肖小梅

摘 要： “案-件比”等案件質量評價指標在全國檢察機關印發(fā)實施以來，呈現(xiàn)出對司法辦案的積極引領效果。后經三次精簡指標，均將“案-件比”作為評價指標繼續(xù)保留。鑒于前期一些地方在適用過程中出現(xiàn)的價值背離，甚至偏離制度設計的初衷現(xiàn)象，需引起高度重視、及時防范糾偏。應堅持將維護當事人的正當程序權利放在首位，不斷淡化“案-件比”的考核功能，著力夯實“案-件比”前端控制的基礎工作，深度挖掘“案-件比”在檢察業(yè)務管理中的作用，以期更好適應司法實踐和檢察工作需要。

關鍵詞： “案-件比” 案件質量 評價指標 效益背反與防范

最高檢于2019年創(chuàng)設以“案-件比”為核心的87項質量評價指標；2020年1月首次印發(fā)《檢察機關案件質量主要評價指標》（以下簡稱《評價指標》），在全國檢察機關正式實施；2021年10月對該指標進行第一次修訂，精簡指標為60項?！蹲罡呷嗣駲z察院工作報告》提出，“針對不少案件程序反復、增加訟累，2019年首創(chuàng)‘案-件比質效評價標準，以實際發(fā)生的‘案子與經過若干辦案環(huán)節(jié)、程序統(tǒng)計的‘案件相比，考核首辦負責、案結事了。共壓減95.9萬個程序性和內生案件。辦案質效明顯提升，與2018年相比，2022年退回補充偵查、延長審查起訴期限分別下降80%和95.8%，自行補充偵查上升264.6倍，個案平均審查起訴時間減少6.9天”［1］。2023年3月，最高檢再次研究修改完善《評價指標》，并于4月下發(fā)新修訂的《評價指標》，進一步精簡指標為46項。2024年1月對《評價指標》）再修訂，精簡指標至38項。［2］每次修訂均將“案-件比”作為評價指標保留。

一、“案-件比”的基本內涵

“案-件比”是指實體上的“案”數與程序上的“件”數之間呈現(xiàn)出來的數字量化比，是運用一種數字比率來評價司法質效，主要用于評價檢察機關辦案運行態(tài)勢、檢察官在辦案各環(huán)節(jié)是否力盡極致，反映檢察機關業(yè)務質效。

（一）適用情形

2024年1月前，在刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等檢察工作中均設置了“案-件比”作為案件質量的核心評價指標，但在具體檢察實踐中主要適用的還是刑事檢察，民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察的“案-件比”雖也在計算與統(tǒng)計，但未列為考核與通報對象。2024年修改后的“案-件比”只運用于刑事檢察，其他檢察業(yè)務工作不再設置“案-件比”指標。刑事檢察以辦理審查逮捕、審查起訴案件作為“案-件比”的考察對象，通過“案”與“件”的比，反映刑事檢察案件辦案情況。

（二）計算規(guī)則

“案-件比”是“案數”與“件數”的比值。雖然名稱上，案在前、件在后，但具體計算時，是件數除以案數（件數÷案數）得到的數學意義上的商，其結果都是大于或等于1。其中，“案數”是指檢察機關受理的審查逮捕案件數與未經審查逮捕直接移送審查起訴案件數之和。“件數”是指將“案數”作為基準數，再加上原本可以避免或者減少發(fā)生，但因前一個環(huán)節(jié)未將工作做到位而產生，同時引起當事人負面感受的訴訟環(huán)節(jié)統(tǒng)計成的數。具體包括：不批捕申訴、不批捕復議、不批捕復核、一次延長審查起訴期限、二次延長審查起訴期限、三次延長審查起訴期限、一次退回補充偵查、二次退回補充偵查、不起訴復議、不起訴復核、不起訴申訴、撤回起訴、法院退回、檢察機關建議延期審理、國家賠償等15種情形。

（三）指標價值

創(chuàng)制“案-件比”，旨在通過統(tǒng)計辦案數據、確認變量、作出檢驗，在辦案過程中，檢察機關選擇降低案數與件數的數字比率，從而促推壓縮沒有必要的空轉程序，減少因這些空轉程序再產生額外的內生案件，盡可能防止一案變多案，提高業(yè)務工作質效，滿足人民群眾對所參與案件訴訟程序流轉的有用、有序、高效的要求。“案-件比”等案件質量主要評價指標體系出臺后，檢察機關對自身辦案質量提出了更高的要求，堅持以問題為導向，要求進入檢察機關的案件在每一個環(huán)節(jié)都堅持最高質量標準，將訴訟程序、辦案周期、社會效果等都納入案件質量評價體系，引導檢察官從接觸、受理案件開始就貫徹“程序優(yōu)化、訴訟便捷、效率提升、當事人滿意”的價值理念，全面提升檢察辦案質效。

二、“案-件比”適用中的效益背反現(xiàn)象

我們在看到某一項成效彰顯的同時，也應注意到某一功能要素的優(yōu)化和利益發(fā)生必然會存在另一個或幾個功能要素的利益損失，反之也如此，這是一種此漲彼消、此盈彼虧的現(xiàn)象，管理學上稱之為“效益背反”。［3］具體反映了某一項績效上升以后，可能會導致另一績效的下降，需在適用“案-件比”時給予注意。全國檢察機關運用“案-件比”指標以來，該指標正在逐步發(fā)揮其功能和作用，呈現(xiàn)出對司法辦案積極的引領效果。但無庸諱言，一些地方在適用過程中出現(xiàn)了價值背離現(xiàn)象，甚至偏離制度設計的初衷，需引起高度重視，及時防范糾偏。主要表現(xiàn)有：

（一）未嚴格遵守辦案規(guī)律，選擇性改變必要的辦案程序

第一，在“件”與“件”中權衡，“案-件比”提升辦案質量的作用被打折扣。由于影響“件”的因素中退回補充偵查及延長審查起訴期限占比大，只要減少延長、退補數量即可大幅度降低“案-件比”，因此個別檢察院對“二退三延”嚴格限制，但是對影響“件”的其他因素，重視程度不夠，導致反映案件質量的不捕、不訴復議復核，國家賠償等案件數量上升較大，撤回起訴數量逐年上升。第二，在既已產生一個“件”的情況下，案件承辦人往往傾向于將期限用盡。當前一些地方存在“案-件比”降低的同時結案率未升反降的現(xiàn)象，部分地區(qū)非羈押案件辦案時間出現(xiàn)延長苗頭，個別承辦人隨意利用取保候審1年強制措施期間拉長辦案期限，使簡單案件長期處于未結狀態(tài)，表面上降低了“案-件比”，但實質上背離了“案-件比”設置的初衷。第三，部分案件承辦人投機運用“件”數，“案-件比”降低的同時并未實際提高辦案質效。如以“檢察機關二次建議延期審理”作為代替退回補充偵查、延長審查起訴期限等爭取辦案時間的新手段。甚至有些地方為了推進工作進程，體現(xiàn)工作成效，以數據投機方式降低“案-件比”，如通過系統(tǒng)填錄的時間漏洞，在月報表數據固定前，人為去除部分退查及延長案卡項目，減少實際報表數據，或通過并案等方式，減少“件”的產生。

（二）過分倚重案件評價指標特別是“案-件比”的考核功能

個別地方的上級院將案件質量評價指標作為考評下級院辦案質量高低的重要手段，過分突出“案-件比”的作用，每季度甚至每月對下排名通報，與辦案檢察官的業(yè)績、職務晉升直接掛鉤。沒有真正理解案件質量主要評價指標是反映一個地方眾多檢察院辦案情況的宏觀調控指標，只將其看作一個以大量案件和大量檢察院為樣本對象的辦案趨勢分析測算工具。個別地方的上級院將“案-件比”指標直接適用于具體的基層檢察院甚至具體的檢察官，將包括“案-件比”在內的所有指標逐一排名、點名通報，過分強調評價指標的作用，將指標孤立于其他管理工作。單純?yōu)榱酥笜硕趸渌ぷ?，難免顧此失彼，影響辦案質效。

（三）缺乏合理目標值，催生“案-件比”惡性競爭

“案-件比”不完全取決于檢察官工作情況，個別檢察機關在考核的壓力下，忽視辦案實際，過度追求最低甚至1：1，很容易導致指標的異化，甚至出現(xiàn)為壓低“件”數而損害辦案質量的情況?，F(xiàn)實辦案中還存在部分程序方面的隱患，如存疑不訴案件，刑事訴訟法規(guī)定必須經過一次退查才可以作出不起訴決定，以保證不起訴決定的準確性和謹慎性。不能為了追求“案-件比”的極限數值而不退查直接存疑不訴，這樣的做法即使達到了“案-件比”1：1，也無法做到案結事了，更可能催生出更多質量問題。還有，個別檢察院不加細化直接將“案-件比”對應到具體個案中，未根據案件難易程度和證據標準加以區(qū)分“案-件比”結果，片面追求減少延長、退補件數而無限降低“案-件比”絕對數值，使得一些應當按程序進行退查或延期的復雜案件匆匆結案，存在帶病起訴的風險。

（四）機械理解和運用“案-件比”

在實際運用中，設置“案-件比”時規(guī)定了除外情形，但有些地方沒有認真研究計算規(guī)則，“一刀切”認為哪些程序就是不能做。事實上，一次退回補充偵查中直訴案件中未提前介入案件；撤回起訴中因法律、司法解釋改變而撒回起訴的案件；法院退回中因被告人不在案而退回的案件，都屬于除外情形，不應計算在“件數”之內、不會影響到“案-件比”。而且對于促成雙方當事人和解、有效開展追贓挽損、適用企業(yè)合規(guī)等案件，產生了不批捕、不起訴的復議復核及退回補充偵查或者延長審查起訴期限的“件”，或者存疑不起訴案件產生了退回補充偵查的“件”，各地在檢察官業(yè)績考核時也是可以區(qū)別評價的。還有，一些上級院沒有及時根據辦案質量趨勢變化，調整“案-件比”保持在合理區(qū)間。沒有根據辦案情況變化以及案件總量和人均辦案量的變化，進行即時更新和測算；沒有根據案件類型和難易程度設置不同的“案-件比”數據區(qū)間，確定不同情形下的各類案件的“案-件比”合理范圍，采取的是“一刀切”的管理模式。

實踐中出現(xiàn)的上述問題，大都是被管理者應對管理者的“反管理”問題。對管理對象而言，必須及時采取措施防范，指向和針對反管理的行為［4］，消弭對反管理產生的負面效果。

三、防范“案-件比”適用負面效果的對策建議

“案-件比”為檢察業(yè)務管理提供了衡量辦案質效可量化的標準，豐富了業(yè)務管理的內涵和外延?？茖W運用“案-件比”評價指標，能夠實現(xiàn)對檢察辦案活動的宏觀管理。但為消弭“案-件比”適用中的效益背反產生的負面效果，還需繼續(xù)對“案-件比”的運用進行優(yōu)化，實現(xiàn)對檢察業(yè)務的科學管理。

（一）堅持尊重正當程序和辦案規(guī)律

設置“案-件比”的目的是為了減壓非必經的訴訟程序，并不影響必經訴訟程序的適用，因而實務操作中不能為了單方面追求“案-件比”的下降而刻意限制救濟程序的啟動，不能因為追求“案-件比”而刻意壓制當事人行使其法定程序權利。要警惕一些地方檢察機關為了“案-件比”達到甚至超越上級院的通報值，走入片面追求“案-件比”數值低而不尊重當事人的程序權利的極端。事實上，案件在訴訟中出現(xiàn)衍生的“件數”，是程序本身自我糾錯的體現(xiàn)，非常態(tài)化程序的啟動，亦可能為了實現(xiàn)司法救濟，這是司法規(guī)律的體現(xiàn)。［5］“案-件比”高低，除了受到檢察辦案人員工作情況影響外，還受到許多非檢察辦案因素的影響，比如公安機關報送的捕訴案件難易程度受案件罪名、犯罪手段、涉案人員數、是否認罪認罰等多種因子決定；檢察機關業(yè)務飽和度、公安機關偵查取證水平能力、公檢配合協(xié)作關系等多方面因素也會影響“案-件比”。這些非檢察環(huán)節(jié)辦案因素大都不能依靠檢察官個體來改變，不能簡單機械地看待“案-件比”指標數值高低。

（二）不斷淡化“案-件比”的考核功能

人的行為抑或一個集體的行為是一個趨利避害的過程，處于被考評末端的基層檢察院和辦案干警也概莫能外。如果某項指標或某些指標的高低將影響集體和個體的核心利益或榮譽，實踐中難免就會出現(xiàn)背離指標設置初衷的現(xiàn)象。要從根本上解決“案-件比”適用的負面現(xiàn)象出現(xiàn)，就不能將“案-件比”作為案件質量評價的主要考核手段。2023年12月，最高檢黨組書記、檢察長應勇率最高檢調研組在廣東調研時強調，“要強化指標的統(tǒng)計分析、科學研判、案件指導功能，淡化考核功能，準確把握指標背后反映的前瞻性、普遍性、規(guī)律性問題，有針對性提升履職辦案質效”［6］。必須要堅持以人民為中心，實現(xiàn)“三個效果”有機統(tǒng)一，將“案-件比”作為中性指標，把那些非檢察辦案因素考慮進來，梳理出這些因素對“案-件比”的影響水平，進而提出本地區(qū)、本單位在現(xiàn)有客觀條件下的工作目標，將“案-件比”保持在合理區(qū)間內，避免為了無限制地追求“案-件比”更低，減少因惡性競爭而導致的案件質量問題，起到真正以“案-件比”提高檢察官對辦案效率及質量的自覺意識。

（三）著力夯實“案-件比”前端控制的基礎工作

需注重提前預防，做好前端控制，減少程序啟動必要性，以最大限度地擠壓啟動下一個非必要程序的空間，從前端控制“案-件比”。加強案件受理工作，梳理退回補充偵查情形，比對偵查機關移送的案卷材料，爭取盡可能在受案審查環(huán)節(jié)要求偵查機關補正和前端處理，從源頭上降低退補或者延期的可能。制定科學合理的案件分配規(guī)則，解決辦案主體爭議，提升分案效率。同時做好提前介入引導偵查取證和自行補充偵查工作，比如通過提前介入，將原先捕訴階段才面臨和需要解決的問題在偵查的前期就加以考慮甚至予以解決。統(tǒng)一證據標準和取證要求，盡量減少退補、延押情況的發(fā)生，將“提前介入”的作用最大化，以引導偵查夯實證據基礎。積極行使自行補充偵查權，靠前熟悉案情和補充收集固定證據，提升偵查精準度，從源頭減少審查起訴案件退補、延期案件數量，促進自行補充偵查與退回補充偵查形成互補優(yōu)勢。

（四）深度挖掘“案-件比”在檢察業(yè)務管理中的作用

上級院要強化“案-件比”作為業(yè)務數據分析研判的基礎內容，客觀分析“案-件比”與案件辦理質量之間的關系，全面梳理分析影響“案-件比”的業(yè)務數據，對“案-件比”指標數值較高的罪名進行業(yè)務指導， 提示下級院重點關注，推廣學習各地優(yōu)化降低“案-件比”的經驗，深度挖掘宣傳典型案件。同時，通過“案-件比”、辦案時長，測算下級院檢察官的辦案工作量，合理調配各業(yè)務條線的辦案力量，防止不同辦案部門忙閑不均，更加科學、客觀、公正地對檢察官履職質效進行評估，從而推動檢察官隊伍能力建設。還有，“案-件比”只是一個宏觀趨勢指標，適用對象越廣，就越科學。建議改變目前一些地方將某個檢察院甚至某個部門、某個檢察官辦理案件的“案-件比”作為評價對象的做法，可以嘗試以一個省份為單位計算所有檢察機關辦理案件的“案-件比”，以半年和1年為時間段進行分析研判，不允許用包括“案-件比”在內的案件質量主要評價指標來評價某個市的檢察機關、某個基層院或檢察官的辦案質效果，從源頭上減少實踐中背離“案-件比”設置初衷的現(xiàn)象。

*本文為國家檢察官學院2023年度一般課題“優(yōu)化健全檢察管理機制研究”（GJY2023NY21）的階段性成果。

**國家檢察官學院講師，法學博士［102206］

［1］ 張軍：《最高人民檢察院工作報告》，最高人民檢察院網https：/www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202303/t20230317_608767.shtml/，最后訪問日期：2023年12月2日。

［2］ 參見常璐倩：《最高檢對〈檢察機關案件質量主要評價指標〉再修訂》，《檢察日報》2024年1月17日。

［3］ 參見趙森：《效益背反原理在企業(yè)決策中的應用》，《企業(yè)家天地》2006年第9期。

［4］ 參見孫新波等：《自發(fā)性對稱破缺下的“反管理”研究》，《管理學報》2017年第7期。

［5］ 參見萬毅：《“案-件比”：讓隱形法律變良法之治》，《檢察日報》2020年5月20日。

［6］ 鞏宸宇：《最高檢調研組在廣東調研》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/tt/202312/t20231208_636331.shtml，最后訪問日期：2024年1月10日。