宋春波

摘 要：司法實踐中，申請民事檢察監(jiān)督類控告申訴案件數(shù)量不斷增加，由于受審分離工作機制，信訪案件形式審查受理與案件辦理實質(zhì)審查標準不一致等因素，多數(shù)該類型案件導入控告申訴程序后存在程序空轉(zhuǎn)、占用司法資源等情況，不利于民事矛盾糾紛實質(zhì)性化解。通過探索民事檢察人員在信訪案件“受前介入”，與控告申訴部門一體履職，不斷更新司法理念，強化責任擔當，完善初核工作機制，尋求多元化解路徑，提高辦案質(zhì)效，實現(xiàn)案結(jié)事了人和。

關鍵詞：民事檢察類控告申訴 受前介入 一體履職 實質(zhì)性化解矛盾糾紛

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》要求新時代檢察機關應充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，服務大局，司法為民，進一步加強民事檢察工作，暢通司法救濟渠道。民事檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督的重要一環(huán)，也是檢察工作中服務民生的窗口之一。民事檢察人員從控告申訴部門受理信訪案件之初即參與履職，不僅能夠提前聚焦爭議難點，提高司法效率，又能及時釋法說理，強化監(jiān)督效果。研究制定民事訴訟監(jiān)督案件審查受理工作規(guī)定，明確受理標準，規(guī)范受理程序，優(yōu)化工作機制，提高審查受理案件質(zhì)量，是控告申訴工作現(xiàn)代化的必然之舉。［1］因此，實務中，應進一步加強民事訴訟監(jiān)督案件初核審查工作，健全接訪工作機制，完善多元共治路徑，最大限度發(fā)揮好民事檢察的矛盾化解效能。

一、檢察機關民事申訴工作現(xiàn)狀

（一）當前檢察機關受理民事案件申訴工作的主要特點

1.民事申訴案件大幅增長。以A市人民檢察院（以下簡稱“A市院”）為例，2018年至2023年，年均受案量大幅增加。信訪案件激增的同時，民事檢察部門員額檢察官相對配備較少，案件辦理如調(diào)閱卷宗、審查卷宗等周期較長，容易使群眾誤以為積壓案件或效率低下，加劇信訪矛盾。

2.當事人遞交資料不完備。大多數(shù)申請民事檢察監(jiān)督的當事人，已經(jīng)窮盡了調(diào)解、上訴、再審申請等途徑，仍然認為裁量失當、裁判不公，希望檢察機關通過抗訴、再審檢察建議等方式改變事實認定，但往往無法提供相關證據(jù)材料，轉(zhuǎn)而控告審判人員存在枉法裁判、徇私舞弊等行為，檢察機關釋法說理難度加大。

3.民事申訴案件支持監(jiān)督率低。當事人到A市院申請對民事生效裁判監(jiān)督的案件，控告申訴部門受理后，民事檢察部門決定支持監(jiān)督率較低，大量司法資源被占用，也極易形成訴累，矛盾繼續(xù)外溢上行，影響司法公信力。

（二）檢察機關民事申訴工作現(xiàn)狀之檢視

1.人民群眾的法治意識、維權意識不斷提升。法院民事訴訟案件量逐年增加，申請民事監(jiān)督數(shù)量隨之攀升。除少數(shù)合理合法訴求外，多數(shù)民事申訴人“不信法而信訪”，對法律或事實缺乏正確認識，試圖以信訪方式改變司法決定，存在纏訪纏訴心理。

2.受審分離機制不利于“辦案”與“辦訪”同步推進。控告申訴部門受理審查，民事檢察部門辦理案件，對待同一案件材料審查的關注點、側(cè)重點有所區(qū)別。加之，控告申訴需要同時對應多個業(yè)務類型，而司法裁判是綜合運用法規(guī)、邏輯、經(jīng)驗的復雜過程，專業(yè)性極強。控告申訴部門很難按照實質(zhì)審查的標準去篩選民事案件，因此，大量案件導入程序容易，但線索成案率低，僅僅停留在程序運轉(zhuǎn)層面。

二、民事檢察人員參與控申接訪的實踐探索與現(xiàn)實困境

（一）民事檢察人員參與控申接訪的優(yōu)勢

1.暢通釋法說理“無礙式”接訪渠道。相比控告申訴部門接訪人員，民事檢察部門人員對民事申訴事項的裁判標準及法律應用更為熟悉和專業(yè)，“受前介入”能夠第一時間梳理案情，找準癥結(jié)。從案件事實、證據(jù)、法律規(guī)定等方面及時進行析疑解惑，使信訪人全面、準確了解民事申訴事項。對于不符合監(jiān)督事項的申請及時安撫信訪人情緒，引導信訪人合理解決問題，使“信訪”變“信任”，減少司法程序空轉(zhuǎn)，節(jié)約司法資源。

2.打通紓困解難“快車道”。通過靠前接訪，能動履職，民事檢察人員可以直接對話申訴人，更加準確詳實、細致深入了解案情，及時告知補充材料，為后續(xù)實質(zhì)性化解矛盾糾紛節(jié)約時間，提升辦案效率。

3.連通風險防范的“預警儀”。民事檢察人員在接訪過程中，能夠精準對接群眾訴求，預知識別風險隱患。針對可能發(fā)生輿情風險或其他重大風險的案件，及時制定風險預案，引入評價機制，改進方式方法，統(tǒng)籌把握、靶向普法，變“被動審理”為“主動發(fā)力”，有助于維護社會穩(wěn)定，防止突發(fā)惡性事件發(fā)生。

（二）A市院民事人員息訴息訪的實踐探索

1.樹立“大控申”理念，輪流聯(lián)動接訪。民事檢察部門實行“輪流接訪制”，每天由一名員額檢察官帶領兩名檢察官助理或書記員組成民事接待組，與控申人員共同接待涉民事類信訪人，現(xiàn)場傾聽、研究、解決法律問題。需要受理的問題線索，由控告申訴部門負責錄入系統(tǒng)并程序性答復當事人，民事檢察部門通過檢察業(yè)務應用系統(tǒng)分配給首接檢察官辦理，充分發(fā)揮“分工+協(xié)作”“專員+首辦”的聯(lián)動優(yōu)勢。通過釋法說理，促進當事人服判息訴，有力實現(xiàn)“事心雙解”，縮短矛盾糾紛化解時長。

2.繁簡分流，因案施策化解矛盾。對于案情簡單，通過書面審查和聽取當事人的意見能夠確認裁判正確公允，或者雖稍有瑕疵但不影響整體公正的，進行充分釋法說理引導申請人服判息訴。申請人堅持要求受理的，則標明簡案受理并從快作出決定；對于案情相對復雜或缺乏證據(jù)材料一時難以判斷的，一次性告知申請人補齊材料后進一步審查。確無監(jiān)督必要的，可再次約見當事人做服判息訴工作；對案情極為復雜或初審認為申請理由成立有監(jiān)督必要的，及時受理并重點審查。該院自實行上述工作機制以來，“控申+民事”一體履職、能動履職，民事類申訴案件審結(jié)率大幅提升。

（三）民事檢察人員息訴息訪的現(xiàn)實困境

1.缺少制度層面支撐，工作流程機制不成熟?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》未明確民事檢察人員參與控申接訪；《人民檢察院信訪工作規(guī)定》僅規(guī)定業(yè)務部門負責人可參與接訪，但并不包含民事檢察普通人員；《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序?qū)嵤┺k法》（以下簡稱《實施辦法》）規(guī)定：“人民檢察院控告檢察部門統(tǒng)一接收控告、申訴?！笨梢?，制度層面上，并未對民事檢察人員參與控申接訪進行詳細設置。

另外，《實施辦法》明確控告檢察部門應當加強銜接配合，提高效率，防止形成積壓。各地在民事檢察部門和控申聯(lián)合接訪上積極探索，如北京市出臺了《北京市檢察機關聯(lián)合接訪工作規(guī)定》，對長期、多次上訪，可能影響社會穩(wěn)定的六類重大、疑難信訪事項，由案件承辦部門與控申部門聯(lián)合接待信訪人，還規(guī)定只要群眾有需求或檢察機關認為有必要就可以啟動聯(lián)合接訪。河南省鄭州市出臺了《鄭州市人民檢察院關于民事檢察息訴工作的指導意見》，對民事檢察部門參與控申接訪工作進行細化規(guī)定。各地的積極探索為民事檢察人員參與控申接訪打下基礎，但工作流程機制還需進一步發(fā)展完善。

2.缺少監(jiān)督管控，存在辦案風險。根據(jù)受審分離機制，應實行受理、辦理與管理相分離，預防司法權力尋租。民事檢察人員從“幕后”走到“臺前”，直面民事申訴當事人，參與民事申訴案件的受理審查，這種情況下，存在民事檢察人員徇私、瀆職等辦案風險，如對應當受理的申訴，以種種理由影響干擾控告申訴部門受理等。

3.非理性申訴形成訴累，消耗司法人員精力。有的當事人不關注自身舉證充足與否，而是將敗訴的后果歸咎于司法機關徇私枉法；有的當事人企圖通過纏訪纏訴，盲目追求超越法律規(guī)定的不正當利益；有的當事人認為法律認定事實和“自己認為”的客觀事實應保持一致，反之即認為法律是失當?shù)?。這些都導致民事檢察人員參與控申接訪時，經(jīng)常需要消耗大量時間精力處理非法律問題，增大辦案壓力。

三、民事檢察人員參與控申接訪遵循的原則

（一）堅持法治原則，依法履職

在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)，基于受審分離機制，堅持由控告部門受理案件，由民檢部門辦理案件，由案管部門管理案件，建立完善民事申訴案件監(jiān)督工作機制和模式。民事檢察人員參與控申接訪應堅持“補位而不越位”“補位而不代位”的基本原則，確保檢察權內(nèi)部監(jiān)督和制約機制，防止滋生違法違規(guī)行為。

堅持法治思維、底線思維、系統(tǒng)思維，依法辦案，實事求是，對于當事人合理合法的申訴，圍繞申請人提出的監(jiān)督請求、爭議焦點全面審查，對于當事人提出的“非分”要求，要堅守原則，把法律依據(jù)講清楚、講明白，注重糾偏、釋法、疏導。同時，要提高民事檢察人員運用法治思維化解矛盾、解決糾紛的能力，把群眾訴求和各類爭議處理導入法治軌道，引導當事人依法維權、理性維權。

（二）堅持民本原則，公正履職

民事檢察人員要堅持群眾路線，以人民為中心，踐行黨的群眾路線，傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦，千方百計為群眾排憂解難。民事檢察人員要始終心懷“國之大者”，努力踐行“楓橋經(jīng)驗”，堅持息訴與抗訴并重、監(jiān)督履職與服務大局并重、案件辦理與矛盾化解并重，努力辦好群眾身邊的“小案”，以案結(jié)事了人和為目標深化控告申訴檢察工作 ［2］，厚植黨的執(zhí)政根基。

（三）堅持息訪息訴原則，能動履職

民事檢察人員在參與控申接訪和辦理民事申訴案件過程中，除損害國家、集體、社會公共利益和第三方合法權益、法院裁判明顯錯誤等不適于和解的案件外，依法征求當事人和解意愿、履行引導和解義務、妥善化解各類矛盾糾紛。同時，堅持源頭治理化解矛盾，從“辦理”向“辦復”轉(zhuǎn)變，從“個案”向“類案”延伸，根據(jù)案件發(fā)現(xiàn)線索制定社會治理檢察建議，督促相關職能部門履職盡責，加強訴源治理、靠前化解，把可能發(fā)生的矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，把矛盾糾紛解決在檢察環(huán)節(jié)，將履職經(jīng)驗運用到參與社會治理現(xiàn)代化中。

四、民事檢察人員息訴息訪工作機制的完善路徑

（一）更新司法理念，堅持以人民為中心

民事檢察人員要始終秉承信訪工作是“送上門來的群眾工作”理念，破除業(yè)務部門與控告申訴部門相對獨立的“城墻思維”，依托12309檢察服務中心這一平臺，主動代入、換位思考，依法審查案件。尤其對擬不支持監(jiān)督申請的案件，同步考量法理人情，聽取當事人涉法涉訴信訪需求，了解當事人對事實認定、法律適用等方面是否存在補充意見。因人因事因案施策，講清利害關系，取得理解認同，逐步引導當事人形成理性心理預期。對當事人的模糊認識以及不切實際的不合理訴求，要正面指正，耐心疏導，從法治角度幫助提供其他解決方案。審查過程中著重了解案件是否符合和解條件，當事人有無和解意愿，應調(diào)盡調(diào)，引導當事人盡快達成和解，回歸正常工作與生活。

（二）嚴實主體責任，強化檢察官責任擔當

1.加強考核正向激勵。民事檢察人員在控申接訪環(huán)節(jié)，引導當事人服判息訴，既是履行檢察法律監(jiān)督職責，樹立公正司法裁判思維，也是檢察機關主動調(diào)整履職方式，能動司法的重要體現(xiàn)，應當將其作為檢察履職的重要評價之一，納入檢察官業(yè)績考評系統(tǒng)。對全年檢察息訴工作占比較高，成績突出的員額檢察官團隊在評優(yōu)評先等方面予以適當傾斜。

2.引入責任追究機制。堅持首接負責制，除當事人申請檢察人員回避外，對于民事檢察監(jiān)督案件的檢察息訴工作，堅持誰接待、誰負責，誰審查、誰負責，誰答復、誰負責，努力做到訴求合理的解決問題到位、訴求無理的說服教育到位、生活困難的的幫扶救助到位、普遍性的問題監(jiān)督到位?？馗嫔暝V部門對民事檢察人員接訪處理情況逐案逐項做好記錄，及時備案，由案件管理部門開展流程監(jiān)控，全程跟蹤督促，定期通報并抄送檢務督察部門。

3.提升接訪“四種能力”。強化民事檢察人員的溝通能力、共情能力、專業(yè)能力、研判能力。開展專題教育培訓，提升規(guī)范司法水平，牢固樹立辦信就是辦案的理念，以辦案的標準、要求辦理群眾來信，提高辦信工作質(zhì)量。通過與控申人員同堂培訓、員額檢察官聯(lián)席會、列席檢委會等方式，加強民事檢察人員和其他部門業(yè)務交流，立足檢察職能和崗位實際，分享接訪經(jīng)驗，提高實質(zhì)性化解信訪工作能力，推動信訪工作良性互動。

（三）完善工作機制，提升接訪初核質(zhì)效

1.預先進行風險提示。在民事檢察人員參與控申接訪之初，根據(jù)案件情況，對審查結(jié)論、信訪風險、息訴罷訪可能性等進行預判，作出初步結(jié)論。結(jié)合案件事實、證據(jù)和爭議焦點，對申請人敗訴原因及相關法理，在首次詢問申請人時提前說明可能支持監(jiān)督申請法律依據(jù)、不支持監(jiān)督申請的原由，降低其訴訟期望值。從案件審查開始對申請人進行風險提示，使申請人做好申請民事法律監(jiān)督并不必然啟動再審程序的心理預期，防止“二次信訪”。同時，在接訪中，對于情緒異常、思維極端的當事人，要及時針對性地制定信訪突發(fā)事件處置預案。

2.實行案件受理繁簡分流。在信訪案件受理環(huán)節(jié)，民事檢察部門員額檢察官即對案件進行初審，重點對“四書”（一審、二審、再審、申請監(jiān)督材料）進行全面審查，厘清案情，明確訴求。在與當事人進行有效溝通基礎上，明晰爭議焦點，判斷當事人訴求是否應當予以支持。對于確有監(jiān)督必要的案件，主動導入，依法受理，精準監(jiān)督；對當事人訴求明顯不能得到法律支持的案件，堅持便民利民的原則，講清法律規(guī)定、講清是非曲直、講清辦案理由，現(xiàn)場給出法律建議，引導當事人服判息訴。

3.規(guī)范接待制度。民事檢察人員參與控申接訪應規(guī)范接待、理性文明。開展民事檢察息訴工作，至少應有一名員額檢察官、一名檢察官助理或是書記員在場，一般應在檢察機關接待群眾來信來訪的專門場所進行。檢察人員應著裝規(guī)范、儀表端正；用語文明、耐心熱情；恪盡職守、處事公道。

（四）尋求多元化解，實現(xiàn)多贏雙贏共贏

民事檢察部門需注重內(nèi)外聯(lián)動、左右貫通、一體推進。和控告申訴部門要加強配合，協(xié)調(diào)共商，對纏訴、鬧訪、群訪性案件以及當事人的過激行為，協(xié)助控告申訴部門做好應急處理和善后工作，必要時對處理情況全程錄音錄像。對有代理律師的申訴案件，可先與代理律師進行溝通，共同做好當事人的工作。對于經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，存在因案致貧等情況，符合國家司法救助條件的案件當事人，應當積極反映情況，移交線索后聯(lián)合控告申訴部門開展國家司法救助，通過社會化、多元化等救助方案，化解矛盾糾紛、保障困難群眾的基本民生利益，彰顯司法溫度。同時，還要加強與法院、公安、工會、婦聯(lián)、村委會、社會公益組織等組織的溝通協(xié)調(diào)，共建協(xié)作，必要時邀請他們共同疏導，講解政策，化解矛盾，從優(yōu)從快合力保障當事人的合法權益。

*河南省鄭州市人民檢察院黨組書記、檢察長、 一級高級檢察官［450000］

［1］ 參見徐向春：《以控告申訴檢察工作現(xiàn)代化助推檢察工作現(xiàn)代化》，《人民檢察》2023年第6期。

［2］ 參見徐向春：《以案結(jié)事了人和為目標深化控告申訴檢察工作》，《人民檢察》2021年第4期。