丁德剛 劉邦證

摘 要： 基層是法治建設的落地環(huán)節(jié)，基層檢察機關通過融入縣域治理、發(fā)揮基層黨組織服務群眾作用、優(yōu)化創(chuàng)新法治營商環(huán)境、“四大檢察”依法能動履職、多點發(fā)力，強化法律監(jiān)督等方式積極參與訴源治理，取得了一定成效，但仍存在理念更新不到位、參與訴源治理的素能有待提升、訴源治理共同體有待構建、檢察建議質量不高等問題。對此，共建共治共享的訴源治理基層檢察方案應以加強依法能動履職、提升治理素能、創(chuàng)新數字檢察、建立聯動機制、提升檢察建議質量等工作為著力點。

關鍵詞：訴源治理 矛盾化解 檢察方案

習近平總書記指出，“法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病?！保?］訴源治理作為預防性法律制度的關鍵環(huán)節(jié)，是新時代“楓橋經驗”“浦江經驗”的延續(xù)與發(fā)展，對于健全共建共治共享的社會治理制度，推進國家治理體系和治理能力現代化具有深遠的意義。檢察機關作為黨絕對領導下的國家法律監(jiān)督機關，依法參與訴源治理，不僅是提升新時代檢察工作格局的重要切入點，更是服務國家發(fā)展大局的生動實踐。

一、山東省巨野縣人民檢察院訴源治理工作的實踐探索

巨野縣是山東省西南部一個人口過百萬的經濟強縣，近年來，經濟的發(fā)展給社會治理能力和司法服務水平提出新要求，山東省巨野縣人民檢察院（以下簡稱“巨野縣院”）依法能動履職，探索出了訴源治理的基層檢察新路徑。

（一）融入縣域社會治理大格局

基層治理是提升國家治理體系與治理能力現代化的重點工作，訴源治理基礎在基層、重點也在基層。作為基層檢察機關，巨野縣院積極服務縣域社會治理體系，為黨委領導的訴源治理工作貢獻檢察力量。一是積極融入縣“三官一師”專業(yè)調解制度，即警官、檢察官、法官和律師參與矛盾糾紛化解，不定期參與現場接訪。二是主動進駐縣社會矛盾糾紛調解化解中心和18個鎮(zhèn)、街的“一站式”矛盾糾紛多元化解中心，前置矛盾化解時機，使糾紛消解于萌芽。三是派出檢察官為村（社區(qū)）工作人員講解各種矛盾的化解技巧和方法，不斷更新、提升基層工作人員的法律思維和意識。

（二）發(fā)揮基層黨組織服務群眾作用

以黨建引領打通訴源治理“神經末梢”，巨野縣院八個黨支部與巨野縣龍固鎮(zhèn)八個村支部每月定期開展“支部聯建共建”活動，通過檢力下沉、人員下沉，充分發(fā)揮直面群眾、貼近群眾的優(yōu)勢，創(chuàng)新、豐富活動主題，在群眾家門口、田間地埂上釋法說理、化解矛盾，特別是農村高發(fā)的涉土地糾紛、民間借貸、婚姻家庭、交通事故、勞資糾紛、電信詐騙等案件，做到“化矛盾于萌芽，止違法于未發(fā)”。

（三）積極優(yōu)化創(chuàng)新法治營商環(huán)境

出臺《關于服務保障優(yōu)化營商環(huán)境的實施意見》，組織召開“優(yōu)化營商環(huán)境”新聞發(fā)布會，編印發(fā)放《企業(yè)法律風險提示手冊》500余冊。13名檢察人員參加縣“政法護航工作站”，駐站服務384次，實現了對全縣116家規(guī)模以上企業(yè)服務全覆蓋。成立“聚力辦”涉企案件專班，開展“掛案”清理和送法進企業(yè)活動，通過深入了解企業(yè)需求，為企業(yè)“把脈會診”“法治體檢”，優(yōu)化法治營商環(huán)境，促進訴源治理工作。

（四）落實寬嚴相濟刑事政策，促進治罪與治理并重

訴源治理強調打擊與治理并重，要求司法辦案人員承擔起社會治理的主體責任，注重從治理理念來調整角色定位，通過辦案引領社會價值取向，糾正社會治理問題，從深層次預防和減少犯罪。［2］巨野縣院認真落實寬嚴相濟刑事政策，依法充分規(guī)范行使不起訴權，減少社會對抗，營創(chuàng)和諧氛圍。同時，還制定了一系列措施防止出現“一放了之”：一是在作出不起訴前，依法穩(wěn)妥開展涉案企業(yè)合規(guī)工作，針對企業(yè)涉嫌具體犯罪，結合辦案實際，督促涉案企業(yè)作出合規(guī)承諾并積極整改落實，同時從類案中發(fā)現共性問題，向主管部門、行業(yè)協會制發(fā)檢察建議，以點帶面促進行業(yè)治理。二是堅持“寬容不縱容”，對涉罪未成年人附條件不起訴，同時開展社會調查、督促監(jiān)護、司法救助、法治宣講、擔任法制副校長等工作，2023年對14名附條件不起訴的未成年人開展觀護幫教，成功幫助其回歸社會。三是落實刑行銜接機制。對于決定不起訴的案件，承辦刑事檢察部門在作出不起訴決定3日內提出是否需要對被不起訴人給予行政處罰的意見，并移送行政檢察部門審查。

（五）多措并舉實現民事、行政檢察訴源治理

民事、行政檢察工作既要積極預防、化解糾紛，促進案結事了，又要結合辦案將檢察職能向社會治理領域延伸，深挖案件背后反映的突出問題。一是充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，實現精準監(jiān)督。巨野縣院一方面通過積極承辦上級院交辦案件，協作化解矛盾糾紛，及時匯報裁判結果監(jiān)督案件提升監(jiān)督精準度；另一方面注重內部各部門橫向配合，建立民事、行政監(jiān)督案件線索和處理結果雙向移交工作制度，形成了上下一體、縱橫協作、分工負責的一體化工作機制。二是倡導檢察和解與行政爭議實質性化解。巨野縣院充分尊重當事人意思自治，發(fā)揮居中引導、依法引導作用，通過在監(jiān)督環(huán)節(jié)引入人民監(jiān)督員、人民調解員、律師、相關領域專家學者等力量，既增強了司法公信力，又有助于矛盾化解，實現息訴罷訪。三是加強虛假訴訟監(jiān)督。2023年，巨野縣院辦理虛假訴訟案件10件，通過懲治已經存在的虛假訴訟，形成司法震懾，同時對案件“虛假訴源”進行詳細分析，總結形成原因，并通過制發(fā)社會治理檢察建議、開展普法宣傳，從而減少虛假訴訟案件。

（六）高質效做好公益訴訟工作

公益訴訟檢察和訴源治理具有相同的時代背景、理論基礎、制度基礎和文化傳承，雙方形成了良性的雙向互動關系。［3］巨野縣院構建“大數據+”監(jiān)督模式，賦能公益訴訟檢察提質增效。立足國有財產保護領域，建立“殘疾人兩項補貼大數據監(jiān)督平臺”，依法收回重復發(fā)放的殘疾人補貼3萬元。建立“掛車逃避繳納車船稅大數據法律監(jiān)督模型”，發(fā)現違法線索2000余條。豐富協作機制，擴大“檢察朋友圈”，拓展“檢察長+X”協作模式。建立檢察建議與政協提案轉化雙向銜接轉化機制，與縣環(huán)保部門會簽《關于加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的實施辦法》形成環(huán)境保護合力，在辦理南四湖流域某能源公司非法排放高鹽廢水一案中，通過支持監(jiān)督環(huán)保部門與公司進行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，達成了“由公司投資1.6億余元建設高鹽廢水治理項目”替代性修復受損公益的磋商協議，取得了良好的效果。進一步擴大公眾參與，廣泛開展公益訴訟宣傳活動，讓廣大群眾了解、支持公益訴訟工作。建成全市首座公益訴訟主題廣場，拍攝公益訴訟專題片《益心為公》，積極邀請人大代表、政協委員、人民監(jiān)督員、益心為公志愿者參與案件辦理，如輔助調查、專業(yè)咨詢、公開聽證、檢察建議的研究提出與督促落實等。

（七）多點發(fā)力，綜合運用各項職能提升訴源治理效能

以聽證解心結、化矛盾，巨野縣院堅持廣泛性和專業(yè)性相結合，除邀請人大代表、政協委員和人民監(jiān)督員等參與聽證外，不斷豐富聽證人員來源。如，辦理的一起農村鄰里矛盾引發(fā)的案件，邀請鄉(xiāng)賢作為聽證員，利用鄉(xiāng)賢人士的影響力、感召力助推矛盾化解。依法制發(fā)社會治理檢察建議，通過聚焦在履職辦案中發(fā)現的執(zhí)法司法、行政管理、社會治理等普遍性、共同性、行業(yè)性、區(qū)域性的深層次問題，制發(fā)社會治理檢察建議，并持續(xù)跟蹤推動落實，確保檢察建議剛柔并重、監(jiān)督見效。定期發(fā)布檢察長接訪日公告，領導班子成員輪流接訪案件當事人、來訪群眾，積極做好司法救助，用心用情解決好群眾訴求。加強普法宣傳，拍攝微電影《反詐檢察組》，增強人民群眾內心深處的法治意識。同時，通過完善考核機制，把訴源治理納入案件質量評價指標體系，提高訴源治理案件分值，對調解的過程性行為適當賦分并引入案件調解化解率、檢察聽證適用率等指標，提升檢察人員參與訴源治理的積極性。

二、基層檢察機關參與訴源治理的問題與困境

（一）認識不足，理念更新不到位

一是實踐中部分檢察人員機械地認為訴源治理應是黨委政府、人民法院、調解組織的主要責任。存在“辦案是硬任務、治理是副產品”的認識誤區(qū)。二是訴源治理案件存在難度大、周期長、成本高等特點，并非短時間見成效的“顯績”工作，部分檢察人員能動履職促進訴源治理的自覺性和主動性不強。三是缺乏履職的邊界意識。在與行政部門聯動的過程中未把握好主動與輔助、監(jiān)督與代替的辯證關系，存在替被監(jiān)督者履行職責，超越職權范圍開展監(jiān)督的情形。

（二）能力不夠，參與訴源治理的素能有待提升

1.缺乏結合辦案參與社會治理的意識。有的檢察人員將辦案視為任務而非一個個矛盾的有效化解，有的就案辦案、機械辦案將治罪視為治理。這也導致案結事未了，矛盾未完全化解甚至仍然對立的情況。［4］

2.年輕檢察人員與群眾的溝通能力不強，對法與理的闡釋較為生硬直接，難以讓群眾達到情感上的共鳴與內心的信任。

3.數字技術的應用為社會治理的智能化轉型提供了現實支撐，但基層檢察機關數字化、信息化水平較低，在運用大數據賦能訴源治理方面較為受限。［5］

（三）銜接不暢，未形成訴源治理共同體

訴源治理是一項系統(tǒng)工程，但很多基層檢察機關未融入國家治理和社會治理工作大局之中，未建成多方參與、齊抓共管的訴源治理大格局。檢察機關與其他政法機關、行政機關、調解組織銜接不夠順暢，存在“單兵作戰(zhàn)”“多頭信訪”的尷尬困境，未形成高效完備的矛盾化解聯動機制。

（四）檢察建議質效有待提升

檢察建議作為檢察機關參與社會治理的重要手段，一方面基層檢察機關制發(fā)的檢察建議質量不高，未能充分發(fā)揮其以點帶面、由治到防、凝聚合力的作用；另一方面檢察建議的回復質量不高、整改措施浮于表面，被建議單位形成長效機制或出臺規(guī)范性文件的效果并不理想。

三、基層檢察機關加強訴源治理的建議

（一）提高思想認識，樹立能動履職理念

訴源治理是黨委領導下的一項系統(tǒng)性工程，檢察機關是其中不可或缺的重要力量，基層檢察人員要切實提高思想認識，“跳出檢察看檢察”，從社會治理的高度審視檢察職能定位和作用，把檢察工作落腳點放到依法治理、系統(tǒng)治理、有效治理中，自覺融入國家治理和社會治理工作大局。要積極能動履職，既要做好眼下檢察工作的“顯績”也要做好有利長遠的訴源治理“潛績”。部分訴源治理案件確實存在案件難度大、周期長、成本高等特點，這就要求基層檢察機關在依法辦案保護群眾訴權的同時，進一步轉變辦案理念，以“如我在訴”能動司法，盡可能把矛盾糾紛化解在源頭，實現標本兼治的效果，以實實在在的辦案成效提升人民群眾的滿意度。

（二）堅持以法定方式參與訴源治理

在參與訴源治理過程中，檢察機關需秉持法治思維、恪守法治原則、掌握履職邊界，根據法律監(jiān)督的要求開展工作，不能代替被監(jiān)督者履行職責。應當在依法能動履行法定監(jiān)督職責基礎上，與其他機關開展共建共治，幫助解決治理難題，堵塞治理漏洞。

（三）強化本領建設，提升治理能力

1.要以“治理之眼”審視辦案與監(jiān)督。有意識的將訴源治理寓于辦案全過程之中，從過去單純的以法律視野研究辦案，轉變?yōu)橛迷V源治理去審視檢察工作。運用檢調對接、法檢聯動、刑事和解、公開聽證、司法救助、普法宣傳等多種手段，減少糾紛產生的負面效應，消除當事人的對立情緒。

2.要提升群眾工作能力。訴源治理作為一項系統(tǒng)工程，既需要檢察人員有發(fā)現和解決深層次問題的能力還需要有較強的群眾工作能力，可以通過“師徒結對”“崗位鍛煉”等加強人才梯隊建設和培養(yǎng)；向群眾釋法說理時，不能對法律條文照本宣科式的生硬闡釋，要學會結合社會時局、當地風俗、當事人的心理訴求等矛盾的特殊性來解決問題，變硬性要求為軟性引導，變強制服從為教育感化。

（四）創(chuàng)新數字檢察，提升治理水平

基層檢察機關要加快推進實施數字檢察戰(zhàn)略，積極構建數字檢察工作大格局。大部分訴源治理案件，往往錯綜復雜，涉及深層次監(jiān)督問題，靠傳統(tǒng)辦案模式和以往的信息化手段不能高質效完成，亟需借助大數據智能化手段助推監(jiān)督。以數字賦能，大力加強數字檢察項目建設，通過主動搜集海量信息、建立銜接機制、深化數據研究、提升模型實戰(zhàn)應用等幾方面，不斷提升檢察辦案和訴源治理水平。

（五）建立聯動機制，形成治理合力

檢察機關參與訴源治理應與黨委、政府職能部門以及社會其他組織建立聯動機制，將法律監(jiān)督工作與訴源治理工作相結合，才能形成協作高效的工作格局。如積極開展“府檢聯動”，既能深化監(jiān)督之源，又能凝聚治理合力；加強與社區(qū)、農村基層黨組織的配合協作，將矛盾糾紛化解在萌芽之中；發(fā)揮人民監(jiān)督員、值班律師、民間調解組織、人民調解的職能作用，形成治理合力。

（六）踐行高標準舉措，提升檢察建議質量

1.嚴把質量關，增強檢察建議的權威性。在制發(fā)檢察建議時要深入調查核實，既要查清有關單位的履職情況、存在問題，又要找準法律依據，必要時應征求相關部門、專家學者的意見。同時，檢察建議要增強精準性、說理性和實操性，進而取得被建議單位的內心認同。

2.跟蹤督促，確保檢察建議高質量落實。首先要主動加強與被建議單位的溝通聯系，及時發(fā)現問題、積極協助落實。加大回訪力度，對于復雜問題，通過會商、召開聯席會議等方式共同研究解決。其次要積極爭取支持，主動向黨委、人大報告檢察建議工作情況，推動出臺加強檢察建議工作和強化檢察建議剛性的意見，從而完善檢察建議剛性保障，進一步提升社會治理水平。

*山東省巨野縣人民檢察院黨組副書記、副檢察長、四級高級檢察官［274900］

**山東省巨野縣人民檢察院第四檢察部五級檢察官助理［274900］

［1］ 習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

［2］ 參見苗生明、劉辰：《刑事檢察能動履職促進訴源治理機制的構建與運行》，《人民檢察》2022年第8期。

［3］ 參見胡衛(wèi)列、王菁、裴銘光：《公益訴訟檢察在訴源治理中具有獨特的制度價值》，《人民檢察》2022 年第 8 期。

［4］ 參見王利蘋：《多元化糾紛化解機制構建中的檢察定位》，《鐵道警察學院學報》2020年第2期。

［5］ 參見劉品新：《論大數據法律監(jiān)督》，《國家檢察官學院學報》2023年第1期。