走廊、甬江科創(chuàng)大走廊、G60 科創(chuàng)走廊等重點區(qū)域、重要產(chǎn)業(yè)平臺做好了空間保障。

存量的重點，則在于調(diào)結(jié)構、提升利用水平，促進土地使用實現(xiàn)最大化和最優(yōu)化。“細化到指標維度，《規(guī)劃》中有一個單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設用地使用面積下降指標，‘翻譯’過來就是強調(diào)用更小的空間產(chǎn)出更高的效益，這其實也是從空間維度對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、平臺能級提升提出了要求?！痹牢臐烧f。

陸海統(tǒng)籌也是本輪《規(guī)劃》的突出亮點。浙江是海洋大省，全省大陸海岸線2100 余千米，海島4300余個，有豐富的灣區(qū)、海港、碼頭資源?！兑?guī)劃》首次將省管轄海域納入，以海岸線為紐帶，串聯(lián)起陸海空間單元，實現(xiàn)陸海一體的空間協(xié)同和陸海聯(lián)動的要素配置。

海洋是支撐未來發(fā)展的資源寶庫和戰(zhàn)略空間。早在“八八戰(zhàn)略”決策部署時，浙江就提出“大力發(fā)展海洋經(jīng)濟”，近日，浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展廳掛牌成立，進一步釋放出浙江高度重視海洋經(jīng)濟發(fā)展的強烈信號。

浙江發(fā)展藍色經(jīng)濟的空間有多大？《規(guī)劃》明確浙江省63%海洋空間為適宜開發(fā)的空間，根據(jù)漁業(yè)用海、交通運輸用海等功能進行類型分區(qū)，還預留出3.2%的全省海洋空間服務規(guī)劃期內(nèi)的重大項目建設。

為進一步激發(fā)海洋動能，《規(guī)劃》將近岸海域、海島及其依托陸域確定為陸海統(tǒng)籌的重要區(qū)域，為象山、溫嶺等沿?？h（市、區(qū)）確定了海洋經(jīng)濟地區(qū)的主體功能定位，還謀劃布局海洋生物醫(yī)藥、海洋電子信息、海洋清潔能源等新興產(chǎn)業(yè)，加強浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)等海洋經(jīng)濟平臺建設。

去年，浙江發(fā)布實施全國首個海域立體分層設權地方標準，推進海域分層立體使用與確權。針對同一平面海域，水面、水體的空間可分別用于橋梁建設、漁業(yè)養(yǎng)殖，而下方的海床、底土空間，則可繼續(xù)開發(fā)建設海底隧道等項目。這種節(jié)約集約利用海域空間資源的模式，也意味著同一片?？梢粤Ⅲw化開發(fā)，進一步提高“畝均產(chǎn)值”。

畫藍圖 兼重落地

《規(guī)劃》是浙江省空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，也是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。傳統(tǒng)意義上，規(guī)劃就是規(guī)劃，而國土空間規(guī)劃不光要擘畫省域發(fā)展藍圖，更兼具公共政策屬性，關注規(guī)劃落地實施的支撐體系以及管理、實施保障等內(nèi)容。

“《規(guī)劃》不僅要體現(xiàn)戰(zhàn)略性、科學性，更關注協(xié)調(diào)性和可操作性。這樣的趨勢判斷，其實貫穿著好幾層關鍵用意?！痹牢臐烧f。

首先一條，就是以人為本的理念。浙江是全國區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距最小的省份之一，而要高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)，省域的土地利用水平、設施配置標準、空間品質(zhì)風貌，需要從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。

回應群眾對美好生活的向往，《規(guī)劃》提出，根據(jù)常住人口多層多樣化公共服務需求，完善教育、醫(yī)療、文化、體育、養(yǎng)老、托幼等公共服務設施布局，還進一步提出為“都市區(qū)級—城鎮(zhèn)級—城/鄉(xiāng)社區(qū)級”三級四類生活圈規(guī)劃建設指引。

例如，都市區(qū)生活圈的謀劃是重點圍繞杭州、寧波等都市區(qū)中心城市，在1 小時可覆蓋服務范圍內(nèi)，提供會展中心、大劇院、大型體育場、博物館、美術館、綜合三甲醫(yī)院、高等院校等一系列高端、高能級公共服務設施。

記者注意到，寧波市就要求各區(qū)縣總規(guī)為文化地標做出空間預留，明確了學前教育、基礎教育、高中教育的指標配置標準以及體育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施均衡布局的要求，比如，每個區(qū)（縣、市）轄區(qū)內(nèi)至少要有1 所三級綜合醫(yī)院。

當前，浙江的城鎮(zhèn)化水平達到73.4%。針對人口向城市遷移和集聚、區(qū)域一體化發(fā)展態(tài)勢，《規(guī)劃》提出探索浙江特色的新型城鎮(zhèn)化，明確“做強中心城市、做特縣域縣城、做精美麗城鎮(zhèn)”的空間發(fā)展路徑。

參考縣域綜合實力、發(fā)展?jié)摿?、地理區(qū)位等，《規(guī)劃》明確支持慈溪、海寧等都市網(wǎng)絡型，嵊州、平湖等塊狀集聚型，龍泉、開化等點狀特色型縣（市、區(qū)）分類轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第二條則是生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展理念?！兑?guī)劃》的生態(tài)空間部分，不光強調(diào)生態(tài)安全空間格局、生態(tài)保護紅線管理，還提出創(chuàng)新綠水青山就是金山銀山轉(zhuǎn)化通道和政策供給，以及建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，鞏固碳匯空間基礎并提升碳匯能力等內(nèi)容。

其中，《規(guī)劃》將全省生態(tài)保護紅線范圍外、生態(tài)資源豐富、生態(tài)價值較高、生態(tài)產(chǎn)品特色鮮明的“一般生態(tài)空間”作為“兩山”轉(zhuǎn)化的重點空間。這些重點空間約占浙江省陸域面積的36%，主要分布在浙西北、浙西南山地區(qū)和中部丘陵地區(qū)。

“從生態(tài)保護走向適度利用、生態(tài)供給和價值創(chuàng)造，發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，也要求《規(guī)劃》作出相應的前瞻式調(diào)整。這也是除海洋之外，浙江可以著力去拓展經(jīng)濟增量的新空間。”岳文澤說。

第三條是現(xiàn)代化理念。在提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平方面，浙江有一個突出長板，即數(shù)字化水平。目前，浙江已建設全省國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督系統(tǒng)，依托這一省域空間治理數(shù)字化平臺，浙江省已初步建成數(shù)據(jù)全流程“一動皆動”技術體系，從規(guī)劃到落地實施的全域全要素，可實現(xiàn)全生命周期的監(jiān)督和管理。

再如，浙江處于臺風、洪澇、地質(zhì)災害等自然災害易發(fā)區(qū)域，疫情等突發(fā)公共安全事件又對規(guī)劃提出了更高的要求。為此，《規(guī)劃》進一步提高全省防災設施規(guī)劃建設標準、預留了應對突發(fā)事件的應急空間，還提出要規(guī)劃建設和提升改造一批“平急兩用”的醫(yī)院、學校、體育場館、倉庫、公園、酒店賓館等設施，平時能運行創(chuàng)造價值，急時能順利轉(zhuǎn)換投入。

名詞解釋

國土空間規(guī)劃：國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃，國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。

多規(guī)合一：建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。

三區(qū)三線：“三區(qū)”指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型的國土空間，“三線”分別對應在農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間中劃定的永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。