紀(jì)養(yǎng)文 謝禪

摘 要：規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行是落實(shí)司法責(zé)任制改革部署的重要舉措。持續(xù)加強(qiáng)對(duì)民事抗訴工作中檢察權(quán)的規(guī)制具有一定的歷史必然性，也是滿足人民群眾對(duì)個(gè)案公平正義新期待的必然要求。民事抗訴工作在監(jiān)督理念和定位上容易出現(xiàn)偏差，與再審檢察建議“雙軌并行”、人員權(quán)責(zé)分散、環(huán)節(jié)較多、周期較長易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)查核實(shí)和聽證不夠規(guī)范、大數(shù)據(jù)和“外腦”借助不足，且管案、管事、管人的難度較大。應(yīng)不斷更新監(jiān)督理念、優(yōu)化案件受理方式，規(guī)范辦案流程、提高審查效率，科學(xué)借助外力、規(guī)范辦案方式，協(xié)同監(jiān)督制約、加強(qiáng)追責(zé)問責(zé)，真正落實(shí)司法責(zé)任制。

關(guān)鍵詞：民事抗訴 檢察權(quán)規(guī)制 再審檢察建議

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，以兩個(gè)小節(jié)的篇幅提出要確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。黨的二十大報(bào)告也要求強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督，促進(jìn)司法公正。在最高檢印發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中，將“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”作為總體目標(biāo)。要全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，就勢(shì)必要完善檢察官在司法辦案中的權(quán)責(zé)配置、權(quán)力制約與監(jiān)督等問題，規(guī)范檢察權(quán)的運(yùn)行。

最高檢應(yīng)勇檢察長強(qiáng)調(diào)，“勇于自我革命，縱深推進(jìn)全面從嚴(yán)治檢，必須做到依法正確行使檢察權(quán)……圍繞刑事案件不捕不訴、民事抗訴等容易出問題的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，一體強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和辦案管理”［1］。民事抗訴是民事檢察工作中最核心的環(huán)節(jié)之一，確保民事抗訴權(quán)依法正確規(guī)范行使，具有重要的意義。

一、加強(qiáng)民事抗訴中檢察權(quán)規(guī)制的必要性

（一）持續(xù)加強(qiáng)民事抗訴中檢察權(quán)規(guī)制具有一定的歷史必然性

民事抗訴工作隨著民事再審制度的建立和演變，經(jīng)歷了從無到有、從弱變強(qiáng)，不斷探索完善的過程。加強(qiáng)對(duì)民事抗訴工作中檢察權(quán)運(yùn)行的規(guī)制，具有一定的歷史必然性。在1982年的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》中，雖規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但未提及監(jiān)督方式。1991年民事訴訟法頒布后，民事抗訴制度才正式確立，并付諸司法實(shí)踐。辦理抗訴案件從此成為民事檢察工作的重心，辦案規(guī)模持續(xù)大幅提升。其后隨著民事訴訟法于2007年、2012年、2021年在“審判監(jiān)督程序”一章中相關(guān)條文的修訂，民事檢察監(jiān)督的范圍由民事審判活動(dòng)擴(kuò)展到民事訴訟的全過程，民事檢察監(jiān)督方式從只有抗訴到抗訴和檢察建議并行。但抗訴一直是民事檢察工作的核心，決定了民事檢察工作發(fā)展的方向和質(zhì)效。加強(qiáng)對(duì)民事抗訴權(quán)的規(guī)制以促進(jìn)民事檢察的良性發(fā)展，既是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是民事檢察事業(yè)發(fā)展的歷史必然。

（二）加強(qiáng)民事抗訴中檢察權(quán)規(guī)制是滿足人民群眾對(duì)個(gè)案公平正義新期待的必然要求

民事案件廣泛涉及人民群眾的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益，對(duì)人民生活有深刻影響。人民群眾對(duì)個(gè)案公平正義的追求愈漸迫切，不僅對(duì)關(guān)系自身利益的生效裁判結(jié)果高度關(guān)注，致使再審申訴的數(shù)量居高不下，對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的涉訴輿論熱點(diǎn)也能感同身受，對(duì)個(gè)別不公正的判決深惡痛絕，期望營造更加公平的訴訟環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)不僅要用足用好民事抗訴權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)案的糾偏，更要落實(shí)精準(zhǔn)監(jiān)督理念，力爭(zhēng)“辦理一案、影響一片”。唯有加強(qiáng)民事抗訴中檢察權(quán)規(guī)制，提升辦案效能，才能將民事抗訴的“三個(gè)效果”精準(zhǔn)體現(xiàn)在每一個(gè)司法案件中。

二、民事抗訴工作中檢察權(quán)運(yùn)行的不足與風(fēng)險(xiǎn)

（一）監(jiān)督理念和定位容易出現(xiàn)偏差

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事抗訴案件的受理，在不同時(shí)期和不同地區(qū)具有較為明顯的差異，這實(shí)質(zhì)上反映了監(jiān)督理念層面的差異。一是對(duì)于監(jiān)督權(quán)的定位存在偏差。有的檢察人員把民事抗訴權(quán)理解為民事私權(quán)利救濟(jì)的一種方式，把修復(fù)當(dāng)事人因不適當(dāng)?shù)拿袷虏门卸a(chǎn)生的權(quán)益受損作為主要的價(jià)值取向。這實(shí)際是一種誤區(qū)，容易引發(fā)對(duì)民事抗訴破壞當(dāng)事人之間訴訟角力平衡的擔(dān)憂。檢察機(jī)關(guān)抗訴的最終目的，不是干預(yù)已經(jīng)發(fā)生的訴訟結(jié)果，而是監(jiān)督審判權(quán)的行使。對(duì)當(dāng)事人私權(quán)利的救濟(jì)是客觀效果，也是次要的目的。［2］這有別于樸素的正義觀。二是對(duì)于依職權(quán)監(jiān)督的理解不一致。民事裁判結(jié)果監(jiān)督案件的受理渠道有三種：當(dāng)事人申請(qǐng)、案外人控告和人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序的情形，民事訴訟法未予提及，僅在《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》）第37條中作了規(guī)定，且明確該情形不受當(dāng)事人是否申請(qǐng)?jiān)賹彽南拗啤?shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于依職權(quán)受理案件標(biāo)準(zhǔn)的把握存在差別，寬嚴(yán)不一。三是對(duì)于辦案數(shù)量與質(zhì)量的理解不一致。有的辦案人員對(duì)于民事抗訴案件規(guī)模存在一定的“數(shù)字迷信”“數(shù)據(jù)恐慌”，存在千方百計(jì)擴(kuò)大抗訴案件規(guī)模的傾向，未能實(shí)現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量相統(tǒng)一。

（二）“雙軌并行”、權(quán)責(zé)分散、流程冗長易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)

一是提請(qǐng)抗訴和再審檢察建議“雙軌并行”界限模糊。根據(jù)民事訴訟法第219條第2款規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有該法第211條所規(guī)定的13種情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會(huì)公共利益的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。故地方檢察機(jī)關(guān)提起民事再審可以采用提請(qǐng)抗訴和再審檢察建議兩種不同的方式。雖然在《監(jiān)督規(guī)則》第81、82、83條中將提出再審檢察建議的情形限縮為11種情形，且規(guī)定了一般應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)抗訴而非提出再審檢察建議的情形，但實(shí)踐中兩種監(jiān)督方式的提出條件基本是一樣的。在程序上，提請(qǐng)抗訴需要上一級(jí)檢察院同意，審查環(huán)節(jié)較多、難度相對(duì)較大，提出再審檢察建議一般只需本院檢察委員會(huì)決定即可。辦案人員在確定提請(qǐng)抗訴還是提出再審檢察建議時(shí)，經(jīng)常需要反復(fù)權(quán)衡。

二是提請(qǐng)抗訴案件中的權(quán)責(zé)較為分散。在下級(jí)檢察院提請(qǐng)抗訴的案件中，案件的初步審查由下級(jí)檢察院負(fù)責(zé)。下級(jí)檢察院的辦案人員負(fù)責(zé)對(duì)案件基本事實(shí)調(diào)查核實(shí)并會(huì)見當(dāng)事人，對(duì)案情較為熟悉但并不直接決定案件是否提出抗訴，只能提請(qǐng)上級(jí)檢察院決定；上級(jí)檢察院通常依照提請(qǐng)抗訴的報(bào)告書和卷宗材料進(jìn)行書面審查，相對(duì)缺少親歷性，卻要作出案件是否抗訴的決定。上級(jí)檢察院特別是省級(jí)檢察院抗訴案件較為集中、人員相對(duì)較少，卻要承擔(dān)關(guān)鍵的責(zé)任。下級(jí)檢察院參與辦案人員對(duì)案件承擔(dān)了主要的調(diào)查核實(shí)工作，卻并不承擔(dān)最終的辦案責(zé)任。在提請(qǐng)抗訴案件中，通常需要由多人共同對(duì)案件質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任，更需要加強(qiáng)制度規(guī)制，讓辦案者和決定者各負(fù)其責(zé)。

三是提請(qǐng)抗訴流程環(huán)節(jié)較多、周期較長。民事抗訴案件通常采用“上級(jí)抗訴、下級(jí)再審”的模式。在典型的申請(qǐng)抗訴案件中，案件受理后需要經(jīng)過5個(gè)環(huán)節(jié)：審查抗訴申請(qǐng)、同級(jí)檢察院提請(qǐng)抗訴、上一級(jí)檢察院提出抗訴、上一級(jí)法院裁定再審、同級(jí)法院再審改判。對(duì)于同一案件事實(shí)，需要由兩級(jí)法院和檢察院分別獨(dú)立作出審查后方能作出改判，案件經(jīng)歷一個(gè)“倒U型”的彎道才能回到訴訟起點(diǎn)。大部分案件從提出申請(qǐng)到改變?cè)门薪Y(jié)果需要1年以上的時(shí)間，如果某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)延誤，則可能耗費(fèi)時(shí)間更長，消耗更多的司法資源。

（三）調(diào)查核實(shí)和聽證不夠規(guī)范，大數(shù)據(jù)和“外腦”借助不足

雖然民事抗訴案件以書面審查為主，申請(qǐng)人或者其他當(dāng)事人對(duì)其提出的主張負(fù)有舉證義務(wù)，但當(dāng)事人往往在上訴和再審環(huán)節(jié)中已經(jīng)窮盡了舉證能力，獲取新證據(jù)需要借助外力。實(shí)踐中辦案人員調(diào)查核實(shí)不規(guī)范的情形也時(shí)有發(fā)生。限于辦案人員能力和精力，且民事抗訴案件通常矛盾較為激烈，目前聽證工作僅在少量抗訴案件中開展，未達(dá)到“應(yīng)聽盡聽”的標(biāo)準(zhǔn)。［3］在數(shù)字檢察方面，通過學(xué)習(xí)和探索，辦案人員已經(jīng)能夠運(yùn)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督工具發(fā)現(xiàn)更多的民事抗訴案件線索，但對(duì)數(shù)字模型的使用還不夠熟練和自覺。對(duì)于行業(yè)專家“外腦”，省級(jí)檢察院能夠做到經(jīng)常聯(lián)系、深入借助、及時(shí)咨詢意見，基層檢察院還較少使用。

（四）管案、管事、管人難度較大

民事裁判結(jié)果監(jiān)督案件數(shù)量較大、專業(yè)性較強(qiáng)，且辦案過程較為獨(dú)立，對(duì)其予以制約監(jiān)督在客觀上存在一定的難度。如考核人員雖然可通過辦案數(shù)量、案件抗訴改變率、監(jiān)督率等對(duì)辦案質(zhì)量予以評(píng)價(jià)考核，但單憑數(shù)據(jù)未必能反映實(shí)際辦案質(zhì)量。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第42條的規(guī)定，上級(jí)檢察院可以將受理的案件交由下級(jí)檢察院辦理，但對(duì)于交辦的案件可能會(huì)存在“一交了之”的情況。雖然有員額檢察官和辦案組，但實(shí)踐中檢察官助理充當(dāng)辦案主力的情況也并不少見。另外，民事抗訴環(huán)節(jié)也是廉政風(fēng)險(xiǎn)的易發(fā)地。待辦的民事案件如果啟動(dòng)再審，對(duì)當(dāng)事人來說可能涉及巨大經(jīng)濟(jì)利益，也易導(dǎo)致相關(guān)的不當(dāng)交往情形出現(xiàn)。對(duì)于辦案過程中可能發(fā)生的違法違規(guī)行為，督察部門一般只能進(jìn)行事后監(jiān)督，難以在辦案中及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

三、加強(qiáng)民事抗訴工作中檢察權(quán)規(guī)制的建議

最高檢應(yīng)勇檢察長強(qiáng)調(diào)，“要全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，完善司法辦案權(quán)責(zé)配置，著力解決放而不管、制約不夠、監(jiān)督乏力等問題，實(shí)質(zhì)開展追責(zé)懲戒工作，構(gòu)建規(guī)范的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制”［4］。針對(duì)以上問題，建議從以下方面著手，增強(qiáng)對(duì)民事抗訴工作中檢察權(quán)的監(jiān)督制約。

（一）更新監(jiān)督理念，優(yōu)化受理方式

一是應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正立場(chǎng)。要堅(jiān)持“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位，以通過民事訴訟監(jiān)督保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施為目標(biāo)，避免過多介入當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)沖突，保持一定的謙抑性。二是要著力加強(qiáng)依職權(quán)監(jiān)督。民事訴訟監(jiān)督案件中依職權(quán)監(jiān)督案件的重點(diǎn)是損害國家利益或者社會(huì)公共利益、枉法裁判、虛假訴訟等較為嚴(yán)重?cái)_亂司法秩序的行為，其中多是社會(huì)“盲點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”，也是檢察院依法能動(dòng)履職服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的重要著力點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)監(jiān)督、積極作為。三是堅(jiān)持辦案數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一，提升民事抗訴的精準(zhǔn)性、及時(shí)性、有效性。著力發(fā)揮民事抗訴在法律適用和司法理念方面的糾偏、引領(lǐng)價(jià)值，通過對(duì)個(gè)案的高質(zhì)量監(jiān)督產(chǎn)生對(duì)類案的指導(dǎo)效果。同時(shí)努力通過檢察和解、司法救助等方式，對(duì)私權(quán)利予以更多支持和救濟(jì)。

（二）規(guī)范審查流程，提高審查效率

一是充分利用民事抗訴與再審檢察建議“雙軌制”優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建各有側(cè)重的監(jiān)督格局。市、縣級(jí)檢察院應(yīng)充分利用民事抗訴與再審檢察建議兩種模式，積極適應(yīng)人民法院審級(jí)職能定位改革，剛?cè)嵯酀?jì)、快慢結(jié)合，根據(jù)不同案情，選擇更優(yōu)的監(jiān)督方式。對(duì)于適用法律確有錯(cuò)誤、具有典型意義的案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決提請(qǐng)抗訴，體現(xiàn)監(jiān)督剛性。對(duì)于案情相對(duì)簡(jiǎn)單、錯(cuò)誤較為清楚的“小案”，可依照“兩高”《關(guān)于規(guī)范辦理民事再審檢察建議案件若干問題的意見》，多采用再審檢察建議的方式，更多激發(fā)同級(jí)檢察院監(jiān)督動(dòng)能。二是加強(qiáng)上下一體化辦案，形成監(jiān)督合力。繼續(xù)推進(jìn)一體化辦案機(jī)制，加強(qiáng)上下級(jí)檢察人員在民事抗訴案件辦理中的工作協(xié)同，通過案件交辦和類案指導(dǎo)等方式，促進(jìn)在提請(qǐng)抗訴案件中上下級(jí)檢察院之間的協(xié)作分工。由下級(jí)檢察院在上級(jí)檢察院的指導(dǎo)下做好調(diào)查核實(shí)工作，由上級(jí)檢察院把好法律適用關(guān)，提高民事抗訴的合法性、針對(duì)性和準(zhǔn)確性。三是優(yōu)化辦案流程，提高民事抗訴辦案效率。深入推進(jìn)繁簡(jiǎn)分流。對(duì)相對(duì)簡(jiǎn)單的案件適用簡(jiǎn)易程序?qū)彶椋s短辦案周期；對(duì)較為疑難復(fù)雜的案件，集中檢力深入審查。嚴(yán)格遵守辦案期限。對(duì)重點(diǎn)案件早做謀劃，嚴(yán)格依照程序，在法定的辦案期限內(nèi)辦結(jié)。加強(qiáng)流程再造。通過制度設(shè)計(jì)減少提請(qǐng)抗訴案件辦理的中間環(huán)節(jié)和重復(fù)審查，縮短辦案周期，減少程序空轉(zhuǎn)。

（三）規(guī)范辦案方式、借助外力，提高辦案質(zhì)效

一是建立“寬進(jìn)嚴(yán)出”的調(diào)查核實(shí)機(jī)制。檢察人員可根據(jù)辦案需要或者依照當(dāng)事人申請(qǐng)，自行決定啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)工作，但不得隨意擴(kuò)大調(diào)查核實(shí)范圍，也不得將獲得的證據(jù)用于無關(guān)的事項(xiàng)。決定和具體實(shí)施調(diào)查核實(shí)工作的檢察人員分別對(duì)其行為負(fù)責(zé)。二是持續(xù)增加聽證的適用比例。及時(shí)組織當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行辯論，對(duì)新證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，對(duì)當(dāng)事人的言詞證據(jù)進(jìn)行固定，避免其搖擺不定。三是提高運(yùn)用數(shù)字模型和大數(shù)據(jù)平臺(tái)的能力，發(fā)現(xiàn)更多的案件線索。四是用好“外腦”，加強(qiáng)與民事檢察咨詢專家和兼職檢察官助理的常態(tài)化聯(lián)系，幫助解決疑難問題。

（四）協(xié)同監(jiān)督制約，加強(qiáng)追責(zé)問責(zé)

一是更加注重實(shí)效考核。更好地發(fā)揮考核“指揮棒”的作用，在考核中更加注重采納率和改判率，常態(tài)化開展案件質(zhì)量評(píng)查，對(duì)民事抗訴的實(shí)際效果予以評(píng)測(cè)。對(duì)于該抗不抗、抗訴效果不佳的案件，逐案分析研究，客觀評(píng)價(jià)督導(dǎo)。二是更加注重流程監(jiān)督。上級(jí)檢察院要加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)案件的備案審查和調(diào)度，對(duì)于交辦的案件要認(rèn)真審核作出審查意見。對(duì)于擬抗訴的案件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依規(guī)開展檢察官聯(lián)席會(huì)議研究并報(bào)負(fù)責(zé)人審批把關(guān)。三是嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，嚴(yán)格落實(shí)“三個(gè)規(guī)定”和重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度。

* 山東省人民檢察院第六檢察部副主任、三級(jí)高級(jí)檢察官［250014］

** 山東省濱州市人民檢察院第四檢察部副主任，全國檢察機(jī)關(guān)民事檢察人才庫成員［256603］

［1］ 鞏宸宇：《全國檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會(huì)議召開 應(yīng)勇強(qiáng)調(diào)以徹底的自我革命精神縱深推進(jìn)全面從嚴(yán)治檢 為以檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)中國式現(xiàn)代化提供堅(jiān)強(qiáng)保障》，《檢察日?qǐng)?bào)》2024年1 月 30日。

［2］ 參見滕艷軍等：《民事裁判結(jié)果監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)實(shí)證研究》，中國檢察出版社2020年版，第1頁。

［3］ 參見謝禪 ：《強(qiáng)化民事檢察調(diào)查核實(shí)機(jī)制的路徑探析》，《中國檢察官》2019 年第21期。

［4］ 同前注［1］? 。