徐光巖

編者按：黨的二十大報告強調(diào)，深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責(zé)任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。為深入貫徹落實黨的二十大精神，學(xué)習(xí)貫徹全國檢察長會議、全國檢察機關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議精神，加強對檢察權(quán)運行制約監(jiān)督的研究，助推全面準確落實司法責(zé)任制，本期《聚焦》欄目圍繞“檢察權(quán)的規(guī)范運行”策劃專題，約請檢察官從刑事檢察自由裁量權(quán)規(guī)制、民事抗訴中的權(quán)責(zé)配置、檢察委員會工作機制完善及人民監(jiān)督員制度價值發(fā)揮等角度撰文，以期更好推進以檢察工作現(xiàn)代化服務(wù)中國式現(xiàn)代化。

摘 要：隨著現(xiàn)代刑事司法制度的發(fā)展，檢察官在刑事訴訟中的主導(dǎo)責(zé)任日益凸顯，自由裁量權(quán)加大。當前，受改革、機制等多重因素影響，刑事自由裁量權(quán)運行體系呈現(xiàn)復(fù)雜性和不確定性，權(quán)力行使中亦存在對裁量因素把握不準、能動性不足、同案不同處理等不規(guī)范問題以及可能被圍獵、腐蝕的廉政風(fēng)險，需從加強理念與能力建設(shè)、明晰權(quán)力清單、制定規(guī)范化辦案指引、發(fā)揮案例指導(dǎo)作用、強化業(yè)務(wù)管理、構(gòu)建辦案公開常態(tài)化機制等方面對刑事自由裁量權(quán)施以有效規(guī)制。

關(guān)鍵詞：刑事檢察 自由裁量權(quán) 廉政風(fēng)險 規(guī)制

在刑事訴訟中，檢察官根據(jù)法律設(shè)定的條件以及自身行為準則，充分行使法律賦予的自由裁量權(quán)，包括起訴裁量權(quán)、羈押性強制措施裁量權(quán)（逮捕裁量權(quán)和羈押必要性審查權(quán)）、量刑建議權(quán)、抗訴裁量權(quán)和程序建議權(quán)等，從而實現(xiàn)法律所追求的價值目標。隨著司法責(zé)任制改革以及檢察官在刑事訴訟中主導(dǎo)責(zé)任的日益凸顯，檢察官刑事自由裁量權(quán)加大，容易產(chǎn)生權(quán)力被圍獵、濫用或者行使不規(guī)范等方面的問題和風(fēng)險。如何對檢察官刑事自由裁量權(quán)施以有效規(guī)制，保證權(quán)力嚴格規(guī)范行使，防控辦案廉政風(fēng)險，是關(guān)系司法改革成效和檢察辦案質(zhì)效的關(guān)鍵問題。

一、檢察官刑事自由裁量權(quán)行使的考量與影響因素

刑事司法的進步與新時代刑事檢察理念、制度的創(chuàng)新發(fā)展，給檢察官行使刑事自由裁量權(quán)帶來了不同程度的影響，權(quán)力運行體系呈現(xiàn)復(fù)雜性和不確定性。

（一）刑事自由裁量權(quán)的獨立行使與司法責(zé)任制改革推進

司法責(zé)任制改革突出了檢察官辦案主體地位，促進了檢察官權(quán)責(zé)體系的完善，檢察官不僅擁有訴訟非終局性事項的決定權(quán)，還擁有部分案件終局性事項的決定權(quán)。從權(quán)力清單看，各省級檢察院根據(jù)最高檢下發(fā)的《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》，都將一般刑事訴訟案件中多數(shù)辦案事項決定權(quán)下放至檢察官，檢察官在職權(quán)范圍內(nèi)相對獨立行使包括自由裁量權(quán)在內(nèi)的辦案事項決定權(quán)。但權(quán)力的相對獨立也容易導(dǎo)致濫用，只有加以約束和規(guī)范，才能在真正意義上實現(xiàn)自由裁量權(quán)的獨立行使。

（二）刑事自由裁量權(quán)的行使與寬嚴相濟刑事政策

在刑事司法領(lǐng)域，寬嚴相濟刑事政策在辦案中發(fā)揮著重要指引作用，其對自由裁量權(quán)行使的影響體現(xiàn)在：當前我國犯罪結(jié)構(gòu)中輕罪比例大幅上升，輕罪案件堅持治罪與治理并重，具體到逮捕裁量權(quán)、羈押必要性審查權(quán)等運用上，需要綜合評估人身危險性和社會危害性，采取個別化處理方式，以準確落實寬嚴相濟的要求?！霸谡J罪認罰案件辦理中，檢察機關(guān)根據(jù)犯罪事實、性質(zhì)、情節(jié)等確定和提出量刑建議，是落實寬嚴相濟刑事政策，進一步提高認罪認罰案件辦理質(zhì)效，促進實現(xiàn)司法公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”［1］“兩高三部”下發(fā)的《關(guān)于適用認罪認罰從寬制度的指導(dǎo)意見》中明確提出“完善起訴裁量權(quán)，充分發(fā)揮不起訴的審前分流和過濾作用，逐步擴大相對不起訴在認罪認罰案件中的適用”的意見，將不起訴的適用范圍從“不需要判處刑罰”擴大到“可能判處免刑”，要求檢察官加強對案件量刑的預(yù)判?？梢钥闯觯谡J罪認罰從寬制度下，檢察官擁有全面的程序和實體處置權(quán)，不僅主導(dǎo)處理程序，還主導(dǎo)罪名認定和量刑適用。認罪認罰案件中檢察官刑事自由裁量權(quán)的擴張，給權(quán)力規(guī)范運用帶來較大難度和挑戰(zhàn)。在適用認罪認罰從寬制度、貫徹落實寬嚴相濟刑事政策過程中，如何保證裁量權(quán)的規(guī)范運用，需要予以重點關(guān)注和系統(tǒng)把握。

（三）刑事自由裁量權(quán)行使與法治化營商環(huán)境建設(shè)

當前，以有效的檢察履職服務(wù)法治化營商環(huán)境建設(shè)是檢察機關(guān)的重要任務(wù)，要求檢察官在行使刑事自由裁量權(quán)過程中，不能簡單機械地適用法律，而應(yīng)當在法律效果與社會效果中尋求平衡。比如，近年來推進的涉案企業(yè)合規(guī)改革工作，裁量空間較大，包括是否適用合規(guī)程序、是否適用羈押性強制措施、是否提起公訴等，給裁量權(quán)行使帶來新的難題。在個案處理上，如何規(guī)范行使裁量權(quán)，既防止合規(guī)不起訴等成為企業(yè)逃避處罰的“護身符”，也防止刑罰成為限制企業(yè)發(fā)展的“枷鎖”［2］，是現(xiàn)階段應(yīng)當關(guān)注的問題。

（四）未成年人檢察工作中刑事自由裁量權(quán)行使的特殊性

在教育為主、懲罰為輔原則下，立法為辦理未成年人犯罪案件檢察官賦予更大的自由裁量權(quán)，增設(shè)附條件不起訴權(quán)，不捕、不起訴的適用范圍也更加寬泛。比如，《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》第19條、第26條列明可以作不捕、不起訴處理的各七種情形。在涉未成年人刑事自由裁量權(quán)行使上，如何做到既維護未成年被害人的合法權(quán)益，又兼顧促成涉罪未成年人順利回歸社會，對檢察官敢用、善用、規(guī)范適用裁量權(quán)提出更高要求。

二、檢察官刑事自由裁量權(quán)適用中存在的問題和風(fēng)險

檢察官行使刑事自由裁量權(quán)受主客觀等諸多因素影響和制約，在質(zhì)量及規(guī)范性方面既存在問題也面臨風(fēng)險，具體體現(xiàn)在：

（一）對影響裁量權(quán)行使因素的理解和執(zhí)行存在偏差

前述多重因素大多不是法律規(guī)定，只是司法政策、工作指引等，實踐中有的檢察官對其重視不夠，認為可落實可不落實；或者對基本要求理解不準確，造成裁量權(quán)不當行使；也有的檢察官不區(qū)分個案情況簡單機械套用，以致影響辦案效果。比如，辦理認罪認罰個案中，對“可能判處免刑”把握不準，將不應(yīng)起訴的案件向法院提起公訴。又如，在適用非羈押性強制措施方面，開展羈押必要性審查不夠積極、主動，主觀上仍存在“一押到底”的慣性思維，裁量權(quán)行使的能動性不足。

（二）檢察官權(quán)力清單在具體落實上不夠規(guī)范

刑事自由裁量權(quán)在運行機制上，以權(quán)力清單形式明確了檢察委員會、檢察長（副檢察長）、檢察官之間的權(quán)責(zé)范圍，但實踐中存在落實不夠規(guī)范的情況。比如，檢察委員會議案范圍包括“重大、疑難、復(fù)雜案件”，但目前關(guān)于“重大、疑難、復(fù)雜案件”的標準和范圍還不夠統(tǒng)一、具體［3］，導(dǎo)致檢察委員會與檢察官之間辦案事項決定權(quán)邊界不明晰，一些檢察官出于規(guī)避司法責(zé)任等因素考慮，將個別處于“模糊地帶”的案件以“重大、疑難、復(fù)雜”為由提交檢察委員會討論，使本應(yīng)由自己行使的裁量權(quán)歸于檢察委員會行使，相應(yīng)的司法責(zé)任由檢察委員會來承擔(dān)，造成裁量權(quán)行使上的不規(guī)范。

（三）刑事自由裁量權(quán)行使中存在同案不同處理的情況

司法責(zé)任制改革后，因同類案件由不同檢察官獨立作出決定，實踐中出現(xiàn)同案不同處理的情況，造成法律適用上的不統(tǒng)一。究其原因，除檢察官獨立行使自由裁量權(quán)因素外，還包括以下因素：缺乏統(tǒng)一而具體的裁量權(quán)適用標準；檢察辦案中對指導(dǎo)性案例參照、援引不足；檢察業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管控、制約等職能發(fā)揮不充分；檢察官裁量能力良莠不齊等。

（四）刑事自由裁量權(quán)運行帶來辦案廉政風(fēng)險

隨著我國刑事訴訟中起訴便宜主義適用空間的擴大以及檢察官獨立行使刑事自由裁量權(quán)范圍的擴張，檢察官行使裁量權(quán)時被圍獵、腐蝕的司法風(fēng)險也在加大，容易滋生權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易等問題。其中，辦案廉政風(fēng)險點存在于相對不起訴、適用或者變更羈押性強制措施、抗訴、提出量刑建議等多項裁量權(quán)行使環(huán)節(jié)，防范司法腐敗問題更加迫切和重要。

三、規(guī)制檢察官刑事自由裁量權(quán)行使的多元路徑

合理規(guī)制刑事自由裁量權(quán)行使是保證檢察官規(guī)范行使裁量權(quán)、提升司法公信的基礎(chǔ)。當前，影響裁量權(quán)行使因素日益復(fù)雜化，需要改進傳統(tǒng)規(guī)制模式并探尋多元化完善路徑。

（一）推動裁量理念和裁量能力向“依法能動”轉(zhuǎn)變

檢察權(quán)從性質(zhì)上來看，體現(xiàn)為積極權(quán)力，沒有檢察官的能動履職，檢察權(quán)所具有的巨大潛力和特別功效很難發(fā)揮出來。 ［4］在行使刑事自由裁量權(quán)過程中，檢察官無論在理念還是能力上都須從“消極被動”轉(zhuǎn)向“依法能動”，具體體現(xiàn)為主動理解并運用司法政策、積極落實上級檢察機關(guān)工作機制和要求等。比如，大多數(shù)刑事自由裁量權(quán)都體現(xiàn)在如何把握“寬”上，但難點也在于“寬”，即使認罪認罰，也是“可以依法從寬”而非一律從寬，因此理解和執(zhí)行上必須兼顧原則性和靈活性。在增強檢察官裁量的能動性方面，可以通過研析個案及類案背后的理念和價值、開展裁量原則和方法專題培訓(xùn)、將裁量權(quán)行使情況納入檢察官業(yè)績考評等方式，促使檢察官始終在法律框架內(nèi)合理、妥當?shù)刈非髠€案正義。

（二）促進權(quán)力清單的明晰化和嚴格落實

檢察官權(quán)力清單是落實司法責(zé)任制的基礎(chǔ)，也是引領(lǐng)和規(guī)范自由裁量權(quán)行使的依據(jù)。在實現(xiàn)權(quán)力清單功能優(yōu)化過程中，應(yīng)當著重把握以下幾點：一是權(quán)力清單應(yīng)當隨著法律變化特別是檢察院刑事訴訟規(guī)則的修改、檢察職能變化等作出動態(tài)調(diào)整，保證其權(quán)威性、時效性和準確性。二是應(yīng)當對“重大、疑難、復(fù)雜案件”范圍作出更加細化的規(guī)定，除目前已經(jīng)相對明確的幾類案件外，還應(yīng)當包括新類型案件；法律規(guī)定不明確的案件，如刑法分則認定犯罪的兜底條款比較籠統(tǒng)，相關(guān)司法解釋又缺乏或者滯后，法律適用模糊的案件；檢察官聯(lián)席會分歧較大的案件，如在罪與非罪、此罪與彼罪問題上存在多種意見或者難以形成多數(shù)意見的案件等，使檢察委員會與檢察官之間的裁量權(quán)邊界更加明晰。三是對權(quán)力清單執(zhí)行情況開展常態(tài)化監(jiān)督檢查，以下發(fā)書面通報、定期分析總結(jié)等方式保障規(guī)范落實。

（三）制定裁量權(quán)適用的規(guī)范化標準

當前，產(chǎn)生同案不同處理的原因之一在于自由裁量權(quán)獨立行使，卻缺乏統(tǒng)一而規(guī)范的適用標準。司法實踐中，個別省級檢察院如河南省、安徽省人民檢察院制定了常見犯罪不捕或者不起訴標準，促進了逮捕裁量權(quán)和起訴裁量權(quán)的依法規(guī)范行使。在辦案實踐基礎(chǔ)上，建議省級檢察院結(jié)合法律規(guī)定和本地區(qū)實際，細化常見犯罪無社會危險性不捕和相對不起訴適用標準，為用足用好裁量權(quán)、防止濫用或者錯誤適用提供指引。再如，涉企案件中自由裁量權(quán)行使問題，可以就企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、技術(shù)創(chuàng)新以及是否會出現(xiàn)“辦了案子，垮了廠子”情況制定評估標準，以相對規(guī)范的評價保證處理決定的準確性。

（四）加強案例在促進辦案實踐中的深度應(yīng)用

檢察案例指導(dǎo)的價值和作用，在于統(tǒng)一法律適用標準，壓縮刑事自由裁量的空間，減少滋生司法腐敗的機會。［5］近年來，最高檢案例發(fā)布數(shù)量大幅增加，為規(guī)范裁量權(quán)行使、提升檢察官裁量能力發(fā)揮了重要作用。對此，各地檢察機關(guān)應(yīng)當積極推進案例援引工作，對檢察官提請檢察委員會報告中未檢索并說明參照適用情況的，應(yīng)當以不符合上會程序性要求退回補正、重新提請。同時，可以要求檢察官在案件審查報告中，就有無指導(dǎo)性案例以及援引情況作出必要說明，使檢察官內(nèi)心形成辦案的路徑依賴。

（五）強化業(yè)務(wù)管理體系下的質(zhì)效監(jiān)控

加強業(yè)務(wù)管理既是“高質(zhì)效辦好每一個案件”的必然要求，也是保證裁量權(quán)正當、規(guī)范、廉潔行使的現(xiàn)實需要。從最高檢下發(fā)《關(guān)于加快推進新時代檢察業(yè)務(wù)管理現(xiàn)代化的意見》中可以看出，業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管控、評價、制約監(jiān)督等是業(yè)務(wù)管理的題中之義，而每項都與自由裁量權(quán)行使密切相關(guān)。當前，強化業(yè)務(wù)管理需著重抓好以下環(huán)節(jié)：一是在宏觀質(zhì)效管控上，檢察委員會應(yīng)當定期聽取和研判刑事自由裁量權(quán)運行情況，發(fā)揮指導(dǎo)和決策功能。二是在裁量權(quán)行使的重要程序節(jié)點上，賦予分管副檢察長、部門負責(zé)人對檢察官決定案件相關(guān)法律文書的審閱權(quán)，及時發(fā)現(xiàn)同案不同處理情況，并召開檢察官聯(lián)席會議討論或者報請檢察長決定。三是在落實案件質(zhì)量評價指標上，案件管理部門應(yīng)當定期對與裁量權(quán)行使相關(guān)的指標運行情況開展專項分析，結(jié)合個案評查情況，查找裁量權(quán)適用錯誤、不規(guī)范等問題并監(jiān)督改進。

（六）構(gòu)建辦案公開常態(tài)化機制

當前，從對刑事自由裁量權(quán)開展外部監(jiān)督的效果看，聽證監(jiān)督、人民監(jiān)督員監(jiān)督以及法律文書公開更具針對性。聽證監(jiān)督近年來發(fā)展成為常態(tài)化辦案機制，但實踐中也存在對個別爭議性不大案件開展聽證問題，影響了聽證在監(jiān)督裁量權(quán)行使方面的作用發(fā)揮，對此應(yīng)當完善審核管理機制，讓公開聽證回歸到它的本源，防止為聽證而聽證。［6］與聽證監(jiān)督相比，人民監(jiān)督員監(jiān)督在個案監(jiān)督、規(guī)制不當裁量方面作用發(fā)揮還不充分，可以通過邀請參與不捕不訴等案件評查、通報裁量權(quán)行使情況、聽取對規(guī)范裁量權(quán)行使的意見等方式，強化對裁量權(quán)適用的監(jiān)督。法律文書公開在促進公正司法、規(guī)范權(quán)力運行方面發(fā)揮著重要作用，可通過選取社會關(guān)注、有一定影響案件的起訴書、不起訴決定書、刑事抗訴書等進行公開的方式，接受公眾監(jiān)督質(zhì)詢，倒逼檢察官規(guī)范、正確行使自由裁量權(quán)。

*遼寧省大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院第二檢察部主任、四級高級檢察官，全國檢察機關(guān)調(diào)研骨干人才［116600］

［1］ 史兆琨：《深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想 落實大檢察官研討班重要部署|從檢察實踐看如何依法適用認罪認罰從寬制度高質(zhì)效規(guī)范辦案》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn//zdgz/202309/t20230905_627271.shtml，最后訪問日期：2024年1月20日。

［2］ 參見唐彬彬：《檢察機關(guān)合規(guī)不起訴裁量權(quán)限制的三種模式》，《法制與社會發(fā)展》2022年第1期。

［3］ 雖然最高檢在《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》中對“重大、疑難、復(fù)雜案件”范圍作出概括性規(guī)定，一些省級檢察院也制定了適用指引，但仍不夠細化、具體。

［4］ 參見張建偉：《檢察權(quán)的積極性與檢察機關(guān)能動履職》，《人民檢察》2023年第11期。

［5］ 參見楊宇冠：《發(fā)揮檢察案例指導(dǎo)作用，依法能動促進社會治理》，《檢察日報》2022年3月18日。

［6］ 參見童建明：《如何提升“高質(zhì)效辦好每一個案件”能力的幾點思考》，《檢察日報》2024年1月2日。