殷浩棟

鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果是“十四五”期間“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)任務(wù),而增加脫貧人口收入是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的根本要求。作為財(cái)產(chǎn)性收入的主要來源,經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)不僅在脫貧攻堅(jiān)期間促進(jìn)了貧困戶增收,而且已成為過渡期穩(wěn)定脫貧人口收入的重要途徑。經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)大多與產(chǎn)業(yè)相關(guān),事關(guān)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,既是脫貧地區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要支撐,也是農(nóng)村集體資產(chǎn)的主要組成部分。因此,管好用好經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn),已成為脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的重要工作。

由于經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)量多面廣、項(xiàng)目構(gòu)成復(fù)雜,加上監(jiān)管機(jī)制不健全等原因,導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理容易陷入困境。近年來,經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)司法訴訟案件不斷增加,反映了扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目失敗、權(quán)益糾紛等問題頻發(fā)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí),也為剖析經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制提供了新視角。以中國(guó)裁判文書網(wǎng)(1)中國(guó)裁判文書網(wǎng)匯集了各級(jí)法院的生效裁判文書,覆蓋刑事、民事、行政、賠償、執(zhí)行等不同案件類型,以及二審、再審、申請(qǐng)?jiān)賹彽炔煌瑢徟谐绦虻奈臅?。?jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)司法訴訟案件是以“扶貧”“資金”“入股”“分紅”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索而得,共獲得相關(guān)文書3 413份(截至2023年12月31日)。上有關(guān)經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的司法裁判文書為切入點(diǎn),通過文本分析從整體層面剖析經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)隱含的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律合規(guī)性問題,這為揭示鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)失敗的原因提供了新視角,還彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究大多聚焦于個(gè)案剖析、缺少整體性分析的缺陷?；诖?對(duì)經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理制度進(jìn)行系統(tǒng)性分析和建構(gòu),以期為促進(jìn)經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)、推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供有益的政策借鑒,這也是本文研究創(chuàng)新之處。

一、文獻(xiàn)評(píng)述

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)主要是具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)就業(yè)類項(xiàng)目固定資產(chǎn)及權(quán)益性資產(chǎn)等,既包括產(chǎn)業(yè)扶貧所形成的生產(chǎn)基地和配套設(shè)施,也包括扶貧車間、光伏電站、商鋪等,以及資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目形成的股權(quán)、債權(quán)等權(quán)益性資產(chǎn)(葉興慶等, 2021)。經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)起源于資產(chǎn)收益扶貧,在2020年之前,相關(guān)研究大多聚焦于資產(chǎn)收益扶貧的內(nèi)涵、運(yùn)作方式、實(shí)踐困境、效果評(píng)價(jià)等方面。在內(nèi)涵界定方面,學(xué)者認(rèn)為資產(chǎn)收益扶貧是資產(chǎn)建設(shè)理論在我國(guó)的初次實(shí)踐,通過將各類資金、資源、資產(chǎn)或農(nóng)戶權(quán)益股權(quán)化,由經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,使貧困村與貧困農(nóng)戶按照股份或特定比例獲得分紅收益(施海波等, 2020;汪三貴,梁曉敏, 2017;李卓,左停, 2018)。在實(shí)踐效果方面,學(xué)者利用多地案例分析了資產(chǎn)收益扶貧的增收效果和運(yùn)作模式,有四川和重慶的資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)(汪三貴,梁曉敏, 2017;戴旭宏, 2016),“三變”改革(程蹊, 2019;檀學(xué)文, 2017),東部扶貧改革試驗(yàn)區(qū)(李卓,左停, 2018)等地方的案例。在作用機(jī)制方面,資產(chǎn)收益扶貧能夠拓展扶貧項(xiàng)目受益主體和產(chǎn)業(yè)類型,有助于解決多主體產(chǎn)業(yè)組織中的信任困境并形成有效的合作機(jī)制(張延龍, 2019),從而優(yōu)化貧困地區(qū)的資源配置(戴旭宏, 2016),拓寬農(nóng)戶和村集體的增收渠道(汪三貴,梁曉敏, 2017),增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)農(nóng)戶的政治參與(李卓,左停, 2018)。在問題和風(fēng)險(xiǎn)方面,學(xué)者認(rèn)為資產(chǎn)收益扶貧的理論支撐不夠,產(chǎn)權(quán)和資源邊界不清(楊青貴, 2018),存在股權(quán)設(shè)置的法律風(fēng)險(xiǎn)(賴作蓮, 2018),資產(chǎn)回報(bào)普遍較低且持續(xù)性不足(汪三貴,梁曉敏, 2017),風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制尚不健全等(李卓,左停, 2018)。諸如此類研究深入探討了資產(chǎn)收益扶貧的理論和實(shí)踐,為后續(xù)的扶貧資產(chǎn)研究奠定了理論基礎(chǔ)。

從2020年開始,關(guān)于扶貧資產(chǎn)的研究逐漸增多,大體可以分為三個(gè)方面。一是論述扶貧資產(chǎn)管理的重要意義和價(jià)值。學(xué)者普遍認(rèn)為加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)管理是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的必要支撐,也是落實(shí)“有效銜接”長(zhǎng)效機(jī)制的紐帶之一,有助于實(shí)現(xiàn)政策銜接的穩(wěn)定性及連續(xù)性。在過渡期,管好用好扶貧資產(chǎn)成為防返貧幫扶的重要抓手,能較好解決一些長(zhǎng)期發(fā)展難題(蔣和勝等, 2020;任金政,李書奎, 2022;陳紅花等, 2020)。對(duì)脫貧人口而言,扶貧資產(chǎn)管理能夠通過完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)機(jī)制、提供就業(yè)崗位、分紅等途徑,促進(jìn)脫貧人口收入增長(zhǎng)(林萬龍,孫穎, 2020),而且對(duì)一般脫貧家庭的增收效果最為顯著(李書奎等, 2023)。甚至在未來一段時(shí)期內(nèi),扶貧資產(chǎn)仍是解決低收入群體增收問題的有效抓手(葉興慶等, 2021)。對(duì)脫貧村而言,經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)是村集體資產(chǎn)的主要組成部分,資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益也成為村集體收入的重要來源(白永秀,陳煦, 2022;徐志倉,汪啟慧, 2023)。對(duì)脫貧地區(qū)而言,加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)管理既是提高脫貧地區(qū)造血能力的物質(zhì)基礎(chǔ),也是產(chǎn)業(yè)興旺和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。一方面能夠構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制,持續(xù)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目效用,形成可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系,進(jìn)而助力產(chǎn)業(yè)振興的實(shí)現(xiàn)(任金政,李書奎, 2022);另一方面能夠延伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,構(gòu)建脫貧家庭與縣域經(jīng)濟(jì)之間的良性互動(dòng)格局(高靜等, 2020)。

二是分析扶貧資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)困境和挑戰(zhàn)。首先,已有研究大多關(guān)注到了扶貧資產(chǎn)的權(quán)能缺陷問題,主要是產(chǎn)權(quán)界定不清。一方面,扶貧項(xiàng)目資金來源復(fù)雜,資產(chǎn)屬性不明確,政策文件并未明確約定這些資金屬于股金還是財(cái)政有償資金,導(dǎo)致入股經(jīng)營(yíng)主體的收益分紅資產(chǎn)屬性模糊(林萬龍,孫穎, 2020),資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定存在較大難度(葉興慶等, 2021);另一方面,相關(guān)主體的權(quán)責(zé)不對(duì)等,所有權(quán)存在“錯(cuò)位”與“虛化”,容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)歸屬泛化情況(杜志雄,崔超, 2022)。在政府全權(quán)管理下,村社集體組織缺失了收益權(quán)的控制(徐志倉,汪啟慧, 2023)。村集體即便享有扶貧資產(chǎn)的所有權(quán),也無法自行決定資產(chǎn)的使用與收益分配(杜志雄,崔超, 2022)。如在一些地區(qū)的村級(jí)光伏扶貧項(xiàng)目中,貧困村村集體既不參與電站的建設(shè),也不參與電站的管護(hù)、運(yùn)維和收益分配(林萬龍,孫穎, 2020)。其次,運(yùn)營(yíng)管理制度不健全也是相關(guān)研究的重點(diǎn)。扶貧資金項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理普遍面臨缺乏專業(yè)管理人才、資產(chǎn)設(shè)備設(shè)施的后期維護(hù)不足等問題(葉興慶等, 2021)。各地管理實(shí)踐的短期行為比較明顯,缺乏扶貧資產(chǎn)管理的自循環(huán)、良性發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制(任金政,李書奎, 2022)。清產(chǎn)核資面臨較多問題,沒有合適的參考標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估力量,大部分扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)只是在名義上按照原始投入進(jìn)行了登記,并未開展折舊、重新估值等行動(dòng),所以實(shí)際的扶貧資產(chǎn)價(jià)值與登記情況存在偏差(檀學(xué)文, 2023;葉興慶等, 2021)。最后,扶貧資產(chǎn)缺失長(zhǎng)效的收益分享機(jī)制?，F(xiàn)行實(shí)踐強(qiáng)調(diào)通過“保底分紅”等方式傾斜保護(hù)貧困群體的分紅收益,影響到其他出資方的參與積極性(楊青貴, 2020)。一些地方的分紅比例過高,給經(jīng)營(yíng)主體造成較大的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān),部分經(jīng)營(yíng)主體并不愿意接受扶貧資金入股(葉興慶等, 2021)。貧困戶也面臨隨時(shí)失去扶貧資產(chǎn)收益權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)(杜志雄,崔超, 2022)。

三是探討扶貧資產(chǎn)管理的優(yōu)化策略和路徑。相關(guān)研究的政策建議集中于優(yōu)化經(jīng)營(yíng)管理制度體系,在產(chǎn)權(quán)界定、運(yùn)營(yíng)管理、收益分配、資產(chǎn)處置等方面進(jìn)行明確規(guī)定。首先,要因地制宜開展經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的所有權(quán)界定,探索扶貧資產(chǎn)大數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用,逐一登記資產(chǎn)來源、所有權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)主體、收益分配等信息,實(shí)施日常運(yùn)營(yíng)過程中平臺(tái)化預(yù)警監(jiān)測(cè),及時(shí)為各決策部門提供決策依據(jù)(任金政,李書奎, 2022;葉興慶等, 2021)。其次,設(shè)置嚴(yán)格的經(jīng)營(yíng)主體平臺(tái)篩選標(biāo)準(zhǔn),明確扶貧資金的進(jìn)入與退出標(biāo)準(zhǔn),選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)且誠(chéng)信守約的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,作為扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目實(shí)施主體,對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)主體,及時(shí)退出入股合作(白永秀,陳煦, 2022;杜志雄,崔超, 2022;周春光, 2021)。再次,完善經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管護(hù)制度,明確縣鄉(xiāng)村的管理職責(zé),加強(qiáng)政府監(jiān)管與社會(huì)公眾監(jiān)督,通過派駐、定期提供經(jīng)營(yíng)成果等方式參與日常運(yùn)營(yíng)管理,建立多層級(jí)管護(hù)模式,落實(shí)各類資產(chǎn)的管護(hù)責(zé)任(任金政,李書奎, 2022;葉興慶等, 2021),適時(shí)開展績(jī)效評(píng)價(jià),通過考評(píng)機(jī)制提升資源配置效率和扶貧資產(chǎn)管理績(jī)效(白永秀,陳煦, 2022)。最后,優(yōu)化扶貧資產(chǎn)收益的分配機(jī)制,建立受益群體動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,明確扶貧資產(chǎn)的收益權(quán)主體和收益權(quán)變更的標(biāo)準(zhǔn)(杜志雄,崔超, 2022),根據(jù)需要及時(shí)調(diào)整受益對(duì)象,把握好村集體成員普惠受益與低收入人口幫扶之間的平衡(檀學(xué)文, 2023;葉興慶等, 2021)。

現(xiàn)有研究對(duì)扶貧資產(chǎn)的理論內(nèi)涵與實(shí)踐情況進(jìn)行了諸多探討,為全面分析經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理制度和現(xiàn)實(shí)困境奠定了研究基礎(chǔ),但仍存在一些不足。其一,已有研究大多基于定性視角或個(gè)案分析,理論層面的分析較多,對(duì)全國(guó)整體層面所存在的實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)缺乏系統(tǒng)研究,從而無法反映扶貧資產(chǎn)管理困境的影響程度。其二,已有研究對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)行為探討比較多,對(duì)行為背后的制度邏輯和法律邏輯分析較少。其三,資產(chǎn)的保全和運(yùn)營(yíng)需要法律提供保障,已有研究探討了扶貧資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰的法律風(fēng)險(xiǎn),但對(duì)這些法律風(fēng)險(xiǎn)所能造成的不利后果缺乏深度分析。綜上所述,本文的貢獻(xiàn)在于,從司法裁判文書的角度系統(tǒng)分析經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)所發(fā)生的各類問題,為扶貧資產(chǎn)管理的研究提供新視角,彌補(bǔ)已有研究的不足;通過司法訴訟案件真實(shí)地揭示扶貧資產(chǎn)面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn),特別是經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)短板和制度缺陷等共性問題,為完善資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制和保障制度提供明確方向和現(xiàn)實(shí)佐證。

二、經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)與司法訴訟情況

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)體量較大,涉及的脫貧人口和經(jīng)營(yíng)主體比較多,管理難度大,相關(guān)利益主體之間出現(xiàn)糾紛也較多。當(dāng)雙方協(xié)商失效的情況下,司法訴訟成為權(quán)益保障的最后防線。近年來,持續(xù)增長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)司法訴訟案件,反映了實(shí)踐中存在的問題愈發(fā)嚴(yán)重,亟待梳理問題根源,尋求妥善的解決途徑。

(一)經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)資金量大且涉及面廣

脫貧攻堅(jiān)期間,全國(guó)投入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金1.6萬億元,加上其他渠道的資金,共形成扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)2.77萬億元,其中經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)達(dá)到9 033億元。經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)已成為中西部地區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)的主要組成部分。根據(jù)2020年農(nóng)村集體資產(chǎn)清查數(shù)據(jù),全國(guó)農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)6.5萬億元,其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.1萬億元,占比47.7%;中部和西部地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)合計(jì)約2.29萬億元,其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占比近50%。由于各類專項(xiàng)扶貧資金主要?jiǎng)潛芙o中西部地區(qū),從而經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)主要在中西部地區(qū),脫貧村的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)大多是脫貧攻堅(jiān)期間形成的扶貧資產(chǎn)。

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)收益已成為貧困村集體經(jīng)濟(jì)收入和貧困戶增收的重要來源。從地方實(shí)踐來看,資金或資產(chǎn)大多以入股的形式,交由經(jīng)營(yíng)主體或平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng),被入股的經(jīng)營(yíng)主體通常需要每年支付5%～12%的分紅收益,享有收益的貧困村每年可獲得數(shù)萬到數(shù)十萬元不等的分紅收益,貧困戶平均每戶可獲得240～5 000元不等的分紅收益,受益群體累計(jì)超過了1 000萬戶。例如部分省份的集中式光伏扶貧項(xiàng)目,每年可為享有收益的貧困村提供幾十萬元的收益,一些脫貧縣的貧困人口純收入有近20%來自扶貧資產(chǎn)收益,部分貧困戶每年的資產(chǎn)收益達(dá)到4 000元(葉興慶等, 2021)。

(二)扶貧資產(chǎn)訴訟案件數(shù)量每年遞增

資產(chǎn)收益扶貧模式于2015年開始試點(diǎn),2017年開始大規(guī)模推廣,隨后幾乎所有的貧困縣都實(shí)施資產(chǎn)收益扶貧。資產(chǎn)收益扶貧合同實(shí)施期限一般為3～5年,第一批合同大多于2020年和2021年到期。與之對(duì)應(yīng),經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的訴訟案件數(shù)量從2015年的26份增加至2020年的859份,每年幾乎成倍增長(zhǎng),2021年同比增加36.0%。轄有脫貧縣的22個(gè)省(區(qū)、市)共有案件3 055份,占總數(shù)的89.5%。西部地區(qū)的訴訟案件增長(zhǎng)較快,當(dāng)年案件占比從2015年的44.4%增長(zhǎng)至2021年的80.1%。從西部某脫貧縣的扶貧資產(chǎn)清查得知,全縣2013年以來共形成935個(gè)經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目,資產(chǎn)原值3.86億元。截至2022年6月30日,該縣共有55個(gè)項(xiàng)目未按合同分紅,23個(gè)項(xiàng)目合同已到期未退還本金,33個(gè)項(xiàng)目存在本金無法收回的風(fēng)險(xiǎn),涉及資產(chǎn)總額1 000多萬元,13個(gè)項(xiàng)目已開展司法維權(quán)。其他脫貧縣情況基本與之類似,預(yù)計(jì)全國(guó)存在資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)總額不少。

(三)訴訟緣由主要是經(jīng)營(yíng)主體拖欠分紅和未退還本金

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)涉及政府、村集體、經(jīng)營(yíng)主體、貧困戶等主體。雖然相關(guān)管理制度規(guī)定所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)相分離,不同主體享有不同的權(quán)利,但為了確保扶貧資產(chǎn)保值增值并且讓貧困戶獲得傾斜收益分配,扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目基本由地方政府管理,特別是早期經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目的入股、收益分配及監(jiān)督管理等均由政府全權(quán)主導(dǎo)。在項(xiàng)目試點(diǎn)推行階段,沒有明確資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬,貧困人口只享有收益權(quán),并沒有直接和經(jīng)營(yíng)主體簽訂合同,以至于大部分經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目由村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣扶貧辦、國(guó)有平臺(tái)公司等作為貧困人口的委托代理者,與經(jīng)營(yíng)主體簽訂入股合同。這種權(quán)屬錯(cuò)位的管理機(jī)制成為經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)司法訴訟爭(zhēng)議的主要來源。從案例類型來看,經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)案件以民事案件為主,所有案件中有82.2%是民事案件(2)民事案件的司法裁判文書經(jīng)過整理、篩選后共計(jì)2 247份,文中對(duì)民事案件的數(shù)據(jù)分析均以此為基礎(chǔ)。,16.1%屬于刑事案件,1.7%屬于執(zhí)行和行政案件。2015—2021年,民事案件占當(dāng)年案件總數(shù)比例從25.9%增加至96.2%。從案由來看,合同糾紛案件的比例較高,占民事案件總數(shù)的94.3%,還有2.9%的民事案件是物權(quán)糾紛以及與公司等有關(guān)的民事糾紛。從起訴原因來看,78.3%的合同糾紛是經(jīng)營(yíng)主體拖欠支付分紅,70.0%是合同到期未退還入股本金。

三、扶貧資產(chǎn)管理面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)

基于司法裁判文書的分析,可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)案件相似度比較高,集中反映了扶貧資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度不健全、合同文本不夠規(guī)范等問題。這些制度缺陷加大了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和合同違約概率,從而引起司法訴訟案件增加。經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)隱含的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律合規(guī)性問題,也是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)面臨的共性問題。

(一)運(yùn)營(yíng)機(jī)制不健全帶來較大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

脫貧攻堅(jiān)期間,貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目一般依托當(dāng)?shù)匾延挟a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦,大部分發(fā)展種植和養(yǎng)殖類產(chǎn)業(yè)。在司法裁判文書中,違約的扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為主,其中36.4%來自種植業(yè),21.6%來自養(yǎng)殖業(yè)。農(nóng)業(yè)行業(yè)收益不穩(wěn)定,加上貧困地區(qū)資源稟賦較差,產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱,農(nóng)業(yè)項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足,受市場(chǎng)波動(dòng)、疫情等影響更明顯,其間容易出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)虧損,導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體不能按期履約。此外,種植、養(yǎng)殖項(xiàng)目產(chǎn)生收益的周期較長(zhǎng),而扶貧資金入股約定的分紅是從簽訂合同之日開始計(jì)算,一些項(xiàng)目還未產(chǎn)生收益,無法按時(shí)給付分紅,這種分紅機(jī)制給一些經(jīng)營(yíng)主體帶來較大的負(fù)擔(dān)。涉案項(xiàng)目中,81.0%的種植業(yè)項(xiàng)目存在拖欠分紅或未退還本金,73.7%的養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目存在同類問題。在部分案件中,扶貧資金剛?cè)牍傻浇?jīng)營(yíng)主體,就要按約定給付當(dāng)年的分紅,以至于發(fā)生司法糾紛時(shí),有些經(jīng)營(yíng)主體不認(rèn)可入股本金的總額。如(2021)豫民申××號(hào)案件的爭(zhēng)議之一就是對(duì)本金的認(rèn)定,原告A居委會(huì)以30萬元扶貧引導(dǎo)資金和村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)資金入股被告B農(nóng)業(yè)科技有限公司,2017年11月29日被告B農(nóng)業(yè)科技有限公司收到30萬元,并于2017年12月1日支付A居委會(huì)“分紅款”4萬元。該公司主張實(shí)際本金應(yīng)為26萬元,一審、二審均認(rèn)定本金應(yīng)為30萬元,但再審申請(qǐng)判定時(shí),河南省高等人民法院認(rèn)為需充分考慮支付分紅款的時(shí)間,對(duì)涉案本金進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定,指令河南省洛陽市中級(jí)人民法院再審(3)文中所涉及的案件號(hào)以及當(dāng)事人都進(jìn)行了匿名化處理。。

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)合同違約率高的另一主要原因是經(jīng)營(yíng)主體選擇機(jī)制不健全。各地出臺(tái)的關(guān)于資產(chǎn)收益扶貧的指導(dǎo)性文件均提出要選擇好實(shí)施主體,如《安徽省資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施辦法(2019年)》提出資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)施主體是治理結(jié)構(gòu)完善、財(cái)務(wù)管理健全、經(jīng)營(yíng)狀況良好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、樂于扶貧助困且誠(chéng)信守約的企業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作社等。這些對(duì)實(shí)施主體的原則性要求在實(shí)踐中很難落實(shí),一方面,這些非量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)企業(yè)、農(nóng)民合作社等經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行橫向比較和篩選;另一方面,貧困地區(qū)發(fā)展成熟的經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量相對(duì)不多,嚴(yán)格符合高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)主體則更少。在脫貧攻堅(jiān)期間,為滿足工作績(jī)效和貧困戶增收目標(biāo)的考核要求,各地積極推進(jìn)資產(chǎn)收益扶貧,只能在當(dāng)?shù)剡x擇略有基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)主體,而真正滿足制度完善、產(chǎn)權(quán)清晰、創(chuàng)收能力強(qiáng)等要求的農(nóng)民合作社或企業(yè)較少,甚至有些地方選擇剛組建且尚未形成穩(wěn)定業(yè)務(wù)的合作社或是從未涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)作為合作對(duì)象。例如四川省C縣D養(yǎng)殖專業(yè)合作社(44宗被訴案件),接受投資入股時(shí)成立才6個(gè)月,兩年之后就出現(xiàn)了拖欠分紅的問題。還有部分經(jīng)營(yíng)主體在接受大額資金入股后,生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張?zhí)煸斐山?jīng)營(yíng)不善。此外,由于入股的扶貧資金金額普遍較大,基層政府和其他委托代理者在選擇實(shí)施主體時(shí)更偏好企業(yè),導(dǎo)致企業(yè)接受入股的金額普遍比合作社高,違約被訴的比例也更高。從案件當(dāng)事人來看,65.3%是企業(yè),28.2%是合作社,其余少量案件的當(dāng)事人為個(gè)體。合同到期后,企業(yè)面臨的退還本金的壓力比較大,有77.2%涉案企業(yè)因未退還本金被訴,高出涉案合作社16.9個(gè)百分點(diǎn)。

(二)幫扶和監(jiān)管機(jī)制不健全造成管理不力

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目存在配套幫扶措施不足。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱,產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要綜合性配套扶持。作為一項(xiàng)公共政策,經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目形成于“超常規(guī)”的幫扶背景,應(yīng)有總體的風(fēng)險(xiǎn)管理和幫扶機(jī)制來減少產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展門檻和障礙,而不是讓經(jīng)營(yíng)主體獨(dú)自承擔(dān)。但在實(shí)踐中,有些項(xiàng)目沒有經(jīng)過充分評(píng)估研判而倉促實(shí)施,有些地方政府在撥付入股資金后,沒有對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體提供必要的配套幫扶措施,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限甚至項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)失敗,一些經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)出現(xiàn)流失或變成“死資產(chǎn)”。例如(2022)陜04民終××號(hào)案件,當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府未按照協(xié)議約定履行供水義務(wù),是涉案黑木耳種植項(xiàng)目失敗的原因之一。

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的配套監(jiān)管存在不足。雖然各省已出臺(tái)扶貧資產(chǎn)管理辦法,強(qiáng)化了監(jiān)督管理職責(zé),但多以原則性約束為主,沒有明確行政部門監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍,而是將具體監(jiān)管權(quán)限下放到縣鄉(xiāng)政府。例如《廣西扶貧資產(chǎn)管理辦法(試行)》提出,縣級(jí)扶貧、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強(qiáng)對(duì)扶貧資產(chǎn)管理全過程的監(jiān)督。資產(chǎn)管理具有一定的專業(yè)性,加上扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目個(gè)數(shù)眾多,縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政部門不一定都具備較好的資產(chǎn)管理能力。既沒有上級(jí)部門的監(jiān)管責(zé)任清單作為指導(dǎo),也沒有足夠的人力開展跟蹤管理和常態(tài)化監(jiān)督,縣鄉(xiāng)行政部門很難履行好監(jiān)管責(zé)任。伴隨大部分經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)確權(quán)到村集體,部分地區(qū)將監(jiān)管責(zé)任也交給村集體,例如要求村委會(huì)對(duì)設(shè)施類的經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn),落實(shí)具體責(zé)任人負(fù)責(zé)管護(hù),管護(hù)責(zé)任與其收益掛鉤;對(duì)投資入股形成的經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn),村委會(huì)要落實(shí)相關(guān)責(zé)任人跟蹤監(jiān)督運(yùn)營(yíng)管護(hù)情況。在實(shí)踐操作中,村集體更加缺乏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的能力。因此,基層政府和村集體通常是在經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)時(shí)期拖欠分紅或未退還本金后,才發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)項(xiàng)目出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問題。

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)存在貪污受賄問題。刑事案件共550宗,以行政管理人員和村支書貪污、受賄和挪用資金為主,也有少量案件是經(jīng)營(yíng)主體虛構(gòu)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,騙取扶貧資金入股。從案件類型來看,貪污賄賂罪261宗,占刑事案件總數(shù)47.5%;侵犯財(cái)產(chǎn)罪168宗,占比30.5%;瀆職35宗,占比6.4%;其他案件86宗,占比15.6%。刑事案件主要出現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)的前期,監(jiān)管機(jī)制不健全是貪污、受賄和挪用資金的主要原因。隨著扶貧監(jiān)督檢查、審計(jì)、稽查等制度逐步健全,扶貧領(lǐng)域的違法違規(guī)問題明顯減少,進(jìn)而使刑事案件同樣大幅減少。

(三)合同文本的規(guī)范性不足帶來司法爭(zhēng)議

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)根源是資產(chǎn)收益扶貧的“名股實(shí)債”機(jī)制。已有文獻(xiàn)關(guān)注到資產(chǎn)收益扶貧模式的法律風(fēng)險(xiǎn),而司法裁判文書也佐證了這種風(fēng)險(xiǎn)已成為大量存在的現(xiàn)實(shí)案例。經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目名義上為股權(quán)投資,但不符合入股的基本特征,這些“入股”項(xiàng)目既沒有進(jìn)行股權(quán)登記,也沒有實(shí)現(xiàn)共同經(jīng)營(yíng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益。如果貧困戶入股企業(yè)或合作社成為股東,依照有關(guān)法律需進(jìn)行股權(quán)登記,在享有收益的同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,一旦經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)不善,導(dǎo)致農(nóng)戶和貧困戶需要承擔(dān)以投資額為限的民事責(zé)任,就可能對(duì)財(cái)政資金、集體資產(chǎn)等資產(chǎn)造成侵蝕(賴作蓮, 2018)。為規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn),資產(chǎn)收益模式通常采用“保底分紅”形式,基層政府或村委會(huì)通常與被入股的經(jīng)營(yíng)主體達(dá)成“負(fù)贏不負(fù)虧”的約定,入股合同都標(biāo)明貧困戶或基層政府等委托者不參與具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),也不承擔(dān)合作項(xiàng)目的任何債務(wù),單純地享有獲取收益的權(quán)利,合同到期后需退還本金。因此資產(chǎn)收益扶貧“負(fù)贏不負(fù)虧”的形式,在本質(zhì)上更接近債權(quán)投資,經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶之間的法律關(guān)系更像借貸關(guān)系,而“分紅”實(shí)質(zhì)上是借款利息。

各地在資產(chǎn)收益扶貧模式實(shí)施之初缺乏參考案例,且關(guān)切點(diǎn)集中于提高項(xiàng)目對(duì)貧困群體的覆蓋程度,對(duì)合同文本的規(guī)范性關(guān)注不足,也基本沒有開展合同的法律合規(guī)性審查,導(dǎo)致“負(fù)贏不負(fù)虧”的約定和受益分配方式?jīng)]有經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序,從而隱含了一定的司法風(fēng)險(xiǎn)。在民事訴訟案件中,一些文本約定未必能獲得司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可,而合同有效性和當(dāng)事人之間的法律關(guān)系已成為民事案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)。一方面,“名股實(shí)債”造成合同認(rèn)定模糊。有56.8%的民事案件被認(rèn)定為合作協(xié)議糾紛,33.3%被認(rèn)定為借貸合同糾紛。在對(duì)當(dāng)事人之間的法律關(guān)系認(rèn)定中,有28.7%的案件被認(rèn)定為借貸關(guān)系。還有一部分經(jīng)營(yíng)主體依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》等有關(guān)法律規(guī)定,提出入股合同無效或無須返回本金等觀點(diǎn)。雖然法院通常從合同是當(dāng)事人雙方真實(shí)意思表示、不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的角度予以認(rèn)可,但“名股實(shí)債”從長(zhǎng)遠(yuǎn)看仍是法律風(fēng)險(xiǎn)的根源。另一方面,合同大多未明確約定具體的解除條件,部分委托代理者在提出合同解除時(shí)出現(xiàn)了司法爭(zhēng)議。合同解除條件不明確,增加了經(jīng)營(yíng)主體和扶貧資產(chǎn)所有者的風(fēng)險(xiǎn),也為運(yùn)營(yíng)和保全扶貧資產(chǎn)增加困難。例如(2020)內(nèi)04民再××號(hào)案件,合同雙方未約定解除合同的條件,因企業(yè)法定代表人意外死亡,在企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況沒有明顯變化的情況下,縣扶貧辦以維護(hù)資產(chǎn)安全為由起訴請(qǐng)求解除合同。一審和二審支持扶貧辦解除協(xié)議,再審認(rèn)為此案不符合法定解除合同的條件。(2018)渝0242行再××號(hào)案件,E縣扶貧辦認(rèn)為F公司不滿足收益較好、連續(xù)三年實(shí)現(xiàn)盈利的條件,可能?？畈粚Ｓ?為確保扶貧資金安全,要求解除《資產(chǎn)收益扶貧合作協(xié)議》。一審要求E縣扶貧辦繼續(xù)履行協(xié)議,將約定的專項(xiàng)扶貧資金60萬元?jiǎng)潛芙oF公司的指定賬戶,再審撤銷了原審判決。

(四)“同案不同判”不利于扶貧資產(chǎn)司法維權(quán)

相關(guān)政策文件對(duì)于扶貧資金“入股”沒有明確的含義規(guī)范,現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)此類財(cái)政資金“入股”也缺乏明確的適用條款,導(dǎo)致各地各級(jí)法院審理此類案件沒有統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn),引用的法律條文不盡相同,從而出現(xiàn)較多的“同案不同判”現(xiàn)象。不同法院對(duì)同類案件的審判結(jié)果不同,在民事二審案件中比較突出,撤銷原審判決或改判的比例為16.2%。一是合同效力判定不一致。大部分案件的合同得到了司法支持,也有2.7%的案件合同未獲得支持,主要原因是部分法院認(rèn)為行政部門代理簽訂合同的行為超出政府機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)范圍。例如(2020)內(nèi)民申××號(hào)案件和(2020)遼0727民再××號(hào)案件不斷改判,且兩個(gè)案件對(duì)合同效力的判決完全不同。二是訴訟主體資格認(rèn)定模糊。委托代理者訴訟主體是否適格成為民事案件另一主要爭(zhēng)議點(diǎn),其訴訟主體資格在個(gè)別案件中不被認(rèn)可。如(2020)內(nèi)04民再××號(hào)案件,扶貧辦及其隸屬投資管理有限公司,與G公司在2017年和2019年分別簽訂兩份合同,再審認(rèn)為扶貧辦作為訴訟主體不適格。村集體的訴訟主體資格也出現(xiàn)不被認(rèn)可的案例。2020年《中華人民共和國(guó)民法典》以及2021年《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中都明確規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有特別法人地位和獨(dú)立運(yùn)營(yíng)地位。未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的村莊,村委會(huì)可以依法代替集體經(jīng)濟(jì)組織行使其職責(zé)(杜志雄,崔超, 2022)。但在(2020)冀0728民初××號(hào)案件,10個(gè)村委會(huì)聯(lián)合作為原告,法院裁定原告起訴不符合法定條件,這種裁定結(jié)果無疑加大了同類村莊的維權(quán)難度。面對(duì)第一批合同普遍到期的情形,“同案不同判”給扶貧資產(chǎn)的再次利用帶來顧慮,如何清晰界定雙方的法律關(guān)系、如何統(tǒng)一類似案件的認(rèn)定和判決,都是確保扶貧資產(chǎn)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的必要條件。

四、經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)保值增值需要處理好的幾大關(guān)系

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的資產(chǎn)屬性和政策目標(biāo)兼具公益性和市場(chǎng)化特征,管好用好經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)必須平衡維護(hù)資金安全和獲得穩(wěn)定效益的兩難關(guān)系,在保障可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上盡可能讓目標(biāo)群體從扶貧資產(chǎn)中受益更多,并處理好基層政府監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管能力不匹配的難題。

(一)處理好確保資金安全和追求經(jīng)營(yíng)效益的關(guān)系

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)大多來源于財(cái)政資金,在使用和管理過程中無法避免安全性和靈活性相互矛盾的兩難處境。從資產(chǎn)性質(zhì)和來源來看,扶貧資產(chǎn)保值應(yīng)是資產(chǎn)管理的首要目標(biāo),資產(chǎn)安全的重要性超過了資產(chǎn)增值。從資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的要素來看,扶貧資產(chǎn)附著于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、依托于經(jīng)營(yíng)主體,需要給予經(jīng)營(yíng)主體適當(dāng)?shù)闹С趾腿萑潭?。只有承載項(xiàng)目的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展、經(jīng)營(yíng)主體效益穩(wěn)定,才能確保扶貧資產(chǎn)增值。如今,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的低效益、高風(fēng)險(xiǎn)以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的高脆弱性,給基層政府和村集體妥善運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)帶來重重壓力。一些地方擔(dān)心資產(chǎn)流失,對(duì)經(jīng)營(yíng)主體施加多重限制,反而制約了經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。還有部分地區(qū)選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方式,將大量資金打包入股到大型企業(yè),以期降低項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn),并獲得相對(duì)穩(wěn)定的收益。但這種方式并非一勞永逸,一是大項(xiàng)目并非沒有經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),一旦經(jīng)營(yíng)失敗反而影響到更多農(nóng)戶的收益;二是利益聯(lián)結(jié)機(jī)制較為單一,貧困戶和村集體除獲得固定的分紅收益之外,很難參與到大企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈,從而無法給貧困戶生計(jì)和村集體經(jīng)濟(jì)帶來根本性改善。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的保值增值,必須在確保資金安全和維護(hù)經(jīng)營(yíng)效益之間尋求平衡,優(yōu)先選擇既能與貧困戶和村集體構(gòu)建產(chǎn)業(yè)紐帶,又有良好經(jīng)營(yíng)制度和經(jīng)營(yíng)狀況的實(shí)體作為入股對(duì)象,鼓勵(lì)基層政府和村集體積極盤活和使用經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn),避免閑置浪費(fèi),使其能發(fā)揮增收的作用。

(二)處理好長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)和短期分紅收益的關(guān)系

經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)肩負(fù)著讓受益主體脫貧且穩(wěn)定增收的公益性目標(biāo),還要在市場(chǎng)環(huán)境中能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng),使其在實(shí)踐中面臨公益性投資與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的雙重目標(biāo)。脫貧攻堅(jiān)期間的產(chǎn)業(yè)扶貧核心目標(biāo)是幫助貧困人口脫貧,在責(zé)任層層傳導(dǎo)、考核年年跟進(jìn)的情況下,基層政府只能追求產(chǎn)業(yè)扶貧盡快見效,從而選擇一些“短平快”的項(xiàng)目。項(xiàng)目的選擇和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)沒有完全遵守市場(chǎng)化最優(yōu)配置的原則,導(dǎo)致這些項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展能力略有不足,很難持續(xù)保障分紅收益。進(jìn)入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新階段,長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)和短期分紅收益的矛盾變得更加突出。脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度難以比肩脫貧攻堅(jiān)期間的政策力度,產(chǎn)業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展的重要性日益凸顯,更需要培育和升級(jí)形成有競(jìng)爭(zhēng)力的高效產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)需要綜合扶持和耐心經(jīng)營(yíng),但當(dāng)前的經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)分配機(jī)制雖然有利于獲取穩(wěn)定收益,實(shí)際上不一定能夠保障項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展(汪三貴,梁曉敏, 2017)。在項(xiàng)目未產(chǎn)生收益或經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)虧損時(shí),經(jīng)營(yíng)主體可能無力分紅,強(qiáng)制分紅加劇了經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān),降低資產(chǎn)流動(dòng)性,還可能迫使經(jīng)營(yíng)主體縮減經(jīng)營(yíng)規(guī)模和再投入資金,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)損害經(jīng)營(yíng)主體的可持續(xù)發(fā)展能力?！柏?fù)贏不負(fù)虧”的機(jī)制使得經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn),這也是部分經(jīng)營(yíng)主體在合同到期后不愿意繼續(xù)讓扶貧資產(chǎn)“入股”的原因。在經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和管理中,需要處理好長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)和短期分紅收益的關(guān)系,需明確產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)是獲取分紅的基礎(chǔ)條件,短期分紅不應(yīng)損害長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng),在不損害經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)能力的基礎(chǔ)上適當(dāng)分紅,才能使經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)處理好地方政府監(jiān)管責(zé)任較大和實(shí)施意愿較低的關(guān)系

當(dāng)前的經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)管理制度要求地方政府承擔(dān)較多的監(jiān)管責(zé)任,而地方政府監(jiān)管能力難以滿足現(xiàn)實(shí)監(jiān)管需求,導(dǎo)致地方政府不愿意繼續(xù)采用資產(chǎn)收益的模式發(fā)展產(chǎn)業(yè),經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)可能會(huì)進(jìn)入縮量式發(fā)展處境?！蛾P(guān)于加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)后續(xù)管理的指導(dǎo)意見》明確了縣鄉(xiāng)村三級(jí)監(jiān)管責(zé)任,縣級(jí)政府對(duì)本縣域扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)后續(xù)管理履行主體責(zé)任,明確相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理責(zé)任清單;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)后續(xù)運(yùn)營(yíng)的日常監(jiān)管;對(duì)確權(quán)到村集體的扶貧項(xiàng)目資產(chǎn),村級(jí)組織要擔(dān)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。對(duì)縣鄉(xiāng)村而言,經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)“不好管”,也“不想管”。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)結(jié)束后,地方政府在資金管理制度和績(jī)效考核的壓力下,更傾向于選擇直補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等管理程序相對(duì)簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)幫扶方式,具有在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施前有“撒胡椒面”的傾向,所形成的扶貧資產(chǎn)多為到戶類資產(chǎn)。因?yàn)榘凑辗鲐氋Y產(chǎn)管理的政策規(guī)定,到戶類資產(chǎn)無須縣鄉(xiāng)村三級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)其實(shí)施監(jiān)管,從而導(dǎo)致新增經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)越來越少。需注意到,經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)在兼顧?quán)l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特殊群體增收的雙重目標(biāo)上,具有舉足輕重的作用。目前,到村的專項(xiàng)資金相對(duì)較少,單個(gè)村的幫扶資金不足以支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展,再分散到脫貧戶和防返貧監(jiān)測(cè)戶,則更難形成具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)。適當(dāng)匯集資金發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè),補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈和配套設(shè)施的短板,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群融合發(fā)展,既能形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模化和集群化的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì),建成現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系,又能為拓展多元化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制創(chuàng)造空間,使經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)能夠在新發(fā)展階段成為促進(jìn)低收入群體和村集體內(nèi)生發(fā)展能力提升的重要途徑。要達(dá)成上述目的,必須妥善解決地方政府監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管能力不匹配問題,明確與層級(jí)相匹配的監(jiān)管措施和監(jiān)管責(zé)任,讓各層機(jī)構(gòu)和組織都能在統(tǒng)一的監(jiān)管框架下,發(fā)揮各自的監(jiān)管職責(zé),實(shí)現(xiàn)管好用好經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)。

五、促進(jìn)經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的建議

在新發(fā)展階段,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、防止發(fā)生大規(guī)模返貧是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容?？紤]到經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)承載的特殊作用,必須健全其運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制,妥善處置面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),確保資產(chǎn)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)并實(shí)現(xiàn)保值增值,讓脫貧人口和其他低收入人口能夠得到長(zhǎng)期穩(wěn)定的資產(chǎn)收益。

(一)健全經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制

一是健全經(jīng)營(yíng)主體篩選機(jī)制。明確財(cái)務(wù)績(jī)效、管理制度等標(biāo)準(zhǔn),挑選出經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定且有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)和合作社,建立入股合作對(duì)象備選庫。要求入股合作的經(jīng)營(yíng)主體建立規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度,增加會(huì)計(jì)信息披露程序,對(duì)入股資金較大的經(jīng)營(yíng)主體開展年度審計(jì)。二是改進(jìn)資產(chǎn)運(yùn)作模式。對(duì)已有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū),應(yīng)以補(bǔ)短板、提效益為目標(biāo),基于產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和村落地理位置選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,力求形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群。對(duì)無優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地區(qū),以資金安全、收益穩(wěn)定為目標(biāo),可形成固定資本再委托經(jīng)營(yíng)主體運(yùn)營(yíng)或與經(jīng)營(yíng)主體共同運(yùn)作產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。三是健全扶貧資產(chǎn)項(xiàng)目聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制。積極拓展分紅之外的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制,給脫貧戶提供更精準(zhǔn)有效的技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)品定向保價(jià)銷售、互聯(lián)網(wǎng)+帶貨培訓(xùn)等。四是強(qiáng)化配套扶持措施,協(xié)調(diào)解決產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的配套基礎(chǔ)設(shè)施短板,幫助經(jīng)營(yíng)主體對(duì)接市場(chǎng)、技術(shù)等資源,提供貸款、保險(xiǎn)等金融支持政策。對(duì)存在經(jīng)營(yíng)困難的市場(chǎng)主體,幫助紓解外部因素造成的影響,例如協(xié)助打通供應(yīng)鏈和銷售鏈堵點(diǎn)、解決勞動(dòng)力短缺等問題。對(duì)市場(chǎng)主體因臨時(shí)資金短缺或未產(chǎn)生收益而不能按時(shí)支付分紅的情況,可以酌情延期支付分紅。

(二)健全經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)制

一是明確行政部門監(jiān)管權(quán)限。建議各省出臺(tái)具有可操作性的經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任清單,明確縣級(jí)政府監(jiān)管責(zé)任,要求其對(duì)重大項(xiàng)目開展常態(tài)化監(jiān)督,包括定期開展專項(xiàng)督查或暗訪、委托第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)等。對(duì)投資規(guī)模達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目,每年由主管部門匯集后,統(tǒng)一委托會(huì)計(jì)或律師事務(wù)所開展盡職調(diào)查。賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織參與中小項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的權(quán)限,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管全覆蓋。二是健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。對(duì)入股資金較大的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,要做好項(xiàng)目全周期風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)案,完善預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制,對(duì)縣域內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)較為集中的項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤監(jiān)控,針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取循序漸進(jìn)的整改措施,有序化解相關(guān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化對(duì)資金的監(jiān)管,建立入股資金共管機(jī)制,開設(shè)共管賬號(hào),由行業(yè)主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)與經(jīng)營(yíng)主體共同管理資金使用。開展常態(tài)化的資金使用審計(jì),鼓勵(lì)對(duì)入股本金開展抵押擔(dān)保,以降低專項(xiàng)資金的風(fēng)險(xiǎn)。三是加大刑事責(zé)任的懲處力度。對(duì)涉嫌侵占、挪用資產(chǎn)等行為,除按刑法定罪量刑之外,加大附加刑處罰力度,例如提高罰金金額,增加違法犯罪成本。

(三)提高入股合同的合規(guī)性

建議對(duì)扶貧資金此類財(cái)政資金的“入股”進(jìn)行明確界定,為與現(xiàn)有法律規(guī)定相符合,可將其明確為債權(quán)投資,“分紅”可界定為資金占用費(fèi)或利息。合同可定性為借貸合同,適用民間借貸的相關(guān)法律規(guī)定及司法解釋。針對(duì)司法訴訟的主要爭(zhēng)議點(diǎn),建議各省出具普適性“入股”合同范本,供基層簽訂經(jīng)營(yíng)性扶貧資產(chǎn)包括村集體資產(chǎn)“入股”合同參考使用。統(tǒng)一制定權(quán)益保障條款,明確合同法律關(guān)系,標(biāo)明合同終止的具體條件,健全資金退出、返還、處置等機(jī)制,允許經(jīng)營(yíng)主體主動(dòng)申請(qǐng)退出。對(duì)處于存續(xù)期的合同進(jìn)行法律合規(guī)性審核,對(duì)原合同尚未明確的權(quán)益保障條款等可通過補(bǔ)充協(xié)定予以說明。

(四)公布指導(dǎo)性案件解決“同案不同判”問題

鑒于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投資入股缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)依據(jù),而短期內(nèi)很難對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充和修訂,可利用案例指導(dǎo)制度解決當(dāng)前存在的司法裁量不一致問題。建議最高人民法院聯(lián)合國(guó)家鄉(xiāng)村振興局等相關(guān)部門,挑選一批司法邏輯清晰、說理性強(qiáng)的案例作為指導(dǎo)性案例或典型案例,供各級(jí)人民法院參照審理相似案件,就主體資格確認(rèn)、合同性質(zhì)和效力認(rèn)定等分歧較大的內(nèi)容,提供統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)和裁量規(guī)則,實(shí)現(xiàn)裁判法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。對(duì)合同效力的認(rèn)定,需以合同條款和政策實(shí)施背景為判斷標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)定合同簽訂是雙方當(dāng)事人真實(shí)意思的表示,即使行政部門代理超出行政職能范圍,也不應(yīng)認(rèn)為其違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定,從而影響合同的有效性認(rèn)定。