馬朝陽

摘 要：檢察委員會作為檢察機關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，是檢察權(quán)行使的最高一級辦案組織，其在運行中應(yīng)遵循民主集中制原則，符合司法責(zé)任制和司法親歷性要求，強化對檢察官的監(jiān)督制約。當(dāng)前，檢察委員會機制運行中還存在著議事范圍不明、質(zhì)效不高、責(zé)任不清等突出問題。為更好落實司法責(zé)任制要求，應(yīng)通過規(guī)范議題范圍、增強檢察委員會委員親歷性、加強辦事機構(gòu)建設(shè)、明確司法責(zé)任承擔(dān)、加強對下指導(dǎo)等舉措，進一步規(guī)范和完善檢察委員會工作機制。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)效辦案 檢察委員會 檢察權(quán)運行

最高檢應(yīng)勇檢察長指出：“要朝著建設(shè)公正高效權(quán)威的中國特色社會主義檢察制度方向，以檢察工作理念、體系、機制、能力現(xiàn)代化為重點，深化檢察改革，加快推進檢察工作現(xiàn)代化?！保?］ 機制現(xiàn)代化是檢察工作現(xiàn)代化的關(guān)鍵。檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）是各級檢察機關(guān)討論研究重大案件和重要業(yè)務(wù)工作的最高辦案組織和議事決策機構(gòu)，其運行狀況和工作機制的規(guī)范與完善，直接關(guān)系到檢察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

一、檢委會規(guī)范運行的基本要求

權(quán)力的本質(zhì)是責(zé)任，責(zé)任是權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）規(guī)定，檢委會是人民檢察院的辦案組織和重大業(yè)務(wù)工作議事決策機構(gòu)。檢委會主要履行總結(jié)檢察工作經(jīng)驗，討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件，討論決定其他有關(guān)檢察工作的重大問題等職能。這一規(guī)定和定位，明確了檢委會是檢察機關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)的性質(zhì)，同時也意味著檢委會作為行使檢察權(quán)的具體組織，必然要遵循司法權(quán)運行規(guī)律。

（一）檢委會作為集體決策組織應(yīng)遵循民主集中制原則

民主集中制是黨的根本組織原則和國家機構(gòu)原則。［2］檢委會是檢察機關(guān)在檢察長主持下的議事決策機構(gòu)，為保證法律監(jiān)督活動依法進行，檢委會對涉及檢察權(quán)正確行使的重大案件和重大事項實行民主討論、集體決策［3］。根據(jù)《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》（以下簡稱《工作規(guī)則》）第11條、第17條、第21條、第22條等規(guī)定，從出席檢委會會議委員的人數(shù)、發(fā)言順序、按照超過全體委員半數(shù)的委員意見作出決定、少數(shù)意見記錄在卷等方面體現(xiàn)了民主集中制原則的嚴格貫徹。

（二）檢委會作為辦案組織應(yīng)符合司法責(zé)任制要求

《檢察院組織法》第34條規(guī)定，人民檢察院實行檢察官辦案責(zé)任制，檢察官對其職權(quán)范圍內(nèi)就案件作出的決定負責(zé)，檢委會對案件作出決定的也承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。《工作規(guī)則》第18條規(guī)定，檢委會委員應(yīng)當(dāng)圍繞討論決定的案件和事項發(fā)表意見，提出明確的觀點，并說明理由和依據(jù)。上述規(guī)定旨在督促檢委會委員積極履行職責(zé)，也體現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求。司法責(zé)任制改革要求建立“權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)相當(dāng)”的檢察權(quán)運行機制。［4］作為檢委會委員如果不按照規(guī)定認真規(guī)范履職，存在故意或嚴重過失情形造成錯案的，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。

（三）檢委會作為辦案組織應(yīng)符合司法親歷性要求

親歷性是司法權(quán)運行的基本特征，在實踐中檢委會委員的親歷性主要體現(xiàn)在閱卷環(huán)節(jié)。與偵查、審判工作不同，閱卷對檢察官更加重要。檢察機關(guān)的司法辦案活動主要是檢察官通過閱卷，對偵查活動完成后形成的案件進行審視，形成對證據(jù)、事實、法律適用的判斷并提出審查意見，其活動內(nèi)容是對已經(jīng)存在的完整的認識對象進行審視，以審查為主，具有鮮明的“書面司法”的特征。［5］《工作規(guī)則》第15條規(guī)定，檢委會委員接到會議通知和議程后，應(yīng)當(dāng)認真審閱案件材料或者事項材料，準備意見，按時出席會議。此處規(guī)定用了“應(yīng)當(dāng)”，故審閱案件材料和事項材料是檢委會委員的強制性要求和法定義務(wù)，易言之，檢委會規(guī)范辦案必須從閱卷這一基礎(chǔ)工作做起。

（四）檢委會作為最高辦案組織應(yīng)強化對檢察官的監(jiān)督制約

“從法理角度看，我國檢委會制度實際上是一種集體首長制……檢委會的決定實際上相當(dāng)于檢察首長的個案指令權(quán)。”［6］檢察官應(yīng)服從檢委會的決定，另外在檢察機關(guān)內(nèi)部，辦案組織之間具有層級關(guān)系，在重大、疑難、復(fù)雜案件辦理中，檢委會應(yīng)當(dāng)發(fā)揮對檢察官和檢察官辦案組的指導(dǎo)、監(jiān)督、制約作用。［7］將特定類型案件提交檢委會討論決定，檢委會對檢察官審查過程和職責(zé)履行提出問題，檢察官予以報告，這實際上就是對檢察官履職程序予以監(jiān)督。同時，檢委會的決定既可能維持也可能變更檢察官的意見，這都體現(xiàn)了檢察權(quán)運行的內(nèi)部制約。另外檢委會討論的案件一般都通過了檢察官和檢察官聯(lián)席會議的深入研究和討論，再經(jīng)檢委會集體討論研究后，對此類案件的定性和法律適用往往會更加準確，案件的處理意見對今后類似案件的辦理具有較強的約束和指引作用。

二、檢委會工作機制運行中存在的問題與反思

當(dāng)前，檢委會工作機制運行中還存在著一些突出的問題和不足，需要認真研究和反思。

（一）檢委會工作機制運行中存在的問題

1.對討論決定的案件范圍把握不準?！豆ぷ饕?guī)則》第8條對提交檢委會討論決定的案件范圍進行了細化，明確了議事范圍，但第（六）項規(guī)定的“其他重大、疑難、復(fù)雜案件”的兜底條款，仍“需要結(jié)合案件實際加以分析判斷”［8］。基層檢察院對這一兜底條款的把握尺度不一，部分檢察院把握過嚴，導(dǎo)致檢委會研究的案件量很少；部分檢察院把握過寬，甚至只要業(yè)務(wù)部門提交均同意上會，以至檢委會成為常規(guī)辦案組織。

2.行政化色彩較強，司法屬性不足。檢委會作為檢察機關(guān)最高一級辦案組織，在決策程序方面體現(xiàn)出較強的行政化色彩。檢委會委員聽取匯報后，一般先就案件事實部分對承辦檢察官提問，然后再按照委員、專職委員、副檢察長的順序依次發(fā)表意見，檢察長作為主持人最后發(fā)言并匯總意見作出決議。委員之間一般不對案件事實、證據(jù)和法律適用存在的爭議展開實質(zhì)的討論、論辯和交鋒，某種程度上影響著檢委會審議案件的效果。

3.檢委會辦事機構(gòu)職責(zé)履行不充分。基層檢察院檢委會辦事機構(gòu)（以下簡稱“檢委辦”）專業(yè)人員缺乏，很多基層院檢委辦無法實質(zhì)履行會前審查職能，易使不符合檢委會議案范圍的案件和不規(guī)范的議題材料提交檢委會，無形中增加檢委會負累，影響檢委會議案議事質(zhì)效。另外，檢委辦督辦落實職能發(fā)揮不足，許多基層檢察院檢委辦對決定事項是否落實很少過問。

4.“集體擔(dān)責(zé)、無人擔(dān)責(zé)”問題依然存在。檢委會審議案件實行檢察長主持下的民主集中制，集體決議集體負責(zé)，容易使檢委會成為辦案人員推脫責(zé)任的擋箭牌，造成 “集體負責(zé)而最終無人負責(zé)”的狀況?！稒z察院組織法》等法律規(guī)定了檢委會委員對本人發(fā)表的意見和表決負責(zé)，但是，該規(guī)定落實較為困難，多數(shù)委員意見的形成，與委員是否有時間充分了解案件情況、是否明確爭議焦點問題所涉及的法律和司法解釋等都有關(guān)聯(lián)，上述因素又與召集會議的檢察長和檢委辦有著密切關(guān)系，而檢察長和檢委辦的相關(guān)司法責(zé)任在《工作規(guī)則》和最高檢《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）中均未規(guī)定。

5.檢委會對檢察權(quán)運行監(jiān)督制約不足。檢委會作為檢察機關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，自身還承擔(dān)著對司法活動進行內(nèi)部監(jiān)督管理的職能。檢委會對此項職能發(fā)揮不充分，一方面對檢察官辦案監(jiān)督不足，檢委會委員在審議決定案件時只發(fā)表自己的意見，對案件程序、法律文書制作、釋法說理等存在的問題一般不予指出。另一方面聽取各業(yè)務(wù)部門的專項工作報告和業(yè)務(wù)工作部署匯報次數(shù)較少，有時難以全面、動態(tài)地掌握執(zhí)法辦案情況和存在的問題，導(dǎo)致監(jiān)督制約與宏觀指導(dǎo)功能弱化。

（二）檢委會工作機制運行問題產(chǎn)生的原因分析

1.檢委會委員司法親歷性欠缺。委員基本不閱卷，而是通過書面審查議題材料、聽取匯報方式討論決定，由于議題報告經(jīng)過檢察官凝練加工，加之匯報案件容易帶有個人傾向，難免影響委員全面準確了解案情。委員因閱卷工作不到位，對案件事實和證據(jù)的把握不夠全面，發(fā)表意見只能中規(guī)中矩，各位委員相互之間的觀點討論交鋒自然不足。

2.司法責(zé)任制落實不全面。部分基層檢察院對檢察官過度放權(quán)，對于部分符合檢委會討論決定的案件類型，檢察官也可匯報分管院領(lǐng)導(dǎo)后作出決定，導(dǎo)致檢委會監(jiān)督制約功能弱化。與之相對的是，部分檢察官為了逃避和減輕辦案責(zé)任，把檢委會視為辦案責(zé)任的“避風(fēng)港”，對普通案件也提交檢委會討論決定。

3.基層檢察院檢委辦工作人員力量不足?！豆ぷ饕?guī)則》第36條規(guī)定了檢委辦對擬提交檢委會討論的案件材料和事項材料是否規(guī)范進行審核和對其中涉及的法律問題提出意見等七項職責(zé)，而基層檢察院的現(xiàn)狀是檢委辦專業(yè)人員缺乏，由此導(dǎo)致檢委辦對檢委會議案審查程序化、形式化、履行職責(zé)不到位問題比較普遍，檢委辦對議題的審核把關(guān)職能和參謀助手作用未充分發(fā)揮。

三、規(guī)范和完善檢委會工作機制的建議

檢委會的規(guī)范運行事關(guān)檢察權(quán)的整體規(guī)范運行，有必要進一步規(guī)范和完善其工作機制，切實提高檢委會工作質(zhì)效，充分發(fā)揮其業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督制約功能。

（一）科學(xué)規(guī)范檢委會研究案件的類型和數(shù)量

除了《工作規(guī)則》明確規(guī)定的必須提交檢委會的案件外，以“其他重大、疑難、復(fù)雜案件”提交的，應(yīng)綜合考慮以下因素：案件類型（ 如涉恐、涉爆、自偵案件等）；社會影響力（如存在涉檢信訪、涉案數(shù)額或標的大、涉外或涉案人數(shù)多、媒體關(guān)注等）；有重大爭議分歧等，各院可結(jié)合實際情況進行探索和規(guī)范。同時，可考慮設(shè)定一定的上會比例，如每年上會案件數(shù)不少于15-20件，同時不超過案件總數(shù)的5%等等。

（二）有效增強檢委會委員司法親歷性

首先，保證委員有充足時間研究案情。要認真執(zhí)行提前3日將上會案件材料發(fā)送委員審閱制度，對可以“臨時提議”召開檢委會的“特殊情況”進行明確和嚴格控制。其次，完善和加強委員閱卷制度。電子卷宗上線運行保證了所有委員可以通過辦案系統(tǒng)網(wǎng)上閱卷，克服了以前委員無法同時閱卷的問題。檢委辦要在會前及時通過辦案系統(tǒng)推送和提供案件完整審查報告和案卷材料。

（三）加強專門機構(gòu)和人員建設(shè)

檢委辦作為檢察機關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)的日常辦事機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐蛑匾暫图訌?，以切實服?wù)檢委會高質(zhì)效運行。首先，加強檢委辦組織架構(gòu)。建議由各院黨組副書記或資深副檢察長擔(dān)任檢委辦主任，由檢委會專職委員擔(dān)任副主任，通過提高人員層級、加強組織架構(gòu)確保檢委辦擔(dān)負起“過濾”把關(guān)等職責(zé)。其次，細化檢委辦工作職責(zé)。對于《工作規(guī)則》中規(guī)定的會前審查、會中服務(wù)、會后督辦等職責(zé)，要通過制定內(nèi)部規(guī)范性文件細化和明確責(zé)任，檢委辦審核議題時應(yīng)提交專門的審查報告，確保提交檢委會議題的規(guī)范性和恰當(dāng)性。同時建立檢委辦定期報告工作制度，確保檢委會對整體工作能夠及時掌握，科學(xué)研究工作舉措。

（四）明確司法責(zé)任承擔(dān)

檢委會是辦案組織，其司法責(zé)任承擔(dān)要進一步明確。要區(qū)分檢察長（主持人）、檢委會委員和辦案檢察官之間的責(zé)任劃分。首先，由辦案檢察官對案件事實和證據(jù)負責(zé)。根據(jù)《意見》規(guī)定，屬于檢委會決定的事項，檢察官對事實和證據(jù)負責(zé)。辦案檢察官存在故意隱瞞、歪曲事實，遺漏重要事實、證據(jù)或情節(jié)等情形的，由此導(dǎo)致錯案要依法承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。其次，檢委會委員要對發(fā)表的意見和表決承擔(dān)司法責(zé)任。根據(jù)《意見》和《工作規(guī)則》的規(guī)定，屬于檢委會決定的事項，檢委會對決定事項負責(zé)，委員對本人發(fā)表的意見和表決負責(zé)。檢委會委員不能簡單以同意承辦人意見表決，要闡釋發(fā)表意見的依據(jù)。最后，檢察長要承擔(dān)檢委會主持人責(zé)任。檢察長作為檢委會的主持人，在檢委會議題范圍的把握、開會時間的確定、會議程序的安排和掌控、議案的處理和督辦上起著重要作用?！稒z察人員執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》（已失效）規(guī)定，人民檢察院及其執(zhí)法辦案部門經(jīng)集體討論造成執(zhí)法過錯的，由集體討論的主持人和導(dǎo)致錯誤決定產(chǎn)生的其他人員分別承擔(dān)責(zé)任。參照這一規(guī)定，檢察長負有雙重責(zé)任，既要承擔(dān)委員責(zé)任又要承擔(dān)主持人責(zé)任。

（五）加強對下指導(dǎo)，一體推進檢委會工作規(guī)范化

首先，加強上級院檢委辦的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。上級院可以采取定期或不定期的檢查、考核、匯報等方式，加強對下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理［9］。探索上級院檢委會委員常態(tài)化列席下級院檢委會工作機制，對發(fā)現(xiàn)的問題及時予以糾正。其次，加強對下級院會議紀要的審查。上級院要加強對紀要的備案審查，每年定期向本院檢委會報告下級院檢委會工作開展情況，并將此作為對下級院檢察長業(yè)務(wù)履職的重要考察參考。最后，加強對重大業(yè)務(wù)問題研究的指導(dǎo)。實踐中，大多數(shù)基層檢察院檢委會在重大業(yè)務(wù)問題的研究上重視不夠。上級院要積極總結(jié)推廣近年來各地有益經(jīng)驗，如“業(yè)務(wù)核心數(shù)據(jù)分析審議制度”“業(yè)務(wù)工作專項報告審議制度”等［10］ ，通過加強檢委會對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判，充分發(fā)揮檢委會重大業(yè)務(wù)決策指導(dǎo)功能。

*陜西省榆林市人民檢察院黨組副書記、副檢察長、三級高級檢察官［719000］

［1］? 鞏宸宇：《全國檢察長會議在京召開 應(yīng)勇強調(diào)緊緊圍繞推進中國式現(xiàn)代化這個最大的政治加快推進檢察工作現(xiàn)代化》，《檢察日報》2024年1月16日。

［2］? 參見王旭：《作為國家機構(gòu)原則的民主集中制》，《中國社會科學(xué)》2019年第8期。

［3］? 參見萬春：《以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)檢察委員會制度創(chuàng)新發(fā)展》，《人民檢察》2023年第14期。

［4］? 參見韓旭：《司法責(zé)任制與檢察委員會制度新發(fā)展》，《檢察日報》2020年11月20日。

［5］? 參見馬滔：《檢察官閱卷中的思維方式與工作方法》，《人民檢察》2021年第5期。

［6］? 萬毅：《檢委會決策與檢察官辦案責(zé)任承擔(dān)并不矛盾》，《人民檢察》2016年第22期。

［7］? 參見張杰：《檢察委員會決定的效力探析》，《人民檢察》2023年第6期。

［8］? 同前注［3］ 。

［9］? 參見陳連福：《深化檢委會規(guī)范化建設(shè)成效 推進司法責(zé)任制下檢委會工作新發(fā)展》，《檢察調(diào)研與指導(dǎo)》2017年第1期。

［10］ 同前注［3］ 。