胡穎 鄧義祥 王玨 黃躍林

摘?要：我國生態(tài)文明制度建設(shè)始于改革開放，經(jīng)歷了探索階段、初創(chuàng)階段、確認(rèn)階段和成熟階段，為研究海南生態(tài)文明制度建設(shè)提供了方向。隨著海南自貿(mào)港建設(shè)的逐步推進(jìn)，海南省對生態(tài)文明制度建設(shè)空前重視，出臺了大量的豐碩成果，但仍存在生態(tài)文明制度集成創(chuàng)新滯后、管理制度不完善、公眾參與度不高等問題。在此基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提出深化生態(tài)文明制度集成創(chuàng)新、建立綠色發(fā)展導(dǎo)向的生態(tài)文明管理制度、擴(kuò)大公眾參與、樹立公眾生態(tài)價(jià)值觀等建議。

關(guān)鍵詞：海南自由貿(mào)易港，生態(tài)文明，制度建設(shè)

中圖分類號：F712?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1005-6432（2024）09-0000-00

1引言

生態(tài)文明制度是我國面對全球日益加劇的生態(tài)環(huán)境問題而提出的，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，為解決有中國特色社會主義發(fā)展的瓶頸問題和滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的需求發(fā)揮了制度保障作用。當(dāng)前，我國在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，應(yīng)加快生態(tài)文明制度建設(shè)，不斷完善生態(tài)文明決策制度設(shè)計(jì)，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，改革生態(tài)文明評價(jià)考核體系，重視生態(tài)文明“非正式制度建設(shè)”，使生態(tài)文明制度成為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要依托。生態(tài)文明制度建設(shè)有助于提升海南自由貿(mào)易港治理能力，更好地將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，在生態(tài)文明領(lǐng)域推動海南自貿(mào)港治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為全國生態(tài)文明制度建設(shè)探索經(jīng)驗(yàn)并作出表率。

2我國生態(tài)文明制度建設(shè)的發(fā)展歷程

我國生態(tài)文明制度建設(shè)始于1979年。我國生態(tài)文明制度建設(shè)分為4個階段，生態(tài)文明制度建設(shè)在法律法規(guī)層面不斷完善成熟：第1階段是1979—1988年，為生態(tài)文明制度建設(shè)的探索階段。我國當(dāng)時(shí)處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，工業(yè)化進(jìn)程加快，生態(tài)環(huán)境問題日益突出，因此在1979年頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在立法層面上實(shí)現(xiàn)了零的突破。1984年至1988年將環(huán)境保護(hù)納入基本國策并成立了國家環(huán)境保護(hù)局，有力的推動了生態(tài)文明制度建設(shè)，但面對市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境仍難以從法律法規(guī)層面上得到保障。第2階段是1989—2001年，為生態(tài)文明制度建設(shè)的初創(chuàng)階段，這一時(shí)期我國提出“可持續(xù)發(fā)展”經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要從粗放型向集約型轉(zhuǎn)化，隨后出臺了一些環(huán)境保護(hù)的文件和規(guī)定，進(jìn)一步加快了環(huán)保領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。第3階段是2002年-2011年，為生態(tài)文明制度建設(shè)的確認(rèn)階段。黨的十七大首次明確提出“生態(tài)文明”這一概念，這標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)在概念上得到確認(rèn)，為新時(shí)代生態(tài)文明制度建設(shè)奠定基礎(chǔ)。第4階段是2012年-至今，為生態(tài)文明制度建設(shè)的成熟階段。以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，逐漸形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。

我國生態(tài)文明制度建設(shè)從早期探索階段，到初創(chuàng)和確認(rèn)階段建立決策制度，再到成熟階段建立起逐漸完善的管理制度、評價(jià)制度、考核制度，與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)形勢息息相關(guān)，經(jīng)歷了較為長期的發(fā)展過程。到了成熟階段以后，生態(tài)文明各項(xiàng)制度的落實(shí)，需要各省根據(jù)國家的決策制度建立起完善的管理、評價(jià)、考核制度。因此，海南建立國家生態(tài)文明示范區(qū)，可為其他省份提供可推廣、可復(fù)制的生態(tài)文明體制改革經(jīng)驗(yàn)，具有十分重要的意義。

3生態(tài)文明制度建設(shè)的國外經(jīng)驗(yàn)

生態(tài)文明建設(shè)的概念在國外很少出現(xiàn)，但也有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)制度建設(shè)。

20世紀(jì)90年代，日本提出建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)社會，建立了具有基本法、綜合法和專法模式的完整環(huán)境法律體系，即：《推進(jìn)形成循環(huán)型社會基本法》《廢物處理綜合法》《促進(jìn)資源有效利用法》等。該法律體系建立了“高生產(chǎn)、合理消費(fèi)、底廢棄”的循環(huán)型社會形態(tài)，將原來的高生產(chǎn)、高消費(fèi)、高廢棄的經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)化為循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。日本還建立了循環(huán)社會戰(zhàn)略評價(jià)機(jī)制，每年對其發(fā)展成果進(jìn)行評價(jià)，并發(fā)表了《循環(huán)社會白皮書》。

美國通過大量且細(xì)致的立法形成以可持續(xù)發(fā)展為理念的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。通過一系列的經(jīng)濟(jì)政策、科技研發(fā)、社會參與完善其生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)。特別是通過稅收政策達(dá)到節(jié)能環(huán)保、低碳發(fā)展的目的。在環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中一部分由政府財(cái)政提供了大量的資金支持給對生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的居民，另一部分由相關(guān)企業(yè)在事前實(shí)行抵押金制度。

4海南生態(tài)文明制度建設(shè)現(xiàn)狀

海南生態(tài)文明主要的發(fā)展歷程見表2。海南生態(tài)文明制度建設(shè)分為兩個階段，以海南自由貿(mào)易港建設(shè)時(shí)間為分界點(diǎn)：第一階段是1990-2017年，這一時(shí)期海南根據(jù)國家生態(tài)文明決策制度制定了全省的規(guī)劃性綱領(lǐng)文件和一系列管理制度，為生態(tài)文明建設(shè)提供了政策支持和法律保障，并在2016年出臺《海南省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（試行）》從政府層面強(qiáng)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)，完善了海南生態(tài)文明考核制度的缺失。第二階段是2018年至今，2018年4月13日黨中央決定支持海南建設(shè)自由貿(mào)易港，可以看到這一時(shí)期海南加快生態(tài)文明建設(shè)的速度，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案》設(shè)立海南國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案》中提到海南要構(gòu)建起以鞏固生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為重點(diǎn)、與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港定位相適應(yīng)的生態(tài)文明制度體系，并列出重點(diǎn)成果制度清單。隨后中國海南省委辦公廳、海南省人民政府辦公廳印發(fā)了《海南省貫徹落實(shí)<國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案>任務(wù)清單和責(zé)任分工》，《海南省貫徹落實(shí)<國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案>任務(wù)清單和責(zé)任分工》中提出要積極推出一批生態(tài)文明制度創(chuàng)新成果，特別強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度。2020年，隨著海南國家生態(tài)文明示范區(qū)的建設(shè)，“國土空間分級分類管控制度”“‘多規(guī)合一集成改革和應(yīng)用”“塑料污染系統(tǒng)治理機(jī)制”“農(nóng)村生活污水治理捆綁互促工作機(jī)制”“生態(tài)敏感區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造價(jià)服從生態(tài)機(jī)制”“‘節(jié)能+環(huán)境標(biāo)志雙強(qiáng)制綠色產(chǎn)品政府采購制度”“環(huán)境資源巡回審判機(jī)制”“數(shù)字化精準(zhǔn)支撐自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”等8項(xiàng)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法列入《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)改革舉措和經(jīng)驗(yàn)做法推廣清單》，為全國生態(tài)文明建設(shè)提供了可復(fù)制可推廣的改革舉措和經(jīng)驗(yàn)。2021年4月，生態(tài)環(huán)境部與海南省人民政府簽訂了共同推進(jìn)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展創(chuàng)新生態(tài)文明體制機(jī)制改革建設(shè)國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)。2021年6月，按照中央的部署《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》正式頒布實(shí)施，這是全國人大首次為內(nèi)地某一經(jīng)濟(jì)區(qū)域單獨(dú)立法。生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為專章寫入《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》，從國家層面為推動海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為推動海南生態(tài)文明制度改革創(chuàng)新提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。2021年6月9月發(fā)布了海南熱帶雨林國家公園體制試點(diǎn)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GrossEcosystemProduct，簡稱GEP）核算成果，這是我國首個針對國家公園開展的生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算結(jié)果。2022年，《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》實(shí)施一周年之際，海南省相繼制修訂《海南省機(jī)動車排氣污染防治規(guī)定》《生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》《海南省綠色建筑發(fā)展規(guī)定》等一批生態(tài)領(lǐng)域的法規(guī)，進(jìn)一步完善了海南優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的法治屏障。

5海南生態(tài)文明制度建設(shè)存在的問題

5.1生態(tài)文明制度創(chuàng)新需進(jìn)一步深化

海南建設(shè)自由貿(mào)易港以來，海南把制度創(chuàng)新放在重要的位置?！秶疑鷳B(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（海南）實(shí)施方案》確定的33項(xiàng)重點(diǎn)制度成果已完成30項(xiàng)，形成一批生態(tài)文明制度建設(shè)成果，但在規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等方面仍需破題創(chuàng)新，如綠色金融制度、碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度、GEP核算實(shí)用化等。

5.2生態(tài)文明管理制度不完善

（1）生態(tài)文明評價(jià)制度。出臺了一系列的生態(tài)文明評價(jià)制度，如《海南省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)境保護(hù)信用評價(jià)辦法（試行）》等，但對評價(jià)范圍，特別是評價(jià)程序和標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確的規(guī)定，不利于政策的實(shí)施。

（2）生態(tài)補(bǔ)償制度。海南省出臺了《海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》《海南省流域上游下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》等，補(bǔ)償?shù)闹骺腕w主要是各級政府，資金來源主要是財(cái)政支出，補(bǔ)償和責(zé)任范圍過小，不利于調(diào)動全社會的資源和力量進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，也給財(cái)政帶來不小的壓力。

（3）考核監(jiān)督制度。目前海南試行的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則主要是限制性規(guī)定，不同區(qū)域、部門、崗位間差異較大，用統(tǒng)一的指標(biāo)較難衡量，并且考核主體、指標(biāo)、平臺、流程都沒有明確，因此該考核制度較難落地。

5.3公眾參與程度低

公眾對生態(tài)文明的意識仍然不足，如高消費(fèi)、高碳出行、破壞環(huán)境等行為，甚至捕食野生動物、污水排放和生活垃圾不分類等行為。

6加強(qiáng)海南生態(tài)文明制度建設(shè)的建議

6.1進(jìn)一步深化生態(tài)文明制度集成創(chuàng)新

結(jié)合海南自由貿(mào)易港的實(shí)際情況，在二十大精神的指導(dǎo)下，深化生態(tài)文明制度集成創(chuàng)新，針對生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的新問題，打破各種隱性壁壘，引入更全面、更有影響力的制度創(chuàng)新成果。

6.2建立綠色發(fā)展導(dǎo)向的生態(tài)文明管理制度

6.2.1探索多元化生態(tài)文明補(bǔ)償制度

堅(jiān)持“資源共享、成本共擔(dān)、聯(lián)防共治、互利共贏”的原則，嚴(yán)格征收各類資源有償使用費(fèi)，完善資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)機(jī)制，探索多元化補(bǔ)償模式，借鑒國外生態(tài)補(bǔ)償制度中的“抵押金制度”和“生態(tài)賬戶制度”，拓寬補(bǔ)償主客體范圍，將企業(yè)和民間資金合理有效的納入補(bǔ)償機(jī)制中，減輕財(cái)政壓力，真正實(shí)現(xiàn)“誰獲益，誰補(bǔ)償”“誰污染，誰賠償”“誰污染，誰治理”的理念。

6.2.2細(xì)化生態(tài)文明評價(jià)制度

科學(xué)制定生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)指標(biāo)，細(xì)化生態(tài)文明評價(jià)制度中的評價(jià)范圍，評價(jià)程序，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)評價(jià)客觀化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，減少主觀因素對評價(jià)結(jié)果的影響，使各項(xiàng)制度具有可操作性和實(shí)效性。

6.2.3建立生態(tài)文明評價(jià)考核監(jiān)督體系

全面落實(shí)海南省各級黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，制定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，探索自然資源與生態(tài)環(huán)境信息面向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)的開放共享機(jī)制。將反映生態(tài)文明建設(shè)水平和環(huán)境保護(hù)成效的指標(biāo)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價(jià)體系，強(qiáng)化生態(tài)行政能力，根據(jù)主體功能定位實(shí)行差別化考核，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎懲的重要參考。

6.3擴(kuò)大公眾參與、樹立公眾生態(tài)價(jià)值觀

完善海南省生態(tài)文明公眾參與制度，政府在決策過程中應(yīng)多聽取公眾意見，以兼顧社會不同群體的利益，自覺公開環(huán)境信息，對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，通過開聽證會或社會公示等形式聽取公眾意見，接受社會監(jiān)督。利用各種傳播手段，擴(kuò)大全民參與的方式，在學(xué)校、社會等領(lǐng)域樹立共同的生態(tài)價(jià)值觀，規(guī)范公眾的行為習(xí)慣，在全社會形成良好的生態(tài)文明氛圍。

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[基金項(xiàng)目]2021年海南省教育廳高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：Hnky2021-47）；海南省2023年自然科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：623RC508）；2023年度海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題（項(xiàng)目編號：HNSK（YB）23-84）；海南開放大學(xué)科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：HKTD2022-01）。

[作者簡介]胡穎（1983—），女，漢族，河南新鄉(xiāng)人，碩士，副教授，海南開放大學(xué)，研究方向：思想政治教育研究、環(huán)境政策研究；王玨（1976—），女，漢族，海南瓊海人，碩士，教授，海南開放大學(xué)，研究方向：旅游管理研究；黃躍林（1977—），男，漢族，江西九江人，碩士，副教授，海南開放大學(xué)；通信作者：鄧義祥（1974—），男，漢族，湖北恩施人，博士，中國環(huán)境科學(xué)研究院水環(huán)境研究所研究員，研究方向：環(huán)境政策。