曾傳紅 孫瀟 葉云

摘 要： 分案制度的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是讓適合的人辦適合的案件從而實(shí)現(xiàn)整體辦案質(zhì)效的提升。實(shí)務(wù)中，現(xiàn)行分案制度出現(xiàn)由于分案導(dǎo)致資源配置的不平衡而影響員額檢察官的辦案和工作效率的問(wèn)題。為破解前述問(wèn)題，分案管理工作應(yīng)以個(gè)人能力需求提升為導(dǎo)向、以優(yōu)化分案制度為抓手，通過(guò)大數(shù)據(jù)從人員、案件數(shù)量以及難易程度三個(gè)維度合理測(cè)算分案指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)司法資源的合理配置與整合。

關(guān)鍵詞：分案制度 司法供給側(cè) 司法規(guī)律 分案指標(biāo)

現(xiàn)行的“隨機(jī)為主、指定為輔”的分案制度，雖然保證了員額檢察官在辦案數(shù)量上程序性的公正，但一定程度上忽略了檢察官作為司法資源在個(gè)體上的不同，需要進(jìn)一步優(yōu)化。

一、現(xiàn)行分案制度的運(yùn)行困境及原因分析

現(xiàn)行分案制度運(yùn)行以來(lái)，實(shí)踐中有一定成效，但運(yùn)行中存在以下困境：

（一）現(xiàn)行分案制度存在的問(wèn)題

1.分案制度設(shè)計(jì)過(guò)于原則，無(wú)法適應(yīng)檢察改革的變化。目前分案制度對(duì)檢察辦案資源的配置與利用還沒(méi)有完全適應(yīng)司法體制改革的需要，特別是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重組打破了“一崗干終生”的司法資源配置模式，在當(dāng)前隨機(jī)分案為主的分案機(jī)制下，部分跨部門(mén)、跨專業(yè)辦案人員的本領(lǐng)恐慌傳導(dǎo)到司法辦案的過(guò)程及其產(chǎn)品質(zhì)量上，使整體的訴訟效率與辦案質(zhì)效受到負(fù)面影響。

2.分案制度執(zhí)行重程序輕實(shí)體，司法效率調(diào)節(jié)作用發(fā)揮不明顯。每一個(gè)承辦檢察官都是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，其辦案能力和辦案效率會(huì)有差異。機(jī)械式的電腦隨機(jī)分案雖然在程序上做到了同一部門(mén)內(nèi)檢察官辦案數(shù)量上的公平，但卻忽視了個(gè)人能力對(duì)案件辦理質(zhì)效的影響。

3.分案制度與司法改革相脫節(jié)，沒(méi)有與相關(guān)部門(mén)形成合力。案件管理部門(mén)可以對(duì)某一部門(mén)甚至本單位的司法辦案資源進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配，也可以為政治部門(mén)開(kāi)展針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)提出建議。但目前的分案制度主要扮演案件分流的角色，沒(méi)有與“員額制”“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)重塑性改革”等其他司改措施有效銜接形成合力。

4.分案權(quán)限設(shè)置不完善，缺乏監(jiān)管容易引發(fā)矛盾?！半S機(jī)為主、指定為輔”的案件分配原則打破了傳統(tǒng)的部門(mén)負(fù)責(zé)人分案制，有利于內(nèi)部公正。但實(shí)踐中案件管理部門(mén)作為案件受理和分配的起點(diǎn)和全流程監(jiān)控的監(jiān)督者，在業(yè)務(wù)部門(mén)自己受理分配案件過(guò)程中的監(jiān)督作用發(fā)揮有限。

（二）現(xiàn)行分案制度的困境分析

1.分案規(guī)則不夠科學(xué)。目前檢察系統(tǒng)普遍采用的分案規(guī)則是平均分配法，即系統(tǒng)根據(jù)預(yù)先設(shè)置好的規(guī)則，以部門(mén)內(nèi)承辦檢察官受理案件數(shù)為分案指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)受理案件數(shù)上的公平。但這種規(guī)則設(shè)置可能會(huì)在部門(mén)內(nèi)產(chǎn)生平均主義思想，如一個(gè)固定時(shí)期內(nèi)，每個(gè)員額檢察官的案件受理數(shù)是一樣的，但各自辦案的效率有高有低，辦案快的檢察官在系統(tǒng)中無(wú)法體現(xiàn)其辦案效率，可能會(huì)影響其積極性。

2.分案存在不區(qū)分難易“一刀切”的矛盾。目前全國(guó)大部分檢察機(jī)關(guān)的分案制度主要有兩種，一種是以部門(mén)為單位，根據(jù)本部門(mén)案件的類型區(qū)分不同的輪案組進(jìn)行輪案。另一種是將部門(mén)內(nèi)的特定類型案件單獨(dú)進(jìn)行全部門(mén)隨機(jī)輪案，其他案件仍是以輪案組為單位進(jìn)行隨機(jī)分案。系統(tǒng)無(wú)法區(qū)分不同案件的難易程度，隨機(jī)分案無(wú)法有效解決此類案件的效率與產(chǎn)出矛盾。

3.“指定為輔”的適用條件不明確，模糊化容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)各部門(mén)受理案件來(lái)源主要有兩類，一種是依職權(quán)受理的案件，此類案件基本上通過(guò)案件管理部門(mén)進(jìn)行隨機(jī)分案；另一類是依申請(qǐng)受理的案件，如控申部門(mén)受理的信訪案件，這類案件在受理后不需要通過(guò)案件管理部門(mén)進(jìn)行分案，而是由具體受理業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人決定指定或隨機(jī)分案。此外，在各省出臺(tái)的規(guī)定中，大都以概括式的方式列明了“指定為輔”的適用情形，但這些情形規(guī)定相對(duì)較為原則，在語(yǔ)義表述上也比較模糊，也給分案帶來(lái)了隱患。

二、隨機(jī)分案制度蘊(yùn)含的司法價(jià)值及改革方向

（一）隨機(jī)分案制度應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含的司法價(jià)值

1.分案公正：司法辦案公正的起點(diǎn)與基礎(chǔ)。分案不僅是案件管理部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)的紐帶，也是當(dāng)事人與檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系的起點(diǎn)。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，員額檢察官都希望案件分配的過(guò)程與結(jié)果是公正的，因?yàn)檫@些都關(guān)乎個(gè)人的工作實(shí)績(jī)、單位評(píng)價(jià)、績(jī)效考核等切身利益。對(duì)當(dāng)事人而言，一個(gè)公正的分案制度，可以最大限度地排除權(quán)力尋租等主觀因素對(duì)案件公正辦理的影響，也能滿足當(dāng)事人及社會(huì)對(duì)司法公正的期待。

2.分案公平：分配正義理論的踐行。首先，對(duì)于訴訟當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，不論是哪一方當(dāng)事人都害怕案件承辦人與一方有關(guān)聯(lián)，因此從其內(nèi)心來(lái)說(shuō)希望案件的分配公平。其次，對(duì)于檢察官來(lái)說(shuō)，在員額制和案件數(shù)逐年增加的壓力下，辦案效率可能有高有低，但對(duì)于受理案件數(shù)的大致平均是每一個(gè)員額檢察官的最低期望。因此，不論是各業(yè)務(wù)部門(mén)間辦案數(shù)量，還是部門(mén)內(nèi)不同員額檢察官之間的辦案數(shù)量，都需要公平的分案制度來(lái)調(diào)節(jié)，確保有限的司法資源得到最大的利用。

3.提質(zhì)增效：案件分配制度的最終目標(biāo)。從人力資源管理的角度來(lái)看，分案制度就像是檢察機(jī)關(guān)的人力資源部，案件分配的過(guò)程就是一個(gè)司法資源匹配的過(guò)程，通過(guò)高效、科學(xué)、精準(zhǔn)的分案規(guī)則設(shè)計(jì)，讓每一個(gè)案件盡可能地分配到最合適的承辦人手中，實(shí)現(xiàn)司法資源的利用效率最優(yōu)。

（二）隨機(jī)分案制度的改革方向

1.“隨機(jī)分案為主、指定分案為輔”應(yīng)當(dāng)兼具合理性和不可預(yù)測(cè)性。合理性是指案件的分配過(guò)程和結(jié)果要契合司法體制改革的目標(biāo)和檢察權(quán)運(yùn)行的客觀規(guī)律，盡可能地將難易相當(dāng)?shù)陌讣峙浣o與之能力相匹配的檢察官。不可預(yù)測(cè)性是指通過(guò)預(yù)先設(shè)定好的分案規(guī)則，由電腦系統(tǒng)直接在系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)隨機(jī)分案，不論是當(dāng)事人還是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員都無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)案件的分配結(jié)果，從而避免人為因素對(duì)分案的干擾，提升司法的公信力。

2.“隨機(jī)分案為主、指定分案為輔”應(yīng)當(dāng)具有彈性而不是一成不變。雖然說(shuō)分案的對(duì)象是檢察官，但目前全國(guó)檢察機(jī)關(guān)普遍存在著專業(yè)檢察與普通檢察并存，獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組并存等不同的辦案單元模式。因此分案規(guī)則的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有一定的彈性，比如將案件的難易程度、檢察官能力素質(zhì)等情形充分考慮，并作為分案參考標(biāo)準(zhǔn)融入到分案規(guī)則中，盡可能壓縮指定分案的范圍，最大程度地發(fā)揮隨機(jī)分案的作用。

3.“隨機(jī)分案為主、指定分案為輔”應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督下運(yùn)行。雖然隨機(jī)分案是電腦系統(tǒng)自動(dòng)完成的，但系統(tǒng)的維護(hù)和分案權(quán)重的設(shè)計(jì)等也是由人操作的，實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)出于某些原因的考慮由管理員在后臺(tái)對(duì)案件分配進(jìn)行修改的情況。從職能上看由案件管理部門(mén)負(fù)責(zé)分案管理權(quán)符合檢察權(quán)的內(nèi)部分工，但“不能既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，分案制度的執(zhí)行還是需要一定的外部監(jiān)督，從而形成內(nèi)部管理與外部監(jiān)督的良性互動(dòng)。

三、遵循司法體制改革客觀規(guī)律的分案制度完善路徑

（一）科學(xué)設(shè)置分案規(guī)則的測(cè)算基數(shù)，對(duì)分案規(guī)則實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整

1.分案的過(guò)程就是司法資源合理配置的過(guò)程，即是“案找人”也是“人匹配案”。為了實(shí)現(xiàn)司法資源利用效率的最大化，案件管理部門(mén)在設(shè)置分案規(guī)則時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察辦案環(huán)節(jié)的案件特征，引入案件權(quán)重系數(shù)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同類型的案件科學(xué)測(cè)算權(quán)重系數(shù)，嵌入隨機(jī)分案規(guī)則中，既做到案管部門(mén)統(tǒng)一分案時(shí)受案數(shù)的公平，也兼顧業(yè)務(wù)部門(mén)自行分案時(shí)檢察官考核工作的公平。

2.不拘泥于固化的受案數(shù)絕對(duì)平均，基于提升辦案效率的目的實(shí)行彈性動(dòng)態(tài)分案制度。以業(yè)務(wù)部門(mén)為單位，在每月數(shù)據(jù)報(bào)表生成后在一個(gè)輪案周期內(nèi)對(duì)每一位員額檢察官的辦案數(shù)、辦案時(shí)長(zhǎng)、辦案質(zhì)效進(jìn)行測(cè)算，形成評(píng)價(jià)結(jié)論，對(duì)部門(mén)內(nèi)員額檢察官的辦案能力進(jìn)行檔位區(qū)分。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮行政事務(wù)、身體健康情況等因素，測(cè)算出員額檢察官的工作飽和度并作為下一個(gè)輪案周期內(nèi)的分案參考標(biāo)準(zhǔn)。

3.推廣建立輪案組模式。筆者建議，可以由案件管理部門(mén)通過(guò)對(duì)每一個(gè)員額檢察官辦理的案件質(zhì)效進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，測(cè)算出每一個(gè)員額檢察官的“最優(yōu)點(diǎn)”即司法能力與司法產(chǎn)出的最佳比，按照辦案質(zhì)效高中低、辦案類型等指標(biāo)錯(cuò)開(kāi)分配組建輪案組，將司法資源進(jìn)行最優(yōu)化整合。

（二）完善分案制度相關(guān)配套制度設(shè)計(jì)，形成工作合力

1.探索由案件管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)分配入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案機(jī)制。從分案效率來(lái)看，案件管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)入額院領(lǐng)導(dǎo)分案可以實(shí)現(xiàn)一次分案。從資源整合角度來(lái)看，案件管理部門(mén)全面掌握本院所有案件資源，可以在事先征求院領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，為入額院領(lǐng)導(dǎo)組建相對(duì)固定的辦案組，并結(jié)合分管部門(mén)的辦案量，實(shí)現(xiàn)輪案的常態(tài)化。從考核目標(biāo)來(lái)看，案件管理部門(mén)可以直觀地了解到入額院領(lǐng)導(dǎo)辦理的所有案件的類型，對(duì)尚未辦理的案件類型及時(shí)調(diào)配。

2.將分案融入檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督體系內(nèi)，加強(qiáng)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控，提升司法公信力。具體設(shè)置為，首先分案全過(guò)程系統(tǒng)公開(kāi)，全程留痕。其次，建立與檢務(wù)督察部門(mén)的通報(bào)和主動(dòng)接受監(jiān)督機(jī)制。案件管理部門(mén)要定期將分案執(zhí)行情況、有無(wú)異議情況及有無(wú)重新分案等情形向檢務(wù)督察部門(mén)進(jìn)行通報(bào)。

3.建立分案執(zhí)行反饋機(jī)制，對(duì)分案的效果定期分析。首先，通過(guò)對(duì)“案-件比”的分析，考察案件分配是否合理。其次，與檢察官人才培養(yǎng)相結(jié)合。通過(guò)對(duì)承辦檢察官辦理本部門(mén)不同類型案件效果的分析，可以客觀地反映出該檢察官在業(yè)務(wù)上存在的短板并向政治部門(mén)反饋，實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)的精準(zhǔn)性。最后，與績(jī)效考核相結(jié)合。筆者建議，可以結(jié)合績(jī)效考核實(shí)行辦案獎(jiǎng)勵(lì)制度，即以上一年度本部門(mén)收、結(jié)案的數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，綜合部門(mén)員額檢察官人數(shù)、每種類型案件平均辦案周期等因素綜合測(cè)算出員額檢察官的案件飽和數(shù)，以此為基數(shù)確定績(jī)效考核等次。

（三）明確“指定為輔”的適用情形，加強(qiáng)對(duì)例外情形的監(jiān)督

1.對(duì)指定分案的主體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定?，F(xiàn)行的指定分案主體是業(yè)務(wù)部門(mén)的負(fù)責(zé)人，這又不可避免地面臨傳統(tǒng)的人為分案模式的弊端。筆者認(rèn)為，分案權(quán)作為一項(xiàng)兼具行政權(quán)和司法權(quán)的復(fù)合型權(quán)利，不論是隨機(jī)還是指定應(yīng)當(dāng)集中歸口到案件管理部門(mén)，業(yè)務(wù)部門(mén)具有建議權(quán)。

2.對(duì)指定分案進(jìn)行類型化細(xì)分。目前對(duì)于指定分案的范圍僅作了原則性的規(guī)定，案件類型的范圍也較為靈活寬泛。筆者認(rèn)為有必要對(duì)指定為輔做類型化的細(xì)化，具體設(shè)置為：首先，不論是依職權(quán)還是依申請(qǐng)的案件，只要是檢察環(huán)節(jié)受理的案件均應(yīng)當(dāng)進(jìn)入案件管理部門(mén)分案視野。其次，對(duì)于指定分案的類型區(qū)分為類案和個(gè)案，系統(tǒng)在第一時(shí)間根據(jù)類案和個(gè)案的區(qū)分進(jìn)行分流，更具有操作性。

3.明確對(duì)指定分案的監(jiān)督。筆者建議，首先，對(duì)于確實(shí)需要指定分案的案件，在案件指定分案后，應(yīng)當(dāng)在所在部門(mén)進(jìn)行公示，并在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中以通知的形式予以推送，同時(shí)及時(shí)通知案件當(dāng)事人及律師。其次，檢務(wù)督察部門(mén)應(yīng)當(dāng)與案件管理部門(mén)形成工作機(jī)制，對(duì)于指定分案和變更承辦人的案件，案件管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)抄送檢務(wù)督察部門(mén)，檢務(wù)督察部門(mén)結(jié)合舉報(bào)情況等視情形開(kāi)展監(jiān)督。

*福建省南平市人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)、三級(jí)高級(jí)檢察官［353000］

**福建省南平市人民檢察院法律政策研究室一級(jí)檢察官［353000］

***福建省武夷山市人民檢察院第三檢察部一級(jí)檢察官［354300］